Herziene verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning Midden-Drenthe 2021

Algemeen

Artikel 33 van de Gemeentewet (hierna: wet) bepaalt dat de raad en elk van zijn leden recht hebben op ambtelijke bijstand (eerste lid) en dat de in de raad vertegenwoordigde groeperingen (de fracties) recht hebben op ondersteuning (tweede lid). Met betrekking tot de ambtelijke bijstand en de ondersteuning van fracties moet de raad een verordening vaststellen die ten aanzien van de ondersteuning regels over de besteding en de verantwoording bevat (derde lid). Met deze verordening wordt hieraan uitvoering gegeven.

De formulering van artikel 33 van de wet laat buiten twijfel dat individuele raadsleden, dus ook die behorend tot een minderheid in de raad, recht hebben op ambtelijke bijstand. Op deze verordening kan dus door alle raadsleden een beroep worden gedaan.

De financiële bijdrage voor de fractieondersteuning is een subsidie als bedoeld in artikel 4:21, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Dit betekent dat titel 4.2 van de Awb van toepassing is op het verstrekken van de financiële bijdrage en dat het besluit van de raad waarmee – na verantwoording en controle – de hoogte van de financiële bijdrage wordt vastgesteld (zie artikel 13) vatbaar is voor bezwaar en beroep.

Tevens zijn bepalingen opgenomen over welke betalingen uit dit fractiebudget mogen worden voldaan en op welke manier daar verantwoording over afgedragen wordt.

In deze verordening vervult de griffier een centrale rol. De hoofdverantwoordelijkheid van de griffier is de ondersteuning van de raad; de griffier is onder andere het eerste aanspreekpunt als het gaat om verzoeken om informatie en bijstand. Een nadere omschrijving van en toelichting op de taken van de griffier is vastgelegd in de ambtsinstructie van de griffier ¹ . De griffiemedewerkers (ongeacht functiebenaming als griffiemedewerker, raadsadviseur of commissiegriffier) vallen onder het gezag van de griffier. De commissiegriffiers die niet formeel ondergebracht zijn bij de griffie handelen in ieder geval bij de uitvoering van de werkzaamheden als commissiegriffier overeenkomstig de aanwijzingen van de griffier.

De griffier vervult, via de secretaris, ook de rol van schakel tussen de raadsleden en de reguliere ambtelijke organisatie. Dat de raad over een griffier met griffie beschikt die bijstand kan verlenen, betekent niet dat er geen behoefte is aan ambtelijke bijstand door de reguliere ambtelijke organisatie. De griffie is, in vergelijking met de reguliere organisatie, beperkt in omvang. Voor specialistische hulp op het gebied van het maken van amendementen, moties en regelingen zal in bepaalde gevallen een beroep op deze organisatie dan ook nodig zijn. Dit geldt ook voor specifieke ( in veel gevallen technische en inhoudelijke) informatie die alleen bij de reguliere ambtelijke organisatie beschikbaar is. Omdat de griffier geen zeggenschap heeft over de reguliere ambtelijke organisatie zal daarom de secretaris in dergelijke gevallen de ambtenaar, die de ambtelijke bijstand verleent, moeten aanwijzen. Daarom zijn bepaalde aspecten van de rol van de gemeentesecretaris in deze verordening nader uitgewerkt. Dat is van belang om de rol van de secretaris op een juiste wijze vorm te geven nu er een splitsing heeft plaatsgevonden tussen griffie en reguliere ambtelijke organisatie.

Artikelsgewijs

In deze artikelsgewijze toelichting worden enkel die bepalingen die nadere toelichting behoeven behandeld.

Artikel 1. Definities

Bijstand in de vorm van ondersteuning bij het opstellen van voorstellen, amendementen en moties kan verleend worden door ambtenaren die onder het gezag van de raad vallen (artikel 107e van de wet) of door de reguliere ambtelijke organisatie die onder het gezag van het college valt (artikel 160 van de wet). De term ‘ambtelijke bijstand’ is in deze verordening voorbehouden aan het verlenen van bijstand door medewerkers van de reguliere ambtelijke organisatie.

