| Organisatie | Aalten |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Reglement van orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad van de gemeente Aalten 2021 |
| Citeertitel | Reglement van orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad van de gemeente Aalten 2021 |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp | Bestuur en recht |
Deze regeling vervangt de Verordening op de vergaderingen en andere werkzaamheden van de gemeenteraad van Aalten 2013
Geen.
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 01-08-2021 | nieuwe regeling | 01-06-2021 |
Paragraaf 1. Algemene Bepalingen
Artikel 3 Waarnemend voorzitter en voorzitters
Paragraaf 2 Commissie, werkgroepen en andere gremia
Artikel 9. Financiële commissie
Paragraaf 3 Toelating van leden, benoemen van fractievolgers en wethouders
Artikel 14. Onderzoek geloofsbrieven wethouders en benoeming wethouders
De burgemeester bespreekt vertrouwelijk het rapport en de conclusie van de onderzoeksresultaten met de kandidaat-wethouder en brengt over het eindresultaat daarvan verslag uit aan de ingevolgde artikel 10, van dit reglement ingestelde commissie en de raad. De risicoanalyse en de eindconclusie zijn niet openbaar. Ook de door de burgemeester verrichte werkzaamheden zijn niet openbaar en de verslagen worden bewaard volgens de privacywetgeving.
Paragraaf 4. Van de vergaderingen van de raad
Artikel 17. Samenstelling beeldvorming en oordeelsvorming en besluitenlijst
De woordvoerders en de collegeleden hebben het recht een voorstel tot verandering van de besluitenlijst aan de raad te doen, indien de besluitenlijst onjuistheden zou bevatten of niet duidelijk weergeeft wat besloten is. Een voorstel tot verandering dient vóór de desbetreffende raadsvergadering schriftelijk bij de griffier te worden ingediend.
Artikel 22. Formele inspraakronde
De woordvoerder van elke fractie krijgt in eerste instantie de gelegenheid om twee vragen te stellen aan de inspreker. Een korte vraag ter verduidelijking van een eerdere vraag is in de eerste ronde mogelijk en geldt niet als een tweede vraag, tenzij de voorzitter anders beslist. Nadat elke fractie in eerste instantie in de gelegenheid is gesteld twee vragen aan de inspreker te stellen, krijgen de woordvoerders de mogelijkheid om de resterende vragen aan de inspreker te stellen.
Artikel 25. Oordeelsvormende vergaderingen.
Een oordeelsvormende vergadering heeft tot doel in een open gesprek een oordeel te vormen over een geagendeerd onderwerp. Tijdens dat gesprek worden de voorlopige standpunten uitgewisseld, wordt doorgevraagd op argumenten om tot een goede weging te komen van de voor- en nadelen van het betreffende onderwerp en wordt - zo nodig - gezamenlijk gezocht naar gewenste aanpassingen.
Paragraaf 5 Raadsvergaderingen en besluitvorming
Artikel 29. Ter inzage leggen van stukken
Stukken die ter toelichting van de onderwerpen of voorstellen op een voorlopige agenda dienen, worden gelijktijdig met het verzenden van de schriftelijke oproep op de website van de gemeente Aalten geplaatst. Als na het verzenden van de schriftelijke oproep stukken ter inzage worden gelegd, wordt hiervan mededeling gedaan aan de leden van de raad en het college.
Indien een spreker zich beledigende of onbetamelijke uitdrukkingen veroorlooft, afwijkt van het in behandeling zijnde onderwerp, een andere spreker herhaaldelijk interrumpeert, dan wel anderszins de orde verstoort, wordt hij door de raadsvoorzitter tot de orde geroepen. Indien de betreffende spreker hieraan geen gevolg geeft, kan de raadsvoorzitter hem gedurende de vergadering over het onderwerp het woord ontzeggen.
Artikel 34. Deelname aan de beraadslaging door anderen
Onverminderd artikel 21, eerste en tweede lid, van de wet, kan de raad besluiten dat anderen mogen deelnemen aan de beraadslaging.
