Nota beleidskader waterbodemkwaliteit

1.1.1 Aanleiding

Met de inwerkingtreding van de Waterwet (Wtw) op 22 december 2009 maakt de waterbodem integraal onderdeel uit van het watersysteem¹. Daarmee is er tevens veel veranderd voor de beoordeling van de kwaliteit van de waterbodems. Waar voorheen in het kader van de Wet bodembescherming (Wbb) enkel gekeken werd naar de samenstelling van de bodem zelf, wordt nu het effect van de waterbodem op het watersysteem beschouwd. De saneringsparagraaf voor waterbodems uit de Wbb is hiermee komen te vervallen. Daarnaast is met de inwerkingtreding van de Waterwet het bevoegd gezag komen te liggen bij de waterbeheerder, waar het voorheen de Provincie of Gemeente was.

Bij de beoordeling van het effect van de waterbodem is gesteld dat deze het bereiken van de doelstellingen van de Waterwet - “voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van het watersystemen en vervulling van de maatschappelijke functies door watersystemen” (Wtw, art. 2.1) - niet in de weg mag staan. Dit betekent dat een verontreiniging van de waterbodem wordt beoordeeld op eventuele belemmeringen voor het bereiken van de chemische en ecologische doelen van de Kaderrichtlijn Water en eventuele gebruiksfuncties (bijvoorbeeld inname ten behoeve van drinkwaterbereiding, zwemwater of natuur).

Uit bovenstaande kan worden opgemaakt dat de noodzaak tot saneren van een (sterk) verontreinigde waterbodem niet alleen te bepalen is aan de hand van de aangetroffen gehaltes in de betreffende waterbodems. Met het verschijnen van de Handreiking beoordelen waterbodems (Min. I&M, 2010; verder in dit rapport aangeduid als de Handreiking) worden handvaten aangereikt hoe hiermee kan worden omgegaan.

1.1.2 Handreiking beoordelen waterbodems

De Handreiking beoordelen waterbodems (verder ‘de Handreiking’) is een technisch instrument om ten behoeve van de planvorming na te gaan of en in welke mate de waterbodem een belemmering vormt voor het halen van de kwaliteitsdoelstellingen voor het watersysteem.

Het gebruik van de Handreiking is niet verplicht. De Handreiking biedt handvaten op welke wijze en gronden de waterbodem als integraal onderdeel van het watersysteem beoordeeld kan worden. Het is aan de waterbeheerder om te beslissen of hij al dan niet gebruik wenst te maken van dit instrument, of dat hij op een andere wijze de waterbodems beoordeelt.

De uitkomst van deze beoordeling kan vervolgens in het gebiedsproces worden gebruikt bij de afweging van de meest kosteneffectieve maatregelen om de doelen van het watersysteem te realiseren. Bij gebruik van de Handreiking geeft de uitkomst niet een verplichting om de waterbodem aan te pakken.

1.1.3Huidig Rijnlands beleid

Rijnland heeft vooralsnog geen nieuw beleid hoe te handelen bij het aantreffen van verontreinigde waterbodems. Dit betekent dat impliciet wordt aangesloten bij de nationale wet- en regelgeving. Hierdoor blijft er echter onduidelijkheid bestaan hoe hier invulling aan wordt gegeven. Onder andere ten behoeve van de reguliere (onderhouds)baggerwerkzaamheden, mede vanwege de inhaalslag die de komende jaren wordt gemaakt, is de behoefte hieraan groot. In de Baggernota 2010 (Rijnland, 2010) wordt aangegeven hoe Rijnland in dat kader voorlopig met verontreinigde waterbodem omgaat, totdat het beleidskader voor het waterbodemkwaliteitsbeheer is vastgesteld. Bij dit interim-beleid wordt de gehele sliblaag verwijderd indien deze interventiewaarde overschrijdende gehalten bevat, de kwaliteit van de sliblaag onder het onderhoudsprofiel eveneens interventiewaarde overschrijdend is en er geen doorslaggevende argumenten zijn om het slib niet in één baggerslag te verwijderen.

Voor overige situaties (niet-onderhoudsbaggerwerkzaamheden) is geen beleid opgesteld.

Het beleidskader voor het waterbodemkwaliteitsbeheer geeft aan hoe Rijnland zal omgaan met verontreinigde waterbodems in haar gebied. Hierbij wordt duidelijkheid verschaft wanneer een dergelijke bodem een probleem vormt voor de waterkwaliteit en het behalen van de gewenste gebiedskwaliteit. Ook wordt aangegeven welke maatregelen vervolgens getroffen moeten worden.

1.3.1Waterbodem

Het verschil tussen droge bodems en waterbodems sluit aan bij het begrip ‘oppervlaktewaterlichaam’ zoals dat in de Waterwet wordt gehanteerd. De bodem en oever van een oppervlaktewaterlichaam vallen onder de Waterwet. Het begrip waterbodem is in de Waterwet niet nader gedefinieerd. In dit rapport wordt voor de begrenzing van de waterbodem teruggegrepen naar de definities in de legger. Voor alle oppervlaktewateren zijn leggermaten vastgesteld, waaronder het natte profiel (de bodem tussen de kanten water) en een kernzone (het gebied tussen de insteken). De kernzone omvat tevens de oever (zie figuur 1).

Als waterbodem wordt in dit rapport de bodem gedefinieerd binnen de grenzen van de kernzone. Hoewel de reikwijdte breder is, zal het in de praktijk voornamelijk betrekking hebben op de bodem van het natte profiel.

Figuur 1. Schematische weergave van enkele definities uit de legger (Rijnland, 2009).

In de Waterwet is geen begrenzing van de waterbodem in de diepte opgenomen. Dit betekent dat de waterbodem meer dan een kilometer diep reikt. Voor het effect van de waterbodem op de waterkwaliteit is met name de kwaliteit van de toplaag (0,50 m) van belang.

In dit beleidskader wordt alleen deze toplaag beschouwd (Noot: Nader locatiespecifiek onderzoek kan eventueel uitwijzen dat ook diepere lagen in ogenschouw moeten worden genomen).

