Beleidsregels toepassen afwijkingsbevoegdheid Ex artikel 4 van bijlage II Besluit omgevingsrecht (Bor), ‘kruimelgeval’

Wet ruimtelijke ordening en omgevingsvergunningen

Bij de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) op 1 juli 2008 is nog meer dan vroeger de nadruk komen te liggen op het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan is het instrument voor gemeenten om sturing te geven aan het door hen gewenste ruimtelijke beleid en de uitvoering daarvan. Het is het ruimtelijk kader voor het gebied waarvoor dat bestemmingsplan is vastgesteld en bestaat onder andere uit een verbeelding (waarop per perceel valt af te leiden welke bestemming er op rust, voorheen plankaart) en regels (voorheen planvoorschriften) die bepalen wat er mag binnen deze bestemming. Concrete ruimtelijke initiatieven dienen dan ook telkens te worden getoetst aan het geldende bestemmingsplan.

Normaliter zullen concrete ruimtelijke initiatieven (initiatief tot bouwen of initiatief tot een gewijzigd gebruik van gronden en/of opstallen) aan de gemeente worden voorgelegd, voordat tot uitvoering van dat initiatief wordt overgegaan. In dat geval is er sprake van een aanvraag omgevingsvergunning (of concept aanvraag omgevingsvergunning) voor de activiteit bouwen of de activiteit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

Indien de aanvraag (het ruimtelijk initiatief) past binnen de regels van de bestemming (en de overige voorwaarden van het limitatief-imperatief stelsel) zal het initiatief worden gehonoreerd. De aanvraag leidt tot verlening van een vergunning.

Indien een aanvraag niet past binnen de regels van de bestemming moet (zo stelt artikel 2:10 lid 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) de aanvraag tevens worden beschouwd als een aanvraag omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met de regels Ruimtelijke Ordening. Deze aanvraag leidt dan vervolgens tot een weigering van een vergunning, een besluit tot het afwijken van het bestemmingsplan of een weigering om van het bestemmingsplan af te wijken.

In enkele gevallen zal achteraf worden geconstateerd dat het initiatief is gerealiseerd zonder dat daarvoor een aanvraag is ingediend. Vervolgens zal moeten worden onderzocht of de illegale situatie alsnog kan worden gelegaliseerd. Indien dit niet het geval is, zal dit in beginsel leiden tot handhaving.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en (nadere) beleidsregels

Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Centraal in de Wabo staat de dienstverlening door de overheid aan burgers en het bedrijfsleven. In de Wabo is bij een groot aantal artikelen voorzien in de verplichting of de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (nadere) regels te stellen. Deze uitwerking zal zo veel mogelijk geschieden in één algemene maatregel van bestuur, namelijk het Besluit omgevingsrecht (Bor), en in één ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor).

In het Bor staat onder meer voor welke activiteiten een vergunning nodig is en welk bevoegd gezag vergunningen verleent. De hoofdregel is dat burgemeester en wethouders van de gemeente waar het project (in hoofdzaak) zal worden verricht, bevoegd zijn om over een omgevingsvergunning te beslissen (artikel 2.4 van de Wabo).

In het Bor wordt een aantal uitzonderingen op de hoofdregel gemaakt en aangegeven in welke gevallen gedeputeerde staten of de betrokken minister bevoegd gezag zullen zijn. Verder regelt het Bor de voorschriften die aan de vergunning worden verbonden en de aanwijzing van adviseurs.

Aangezien de mogelijkheden om door middel van een omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan ruim zijn, heeft het college van burgemeester en wethouders besloten aanvullende beleidsregels vast te stellen. Met de “beleidsregels toepassen afwijkingsbevoegdheid 2016” zijn vooraf beperkingen aangebracht in de mogelijkheden van het gebruik van de kruimellijst. Achtergrond hiervan was het voorkomen van ongewenste situaties en het bevorderen van uniformiteit en integraliteit in de afweging van initiatieven.

Het blijkt dat er soms voor goede initiatieven een uitgebreide procedure gevolgd moet worden, terwijl deze initiatieven ook versneld doorgang hadden kunnen vinden door middel van het gebruik van de kruimellijst. De beleidsregels werken hier te beperkend. De projecten lopen tegen de grens van de beleidsregels, terwijl deze daar niet voor bedoeld zijn. Voorgesteld wordt daarom om de beleidsregels te verruimen. De verschillen tussen de huidige beleidsregels en de vast te stellen beleidsregels zijn in een bijgevoegde tabel uiteen gezet.

De vaststelling van beleidsregels voor de toepassing van de afwijkingsmogelijkheden heeft zijn voordelen voor zowel de burgers als voor de gemeente zelf. De burgers zijn immers gebaat bij duidelijkheid. Ook voor de gemeente brengt het vaststellen van beleidsregels het voordeel met zich dat snel kan worden geconcludeerd of een verzoek zich leent voor toepassing van de afwijkingsmogelijkheden. Daarnaast bieden de beleidsregels een kapstok waardoor het eenvoudiger is om de beslissing op het verzoek om van het bestemmingsplan af te wijken te motiveren en uit te leggen indien deze zal leiden tot een bezwaarschrift, dan wel beroepschrift. Voor de motivering kan dan worden volstaan met een verwijzing naar het vastgestelde beleid. Daarnaast zorgt het vastleggen van deze beleidsregels voor een consequente besluitvorming.

Concluderend kan worden gezegd dat een vastgesteld beleid duidelijkheid schept en de afhandeling van verzoeken vergemakkelijkt en bespoedigt.

