| Organisatie | Neder-Betuwe |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Beleidsnota garantstellingen |
| Citeertitel | Beleidsnota garantstellingen |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp |
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 12-10-2021 | nieuwe regeling | 23-09-2021 | Z/21/077322/RAAD/21/02915 |
Vast te stellen beleidskaders ten aanzien van garantstellingen
De raad van de gemeente Neder-Betuwe;
gelezen het voorstel van burgemeester en wethouders;
gelet op het bepaalde in de Gemeentewet, de Wet Fido en het Treasurystatuut;
de beleidsnota garantstellingen vast te stellen.
Het college van de gemeente Neder-Betuwe heeft in de afgelopen jaren beperkt verzoeken ontvangen en gehonoreerd om garant te staan bij geldleningen die derden aangaan voor de (ver)bouw van accommodatie of het realiseren van woningbouw. De verzoeken werden getoetst aan dan wel vergeleken met eerdere gevallen. Beleidskaders op dit terrein zijn er niet. We zien een toename in de verzoeken. De lage rentestand en de veranderende rol van de gemeente (van uitvoerend naar regisserend) is daar de oorzaak van.
Garantieverlening is een belangrijk instrument om initiatieven met een publiek doel in de gemeente Neder-Betuwe te kunnen verwezenlijken. Kort samengevat faciliteert de gemeente een vereniging of instelling bij het aantrekken van een lening, door als gemeente op te treden als garantsteller voor de partij die het geld uitleent. Hiermee kunnen wij als gemeente indirect het realiseren van maatschappelijke doelen ondersteunen.
Een dergelijk (financieel) beleidsinstrument past goed bij een tijdgeest waarbij overheden in toenemende mate kiezen voor een faciliterende rol en verantwoordelijkheid leggen bij het maatschappelijk middenveld. Er is echter een grens aan de financiële mogelijkheden van de gemeente om andere partijen te kunnen faciliteren bij garantstelling. Bij de afweging voor financiële steun aan een instelling, moet de gemeente een afweging maken tussen het belang van de publieke taak en de financiële risico’s. Daarom zijn heldere afwegingskaders nodig.
De bevoegdheid tot verlenen van garantstellingen ligt primair bij het college (op basis van de Gemeentewet). Het college dient de raad inlichtingen te verstrekken over de uitoefening van deze bevoegdheid, indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In het laatste geval neemt het college geen besluit dan nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen.
Met deze nota stelt de raad beleidskaders voor garantstellingen vast. Hierin wordt aangegeven hoe het college de bevoegdheid tot het verlenen van garantstellingen uitoefent. Hieronder volgt een samenvatting van de beleidskaders.
De bevoegdheid tot garantstellingen ligt primair bij het college op basis van artikel 160 van de Gemeentewet. Daarbij speelt artikel 169 van de Gemeentewet een rol. Indien de aanvraag voldoet aan de beleidskaders in deze nota, beslist het college. Het college vraagt de raad om zijn wensen en bedenkingen, indien:
Naast de actieve informatieplicht, opgenomen in artikel 169 van de Gemeentewet, wordt de raad over de afgegeven garantstellingen geïnformeerd via documenten binnen de Planning en Control cyclus, als onderdeel van de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing en de paragraaf financiering en bij het onderdeel “niet uit de balans blijkende verplichtingen”.
We hanteren de volgende wettelijke beleidskaders:
We hanteren de volgende gemeentelijke beleidskaders:
Het college van de gemeente Neder-Betuwe heeft in de afgelopen jaren verschillende verzoeken ontvangen en gehonoreerd om garant te staan bij geldleningen die verenigingen of instellingen aangaan voor de (ver)bouw van een accommodatie. De verzoeken werden getoetst aan dan wel vergeleken met eerdere gevallen. Door de ervaring die we daarmee hebben opgebouwd, is er een referentiekader ontstaan. Beleidskaders op dit terrein zijn er niet. We zien een toename in de verzoeken. De lage rentestand en de veranderende rol van de gemeente (van uitvoerend naar regisserend) is daar de oorzaak van.