1.3.2 Reikwijdte

In de Handreiking beoordelen waterbodems (Min. I&M, 2010) worden beperkingen in de reikwijdte gehanteerd (zie kader 1). Hoewel de Handreiking voor betreffende situaties niet is bedoeld, kunnen de geboden handvaten ter beoordeling van de waterbodems wel gebruikt worden in het gebiedsproces. In dit document wordt vooralsnog dezelfde reikwijdte aangehouden als in de Handreiking. Het beleidskader voor het waterbodemkwaliteitsbeheer betreft de beoordeling van waterbodems. Deze beoordeling kan onder andere naar aanleiding van informatie, dat beschikbaar komt in het kader van een ingreep in de waterbodem, worden uitgevoerd. Uit deze beoordeling volgt of verwijdering van een verontreinigde waterbodem nodig of gewenst is. Het beleidskader heeft geen betrekking op de beoordeling van de ingrepen zelf.

De wet- en regelgeving geeft aan wie wat wanneer moet doen omtrent vergunningen, ontheffingen en meldingen. Ook de toepassing van (vrijkomend) grond en bagger is bij wet geregeld. Rijnland volgt hiervoor het nationaal beleid. Daarom wordt in dit document niet verder op genoemde zaken ingegaan.

1.3.3 Doelgroep

De doelgroep voor dit beleidskader zijn medewerkers van Rijnland die met waterbodems te maken krijgen. In eerste instantie zijn dat de mensen betrokken bij de baggerwerkzaamheden en de vergunningverleners en handhavers, opdat zij weten hoe te handelen. Daarnaast biedt dit document helderheid voor derden die handelingen willen uitvoeren in Rijnlandse waterbodem, zodat men weet aan welke voorwaarden moet worden voldaan.

In het volgende hoofdstuk worden de wettelijke kaders geschetst en de ruimte daarbinnen aangegeven met betrekking tot verontreinigde waterbodems. Ook wordt in hoofdstuk 2 beschreven hoe andere waterschappen invullen hebben gegeven aan hun waterbodembeleid. Vervolgens geeft hoofdstuk 3 inzicht in de kwaliteit van de Rijnlandse waterbodems, waarna diverse ambitiesniveaus voor de Rijnlandse waterbodemkwaliteit worden opgetekend: een minimum-, maximum- en tussenscenario (hoofdstuk 4). In hoofdstuk 5 wordt voor het tussenscenario uitgewerkt wat dit betekent voor Rijnland. Hierbij worden de eigenlijke kaders geschetst. Tenslotte biedt hoofdstuk 6 handvaten hoe te handelen in enkele concrete situaties.

Voor de waterbodem is de laatste jaren veel gewijzigd in de wet- en regelgeving. In de volgende paragrafen wordt hier nader op ingegaan.

2.1.1 Waterwet

Met de Waterwet (Wtw) zijn zowel het bevoegd gezag als het beoordelingskader voor waterbodems veranderd. Voorheen werden waterbodems onder de Wet bodembescherming (Wbb) beoordeeld door de Provincie – het bevoegd gezag – op basis van de chemische kwaliteit of deze al dan niet gesaneerd moesten worden. De Invoeringswet Waterwet reguleert de volgende aspecten van waterbodems:

de afbakening tussen watersysteem en droge landbodem;

de omgang met de bekende gevallen van verontreiniging (overgangsrecht);

de omgang met nieuwe gevallen van verontreiniging;

de omgang met grensoverschrijdende gevallen van verontreiniging;

de financiering.

Onder de Waterwet wordt door de waterbeheerder het effect van de waterbodem (integraal) beoordeeld op de chemische en ecologische waterkwaliteit en op het behalen van de betreffende doelstellingen van het oppervlaktewater. Omdat dit veel verder gaat, maakt het de afweging om de waterbodem al dan niet te verwijderen ook veel ingewikkelder. Om hier handen en voeten aan te geven is de Handreiking beoordelen waterbodems (Min. I&M, 2010) opgesteld.

De Handreiking is een technisch instrument om ten behoeve van de planvorming na te gaan of de waterbodem een belemmering vormt voor het halen van de kwaliteitsdoelstellingen voor het watersysteem. Deze biedt handvaten op welke wijze en gronden de waterbodem als integraal onderdeel van het watersysteem beoordeeld kan worden. Hierbij kunnen twee sporen worden gevolgd:

Waterkwaliteitspoor: de waterkwaliteit voldoet niet aan alle doelstellingen en nagegaan wordt of de waterbodem hiervan mogelijk (mede) de oorzaak is.

Waterbodemkwaliteitspoor: de waterbodem bevat hoge (normoverschrijdende) gehalten en nagegaan wordt of deze mogelijk het behalen van waterkwaliteitsdoelstelling(en) belemmert.

De uitkomst van deze beoordeling kan vervolgens in het gebiedsproces worden gebruikt bij de afweging van de meest kosteneffectieve maatregelen om de doelen van het watersysteem te realiseren.

Het gebruik van de Handreiking is niet verplicht. Het is aan de waterbeheerder om te beslissen of hij al dan niet gebruik wenst te maken van dit instrument, of dat hij op een andere wijze de waterbodems beoordeeld.

2.1.2 Besluit Bodemkwaliteit

Het Besluit Bodemkwaliteit (Bbk) schept een eenduidig kader voor de kwaliteitseisen waaraan bouwstoffen, grond en baggerspecie moeten voldoen, wanneer deze op of in de bodem of in oppervlaktewater worden toegepast. Het uitgangspunt van het besluit bodemkwaliteit is een duurzaam gebruik en beheer van de Nederlandse bodem en oppervlaktewater. Hierbij wordt gezocht naar de balans tussen enerzijds hergebruik van bruikbare grond, baggerspecie en bouwstoffen en anderzijds de bescherming van de kwaliteit van bodem en oppervlaktewater. Hiermee komen het Bouwstoffenbesluit (Bsb) en de Vierde Nota Waterhuishouding (NW4) met de bijbehorende regelingen te vervallen.