Artikel 35. Voorstellen van orde
Raadsleden kunnen tijdens een raadsvergadering mondeling een voorstel van orde betreffende de vergadering doen. De raad beslist hier terstond over.
Artikel 39. Stemming; procedure hoofdelijke stemming
Een raadslid dat zich bij het uitbrengen van zijn stem vergist, kan deze vergissing herstellen tot het volgende raadslid heeft gestemd. Bemerkt het raadslid zijn vergissing pas later, dan kan deze, nadat de raadsvoorzitter de uitslag van de stemming bekend heeft gemaakt, aantekening vragen van zijn vergissing. Dit brengt geen verandering in de uitslag van de stemming.
Artikel 42. Video-verslag en besluitenlijst
De besluitenlijst moet inhouden:
een overzicht van het verloop van elke stemming met vermelding bij hoofdelijke stemming van de namen van de raadsleden die voor of tegen stemden, onder aantekening van de namen van de raadsleden die zich overeenkomstig de wet van stemming hebben onthouden of zich bij het uitbrengen van hun stem hebben vergist;
De raadsleden en de wethouders hebben het recht een voorstel tot verandering aan de raad te doen, indien de besluitenlijst onjuistheden zou bevatten of niet duidelijk weergeeft wat besloten is. Een voorstel tot verandering dient vóór de desbetreffende vergadering schriftelijk bij de griffier te worden ingediend.
Artikel 44. Toepassing reglement op besloten vergaderingen
Op besloten raadsvergaderingen is ditreglement van overeenkomstige toepassing voor zover dat niet strijdig is met het besloten karakter van de vergadering.
Artikel 46. Opheffing geheimhouding
Als de raad op grond van de artikelen 25, derde en vierde lid, 55, tweede en derde lid, of 86, tweede en derde lid, van de wet voornemens is de geheimhouding op te heffen dan wel niet te bekrachtigen, wordt, als het orgaan dat geheimhouding heeft opgelegd daarom verzoekt, daarover in een besloten raadsvergadering met het desbetreffende orgaan overleg gevoerd.
Artikel 48. Geluid- en beeldregistraties
Degenen die van een openbare raadsvergadering geluid- of beeldregistraties willen maken, doen hiervan mededeling aan de raadsvoorzitter en gedragen zich naar diens aanwijzingen.
Artikel 51. Initiatiefvoorstel
Nadat het college schriftelijk wensen of bedenkingen ter kennis van de raad heeft gebracht of kenbaar heeft gemaakt hiertoe niet te zullen overgaan, dan wel nadat de in het tweede lid gestelde termijn is verlopen, wordt het voorstel – door de agendacommissie - op de voorlopige agenda van de eerstvolgende raadsvergadering geplaatst. Ter voorbereiding daarvan wordt het voorstel geagendeerd voor de beeldvormende bijeenkomst en de oordeelsvormende vergadering, tenzij de agendacommissie anders beslist.
In gevallen waarin dit reglement niet voorziet of bij twijfel omtrent de toepassing van het reglement, beslist de raad op voorstel van de raadsvoorzitter.
Artikel 58. Intrekking oude reglement
De Verordening op de vergaderingen en andere werkzaamheden van de gemeenteraad van Aalten 2013, vastgesteld bij besluit van 19 februari 2013 wordt ingetrokken.
Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van de raad van de gemeente Aalten d.d. 1 juni 2021.
De griffier, M.J.A.B. Fiering
De voorzitter, mr. A.B. Stapelkamp
Sinds januari 2021 werkt de gemeenteraad van Aalten met een nieuw vergadermodel. In plaats van het organiseren van Ronde Tafel Gesprekken is overgestapt op een werkwijze waarin de voorbereiding plaatsvindt door middel van beeldvorming en oordeelsvorming. De besluitvorming vindt plaats in de raadsvergadering. De bestaande verordening op de vergaderingen en organisatie van de werkzaamheden van de gemeenteraad Aalten 2013 is vervangen door een compleet nieuw Reglement van Orde. Daarvoor is gebruik gemaakt van het meest recente modelreglement van de VNG.