Kernvraag is hoe de gemeente Neder-Betuwe haar publieke taak ziet, wat het beleid voor de komende jaren is en of het verstrekken van garantstellingen als instrument past binnen het beleid wat de gemeente Neder-Betuwe voor ogen heeft. Daarbij zijn we als gemeente niet helemaal vrij, we moeten ons houden aan bepalingen in verschillende wet- en regelgeving, zie hoofdstuk 3.
Garantieverlening is een belangrijk instrument om initiatieven met een publiek doel in de gemeente Neder-Betuwe te kunnen verwezenlijken. Kort samengevat faciliteert de gemeente een vereniging of instelling bij het aantrekken van een lening door als gemeente op te treden als garantsteller voor de partij die het geld uitleent. Hiermee kunnen wij als gemeente indirect het realiseren van maatschappelijke doelen ondersteunen. Daarvoor zijn in hoofdstuk 3 gemeentelijke beleidskaders opgesteld.
Een dergelijk (financieel) beleidsinstrument past goed bij een tijdgeest waarbij overheden in toenemende mate kiezen voor een faciliterende rol en verantwoordelijkheid leggen bij het maatschappelijk middenveld. Er is echter een grens aan de financiële mogelijkheden van de gemeente om andere partijen te kunnen faciliteren bij garantstelling. Bij de afweging voor financiële steun aan een instelling, moet de gemeente een afweging maken tussen het belang van de publieke taak en de financiële risico’s. In hoofdstuk 4 staat weergegeven welke informatie er bij een aanvraag moet worden meegezonden, om goed inzicht te krijgen hierin, en in hoofdstuk 5 staan we stil bij de risicobeheersing door de gemeente.
Met deze nota stelt de raad deze beleidskaders vast. Hierin wordt aangegeven hoe het college de bevoegdheid tot het verlenen van garantstellingen uitoefent. Het college kan met deze beleidskaders een goede (eenduidige) afweging maken tussen het belang van de publieke taak en de financiële risico’s. Dit houvast wordt geboden door middel van:
Het totaal van door de gemeente geborgde geldleningen bedroeg per eind 2020 € 18,5 miljoen (per eind 2019: € 30,6 miljoen). Het gaat o.a. om € 10 miljoen voor de bouw van woningen voor Casterhoven en € 1,25 miljoen voor Industrieschap Medel. Voor de uitvoeringsorganisatie Breedband staat Neder-Betuwe garant voor € 7,1 miljoen. De uitvoeringsorganisatie legt in regionaal verband een fysiek breedbandnetwerk aan. Voor de realisatie van het totale project moest de uitvoeringsorganisatie een lening aangaan. Iedere deelnemende gemeente stelt zich garant en op basis van de verdeelsleutel komt de garantie voor Neder-Betuwe uit op een bedrag van € 7,1 miljoen.
De leningen van de werkzame woningbouwcorporatie in onze gemeente worden primair geborgd door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Het schuldrestant van deze leningen bedroeg per eind 2020 in totaal € 17,6 miljoen (per eind 2019 was dit € 18 miljoen). De gemeente heeft samen met het Rijk een achervang-positie in het WSW.
Via de Nationale Hypotheek Garantie worden leningen geborgd om het eigen woningbezit te bevorderen en voor de kwaliteitsverbetering van eigen woningen. Het Waarborgfonds Eigen Woningbezit (WEW) is verantwoordelijk voor de uitvoering van dit instrument. Per 2011 is de gemeentelijke achtervang-positie in het WEW voor nieuwe hypotheekgaranties beëindigd. Het Rijk is sindsdien de achtervanger voor nieuwe garanties. Voor de tot en met 2010 geboden, nog lopende garanties blijft de gemeentelijke achtervang-positie in stand. Per balansdatum gaat het in onze gemeente om elf hypotheekgaranties van in totaal € 123.224.