Een van de (opvallende) wijzigingen betreft de nieuwe indeling van de toetsklassen: in plaats van klasse 0 t/m 4 spreekt men nu van onder andere klasse A, B, Wonen, Industrie (zie figuur 2). Hierbij kan met name de term ‘klasse Industrie’ verwarrend werken, vanwege de algemene associatie van ‘industrie’ met grote en ernstige verontreinigingen.

Daarnaast is het omdenken bij de beoordeling van toetsen op waterbodemkwaliteit naar toetsen van het effect van betreffende waterbodem niet eenvoudig aan een buitenstaander uit te leggen: waterbodem die vroeger verwijderd moest worden vanwege de kwaliteit (de verontreiniging) kan nu in sommige gevallen gewoon blijven liggen omdat de bodem het bereiken van de kwaliteitsdoelstellingen voor het water worden niet belemmerd (het effect).

Figuur 2. Globaal overzicht van de oude en nieuwe toetsingen voor de toepassing van (water)bodem. ‘Globaal’ omdat uitzonderingen en nadere specificaties uit de betreffende wetten en regelingen niet zijn weergegeven.

2.1.3Bodemconvenant

Mede in het kader van de overdracht van het bevoegd gezag voor waterbodems (van Wbb naar Wtw) hebben de waterschappen (UvW) samen met het Rijk, de provincies (IPO) en de gemeenten (VNG) het ‘Convenant bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties’ (verder aangeduid met het Bodemconvenant) gesloten. Hierin is het volgende afgesproken: “Eind 2010 zal een overzicht gereed zijn waarin voor elke humane spoedlocatie is aangegeven welke (tijdelijke) maatregelen zijn genomen of voorzien. Voor de spoedlocaties waar sprake is van overige risico’s (ecologie of verspreiding) zal dit overzicht eind 2015 gereed zijn. Deze overzichten hebben uitsluitend betrekking op spoedlocaties op grond van de Wet bodembescherming.”

In verband met dit convenant is Rijnland doende historische waterbodemgegevens te organiseren, opdat een beeld wordt verkregen wat de status is en was van de waterbodem in haar beheergebied (zie Hoofdstuk 3).

Tevens is er door het Rijk (via de Provincies) budget beschikbaar gesteld om overgedragen verontreinigde waterbodemlocaties alsnog aan te pakken. Het betreft de waterbodems die onder de Wbb als ernstig verontreinigd zijn beschikt en nog niet zijn gesaneerd, maar in het kader van de Waterwet wel aangepakt moeten worden. De Provincie is verantwoordelijk voor de toekenning en verdeling van deze gelden aan de regionale waterbeheerders.

Rijnland is niet de enige waterbeheerder die moet anticiperen op de nieuwe situatie, waarin de waterbeheerder het bevoegd gezag is en het afwegingskader voor beoordeling van de waterbodem een integrale benadering vereist.

2.2.1 Rijkswaterstaat

Rijkswaterstaat heeft voor haar regionale beheerders het rapport Waterbodems in de Waterwet (RWS Waterdienst, 2010) opgesteld, waarin aan de hand van praktijkvoorbeelden wordt geïllustreerd hoe Rijkswaterstaat in de ‘oude’ en ‘nieuwe’ situatie omgaat met de waterbodem. In het betreffende document worden zes situaties uitgewerkt:

Uitbreiding van een watersysteem;

Onderhoudsbaggerwerk;

Verruiming van een vaargeul;

Herinrichting van een uiterwaard;

Nieuw geval van bodemverontreiniging;

Grensoverschrijdend geval van bodemverontreiniging.

Rijkswaterstaat hanteert het principe van ‘geen achteruitgang’ uit de Waterwet. Met andere woorden wordt de achterblijvende (‘nieuwe’) waterbodem beoordeeld of deze de waterkwaliteit op waterlichaamniveau (dus niet lokaal) niet verslechtert. Deze toets wordt uitgevoerd als de waterbodem de interventiewaarde overschrijdt én slechter is dan de beginsituatie/omgeving. Is de kwaliteit van de nieuwe waterbodem beter is dan de interventiewaarde óf niet slechter dan de beginsituatie/omgeving dan is toetsing van de waterbodem niet nodig.

In geval van een nieuwe verontreiniging wordt in het kader van de zorgplicht gesteld dat de gevolgen van nieuwe waterbodemverontreinigingen zoveel mogelijk ongedaan worden gemaakt.

2.2.2 Hoogheemraadschap van Delfland

Delfland heeft een toetsingsinstrument waterbodems voor vergunningverlening Waterwet opgesteld (Delfland, 2010). Hierin worden handelingen in de waterbodem, waarvoor meldingen en vergunningaanvragen moeten worden beoordeeld in het kader van de Waterwet, uitgewerkt. Deze uitwerking bestaat uit het benoemen van welke onderdelen van de Waterwet hierop van toepassing zijn en vervolgens of hiervoor een melding of vergunning nodig is en aan welke eisen een aanvraag hiervoor moeten voldoen. De volgende type handelingen worden in het toetsingsinstrument behandeld:

Onderhoud aan een watergang binnen de legger;

Aanleg of wijziging van een waterstaatswerk;

Maatregel om de gebiedskwaliteit te verbeteren;

Maatregel om nieuwe verontreiniging ongedaan te maken;

Sanering van de waterbodem in het kader van de Wbb (overgangsregeling).

Een ingreep in de waterbodem mag niet leiden tot achteruitgang in de kwaliteit (chemie en ecologie). De achterblijvende waterbodem wordt getoetst of deze kan leiden tot een verslechtering van de waterkwaliteitsklasse op waterlichaamniveau (cf. 2.2.1 Rijkswaterstaat). De initiatiefnemer heeft hierbij de verantwoordelijkheid om dit aan te tonen.