Paragraaf 1. Algemene Bepalingen
In artikel 1 worden een aantal begrippen uit dit reglement van orde gedefinieerd. Deze spreken grotendeels voor zich. Voor wat betreft het begrip ‘raadsvoorzitter’ zij nog vermeld dat de burgemeester voorzitter is van de raad. Artikel 9 van de Gemeentewet (hierna: wet) schrijft dit dwingend voor. De burgemeester heeft het recht op grond van artikel 21 van de wet in de vergadering aan de beraadslaging deel te nemen. Als raadsvoorzitter zorgt hij onder andere voor de handhaving van de orde in de vergadering.
De raad is verplicht een griffier te benoemen (artikelen 100 en 107 van de wet). De griffier is in eerste instantie verantwoordelijk voor de bijstand aan de raad. Hij is in principe in elke vergadering van de raad aanwezig (eerste lid). De wet eist dat de raad de vervanging van de griffier regelt (artikel 107d, eerste lid, van de wet). In het derde lid is daarover een bepaling opgenomen. In verband met artikel 22 van de wet (verschoningsrecht) is in het vierde lid een bepaling opgenomen met betrekking tot het deelnemen van de griffier aan de beraadslaging.
Artikel 3. Waarnemend voorzitter en overige voorzitters
In artikel 77, eerste lid, van de wet is bepaald dat het langstzittende raadslid het raadsvoorzitterschap waarneemt bij verhindering of ontstentenis van de burgemeester. Als twee raadsleden even lang zitting hebben, is de oudste in jaren degene die het raadsvoorzitterschap waarneemt. Daarnaast heeft de raad altijd de mogelijkheid zelf te kiezen voor een andere waarnemer.
In dit artikel wordt geregeld dat de raad bij aanvang van iedere nieuwe zittingsperiode van de raad een waarnemend-voorzitter van de gemeenteraad benoemd. Daarnaast benoemt de raad uit zijn midden de voorzitters voor de beeldvormende bijeenkomsten en de oordeelsvormende vergaderingen.
De Kieswet en de wet kennen het begrip fractie niet. In artikel 33, tweede lid, van de wet wordt wel uitgegaan van het bestaan van in de raad vertegenwoordigde groeperingen (recht op fractieondersteuning). Vanaf de aanvang van de eerste zitting van de nieuwe raad na de verkiezingen, worden de leden die op dezelfde lijst hebben gestaan als één fractie beschouwd. Is onder een lijstnummer slechts één lid verkozen, dan wordt dit lid als een afzonderlijke fractie beschouwd (eerste lid). De fractie gebruikt in de vergadering van de raad de aanduiding die zij boven de kandidatenlijst had staan. Op deze wijze is de relatie tussen de fractie in de raad en de fractie op de kandidatenlijst voor de burger duidelijk. Het kan echter voorkomen dat een fractie geen aanduiding boven de kandidatenlijst heeft staan. In een dergelijk geval deelt de fractie in de eerste vergadering de aanduiding mee (tweede lid).
In de loop van een zittingsperiode kan het voorkomen dat leden de raad verlaten. In een dergelijk geval vindt er een verandering in de samenstelling van de fractie plaats. Als dit het geval is, deelt de fractie dit aan de raadsvoorzitter mede (vierde lid). Het is ook mogelijk dat een raadslid zijn lidmaatschap niet opzegt maar uit een fractie stapt. Hij kan als zelfstandige fractie verdergaan of zich aansluiten bij een bestaande fractie. Ook andere wijzigingen zijn mogelijk, bijvoorbeeld een fusie van twee fracties. Een andere (tijdelijke) wisseling in een fractie kan het gevolg zijn van ziekte of zwangerschap van een raadslid. Voor deze gevallen is in de Kieswet een vervangingsregeling opgenomen.