Hoofdstuk 2. Afbakening begrippen garantstelling en leningen
2.1 Garantstelling: wat is het?
Voor financiering van duurzame investeringen hoofdzakelijk in vastgoed, kan het nodig zijn dat een externe partij, zoals een sportvereniging of culturele instelling, een lening moet aantrekken. De geldgever kan bij het verstrekken van een lening als eis stellen dat een concreet genoemde "derde" partij zich onherroepelijk garant stelt voor tijdige betaling van rente, aflossing en eventueel ook boetes, ingeval van wanbetaling door degene die de lening is aangegaan. In dat geval moet de garantsteller betalen. De geldgever loopt aldus zelf nauwelijks of geen risico. Dat betekent dat de verschuldigde rentevergoeding lager kan zijn dan in een situatie zonder garantie, omdat een ontvangstrisico vervalt. Voor garantstelling bij investeringen door maatschappelijke doelgroepen is de door de geldgever aangewezen derde partij vaak de gemeente of een waarborgfonds. Daarmee accepteert die garantsteller een risico. Voor gemeenten betekent dit dat zij de risico’s moeten beschouwen in hun begroting en jaarrekening; onder meer bij de bepaling van de weerstandscapaciteit.
Het ligt niet voor de hand om geld aan derden uit te lenen – bijvoorbeeld in plaats van een garantstelling te verlenen – om de volgende redenen:
Het verlenen van een geldlening betekent in beginsel dat de gemeente zelf ook dit geld zal moeten aantrekken (doorverstrekking). Dit heeft direct effect op de gemeentelijke schuldpositie. De ontwikkeling van de schuldpositie is een belangrijk criterium voor de toezichthouder in het kader van het bepalen van de financiële positie van de gemeente.
Huidige beleidslijn is om alleen in uitzonderlijke gevallen een lening te verstrekken. Dit is een bevoegdheid van de raad. Elk verzoek vraagt om een afzonderlijke afweging. Daar zijn geen beleidskaders over opgenomen in deze nota. Daarbij heeft garantstelling de voorkeur.
Waar we wel in faciliteren maar zelf als gemeente geen leningen verstrekken, is het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting Nederlandse gemeenten, afgekort SVn. Het SVn is een financiële partner van gemeenten, andere overheden en marktpartijen in volkshuisvesting, en beheert voor deze partijen verschillende fondsen. Uit deze fondsen worden financieringen verstrekt die onze deelnemers en partners gebruiken om hun beleidsdoelen te realiseren. Zo stimuleert SVn particuliere investeringen in maatschappelijk gewenste projecten.
Zo heeft de gemeente Neder-Betuwe een verordening startersleningen in het kader de volkshuisvesting. Een verordening duurzaamheidsleningen in het kader van duurzaamheidsprojecten en een verordening toekomstig bestendig wonen in het kader van woningbouw. De gemeenteraad stelt, aan de hand van beleids- en financiële afwegingen, deze verordeningen vast.
In dit hoofdstuk wordt de regelgeving behandeld die betrekking heeft op dit onderwerp. De basis is te vinden in de Gemeentewet. De verdere regelgeving die voor dit onderwerp van toepassing is, is het Verdrag betreffende de verwerking van de Europese Unie inzake staatssteun, de Wet Financiering decentrale overheden (Fido), de Wet houdbare overheidsfinanciën (Hof). Daarnaast is er een relatie met de financiële verordening van de gemeente Neder-Betuwe en het treasurystatuut van de gemeente Neder-Betuwe.
De bevoegdheid tot verlenen van garantstellingen ligt primair bij het college op basis van artikel 160 van de Gemeentewet, waarbij het gaat om een privaatrechtelijke rechtshandeling. Daarnaast speelt artikel 169 van de Gemeentewet een rol. Het college dient de raad inlichtingen te verstrekken over de uitoefening van deze bevoegdheid, indien de raad daarom verzoekt of indien de uitoefening ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente. In het laatste geval neemt het college geen besluit dan nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen.