Paragraaf 2 Ambtelijke bijstand

Artikel 2. Verzoek om informatie

Raadsleden die feitelijke (technische) informatie van geringe omvang nodig hebben of inzage of afschrift van bij de raad, burgemeester en wethouders of de burgemeester berustende schriftelijke stukken, hoeven zich niet via de formele weg van artikel 169, tweede en volgende lid, van de wet tot het college te richten. In dit artikel is bepaald dat zij hun verzoek aan de griffier kunnen richten. Verzoeken die betrekking hebben op documenten waarop al dan niet geheimhouding rust, worden eveneens aan de griffier gericht. Daarbij zij er volledigheidshalve op gewezen dat de griffier een opgelegde geheimhouding in acht moet nemen. Als een raadslid geheime stukken opvraagt die alleen mogen worden ingezien, moet de griffier het verzoek van het raadslid doorgeleiden naar het orgaan dat de geheimhouding heeft opgelegd.

Een verzoek om technische informatie kan ook namens een raadslid door een commissielid worden gedaan. Dat geldt niet voor de zogenaamde artikel 33 vragen. Deze formele schriftelijke vragen aan het college, worden gericht aan het college en gedaan door een raadslid.

De griffier (of één van de griffiemedewerkers) of de ambtelijke organisatie verstrekt de technische informatie zo spoedig mogelijk (tweede lid). Als de griffier niet in staat is om volledig tegemoet te komen aan het verzoek, kan hij de secretaris vragen of de reguliere ambtelijke organisatie de informatie kan leveren. Het is in lijn met de onderlinge taakverdeling dat de griffier het aanspreekpunt en de aangewezen persoon is om de voortgang in het proces te bewaken. In de meeste gevallen wordt vanuit de griffie de vraag rechtstreeks neergelegd bij de ambtelijke organisatie.

In de praktijk in Midden-Drenthe is de afspraak dat zogenaamde technische vragen óf rechtstreeks in de ambtelijke organisatie óf via het algemene griffiemailadres worden gesteld.

Beantwoording vindt plaats rechtstreeks aan de vragensteller door de betreffende medewerker en er wordt een cc gezonden naar de griffie (via griffie@middendrenthe.nl) zodat de griffier geïnformeerd is over de beantwoording.

Mocht sprake zijn van een politieke vraag kan de medewerker van de ambtelijke organisatie dat richting de vragensteller benoemen en de vragensteller verwijzen naar de portefeuillehouder of de griffier.

Bovenstaande gaat om vragen buiten de vergadering om. In de rondvraag kunnen ook vragen gesteld worden tijdens een (commissie)vergadering. Indien het om technische vragen gaat zal de portefeuillehouder verwijzen naar een schriftelijke beantwoording. De rondvraag is vooral bedoeld voor politieke vragen.

Artikel 3. Verzoek om bijstand

Ook verzoeken om bijstand moeten aan de griffier gericht worden. Als de griffier of de griffiemedewerkers de verzochte ondersteuning niet kunnen leveren, verzoekt de griffier de secretaris om inzet van ambtenaren van de reguliere ambtelijke organisatie. Het is aan de secretaris om te beoordelen of een van de in het derde lid genoemde ‘weigeringsgronden’ voor het door ambtenaren van de reguliere ambtelijke organisatie verlenen van ambtelijke bijstand zich voordoet. Overigens ligt het bij een conflict over het al dan niet verlenen van ambtelijke bijstand in de rede dat de burgemeester, als voorzitter van de raad en het college, hierover overleg voert met de secretaris, de griffier en indien nodig ook het betrokken raadslid (vierde lid).

Artikel 4. Geschil over verleende ambtelijke bijstand

Net als bij de weigering om ambtelijke bijstand door ambtenaren vanuit de reguliere ambtelijke organisatie te verlenen, kan de burgemeester ook een rol vervullen als een raadslid niet tevreden is over de door een ambtenaar van de reguliere ambtelijke organisatie verleende ambtelijke bijstand. Als er een conflictsituatie ontstaat of dreigt te ontstaan zal de burgemeester ook hier een bemiddelende rol kunnen spelen (tweede lid). De positie van de burgemeester maakt hem bij uitstek geschikt voor deze taak als bruggenbouwer.