Uitgangspunt van ons kiesstelsel is dat volksvertegenwoordigers op persoonlijke titel worden verkozen en benoemd. Dit uitgangspunt is gebaseerd op artikel 27 van de wet en artikel 129 van de Grondwet, waarin is bepaald dat elk bindend mandaat van een lid van de raad nietig is. De volksvertegenwoordiger handelt naar eigen overtuiging en is bij stemmingen niet gebonden aan een lastgeving. Geen andere persoon of instantie kan hem rechtens bindende instructies opleggen met betrekking tot zijn stemgedrag. Het is de individuele volksvertegenwoordiger die een mandaat van de kiezer heeft gekregen. De volksvertegenwoordiger heeft daardoor ook de mogelijkheid om tussentijds van fractie te veranderen of zelfstandig verder te gaan.
Ook de Kieswet gaat niet uit van politieke partijen. Een zetel 'hoort' dan ook niet bij een partij, maar is verbonden aan de volksvertegenwoordiger die daardoor ook de mogelijkheid heeft om tussentijds van fractie te veranderen of zelfstandig verder te gaan. Ook kan een fractie besluiten om haar naam te veranderen. Dit staat de fractie vrij om te doen. Op grond van deze bepalingen heeft de raad geen zeggenschap over wijzigingen in de samenstelling, fusies en splitsingen van fracties en de naamvoering. De raad kan hier dus geen besluit over nemen. Een mededeling aan de voorzitter van de raad is voldoende. De raad is gehouden met ingang van de eerstvolgende vergadering nadat hiervan mededeling is gedaan rekening te houden met de nieuwe situatie.
- kandidaten die van een kandidatenlijst deel uitmaken en binnen die lijst/partij een onderlinge schriftelijke (en soms notariële) afspraak maken, bijvoorbeeld dat men onder bepaalde voorwaarden zal afzien van aanvaarding van het raadslidmaatschap, zich dienen te realiseren dat dergelijke afspraken nietig zijn vanwege strijd met de wet en de Kieswet;
- personen die tussentijds van partij veranderen hun raadslidmaatschap niet verliezen;
- als men uit een partij stapt en als eigen partij verder gaat, de verlatende partij geen middelen heeft om het raadslid uit de raad te weren.
Fractieafsplitsing en het ontstaan van een nieuwe fractie kan diverse praktische gevolgen hebben. Te denken valt aan: fractievergoedingen en -faciliteiten, fractievoorzitterschap dan wel vertegenwoordiging in het presidium, zo nodig andere zitplaatsen in de raadszaal, bezetting in raadscommissies en eventueel de bezetting in raadscommissies door burgerraadsleden.
Als moet worden voorzien in de vacature van een raadslid dat zich heeft afgesplitst, wordt teruggegrepen op de lijst waarop betrokkene oorspronkelijk was gekozen (artikel P 19 van de Kieswet).
De naam van de fractie dient getoetst te worden aan de afwijzingsgronden uit artikel G 3, vierde lid, van de Kieswet. Dit is een logische voorwaarde; als een politieke groepering zich voor het eerst wil laten registreren gebeurt dit ook. Op grond van artikel G 3, vierde lid, van de Kieswet wordt de naam van de nieuwe fractie onder meer geweigerd als deze in strijd is met de openbare orde of als deze overeenkomt met of erg lijkt op de naam van een politieke groepering die al geregistreerd is voor de Tweede Kamer- of Statenverkiezingen, én daardoor verwarring te duchten is. Voor het overige is de nieuwe fractie vrij in het kiezen van een naam.
In dit reglement wordt gesproken over fractievolgers en niet meer over fractievertegenwoordigers. In dit artikel zijn opgenomen alle rechten en plichten van de fractievolgers. De punten spreken voor zich.
Paragraaf 2 Commissie, werkgroepen en andere gremia
Artikel 6. Commissies en werkgroepen
De raad kan ter uitvoering van bepaalde werkzaamheden commissies en werkgroepen instellen. Commissies worden permanent (gedurende de zittingsperiode van de raad) en werkgroepen worden tijdelijk ingesteld. Om het raadswerk te verdelen maar ook om de commissies en werkgroepen slagvaardig te maken bestaan de commissies en werkgroepen uit vier leden, tenzij de raad anders beslist. De leden werken dus voor de hele raad en niet voor hun fractie. Belangrijk is dat de commissieleden en werkgroepleden affiniteit met hun thema hebben en ook bereid zijn om hier voldoende tijd beschikbaar voor te stellen. Als de raad de aan zich zelf gegeven opdrachten serieus neemt, kan dit immers geen vrijblijvende zaak zijn.
