Besluit van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam ISD BOL houdende regels omtrent de aanwijzing van accountants voor de controle op de jaarrekening en de daarbij te verstrekken accountantsverklaring en verslag van bevindingen

Dit controleprotocol heeft als doel nadere aanwijzingen te geven aan de accountant over de reikwijdte van de accountantscontrole, de daarvoor geldende normstellingen en de daarbij verder te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties voor de controle van de jaarrekeningen van ISD BOL.

Daarnaast bevat dit controleprotocol aanwijzingen voor de op te stellen rechtmatigheidsverantwoording door het Dagelijks Bestuur, waaronder de van toepassing zijnde normen en de verantwoordingsgrens.

De gemeentewet (GW), art. 213, schrijft voor dat de gemeenteraad één of meer accountants aanwijst als bedoeld in art. 393 eerste lid Boek 2 Burgerlijk Wetboek voor de controle van de in art 197 GW bedoelde jaarrekening en het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen. Ingevolge artikel 20 van de Gemeenschappelijke regeling ISD BOL is dit artikel eveneens van toepassing verklaard op ISD BOL.

In het kader van de opdrachtverstrekking aan de accountant kan het Algemeen Bestuur nadere aanwijzingen geven voor te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties. Tevens zal in de opdrachtverstrekking duidelijk aangegeven moeten worden welke wet- en regelgeving in het kader van het financieel beheer onderwerp van rechtmatigheidscontrole zal zijn.

Het Algemeen Bestuur heeft op 25 maart 2020 de verordening ex art 213 GW voor de controle op het financieel beheer en op de inrichting van de financiële organisatie van ISD BOL vastgesteld. Hierbij is het normenkader voor de controle in hoofdlijnen vastgelegd. Met dit controleprotocol stelt het Algemeen Bestuur nadere aanwijzingen vast.

In de Controleverordening ISD BOL ex artikel 213 GW is geen bepaling opgenomen met betrekking tot overleg tussen de accountant en (een vertegenwoordiger uit) het

Algemeen Bestuur, Dagelijks Bestuur, directeur en controller. In bijlage 1 is een communicatietraject uitgewerkt.

Al enkele jaren is sprake van de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording bij de jaarrekening van decentrale overheden. Gedurende 2020 is duidelijk geworden dat de invoering per 1 januari 2021 plaats zou moeten vinden en de eerste verantwoording over boekjaar 2021 in het voorjaar 2022 opgesteld dient te worden.

Het voorstel voor de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording maakt onderdeel uit van de tweede Nota van wijziging bij het wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers. De behandeling van dit voorstel in de eerste en tweede kamer heeft op dit moment (mei 2020) nog niet plaatsgevonden. Of het invoeringsjaar daadwerkelijk het verslagjaar 2021 zal zijn, is vanzelfsprekend afhankelijk van de verdere parlementaire behandeling. In dit controleprotocol is echter wel reeds rekening gehouden met de inwerkingtreding middels de vaststelling van de verantwoordingsgrens. Mocht onverhoopt de invoering vertraagd worden, dan kan hiermee een jaar proef gedraaid worden en zijn de hoofdstukken 3.3 en 6 niet van toepassing voor boekjaar 2021. Het Algemeen Bestuur beveelt in dat geval wel aan gebruik te maken van deze grens om proef te draaien met de verantwoording.

Met de inwerkingtreding van de rechtmatigheidsverantwoording is de opzet van het controleprotocol en normenkader aangepast. De controle van de rechtmatigheid is hiermee geen verantwoordelijkheid meer van de accountant, maar van het Dagelijks Bestuur zelf. Dit controleprotocol is derhalve niet alleen bedoeld voor de controleopdracht van de accountant, maar ook de basis voor de af te geven rechtmatigheidsverantwoording van het Dagelijks Bestuur.

De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in.

De accountant controleert niet ieder document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de verantwoorde baten en lasten en balansmutaties en financiële beheershandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statistische deelwaarnemingen en extrapolaties.

In het Besluit accountantscontrole Decentrale Overheden zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. Het Algemeen Bestuur mag de goedkeuringstoleranties scherper vaststellen dan deze minimumeisen. Dit moet dan wel worden toegelicht in de accountantsverklaring.

De minimumeisen zijn:

Goedkeuringstolerantie

De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed. De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming, de strekking van de af te geven accountantsverklaring, zoals in de bovenstaande tabel met minimumeisen is aangegeven.