Artikel 5. Verstrekking informatie over verzoeken om ambtelijke bijstand

Dit artikel voorkomt dat de betreffende ambtenaar in een spagaat tussen raad en college terecht komt. Als een raadslid om ambtelijke bijstand verzoekt, moet hij ervan uit kunnen gaan dat de ambtenaar bij het verrichten van die werkzaamheden onafhankelijk opereert van het college. Om te verzekeren dat een ambtenaar niet door collegeleden onder druk wordt gezet om toch inlichtingen te verschaffen over het verzoek van een raadslid, is bepaald dat collegeleden zich voor informatie direct tot het betrokken raadslid wenden en niet tot de behandelende ambtenaar. Dit biedt bovendien een extra waarborg voor de onafhankelijke behandeling van een verzoek om ambtelijke bijstand.

De ambtenaar die ambtelijke bijstand verleent blijft echter wel onderdeel van de reguliere ambtelijke organisatie. Het verlenen van ambtelijke bijstand hoort tot de normale uitoefening van zijn taak. Als hij dit gedeelte van zijn taak niet goed uitoefent, behoudt het college dus de mogelijkheid om de ambtenaar hierop aan te spreken.

Aan de andere kant kan ook in het gesprek ter sprake komen of (en zo ja in welke mate) de portefeuillehouder wel kan worden geïnformeerd. Dat wordt dan duidelijk tussen vragensteller en ambtelijke organisatie (al dan niet met ondersteuning vanuit de griffie) afgesproken.

Paragraaf 3 Fractievergoeding

Artikel 6. Recht op financiële bijdrage

Fractieondersteuning vindt zijn vorm in een financiële ondersteuning. De hoogte van het totale budget voor fractieondersteuning wordt door de raad in de gemeentebegroting opgenomen.

De fractieondersteuning bestaat uit een basisbedrag per in de raad vertegenwoordigde fractie en een variabel deel per raadszetel van die fractie (tweede lid). Het basisbedrag garandeert dat elke fractie de kans krijgt zich op een gelijkwaardig basisniveau te laten ondersteunen. Naar rato van fractiegrootte wordt daarnaast een variabel deel toegekend, zodat ook ieder fractielid op gelijkwaardig niveau ondersteund kan worden.

De bijdrage wordt verstrekt voor de duur van de zittingsperiode van de raad (eerste lid). Ook na een gemeentelijke herindeling waarbij de nieuwe raad vanaf 1 januari aantreedt, zal de bijdrage voor de duur van de zittingsperiode van die raad verstrekt worden (op basis van een door de nieuwe raad vastgestelde verordening). De herindelingsverkiezingen zijn dan in november van het jaar daarvóór geweest.

De financiële bijdrage voor fractieondersteuning voldoet aan de definitie van subsidie van artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Omdat het verlenen van subsidies in de Algemene subsidieverordening ((hierna: ASV) indien van kracht) in de gemeente doorgaans aan het college gedelegeerd is, zal voornoemde verordening uitdrukkelijk niet van toepassing verklaard moeten worden op de bijdrage voor fractieondersteuning. Niet alleen vanwege het dualisme tussen de raad en het college, maar ook omdat het regime in de ASV wezenlijk anders is dan het regime voor het verlenen, vaststellen en verantwoorden van de bijdrage voor fractieondersteuning.