Commissies of werkgroepen met een wat meer politiek inhoudelijk karakter (zoals de Commissie Sociaal Domein en de Klankbordgroep Omgevingswet) waarbij informatievoorziening en klankbordfunctie een belangrijke rol spelen, kan een vertegenwoordiging van alle fracties wenselijk worden geacht. De raad kan hiertoe besluiten.
Het presidium heeft voornamelijk een adviserende rol (aanbevelingen aan de raad inzake de organisatie en het functioneren van de raad).
In dit artikel zijn aanvullende taken opgenomen (die in het verleden bij de agendacommissie waren ondergebracht) zoals het doen van aanbevelingen aan de raad inzake de organisatie en het functioneren van de raad, het initiëren van een aanpassing van dit reglement van orde, integriteitsaangelegenheden, vergadercyclus vaststellen e.d. Daarmee krijgt het presidium een andere rol dan voorheen.
Het is van belang dat in het presidium elke partij een stem heeft die even zwaar weegt. Op deze wijze wordt de positie van minderheidsfracties in een dualistisch stelsel versterkt. Tevens kan dit de betrokkenheid van alle fracties bij de raadsvergaderingen vergroten.
De griffier is bij elke vergadering van het presidium aanwezig (artikel 2, eerste lid), omdat de griffier voor de ondersteuning van de raad zorgt.
Ingevolge artikel 17 van de wet vergadert de raad zo vaak hij daartoe heeft besloten en voorts indien de burgemeester het nodig oordeelt of indien ten minste een vijfde van het aantal leden van de raad schriftelijk met opgave van redenen daarom vraagt. De raadsvoorzitter pleegt in het bepalen van een andere dag en ander aanvangsuur zoveel mogelijk overleg met het presidium. Op deze wijze houdt het presidium bij vergaderingen die niet op het gebruikelijke tijdstip plaatsvinden, invloed op de datum, het tijdstip en de plaats van de vergadering. Het wijzigen van het aanvangsuur is van gemeenschappelijk belang, omdat het merendeel van de raadsleden het raadslidmaatschap combineert met een andere (on)betaalde functie.
De agendacommissie vervult een coördinerende rol bij de agendering van zaken in beeldvormende bijeenkomsten, oordeelsvormende vergaderingen en de raad.
De commissie stelt de agenda's van de beeldvormende bijeenkomsten en de oordeelsvormende vergaderingen vast. De agendacommissie bekijkt namens de hele raad hoe een onderwerp het beste c.q. op de meest efficiënte en effectieve wijze, behandeld kan worden. Partij politieke afwegingen mogen daarbij geen rol spelen.
Daarnaast stelt de agendacommissie de raadsagenda voorlopig vast. De definitieve vaststelling van de agenda van de raad geschiedt bij de aanvang van de raadsvergadering.
De griffier is bij elke vergadering van de agendacommissie aanwezig (artikel 2, eerste lid). Hij moet weten hoe de agenda eruit komt te zien en welke punten besproken gaan worden
Artikel 9 Financiële Commissie
Eén van de kerntaken van de gemeenteraad is het controleren of er rechtmatig, doelmatig en doeltreffend bestuur wordt gevoerd. Ook moet nagegaan worden of het financiële beleid en beheer en de inrichting van de financiële organisatie voldoet aan de eisen van de tijd. Het is niet gemakkelijk om de controlerende taak waar te kunnen maken en het budgetrecht van de raad in al zijn facetten goed uit te kunnen oefenen. Daarom wordt een financiële commissie (auditcommissie) ingesteld. De financiële commissie is ook een afstemmingsoverleg tussen de accountant, vertegenwoordigers uit de raad, het college en de ambtelijke organisatie met als doel het bevorderen van een efficiënte en doeltreffende accountantscontrole. De financiële commissie heeft een adviserende rol en geen beslissingsbevoegdheid.