Voor deze nota geldt naast de Gemeentewet de volgende belangrijke wettelijke kaders:
3.4 Algemeen wettelijke beleidskaders
Deze bovenstaande wettelijke kaders laten zich samenvatten in de drie volgende beleidskaders:
De gemeente moet haar besluit kunnen motiveren en moet daarbij ook naar haar eigen financiële mogelijkheden en risico’s kijken. Dat betekent dat zij op grond van haar eigen financiële positie in combinatie met de ratio weerstandsvermogen, een aanvraag kan afwijzen, ondanks dat deze voor het overige aan alle daaraan te stellen toets criteria zou voldoen. Er zijn dus bij deze aanvragen relatieve weigeringsgronden denkbaar.
Hoewel een non-profit partij (bijv. amateursportvereniging of culturele instelling) een maatschappelijke doelstelling met de garantstelling zou vervullen, is het niet gezegd dat een private partij dat belang niet eveneens in zou kunnen dienen. In die context moet rekening gehouden worden met het voorkomen van concurrentievervalsing. De gemeente verleent geen garantstelling aan ondernemingen, maar anderzijds moet bewaakt worden dat non-profit partijen geen markt gerelateerde activiteiten ontplooien met gemeentelijke hulp.
3.5 Gemeentelijke beleidskaders
Naast de wettelijke beleidskaders, acht de gemeente ook gemeentelijke beleidskaders van belang bij de beoordeling van een aanvraag voor garantstelling.
De aanvrager dient bij voorkeur als rechtsvorm een stichting of vereniging zonder winstoogmerk te hebben. Het ontbreken van een winstoogmerk kan een indicatie zijn voor publiek belang, maar deze indicatie alleen is niet voldoende om de publieke taak en het lokale belang van de gemeente Neder-Betuwe aan te tonen.
Iedere aanspraak op een gemeentelijke garantstelling is van invloed op het risicoprofiel van de gemeente en daarmee op ons ratio weerstandsvermogen. De bepaling van de gewenste ratio is een bestuurlijke keuze en vastgelegd in de nota Weerstandsvermogen en risicobeheersing, vastgesteld door de raad in 2019. Een aanvraag moet inpasbaar zijn in het gemeentelijke financiële beleid. Bij elk verzoek betrekken we het risico van de aanvraag om garantstelling en het effect daarvan op de ratio weerstandsvermogen bij de afweging. Daarvoor wordt per aanvraag een risicoanalyse opgesteld. We kijken daarbij naar:
Er kunnen goede redenen zijn om via garantstelling beleid te ondersteunen. Daarbij moet het belang voldoende zwaarwegend zijn. Er moet sprake zijn van een bepaalde noodzakelijkheid. Hiervan is sprake als er voor de aanvrager geen andere financieringsmogelijkheden bestaan en er buiten het verlenen van garantstelling geen andere mogelijkheden zijn om het betreffende initiatief te ondersteunen. Denk daarbij aan fondsenwerving, sponsoring, subsidies, bijdragen van andere overheden of particulieren, zelfwerkzaamheid. Ook de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) promoot in het bezit te zijn van duurzaamheidsfondsen waar een beroep opgedaan kan worden. Daarnaast moet de aanvrager schriftelijk kunnen aantonen dat door ten minste twee bancaire instellingen geen lening wordt verstrekt zonder gemeentegarantie. Daarmee wordt aangetoond dat er door de bancaire instellingen een gedegen onderzoek is uitgevoerd naar de aanvraag. De reden om goedkoper te kunnen lenen met een gemeentegarantie wordt dus niet gehonoreerd. Daarmee wordt voorkomen dat geldverstrekkers risico’s afwentelen op de overheid. Als zekerheid voor de gemeente moet het mogelijk zijn recht van hypotheek te kunnen vestigen. De geldgever moet daaraan kunnen voldoen. Als de lening volledig kan worden ondergebracht bij een waarborgfonds wordt geen gemeentegarantie afgegeven. Voorbeelden van waarborgfondsen zijn Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW,) en Stichting Waarborgfonds Sport (SWS).