Artikel 7. Besteding financiële bijdrage

Voor wat betreft de besteding van de fractieondersteuning gelden een aantal regels. Minimumvoorwaarde is wel dat 85% van de financiële bijdrage besteed wordt aan ondersteuning van inhoudelijke aard (bijvoorbeeld de inhuur van beleidsmedewerkers, website fractie etc.) om de volksvertegenwoordigende- , kaderstellende- of controlerende rol van de fractie te versterken. Daarnaast is in het tweede lid een aantal doelen genoemd waarvoor de financiële bijdrage voor fractieondersteuning in ieder geval niet gebruikt mag worden. Deze opsomming is niet limitatief. Door voor te schrijven dat ten minste een bepaald deel van de financiële bijdrage aangewend moet worden voor inhoudelijke ondersteuning wordt de fracties voor het overige ruimte gelaten voor het naar eigen inzicht besteden van de bijdrage, mits deze bestedingen bijdragen aan een goede taakvervulling van de fractie en met dien verstande dat de bijdrage in ieder geval niet aangewend mag worden voor de doelen, genoemd in het tweede lid.

Dat houdt in dat 15% van de fractievergoeding niet specifiek hoeft te worden aangewend voor ondersteuning van inhoudelijke aard die ertoe strekt de volksvertegenwoordigende-, kaderstellende- of controlerende rol van de fractie te versterken. Echter de bepalingen genoemd in het tweede lid moeten wel in acht worden genomen. Ook voor de 15% van het bedrag.

Van die 15 % mogen bijvoorbeeld representatiekosten worden voldaan (mits die niet ten gunste komen van de eigen fractie of de ambtelijke organisatie, maar het gaat om een bedankje voor bijvoorbeeld een inwoner waarmee contacten zijn onderhouden).

Ook is het mogelijk voor een maximum van 15% consumpties te declareren, mits het gaat om een etentje voor de fractie en niet slechts een uitgave ten behoeve van één fractiegenoot.

Het is uiteraard niet de bedoeling dat raadsleden hun eigen vergoeding voor het raadswerk aanvullen met de financiële bijdrage voor fractieondersteuning en dat ook contributies aan politieke partijen of met politieke partijen gelieerde organisaties via de fractieondersteuning kunnen worden gefinancierd (onder a). Een lidmaatschap van een dergelijk orgaan is immers een individuele aangelegenheid van een raadslid en niet van de betreffende gemeenteraadsfractie.

Bij (andere) uitgaven die op grond van enige andere wettelijke regeling in aanmerking komen voor vergoeding van overheidswege (onder d) kan onder andere gedacht worden aan bepaalde reis- en verblijfkosten, kosten voor een buitenlandse excursie of reis, kosten voor scholing, kosten voor een computer en internetverbinding en de contributie van bepaalde beroepsverenigingen. Deze komen voor vergoeding in aanmerking op grond van het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers, dat zijn grondslag vindt in de artikelen 95 en 96 van de wet. In het bijzonder wordt benadrukt dat het dus ook niet is toegestaan om met de financiële bijdrage voor fractieondersteuning verkiezingscampagnes te financieren.

Artikel 8. Gevolgen splitsen en einde bestaan fractie

Als er mutaties plaatsvinden in zittende fracties is het wenselijk dat de financiële bijdrage aangepast wordt aan veranderde verhoudingen in de raad. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen het vaste basisbedrag dat ten behoeve van iedere fractie wordt verleend en het variabel deel per raadszetel. Het vaste deel is ook daadwerkelijk ‘vast’; dit deel van de bijdrage blijft bestemd voor de betreffende fractie, ook al vindt er tussentijds een splitsing of afscheiding plaats. Alleen het variabele deel van de fractievergoeding wordt overgeheveld ten behoeve van de nieuwe fractie (eerste lid).

Bij splitsing van een fractie zal het al eerder uitgekeerde bedrag over de reserve en het lopende kalenderjaar bijgesteld moeten worden naar evenredigheid van het resterende aantal maanden van het jaar. Als dat niet zou gebeuren zou een deel van de oorspronkelijke fractie over een te groot bedrag beschikken. Om te voorkomen dat dit na het kalenderjaar alsnog verrekend moet worden is het handiger dit direct recht te trekken.