Vindt de ingreep plaats in een verdacht gebied (aangewezen middels een bodemkwaliteitskaart) dan wordt van de achterblijvende waterbodem niet geëist dat deze schoner moet zijn dan de beginsituatie. Wel moet worden aangetoond dat de verontreiniging in de achterblijvende waterbodem vergelijkbaar is met die van het betreffende verdachte gebied. Ook wordt de mogelijkheid geboden om te onderbouwen middels berekeningen waarom geen achteruitgang op zal treden.

Geen achteruitgang voor de ecologie wordt getoetst door te kijken of de ingreep in de waterbodem de omvang of effecten van geplande dan wel uitgevoerde KRW-maatregelen negatief beïnvloedt.

Voor de beoordeling van verontreinigde waterbodems wordt deze lijn doorgetrokken en wordt een verontreiniging in de waterbodem aangepakt indien deze het behalen van de waterdoelstellingen belemmert (‘het waterspoor van de beoordeling waterbodems’).

2.2.3 Waterschappen Noorderzijlvest en Hunze en Aa’s

Waterschap Hunze en Aa’s en waterschap Noorderzijlvest hebben gezamenlijk een waterbodembeleidsplan 2011-2016 opgesteld.

Voor de beoordeling van waterbodems wordt conform de Handreiking gewerkt. Hierbij wordt geen onderscheid tussen KRW- en niet KRW-waterlichamen. Op basis van de uitkomsten en de (landelijk) beschikbare kennis en kunde worden nut en noodzaak van waterbodemmaatregelen bepaald. De afwegingen met betrekking tot het waterbodembeheer worden mede aangestuurd door de beleidsdoelen voor de waterkwaliteit van het oppervlaktewater. Daarbij zijn aspecten als kosteneffectiviteit en maatschappelijke relevantie belangrijk.

Ten behoeve van het beoordelen van verontreinigingen en nutriënten in de waterbodem voorzien zij nog een aantal acties:

Het nader specificeren van gebiedskwaliteiten en deze vastleggen in het waterbeheerplan;

Het maken van een overzicht wanneer en voor welke locaties een beoordeling wenselijk is;

Het actief volgen van de landelijke ontwikkelingen en ervaringen met betrekking tot het beoordelen van en het treffen van maatregelen in de waterbodem;

Het inventariseren van kennis- en informatieleemten met betrekking tot de beoordelingen;

Het (zo nodig) verder implementeren van het gebruik van de Handreiking in het werkproces.

Van andere waterbeheerders is het beleid hoe om te gaan met waterbodemkwaliteit nog in ontwikkeling.

Er is veel veranderd in de wet- en regelgeving voor waterbodems en de nieuwe kaders – zoals het principe van geen achteruitgang en dat het behalen van de waterkwaliteitsdoelstellingen niet belemmerd mag worden – geven handvaten hoe om te gaan met ‘verontreinigde’ waterbodems. Het proces wie, wat, wanneer moet doen in het kader van vergunningverlening en handhaving staat vast. De invulling van de kaders en de afweging tegen andere belangen liggen nog open en dienen door de waterbeheerder te worden ingevuld.

In afgelopen decennium zijn veel kwaliteitsgegevens van de waterbodem beschikbaar gekomen in het kader van onderhoudsbaggerwerkzaamheden. Figuur 3 geeft weer welke kwaliteit er in de verschillende jaren is aangetroffen. De figuur laat ook zien dat in de periode 2006 tot 2008 veel meer monsters zijn genomen dan de jaren ervoor. Dit heeft te maken met de eerder genoemde inhaalslag die is ingezet om de opgelopen (onderhouds)baggerachterstand in te halen. Op 161 van de totaal 5390 locaties (circa 3%) wordt de interventiewaarde overschreden (‘>I’).

Figuur 3. Trend in de verdeling van de kwaliteitsklassen (<AW/Vrij toepasbaar, klasse A, klasse B en >I/Nooit of Niet toepasbaar) voor toepassen van de waterbodem binnen Rijnland van de onderhoudsbaggermonsters (2000-2010) en van de waterbodemdossiers (Prov.)

De algemene verwachting is dat de toplaag van de waterbodem geleidelijk steeds minder verontreinigingen zal bevatten door de verbeterende kwaliteit van het oppervlaktewater (inclusief zwevend stof). De waterbodemgegevens van Rijnland lijken in overeenstemming met een dergelijke trend; het aandeel van vrij toepasbaar materiaal (‘<AW’) neemt in het afgelopen decennium toe en die van de overige klassen nemen relatief af. Dit beeld kan echter ook (deels) veroorzaakt worden door verschillen tussen de regio’s die in de verschillende jaren zijn bemonsterd.

Met de inwerkingtreding van de Waterwet is niet meer de Provincie bevoegd gezag voor de waterbodem, maar is dat de waterbeheerder. In dat kader zijn waterbodemdossiers (uit Globis) van Provincie Noord-Holland en Provincie Zuid-Holland doorgenomen en geselecteerd op relevantie van de waterbodemkwaliteit voor het oppervlaktewater (Ecofide, 2012). Van de 132 geselecteerde verontreinigde waterbodemlocaties uit de Globis-lijst bleken meerdere locaties niet in het beheergebied van Rijnland te liggen, betrof het geen waterbodem, waren niet in het papieren archief aanwezig of geen kwaliteitsgegevens of overschrijding van de interventiewaarde bekend. Uiteindelijk zijn voor 46 locaties de kwaliteitsgegevens van de waterbodem - totaal 230 (meng)monsters – verwerkt (zie kolom ‘Prov.’ in figuur 3).

De gemiddelde kwaliteit is beduidend slechter dan van de onderhoudsbagger. Dat is op zich niet verwonderlijk omdat dit monsters betreft van verontreinigde locaties, die in het kader van de Wbb aangemeld zijn bij de Provincie. Op 33 van de 46 locaties overschrijdt de gemiddelde kwaliteit van de analysemonsters de interventiewaarde.