Artikel 10. Commissie Geloofsbrieven en integriteit
De formulering van het eerste lid benadrukt dat de raad een commissie instelt, die het zogenaamde geloofsbrievenonderzoek verricht. De commissie fungeert ook als klankbordgroep voor de burgemeester in het kader van integriteit.
In de verordening op de vergaderingen en organisatie van de werkzaamheden van de gemeenteraad 2013 is niets geregeld over het instellen van werkgroepen. De huidige praktijk wordt middels dit artikel geformaliseerd.
Paragraaf 3 Toelating van leden, benoemen van fractievolgers en wethouders
Artikel 12. Onderzoek geloofsbrieven en beëdiging raadsleden
Met de geloofsbrief geeft de voorzitter van het centraal stembureau aan de benoemde kennis van zijn benoeming (artikel V 1 van de Kieswet). De benoemde meldt schriftelijk aan de raad of hij de benoeming aanneemt (artikel V 2 van de Kieswet). Tegelijk met de mededeling dat hij zijn benoeming aanneemt legt hij aan de raad stukken over waaruit blijkt dat de benoemde voldoet aan de eisen om als lid van de raad toegelaten te worden. Dit omvat de volgende stukken: een ondertekende verklaring met de openbare betrekkingen die hij bekleedt, een uittreksel uit de basisregistratie personen met zijn woonplaats, geboorteplaats en -datum en (indien niet-Nederlander) stukken waaruit blijkt dat hij voldoet aan de vereisten van artikel 10, tweede lid, van de wet (artikel V 3 van de Kieswet). Bij het onderzoek zal ook de gedragscode (artikel 15, derde lid, van de wet) betrokken worden.
De commissie die de geloofsbrieven onderzoekt brengt verslag uit. Dit kan zowel mondeling als schriftelijk.
Ingevolge artikel V 4 van de Kieswet beslist de raad over de toelating van zijn leden. Daarbij is er een verschil in de procedure bij de samenstelling van een nieuwe raad of bij de vervulling van een tussentijdse vacature. Na de raadsverkiezingen beslist de raad in oude samenstelling in zijn laatste vergadering over de toelating van de nieuw gekozen leden. Met ingang van 00:00 uur de volgende dag treedt de nieuwe raad aan (artikel 18 van de wet en artikel C 4, tweede lid, van de Kieswet).
Het onderzoek van het proces-verbaal (onderzoek naar het verloop van de verkiezing of de vaststelling van de uitslag) gebeurt door de oude raad vlak voor de eerste samenkomst van de nieuwe raad na de gemeenteraadsverkiezingen. Het onderzoek van het proces-verbaal strekt zich niet uit tot de geldigheid van de kandidatenlijsten.
Het vijfde lid ziet op de specifieke taak die de raad heeft na de raadsverkiezingen. Na de gemeenteraadsverkiezingen heeft de commissie voor het geloofsbrievenonderzoek een extra taak, zij adviseert de raad ook over het verloop van de verkiezingen (of dit op wettige wijze is gebeurd) en het vaststellen van de uitslag (of deze juist is vastgesteld). Zij doet dit op basis van het proces-verbaal van het centraal stembureau. De raad dient op basis van dit advies een besluit te nemen over het verloop van de verkiezingen en de vaststelling van de uitslag. Dit besluit is van belang omdat de raad de bevoegdheid heeft om te besluiten tot het hertellen van de stemmen en zelfs de bevoegdheid om te besluiten tot een herstemming, beide eventueel in een deel van de gemeente bij een aantal specifieke stembureaus. Het proces-verbaal vormt de aanleiding tot een besluit tot hertelling of herstemming. Dit dient concrete aanwijzingen te bevatten waarop de raad een dergelijk besluit kan baseren. Op 28 februari 2014 heeft de minister van BZK een circulaire uitgebracht waarin toegelicht wordt wanneer de raad gebruik kan maken van deze bevoegdheid (Gemeenteraadverkiezingen: hertellingen, kenmerk 2014-0000116196, 28 februari 2014, Ministerie van BZK.