Artikel 9. Reserve

Het deel van de financiële bijdrage waarop voorwaardelijk aanspraak wordt gemaakt en dat niet wordt gebruikt, wordt door de raad gereserveerd voor gebruik ten behoeve van die fractie in de volgende jaren (eerste lid). Als in die jaren verkiezingen plaatsvinden, dan wordt de reserve na verkiezingen beschikbaar gesteld ten behoeve van de fractie die onder dezelfde naam terugkeert, dan wel de fractie die naar het oordeel van de raad als rechtsopvolger daarvan kan worden beschouwd (vierde lid). Omdat het niet wenselijk is dat een reserve eindeloos groeit, is hier wel een maximum aan verbonden (tweede lid).

Ook met betrekking tot de reserve is het van belang dat goed wordt omgegaan met mutaties in zittende fracties. De regeling van het vijfde lid voorziet in verdeling over de betrokken fracties naar evenredigheid van de resulterende zetelaantallen van die fracties.

Artikel 10. Administratieve verplichtingen

Om te zorgen dat aan het verslag waarmee de besteding van de financiële bijdrage wordt verantwoord (zie artikel 12) een deugdelijke administratie ten grondslag ligt, worden in dit artikel enkele eisen gesteld aan het voeren van deze administratie. Daarbij wordt geadministreerd op basis van een kalenderjaar.

Daarbij wordt op basis van deze verordening ook een formulier vastgesteld op grond waarvan de declaratie moet worden ingediend.

De vergoeding die raadsleden voor hun werkzaamheden ontvangen is wettelijk geregeld. Ten aanzien van de commissieleden heeft de gemeente Midden-Drenthe gekozen voor de optie om aan hen een zogenaamde vrijwilligersvergoeding te verstrekking.

Daarnaast verrichten andere personen die de fractie incidenteel ondersteuners (dus: niet raadsleden of commissieleden, maar wel betrokken bij de betreffend fractie) ook werkzaamheden voor de fractie. Dat kan zijn het secretarieel ondersteunen van de fractie of het bijhouden van de website bijvoorbeeld. Die verrichtingen kunnen dan per uur worden omschreven en onderbouwd. Het spreekt voor zich dat een dergelijke vergoeding in verhouding moet zijn met de geleverde ondersteuning.

Artikel 11. Verantwoording, controle en vaststelling financiële bijdrage

Na controle van het verslag waarmee de besteding van de financiële bijdrage wordt verantwoord, stelt de raad de hoogte van de financiële bijdrage ten behoeve van het functioneren van de betreffende fractie vast.

Om de controle ook buiten de kring van de raad te plaatsen, wordt nadat ambtelijk door de griffie hiervoor het nodige voorwerk is verricht, over de controle van de verantwoording advies gegeven door de accountant.

Vervolgens wordt een beknopt voorstel voorgelegd aan de raad. Het advies van de accountant is openbaar en wordt gevoegd bij het raadsvoorstel.

Daarmee ontstaat een onvoorwaardelijke aanspraak op het vastgestelde bedrag. De beslissing tot terugvordering is – evenals het besluit waarmee de financiële bijdrage wordt vastgesteld – een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. Voorts wordt vastgesteld de hoogte van de wijziging van de reserve en van de resterende reserve; deze kan voor een of beide uiteraard ook nul bedragen.

Artikel 12 Uitbetaling financiële bijdrage

In dit artikel wordt het moment en de manier van uitbetalen geregeld. De uitbetaling wordt gecombineerd met de verantwoording over het kalenderjaar daarvoor. Hierdoor kan een terugbetaling direct worden verrekend. Ook is in dit artikel de koppeling gelegd dat er eerst een verantwoording moet worden afgelegd voordat tot uitbetaling (van het kalenderjaar daarop) wordt over gegaan.

Artikel 13 Intrekking

In januari 2021 is deze verordening gewijzigd. Deze wijziging in juli 2021 gaat enkel over de verhoging van 10 naar 15% om verwarring te voorkomen wordt de hele verordening ingetrokken en niet gewerkt met een wijzigingsbesluit. Ten behoeve van de controle over de fractievergoeding 2021 die in 2022 plaats vindt werkt deze wijziging terug naar 1 januari 2021.