3.3.1Waterbodemdossiers

De overgedragen verontreinigde waterbodemlocaties zijn geprioriteerd naar de mate waarin deze een risico vormen voor de kwaliteit van het watersysteem. Hiervoor zijn alleen de waterbodemlocaties meegnomen die waarschijnlijk nog steeds ernstig verontreinigd zijn. Indien uit de waterbodemdossiers blijkt dat de locatie al gesaneerd is, de gehalten de interventiewaarde niet overschrijden of dat het onderhoudsbagger betreft, zijn buiten beschouwing gelaten.

Uiteindelijk konden 46 van de 125 waterbodemlocaties getoetst worden. Hiervan is bij 33 locaties het gemiddelde gehalte voor een of meerdere stoffen hoger dan de interventiewaarde.

3.3.2Onderhoudsbagger

Naast de dossiers van Provincie Noord-Holland en Provincie Zuid-Holland zijn ook de Rijnlandse waterbodemkwaliteitsgegevens – voornamelijk verkregen in het kader van onderhoudsbaggerwerkzaamheden (zie paragraaf 3.1) – getoetst en geprioriteerd. Deze laatste waterbodems zijn vrijwel allemaal verwijderd. Deze waterbodems vormen geen risico’s meer voor het watersysteem. Wel geeft het inzicht in welke mate de waterbodem een potentieel risico vormde voor het behalen van de waterkwaliteitsdoelstelling in het (recente) verleden.

In respectievelijk 10%, 20% en 23% van de 161 van de 5390 interventiewaarde overschrijdende locaties zijn lood, koper en PAK de klassebepalende parameters.

3.3.3Prioritering

De locaties zijn getoetst op basis van bestaande gegevens in de dossiers. Deze toetsing omvat een benadering van de verschillende risico’s van de betreffende waterbodems voor een standaard situatie (zie tabel 1). Aan de hand van de poriewaterconcentraties - afgeleid uit de gemiddelde waterbodemkwaliteitsgegevens - zijn de risico’s voor de verschillende functies vastgesteld.

Hierbij is onderscheid gemaakt tussen risico’s met betrekking tot het behalen van de KRW-doelstellingen en risico’s voor diverse gebruiksfuncties. Op basis van een nadere gebiedsspecifieke beoordeling blijkt dat in vrijwel alle gevallen waar sprake is van risico voor een gebruiksfunctie, de betreffende gebruiksfunctie niet van toepassing is. Daarnaast is in boezemwater het verdunningseffect veel groter dan in polderwater. Door de eerste globale prioritering op basis van de locatiespecifieke situatie aan te passen wordt een prioritering van meer actuele risico’s verkregen.

Van de 46 waterbodemdossiers hebben 16 locaties een ‘hoge prioriteit’ – score groter dan 2 – voor minimaal twee van de drie KRW-doelstellingen (zie tabel 1). Deze locaties moeten nader onderzocht worden, zodat aan de hand van recente gegevens de daadwerkelijke omvang en risico’s te bepalen. Op basis van de prioritering kan dit gefaseerd uitgevoerd worden.

Bij de onderhoudsbaggermonsters betreft het in totaal 41 trajecten die hoog scoren. Aangenomen wordt dat de verontreinigingen op deze locaties met de baggerwerkzaamheden zijn weggehaald. Verdere actie is voor deze locaties vooralsnog niet nodig.

Tabel 1. De toegepaste weegfactoren ten behoeve van de prioritering van de waterbodemlocaties (Ecofide, 2012).

De bestaande kaders, regels en wetgeving zijn het uitgangspunt voor de afweging hoe te handelen in de verschillende situaties. Daarnaast wordt daar waar ruimte is voor eigen beleid deze ingevuld in gedachte van deze wet- en regelgeving.

4.1.1Gewenste waterbodemkwaliteit

De ideale waterbodemkwaliteit is uiteraard een schone waterbodem (gehalten van alle stoffen onder de achtergrondwaarde). Met het (nationaal) stoffenbeleid dient dit op termijn binnen bereik te komen. Een dergelijke waterbodemkwaliteit is echter niet binnen enkele jaren/decennia haalbaar. Daarom is gezocht naar een kwaliteitsniveau dat meer handvatten biedt voor het beleid voor komende jaren.

In de Waterwet staan bijzondere bepalingen met betrekking tot verontreiniging van de bodem en oever van oppervlaktewaterlichamen (art. 5.15 t/m 5.19). Centraal in deze bepalingen is de vraag of een verontreiniging een belemmering vormt voor het bereiken van de gewenste gebiedskwaliteit. Deze gewenste gebiedskwaliteit is door Rijnland ingevuld met de chemische en ecologische normen en gebruiksfuncties voor het watersysteem (Rijnland, 2010b). Het definiëren van de gewenste waterbodemkwaliteit kan hierop een aanvulling zijn.

Voor het opstellen van het beleidskader is de gewenste gebiedskwaliteit ten aanzien van de waterbodem gedefinieerd. Naast het algemene uitgangspunt dat de waterbodem niet tot problemen mag leiden, baseert Rijnland de gewenste waterbodemkwaliteit op drie pijlers:

• •

  chemische kwaliteit: De gehalten van stoffen in de waterbodem mogen de interventiewaarde niet overschrijden. De interventiewaarden geven aan dat bij overschrijding sprake is van potentiële ernstige vermindering van de functionele eigenschappen van de bodem voor mens, plant of dier. Er zijn interventiewaarden voor verontreinigende stoffen (niet voor nutriënten) in (water)bodem en grondwater;

• •

  directe ecologisch effect: Vergiftigingsverschijnselen als gevolg van verontreiniging(en) in de waterbodem komen het sterkst tot uiting bij de organismen die in de betreffende waterbodem leven, zoals de macrofauna. Het direct ecologisch effect wordt getoetst aan de potentieel aangetaste fractie (msPAF macrofauna). Deze mag niet meer bedragen dan 50%;

• •

  indirecte ecologisch effect: Sommige verontreinigingen hopen zich op in hogere organismen in de voedselketen (bioaccumulatie). De gehalten in het organisme kunnen daardoor hoger worden dan de gehalten waarin deze in het milieu aanwezig zijn. Deze hogere gehalten in organismen kunnen wel giftig zijn. Deze doorvergiftiging wordt getoetst aan de hand van de vergelijking tussen de berekende gehalten in ‘mosseleters’ met de betreffende biotanormen (KRW). Het berekende gehalte 2 in deze hogere organismen mag de biotanorm maximaal tien keer overschrijden.