Rapporteringstolerantie

Naast de goedkeuringstoleranties wordt onderkend de rapporteringtolerantie. De rapporteringtolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. Bij overschrijding van dit bedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen. Een lagere rapporteringtolerantie leidt in beginsel niet tot aanvullende controlewerkzaamheden, maar wel tot een uitgebreidere rapportage van bevindingen. De rapporteringstolerantie kan worden vastgesteld op een percentage, bijvoorbeeld 80%, van de goedkeuringstolerantie of op een maatschappelijk relevant geacht absoluut bedrag zoals € 100.000,-. De rapporteringtoleranties kunnen zich verder toespitsen op die elementen die het Algemeen Bestuur specifiek nader terug wil zien, zonder dat dit de controletoleranties zelf beïnvloedt. De rapporteringtolerantie wordt door het Algemeen Bestuur vastgesteld, met inachtneming van bovengenoemde minimumeisen. De accountant richt de controle in rekening houdend met de rapporteringtolerantie om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde onrechtmatigheden die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen.

Voor de accountantscontrole op de jaarrekening van ISD BOL wordt de goedkeuringstolerantie vastgesteld overeenkomstig onderstaand schema (deze zijn gelijk aan de wettelijke minimumeisen als bovenvermeld). De in de schema's opgenomen percentage worden toegepast op de begroting van het betreffende controlejaar.

Op basis van de begroting 2021 betekenen bovengenoemde percentages dat een totaalbedrag aan fouten in de jaarrekening van circa € 406.290 en een totaal aan onzekerheden van circa 1,2 miljoen euro de goedkeurende strekking van de controleverklaring niet zullen aantasten. De tolerantie wordt jaarlijks achteraf op basis van de werkelijke cijfers definitief bepaald.

Voor de rapporteringtolerantie wordt aansluiting gezocht bij de component goedkeuring uit de tabel voor de goedkeuringstolerantie.

De grens waarboven afwijkingen in de rechtmatigheidsverantwoording moeten worden opgenomen wordt door het Algemeen Bestuur bepaald en bedraagt € 50.000. Onder afwijkingen wordt verstaan fouten (dus het niet naleven van wet-en regelgeving) en/of posten waarvan bij het Dagelijks Bestuur onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid. Fouten en onduidelijkheden mogen daarbij niet bij elkaar opgeteld te worden.

In het kader van de rechtmatigheidscontrole kunnen 9 rechtmatigheidscriteria worden onderkend:

• •

  het begrotingscriterium,

• •

  het voorwaardencriterium,

• •

  het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium,

• •

  het calculatiecriterium,

• •

  het valuteringscriterium,

• •

  het adresseringscriterium,

• •

  het volledigheidscriterium,

• •

  het aanvaardbaarheidscriterium en

• •

  het leveringscriterium.

In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt al aandacht besteed aan de meeste van deze criteria. Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheer zal extra aandacht besteed moeten worden aan de volgende rechtmatigheidscriteria:

• 1.

  Het begrotingscriterium;

• 2.

  Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium);

• 3.

  Het voorwaardencriterium.

In de richtlijnen van het NIVRA d.d. 15 juli 2004 is over deze rechtmatigheidscriteria onder meer het volgende opgenomen.

1.Begrotingscriterium

Als blijkt dat de gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarrekening hoger zijn dan de geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging is -voor zover het de begrotingsoverschrijdingen betreft- mogelijk sprake van onrechtmatige uitgaven. De overschrijding kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht zoals geregeld in de Gemeentewet. Voor de afsluitende oordeelsvorming is van belang in hoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het door het Algemeen Bestuur geformuleerde beleid en/of wordt gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere inkomsten. Het bepalen of respectievelijk welke begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, is voorbehouden aan het Algemeen Bestuur.

2.M & O-criterium

ISD BOL moet een beleid ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik vaststellen. In het jaarverslag en/of de toelichting op de jaarrekening vindt verantwoording plaats over de opzet, de uitvoering en de resultaten van het M&O-beleid. Indien geen toereikend M&O-beleid wordt gevoerd kan dit gevolgen hebben voor het accountantsoordeel. Indien bij een toereikend M&O-beleid dat in voldoende mate is uitgevoerd toch een belangrijke (materiële) onzekerheid — die inherent is aan de regeling — blijft bestaan met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitgaven of ontvangsten en deze niet verder kan worden gereduceerd, dient de accountant te beoordelen of deze onzekerheid in de toelichting bij de jaarrekening adequaat wordt weergegeven,

In verschillende verordeningen en besluiten is een M&O-beleid vastgesteld. Voor bestaande procedures wordt getoetst in hoeverre deugdelijke maatregelen ter voorkoming van misbruik- en oneigenlijk gebruik worden genomen. Daarbij is de veronderstelling gerechtvaardigd dat binnen de belangrijkste procedures (WWB ca.) reeds adequate maatregelen zijn getroffen ter waarborging van de getrouwheid van de financiële verantwoording.

3.Voorwaardencriterium

Besteding en inning van gelden door ISD BOL zijn aan bepaalde voorwaarden verbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vast in wetten en regels van hogere overheden, gemeentelijke regelgeving en de eigen besluiten van ISD BOL. De gestelde voorwaarden hebben in het algemeen betrekking op:

• •

  de omschrijving van de doelgroep respectievelijk het project;

• •

  de heffings- en/of declaratiegrondslag;

• •

  normbedragen (denk aan hoogte en duur);

• •

  de bevoegdheden;

• •

  het voeren van een administratie;

• •

  het verkrijgen en bewaren van bewijsstukken;

• •

  aan te houden termijnen besluitvorming, betaling, declaratie e.d.