Er moet sprake zijn van een financiële situatie en vermogenspositie van de belanghebbende vereniging/instelling waarbij deze, ook in meerjarenperspectief, verantwoord kan functioneren en kan voldoen aan al diens (aan te gane) verplichtingen. Het is daarbij onvoldoende indien alleen naar de korte termijn wordt gekeken. Immers, de verplichtingen zijn langdurig van aard. Daarbij kijken we naar de balans, de exploitatie en de liquiditeitsbegroting. Daarbij moet ook worden gekeken naar de soliditeit van de instelling. Hoe groot is de organisatie. Is er sprake van een achterban, hoe lang bestaan ze al. Met andere woorden, kan de instelling staan voor de uitvoering van het maatschappelijk doel, wat de gemeente beoogt met de garantstelling.
Bij een garantstelling moet er altijd sprake zijn van maatschappelijk vastgoed. Hiermee wordt bedoeld onroerend goed met een publieke functie op het gebied van onderwijs, sport, cultuur, welzijn, maatschappelijke opvang en of zorg. Voorbeelden van maatschappelijk vastgoed zijn: scholen, culturele centra, theaters, sportaccommodaties, gezondheidscentra, buurthuizen e.d. De gemeente wil als zekerheid recht van hypotheek kunnen vestigen op het onroerend goed. Is het niet mogelijk een recht van hypotheek te vestigen dan is een garantstelling uitgesloten.
Het bedrag voor een garantstelling door de gemeente wordt gemaximeerd op € 250.000 per organisatie met inbegrip van reeds lopende garantstellingen. Veelal hoeft de vereniging in de gemeente geen grond te kopen, deze is in het bezit van de gemeente. Met dit maximumbedrag moet het mogelijk zijn om een doelmatige accommodatie te kunnen realiseren. Indien er sprake is van een aanvraag boven dit maximumbedrag en het college is voornemens een garantstelling af te willen geven, wordt in ieder geval de raad om zijn wensen en bedenkingen gevraagd. Er zal dan toch sprake zijn van een wat complexer verzoek met meer ingrijpende gevolgen, waarbij sprake kan zijn van een hoger risicoprofiel. Voor eventuele aanvragen boven het maximumbedrag en het college staat positief tegenover de aanvraag zal de toetsing van deze aanvraag door een extern bureau worden uitgevoerd.
Om het proces overzichtelijk te maken, is schematisch een beslisboom opgesteld. Aan de hand hiervan kan een aanvraag beoordeeld worden. In aanvulling daarop is er een checklist, ter onderbouwing van het beoordelen van de aanvraag. Zie bijlage 1 en 2.
Aanvragen komen binnen bij en worden afgehandeld door het team dat verantwoordelijk is voor het desbetreffende beleid. Dit desbetreffende team is ook verantwoordelijk voor de jaarlijks terugkerende werkzaamheden, als over een aanvraag positief beslist wordt (zie ook hoofdstuk 5 risicobeheersing). Bij de aanvraag wordt in ieder geval gebruik gemaakt van team financiën Daarnaast zijn we verplicht de garantstelling op te nemen in de balans. Daarom moet de treasurer op de hoogte worden gebracht.
Toetsing van een aanvraag dient zo zorgvuldig en uniform mogelijk te gebeuren, om willekeur uit te sluiten. Voordat een aanvraag wordt ingediend is er vaak al vooroverleg, waarbij deze beleidskaders uitgangspunt zijn. Een verzoek om garantstelling dient te worden gericht aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Neder-Betuwe.
Aan de hand van de beslisboom met bijbehorende checklist kan een aanvraag beoordeeld worden. Hieronder wordt aangegeven welke informatie door de aanvrager verstrekt moet worden en welke voorwaarden we vastleggen bij een beslissing.