Afwijkingsmogelijkheden

Binnen het bestemmingsplan zijn doorgaans regels opgenomen waarin wordt aangegeven dat bepaalde gevallen, voor geringe afwijkingen, van de regels van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. Deze bevoegdheid komt voort uit artikel 3.6 Wro en wordt een ‘binnenplanse afwijkingsmogelijkheid’ genoemd. De mogelijkheid om een dergelijk besluit te verlenen vloeit daarmee rechtstreeks voort uit het bestemmingsplan zelf en verantwoordelijkheid van besluitvorming ligt bij het bevoegd gezag. De procedureregeling waarlangs een dergelijke afwijking (voorheen ontheffing) tot stand komt, is geregeld in de Wabo.

In beginsel moeten verzoeken welke niet voldoen aan het bestemmingsplan worden geweigerd. Voordat een weigering tot stand komt, moet echter telkens worden beoordeeld of er sprake is van een uitzonderingssituatie waarvoor het redelijk is van het bestemmingsplan af te wijken. Daartoe dient in eerste instantie te worden onderzocht of het initiatief valt onder de reikwijdte van een eventuele ‘binnenplanse afwijkingsmogelijkheid’ (2.12, lid 1a, sub 1 Wabo).

Indien dit niet het geval is, kan slechts medewerking worden verleend door middel van een zogenaamde ‘buitenplans afwijkingsbesluit’ (2.12 Wabo). Het gaat hierbij veelal om situaties die afwijken van een bestemmingsplan en geen grote inbreuk vormen op de regeling van het bestemmingsplan.

Procedure aanvraag omgevingsvergunning schematisch weergegeven

Mogelijkheden schematisch weergegeven

Beslissingsbevoegdheid

Aangegeven is in welke gevallen het college kan afwijken van het bestemmingsplan. Het betreft hier alleen een bevoegdheid van het college en geenszins een verplichting. Het maken van aanspraak op beleidsregels houdt dan ook niet in dat verzoeken altijd zullen worden gehonoreerd.

In elk concreet geval zullen belangen tegenover elkaar dienen te worden afgewogen. Het belang van de aanvrager ligt voor de hand. Zijn of haar woongenot dan wel gebruiksgenot zal toenemen. Daartegenover staan de belangen van derden. Zij kunnen in hun belangen worden geschaad (derving woongenot, vermindering privacy, verminderde daglichttoetreding, waardevermindering eigendommen, belemmering uitzicht en eventuele privaatrechtelijke belangen).

Daarnaast bestaat altijd de inherente afwijkingsbevoegdheid zoals bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. Burgemeester en wethouders mogen op grond van dit artikel afwijken van de beleidsregels indien er sprake is van bijzondere omstandigheden die bij het opstellen van de beleidsregels niet waren te voorzien (hardheidsclausule).

Bekendmaking

Voor besluiten die, net als beleidsregels, niet tot een of enkele belanghebbenden zijn gericht, maar zich richten tot een ruimere kring adressanten, geschiedt bekendmaking door middel van kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag,- nieuws-, of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. Elektronische bekendmaking vindt uitsluitend plaats in een van overheidswege uitgegeven blad, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. (artikel 3:42 Awb)

De inwerkingtreding wordt elektronisch bekend gemaakt (door integrale plaatsing) in het (digitale) Gemeenteblad.

De integrale tekst wordt op Overheid.nl geplaatst, zodat deze voor iedereen zichtbaar is en blijft. Zoals gebruikelijk zal de bekendmaking ook plaatsvinden in de Halderbergse Bode. Gelet op de omvang van de beleidsregels is gekozen voor een verkorte weergave van de zakelijke inhoud. Artikel 3:42 lid 2 biedt hiertoe de mogelijkheid.

Inwerkingtreding

Deze beleidsregels treden in werking op de dag na bekendmaking.

Intrekking

De Beleidsregels, zoals vastgesteld door het college in zijn vergadering van 1 november 2016, worden ingetrokken.

Uitwerking beleidsregels (Bor)

Met toepassing van Artikel 4 van Bijlage II van het Bor kunnen burgemeester en wethouders afwijken voor bebouwing en/of gebruik strijdig met het geldend bestemmingsplan.

Niet wordt afgeweken indien:

• de aanvraag niet is gemotiveerd/toegelicht/onderbouwd dat voldaan wordt aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening;

• het bij of een recreatiewoning betreft;

• door de uitbreiding onaanvaardbare hinder optreedt voor naastgelegen percelen wat betreft bezonning en/of uitzicht;

• het woon- en leefmilieu van de omgeving onevenredig wordt aangetast;

• de verkeersveiligheid in het geding komt, waarbij gedacht kan worden aan de uitzichthoeken;

• de stedenbouwkundige en ruimtelijke structuur of samenhang van de omgeving onevenredig wordt aangetast;

• er onvoldoende parkeergelegenheid gehandhaafd blijft, parkeren op eigen terrein is uitgangspunt;

• aanwezige waarden van monumentale gebouwen en of beeldbepalende gebouwen onevenredig worden aangetast;

• strijd is met vastgesteld beleid van de gemeente en/of provincie;

• er een mogelijkheid is voor planschade én hierover geen voorafgaande afspraken met aanvrager zijn gemaakt.

• de aanvrager geen verslag doet van de wijze waarop hij burgerparticipatie met betrekking tot zijn initiatief heeft uitgevoerd.

Bij de afweging wordt ook de monumentale bomenlijst van de gemeente Halderberge betrokken.