Deze drie kwaliteitseisen zorgen tezamen ervoor dat Rijnland werkt naar een waterbodem, die het behalen van de waterkwaliteitsdoelstellingen niet in de weg staat, die toepasbaar is en waarvan de chemische en ecologische risico’s beperkt zijn.

Wat dit betekent voor de waterbodems in Rijnland is op basis van de onderhoudsbaggergegevens uitgezocht (zie Tabel 2). Hieruit blijkt dat circa 3% van de onderhoudsbaggertrajecten niet voldoet aan de interventiewaarde ( >I ). Bijna een gelijk aantal waterbodems voldoet niet aan de gewenste kwaliteit op basis van het directe en/of indirecte ecologische effect. Worden deze samengevoegd dan blijven er - vanwege de grote overlapping - 243 locaties (4,5%) over, die niet aan de gewenste gebiedskwaliteit voldoen.

Tabel 2. Het aantal trajecten uit het onderhoudsbaggerprogramma (2000-2011) dat niet aan de gewenste waterbodemkwaliteit voldoet.

4.1.2 Doelmatigheid

Rijnland gaat niet pro-actief op zoek naar verontreinigde waterbodemlocaties en hanteert het concept van ‘werk met werk maken’. Dit betekent dat wanneer bij de uitvoering van werkzaamheden een verontreinigde waterbodemlocatie wordt aangetroffen, dat deze niet direct aangepakt hoeft te worden. In de praktijk zal deze meestal bij de volgende baggercyclus meegenomen worden.

De argumenten voor deze werkwijze zijn:

De bijdrage van waterbodems aan het niet behalen van de waterkwaliteitsdoelstellingen is in het algemeen beperkt. Meestal zijn andere oorzaken veel belangrijker voor het niet behalen van deze doelstellingen dan de waterbodemkwaliteit. Dit komt doordat de verontreinigingen in de waterbodem veelal goed aan het materiaal gebonden zitten. Daarnaast fungeert de waterbodem vaak meer als ‘sink’ dan als bron van verontreinigingen. Daarom is de urgentie om de verontreiniging aan te pakken in het algemeen laag.

Indien de waterbodem een probleem vormt, wordt de aanpak van de waterbodem in het desbetreffende kader (bijv. Kaderrichtlijn Water, Zwemwater richtlijn of afhandeling van klachten) afgewogen en geprioriteerd. Indien besloten wordt tot aanpak van de bodem worden daarvoor aparte projecten opgezet.

Met het onderhoudsbaggerprogramma worden alle waterbodems, waarvoor Rijnland het onderhoudsbeheer heeft, iedere baggercyclus weer aangedaan. Op deze wijze kunnen verontreinigingen in betreffende waterbodem aangepakt worden door werk met werk te maken. Hierdoor worden kosten bespaard.

Door de (autonome) ontwikkelingen in de aanpak van lozingen en diffuse bronnen zal de (her)verontreiniging van de waterbodems geleidelijk verder afnemen. De bovenliggende sliblaag zal hierdoor steeds schoner worden. Uitwisseling tussen een verontreiniging in de waterbodem en het bovenliggend watersysteem wordt hiermee ook steeds minder relevant.

Om ervoor te zorgen dat deze doelmatige werkwijze ook een effectieve werkwijze is, is het nodig dat de betreffende waterbodemlocaties die worden aangetroffen ook administratief worden bijgehouden.

4.1.3 Aanpak verontreiniging

De waterbodemverontreiniging wordt beoordeeld op de risico’s voor het watersysteem. Indien deze niet voldoet aan de gewenste waterbodemkwaliteit kan besloten worden deze aan te pakken.

De generieke aanpak bestaat uit het verwijderen van de bovenste laag van de verontreiniging en deze vervolgens af te sluiten met een deklaag van 0,5 m dik (onder het onderhoudsprofiel) en of een afdichtende kleilaag. Dit is voldoende om de chemische en ecologische risico’s voor het watersysteem te minimaliseren.

Als de verontreiniging in de vaste bodem niet meer dan één meter diep reikt, wordt aanbevolen te overwegen of het een optie is om de restverontreiniging ook te verwijderen. Deze afweging vindt plaats op basis van locatiespecifieke aspecten (oorzaak/bron verontreiniging, kwelsituatie, oeverstabiliteit, kosten enz.).

4.1.4 Programmering en financiering

Bij de verontreinigde waterbodems, die aangepakt dienen te worden, wordt onderscheid gemaakt in twee categorieën, namelijk: 1) waterbodems die een probleem vormen, en 2) waterbodems die geen (merkbaar) belemmering vormen voor het behalen van de doelstellingen, maar niet voldoen aan de gewenste waterbodemkwaliteit (zie figuur 4).

Figuur 4. Schematische weergave wanneer in welk kader de waterbodem in principe wordt opgepakt.

Waterbodem vormt een probleem

De verontreinigingen in de waterbodem bevinden zich juist daar, omdat deze goed binden aan (bodem)deeltjes. De waterbodem werkt dan ook vaak eerder als ‘sink’ dan als bron. De invloedssfeer van deze verontreinigingen reikt daardoor niet (veel) verder dan de waterbodem zelf en het effect op het watersysteem is nauwelijks merkbaar. Achter het niet halen van de waterkwaliteits- of gebiedsdoelstellingen zijn meestal andere oorzaken veel belangrijker dan de kwaliteit van de waterbodem. Vormt de waterbodem toch een probleem, dan wordt deze binnen een project van het betreffende kader - waar het probleem onder valt - aangepakt (zoals Kaderichtlijn Water, Zwemwaterrichtlijn, klachtenafhandeling enz.). Binnen dat kader wordt ook de aanpak van de waterbodem afgewogen, geprioriteerd en gefinancierd.