Bij het indienen van een aanvraag is in de basis de volgende informatie nodig:
De tenminste sluitende meerjarige begroting, waarbij voor de komende vier jaar reeds rekening is gehouden met de aan de investering gekoppelde rente en afschrijving, voorzien van een toelichting. In de toelichting worden tenminste de inkomstenramingen onderbouwd, (bijv. aantal leden maal contributiebedrag, specificatie -inclusief looptijd- van sponsorbijdragen etc.).
Garanties zijn niet vrijblijvend. De gemeente loopt voor de duur van de gemeentegarantie risico’s over de hoogte van maximaal de omvang van de afgegeven garantie. In de voorgaande hoofdstukken is al een aantal uitgangspunten genoemd die de gemeente hanteert om de risico’s te beperken. Deze uitgangspunten zijn verwoord in het toetsingskader, op basis waarvan een afweging kan worden gemaakt tussen het belang van de publieke taak en de financiële risico’s.
5.2 Verlenen van garantstelling
Door het verbinden van voorwaarden aan een garantieverstrekking, kunnen de risico’s beperkt worden. Deze voorwaarden worden in een akte van borgtocht beschreven en aan beide partijen kenbaar gemaakt. Daarnaast worden met de geldnemer de volgende verplichtingen van de geldnemer afgesproken:
De geldnemer dient, indien het college dit wenselijk acht, akkoord te gaan met de deelname van een deskundige van de vak afdeling aan de vergaderingen van het bestuur van de geldnemer, voor die onderdelen waarin het financiële beleid zal worden behandeld. Het team financiën heeft hier een ondersteunende rol in.
Het beheersen van de risico’s begint na de verlening van de garantstelling. Risico’s moeten inzichtelijk en zo concreet mogelijk benoemd zijn, zodat al in een vroeg stadium probleemgevallen kunnen worden gesignaleerd. Beheersingsmaatregelen bestaan uit:
Het gaat hierbij om toezicht op de gang van zaken bij de aanvrager, zonder direct naar de cijfers te kijken. Hierbij is aandacht voor:
Het financieel beheer richt zich op de vraag of de continuïteit van de instelling in de toekomst gewaarborgd is, zodat het risico van de garantstelling aanvaardbaar is. Hiervoor worden beoordeeld:
Zowel het inhoudelijk als het financieel beheer valt onder verantwoordelijkheid van het team, dat verantwoordelijk is voor het desbetreffende beleid.
De risico’s van de verleende garantstellingen worden beoordeeld en zijn onderdeel van het ratio weerstandsvermogen. In de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing van de programmabegroting en -rekening wordt hierover gerapporteerd. Op basis van de gestelde kaders in de nota Weerstandsvermogen en risicobeheersing zal de risicobepaling plaats vinden.
5.5 Financieel afdekken van risico's vanuit het weerstandsvermogen
Om de risico’s van verleende garantstellingen op te kunnen nemen in het weerstandsvermogen en de berekening van de ratio weerstandsvermogen te bepalen, staan we stil bij de methode die we toepassen om risico’s op garantstellingen in te schatten.
We bepalen per afgegeven garantstelling het risicobedrag. Afhankelijk van de publieke taak en een eventuele zorgplicht van de gemeente. Bij het bepalen van het risicobedrag gebruiken wij de volgende zaken:
We gaan uit van het risicobedrag gelijk aan de hoogte van de garantstelling, restschuld. We zien dit als een eenmalig risico, omdat het in principe geen gemeentelijke taak is om de uitvoering van het desbetreffende beleid over te nemen. Gemeente zal z.s.m. willen overdragen/afstoten. Naast de schuld bij de bank komt er immers een exploitatie bij.
Aldus vastgesteld in de raadsvergadering van 23 september 2021
de griffier,
E. van der Neut
de voorzitter,
A.J. Kottelenberg