De precieze invulling verschilt per wet respectievelijk regeling respectievelijk verordening.

Voor alle geldstromen dient ondubbelzinnig vast te staan welke voorwaarden erop van toepassing zijn. De door hogere overheden gestelde voorwaarden liggen volledig vast. Dit geldt echter niet voor de voorwaarden in de gemeentelijke regelgeving en de eigen besluiten. Omdat er (nog) geen generieke criteria zijn vastgesteld, dient de accountant over zowel de generieke als de specifieke criteria in overleg te treden met het Algemeen Bestuur. Het Algemeen Bestuur is kadersteller en wordt geacht de norm te stellen waaraan moet worden getoetst. Het Algemeen Bestuur dient dan ook op grond van een overzicht van alle voor ISD BOL geldende wet- en regelgeving het voorwaardencríterium te operationaliseren. Concreet betekent dit dat door het Algemeen Bestuur limitatief moet zijn bepaald aan welke in wet- en regelgeving vastgelegde, voor ISD BOL relevante, voorwaarden de accountant moet toetsen.

In verschillende verordeningen en besluiten zijn voorwaarden opgenomen. Met het vaststellen van de reikwijdte van de rechtmatigheidstoets door de accountant in dit controleprotocol wordt het voorwaardencriterium nader uitgewerkt. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen uitkeringen ingevolge de Wet Werk en Bijstand, de Ioaw, Ioaz en het Bbz en de overige betalingen.

Uitkeringen

Een uitkering is een inkomensoverdracht waarvoor geldt dat over de besteding achteraf geen verantwoording moet worden afgelegd. De uitkeringsgerechtigde dient aan een aantal voorwaarden te voldoen om over de uitkering te kunnen beschikken. De rechtmatigheid rondom toekenning en vaststelling van de uitkeringen wordt gewaarborgd door de opzet van de AO en IC. Voor beoordeling van rechtmatigheid van de uitkeringen wordt volstaan met toetsing van AO en verslag IC.

Overige betalingen

Uitgangspunt daarbij is dat vooralsnog het huidige (informele) beleid wordt bekrachtigd en er met name jegens derden niet met terugwerkende kracht strengere normen zullen worden toegepast. Voor een andere toelichting op dit onderdeel wordt verwezen naar de circulaire van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties d.d. 24 november 2004.

Voor een goede uitvoering van de rechtmatigheidscontrole is het belangrijk dat de geldende regelgeving duidelijk vastligt. Het normenkader geeft een overzicht van de wet- en regelgeving die wordt meegenomen in de controle op de rechtmatigheid. Als primair verantwoordelijke voor de naleving van de wet- en regelgeving moet het Dagelijks Bestuur permanent zicht hebben op het van toepassing zijnde relevante normenkader. Het is derhalve de taak van het Dagelijks Bestuur om het normenkader* jaarlijks de actualiseren en vast te stellen en dit toe te sturen aan het Algemeen Bestuur. Het doel van het versturen is dat het Algemeen Bestuur zich bewust is van de wet- en regelgeving die wordt meegenomen in de accountantscontrole/ rechtmatigheids-verantwoording en dat het Algemeen Bestuur daarmee de mogelijkheid krijgt om het normenkader aan te vullen.

*In haar vergadering van 31 maart 2021 heeft het Dagelijks Bestuur van ISD BOL het normenkader ISD BOL 2021 vastgesteld en deze vervolgens het Algemeen Bestuur ISD BOL toegestuurd waar deze is behandeld in haar vergadering 14 april 2021.

Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant hierna in het kort weergegeven als volgt:

Interim-controles

In de tweede helft van het jaar wordt door de accountant een zogenaamde interim-controle uitgevoerd. Over de uitkomsten van die tussentijdse controle wordt een verslag uitgebracht aan het management van ISD BOL.

Verslag van bevindingen

Overeenkomstig de gemeentewet wordt omtrent de controle een verslag van bevindingen uitgebracht aan het Algemeen Bestuur en in afschrift aan het Dagelijks Bestuur en de directeur. In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen.

Uitgangspunten voor de rapportagevorm

Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium, etc.).

Fouten of onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in hoofdstuk 3 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen, De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging.

Accountantsverklaring

In de accountantsverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijzer zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven, zowel ten aanzien van de getrouwheid als de rechtmatigheid. Deze accountantsverklaring is bestemd voor het Algemeen Bestuur, zodat deze de door het Dagelijks Bestuur opgestelde jaarrekening kan vaststellen.

In bijlage 2 worden de rapportagemomenten nader vastgelegd.