De waterbodem kan op verschillende manieren een probleem vormen voor de gewenste waterkwaliteit:

De voedselrijke waterbodem die nutriënten nalevert en daarmee een significante bijdrage levert aan de eutrofiëringsproblematiek. Dit is een belangrijke uitzondering op de algemene stelling dat de waterbodems beperkt bijdragen aan de waterproblematiek. De veroorzaakte eutrofiëring kan een groot scala aan problemen tot gevolg hebben, zoals zwemwaterproblemen door (blauw)algenbloei, ecologische doelen die niet gehaald worden, stankoverlast en klachten.

Voedselrijke waterbodems komen veelvuldig binnen het beheergebied van Rijnland voor.

De verontreinigde waterbodem die significant bijdraagt aan de chemische belasting van het oppervlaktewater, met als gevolg dat de waterkwaliteitsdoelstellingen niet worden gehaald.

Binnen Rijnland zijn vooralsnog geen waterbodemverontreinigingen bekend, waarvan aangetoond is dat deze significant bijdragen aan het niet behalen van de chemische doelstellingen.

De waterbodem die in overige gevallen een probleem vormt, bijvoorbeeld vanwege verspreidingsgevaar van verontreinigingen als de waterbodem wordt opgepakt, deze leidt tot klachten (veelal stank) van omwonenden of gebruikers of doordat de structuur van de waterbodem ongeschikt is voor ontwikkeling van een watervegetatie.

Deze groep waterbodems is zeer divers en komen verspreid in het beheergebied voor.

Waterbodem heeft niet de gewenste kwaliteit

De waterbodemkwaliteit is bekend na onderzoek. Waterbodemonderzoeken worden voornamelijk uitgevoerd in het kader van geplande werkzaamheden (m.n. onderhoudsbaggeren). Ook het nader onderzoek van de overgedragen verontreinigde waterbodemlocaties zullen zoveel mogelijk in het kader van de waterbodemonderzoeken ten behoeve van de baggerwerken worden meegenomen.

Omdat deze waterbodems niet tot problemen leiden, is aanpak van betreffende verontreinigingen niet urgent. Met de onderhoudsbaggerwerkzaamheden worden deze waterbodems aangepakt en binnen dat kader ook gefinancierd. Afhankelijk van de verontreiniging - zoals omvang en complexiteit - kan besloten worden de waterbodemverontreiniging in een apart project op te pakken. Op deze wijze wordt het baggerprogramma niet of nauwelijks belemmerd in haar voortgang.

Er worden twee situaties met waterbodems die niet voldoen onderscheiden:

De sliblaag voldoet niet aan de gewenste gebiedskwaliteit. De sliblaag wordt met de eerstkomende baggercyclus aangepakt. Conform het huidige interim baggerbeleid (zie paragraaf 1.1.3) wordt daarbij de gehele sliblaag verwijderd die niet voldoet, tenzij er doorslaggevende argumenten zijn om het slib niet in één baggerslag te verwijderen. Deze afweging wordt in het kader van het onderhoudsbaggerprogramma gemaakt.

Verontreinigde sliblagen komen verspreid in het beheergebied voor, met name rond de grote oude stadskernen zoals Leiden, Haarlem en Gouda. Ook op en rond Schiphol is de sliblaag veelal sterk verontreinigd.

De vaste waterbodem voldoet niet aan de gewenste kwaliteit (én vormt de toplaag van de waterbodem!). Zo mogelijk zal dit ook met de baggerwerkzaamheden worden opgepakt. In het algemeen reikt een dergelijke verontreiniging niet diep en kan met de baggercyclus worden aangepakt. Indien het een verontreiniging betreft vanuit de landbodem, dan is de situatie waarschijnlijk te complex om in het baggerprogramma mee te nemen.

Van de vaste waterbodem zijn weinig kwaliteitsgegevens/locaties bekend. Verontreinigde locaties zijn (globaal) bekend vanuit de provinciale dossiers (voorheen Wbb).

Uit het afwegingskader volgt dat alleen verontreinigde waterbodems die niet voldoen aan de gewenste kwaliteit binnen het beleidskader voor waterbodemkwaliteit van belang is. Hoe hiermee om te gaan is afhankelijk van de situatie. Hieronder worden een aantal verschillende (veel voorkomende) voorbeeldsituaties nader uitgewerkt:

Bij waterbodemonderzoek t.b.v. baggerwerkzaamheden wordt sterk verontreinigde waterbodem / toplaag aangetroffen;

Na uitvoering van de baggerwerkzaamheden komt een sterk verontreinigde (vaste) waterbodem boven te liggen;

Bij uitvoering van werkzaamheden in de watergang wordt een sterk verontreinigde waterbodem aangetroffen;

In een (ondiepe) sloot wordt een nutriëntenrijke waterbodem / dikke sliblaag aangetroffen;

Licht verontreinigde grond/waterbodem wordt toegepast voor herinrichting van een watergang. (extra: wenselijkheid van het gebruik van diverse materialen zoals bijv. geotubes).

Licht verontreinigde waterbodem wordt verspreid of toegepast binnen een watergang (extra complicatie: geen achteruitgang op gebiedsniveau, terwijl locaal toch schone plekken minder schoon worden).

4.2.1. Onderhoudsbaggerwerkzaamheden

Jaarlijks wordt een grote hoeveelheid slib verwijderd in het kader van onderhoudswerkzaamheden aan de watergangen. Het huidige beleid zoals verwoord in de baggernota scheppen (2010) is dat zo mogelijk de gehele interventiewaarde overschrijdende sliblaag wordt verwijderd (ook onder het leggerprofiel). Het beleidskader sluit aan op de huidige werkwijze. Dit betekent ook dat er geen aanvullende eisen worden gesteld met betrekking tot het analysepakket ten behoeve van het onderhoudsbaggerwerk. Wel wordt een extra toetsing van de kwaliteitsgegevens aan de (in)directe ecologische effecten vereist.

Sliblaag voldoet aan de gewenste kwaliteit

Als de (te verwijderen) sliblaag aan de gewenste kwaliteit voldoet, en er geen reden is om aan te nemen dat de vaste bodem zwaar verontreinigd is (bijv. n.a.v. historisch onderzoek), dan is verder geen actie nodig buiten de normale uitvoering van baggerwerkzaamheden. De vrijkomende laag wordt niet op kwaliteit onderzocht.

Sliblaag voldoet niet aan de gewenste kwaliteit

Wordt bij waterbodemonderzoek ten behoeve van onderhoudsbaggerwerkzaamheden sterk verontreinigde sliblaag aangetroffen, welke niet aan de gewenste kwaliteit voldoet, dan dient de gehele sliblaag dat niet voldoet te worden verwijderd.

In het geval dat de verontreinigde sliblaag tot de vaste bodem reikt, dient ook de vaste waterbodem te worden onderzocht of deze al dan niet voldoet.

Vaste waterbodem voldoet niet aan de gewenste kwaliteit

Als na uitvoering van de onderhoudsbaggerwerkzaamheden een (vaste) waterbodem boven komt / zou komen te liggen, die niet voldoet aan de gewenste kwaliteit, dan dient deze te worden aangepakt zoals beschreven in paragraaf 4.1.3.

Indien deze verontreiniging niet wordt aangepakt, zal de verontreiniging moeten worden afgeperkt en worden opgenomen in de lijst met bekende locaties.

4.2.2 Werkzaamheden in waterbodem

Ook bij waterbodemonderzoek ten behoeve van de uitvoering van werkzaamheden in de watergang (anders dan onderhoudsbaggerwerk) kan een verontreinigde waterbodem worden aangetroffen, dat niet aan het ambitieniveau voldoet.

Wordt het werk uitgevoerd door Rijnland, dan is de werkwijze conform het onderhoudsbaggeren. Betreft het werkzaamheden door derden en is deze niet de veroorzaker of aansprakelijk voor de verontreiniging, dan moet deze de verontreiniging ter plaatse van het werk in beeld brengen. Is de veroorzaker echter bekend én aansprakelijk, kan deze worden gesommeerd de verontreinigde waterbodem aan te pakken.

Als een constructie op/in waterbodem wordt geplaatst, dan mag de constructie het verwijderen van waterbodem niet belemmeren, of moet de constructie voorkomen dat de ‘ingesloten’ waterbodem zich kan verspreiden.

Ten alle tijden is de zorgplicht van kracht en dient de initiatiefnemer bij de werkzaamheden aan te geven hoe deze verspreiding van de verontreiniging zoveel mogelijk probeert te voorkomen.

4.2.3 Nutriëntenrijke waterbodem

In een (ondiepe) sloot wordt een nutriëntenrijke waterbodem of dikke sliblaag aangetroffen. Deze waterbodem wordt aangepakt indien hiermee het behalen van de ecologische doelstellingen wordt belemmerd of dat deze leidt tot klachten (zoals stankoverlast).

Problemen met nutriëntenrijke waterbodems staan meestal niet op zichzelf. Een pakket aan maatregelen is nodig om ook oplading van de waterbodem in het vervolg te voorkomen of te verminderen. Afweging van of en hoe dergelijke waterbodems aangepakt moeten worden is onderdeel van het gebiedsproces. In het geval dat het bereiken van de ecologische doelstellingen wordt belemmerd, wordt in het kader van het KRW-proces de aanpak van dergelijke bodems geprioriteerd. Indien er klachten zijn, wordt de noodzaak voor aanpak van de waterbodem projectmatig (per individuele situatie) afgewogen tegen andere mogelijke maatregelen.

4.2.4 Toepassing materiaal

Verontreinigd bagger/grond

Voor toepassingen van bagger en grond in de waterbodem sluit het beleid van Rijnland aan bij het generieke kader van het Bbk. Aanvragen voor toepassingen zullen dan ook in dat kader worden beoordeeld. In individuele gevallen kan Rijnland besluiten tot het opstellen van gebiedsspecifiek beleid. Een waterbodemkwaliteitskaart (zoals bedoeld in het Bbk) wordt vooralsnog niet opgesteld.

Hieronder worden voor twee situaties nadere eisen gesteld:

Met verspreiding of toepassing van (licht verontreinigde) waterbodem binnen een watergang wordt achteruitgang op gebiedsniveau voorkomen. Als hierbij locaal schone plekken minder schoon worden, dient ter compensatie een vergelijkbaar oppervlak waterbodem schoner te worden.

Voor de aanleg van natuurvriendelijke oevers (NVO’s) is een leeflaag van minimaal 0,5m dik en maximaal klasse A vereist, zodat de ecologie zich hier ook goed kan ontwikkelen.

Bodemvreemd materiaal

Rijnland is bezig met het op orde krijgen van de waterbodem (kwantitatief en kwalitatief). Met betrekking tot de waterbodemkwaliteit worden de waterbodems en de noodzaak de verontreinigingen aan te pakken geïnventariseerd. Bodemvreemd materiaal is niet wenselijk en dient zoveel mogelijk te worden beperkt. Dit materiaal wordt alleen uit de waterbodem verwijderd indien daar aanleiding toe is (bijvoorbeeld klachten, belemmering voor de doorstroming of voor het behalen van de doelstellingen). Toepassingen van bodemvreemd materiaal in de waterbodem dienen reversibel te zijn, zodat nabeëindiging van de betreffende toepassing het materiaal ook weer verwijderd kan worden.

Een specifieke toepassing van bodemvreemd materiaal is het gebruik van geotubes voor toepassing van bagger. Het gebruik van geotubes heeft niet onze voorkeur en worden alleen gebruikt nadat de verschillende opties zijn afgewogen. Indien toch wordt besloten geotubes te gebruiken, zullen deze bestaan uit afbreekbaar materiaal welke in de betreffende toepassing binnen tien jaar geheel is afgebroken of verwijderd. In natuurvriendelijke oevers en natuurgebieden worden geen geotubes toegepast.