In deze circulaire wordt onder meer uiteengezet wanneer de raad tot hertelling kan besluiten. Het ligt niet voor de hand dat besloten wordt tot een hertelling waarvan tevoren duidelijk is dat deze niet tot een andere samenstelling in de raad kan leiden. Ook een verschil in zetels tussen de voorlopige uitslag en de definitieve uitslag is geen reden om over te gaan tot hertelling.
Na een raadsverkiezing kunnen de toegelaten raadsleden op de eerste vergadering van de raad in nieuwe samenstelling als bedoeld in artikel 18 van de wet de eed of verklaring en belofte afleggen. De raadsvoorzitter zal hen hiervoor oproepen (zesde lid).
Bij tussentijdse vacaturevervulling kan de eed of verklaring en belofte aansluitend aan de beslissing van de raad over de toelating van het betrokken raadslid plaatsvinden (zevende lid). De tekst van de eed of verklaring en belofte die een raadslid bij het aanvaarden van het raadslidmaatschap moet afleggen, is in artikel 14 van de wet vastgelegd.
Artikel 14. Onderzoek geloofsbrieven en benoeming wethouders
Dit artikel geeft invulling aan een leemte in de wet. Uit de Kieswet vloeit het geloofsbrievenonderzoek van raadsleden voort. Aangezien de wethouder geen gekozen volksvertegenwoordiger is, is hierover niets in de Kieswet geregeld. De wet geeft wel aan welke formele eisen gesteld worden aan een wethouder maar niet op welk moment deze getoetst worden.
De formele eisen voor het wethouderschap zijn grotendeels vergelijkbaar met de vereisten voor het raadlidmaatschap (artikelen 36a, 36b, 41b en 41c van de wet). Bij de benoeming van een wethouder zal er een integriteitstoets plaatsvinden. De gedragscode integriteit speelt hierbij een rol. Aan de kandidaat-wethouder wordt gevraagd om een verklaring omtrent het gedrag te overhandigen. Na het onderzoek, bedoeld in het eerste lid, brengt de commissie advies uit aan de raad over de benoeming tot wethouder (tweede lid). De kandidaat-wethouders worden in opdracht van de burgemeester voor aanvang van iedere ambtstermijn aan een integriteitstoets onderworpen. De burgemeester brengt over de uitkomsten daarvan verslag uit aan de raad. De uitkomsten van het onderzoek en het verslag zijn niet openbaar. Opgemerkt wordt dat een ontwerpwet in voorbereiding is met betrekking tot de benoeming van wethouders en een integriteitstoets. Wellicht moet dit artikel worden aangepast zodra de ontwerpwet inwerking is getreden.
Dit artikel is ook van toepassing als er geen wethouder van buiten maar uit de raad wordt benoemd. De incompatibiliteiten en nevenfuncties dienen dan immers opnieuw beoordeeld te worden.
Een raadslid dat benoemd wordt tot wethouder mag raadslid blijven totdat de geloofsbrieven van zijn opvolger zijn goedgekeurd (artikel 36b, tweede lid, van de wet).
Paragraaf 4. Van de vergaderingen van de raad
In het Raadsprogramma 2018-2022 heeft de raad zich zelf de opdracht gegeven om na te denken over een verbetering van de werkwijze van de raad. In december 2018 is de nota Raad Aalten Klaar voor de toekomst unaniem vastgesteld en is de Werkgroep Werkwijze Raad ingesteld.
Van de werkgroep werd verwacht:
De werkgroep heeft de opdracht en mogelijkheden besproken en gezocht naar oplossingen voor de door de raad vastgestelde knelpunten.
De werkgroep heeft eind 2019 de raad voorgesteld om voor een proefperiode van 6 maanden het zgn. BOB-model in te voeren.
Hoofdlijnen vernieuwde BOB-model.
Op hoofdlijnen houdt dit vernieuwde BOB-model in:
1. Beeldvorming.In beginsel schriftelijk en bij bijzondere onderwerpen en voor de meer subjectieve
kanten andere werkvormen inzetten.
2. Oordeelsvorming vindt plaats buiten de formele raadsvergadering in een oordeelsvormende vergadering. Het voorlopig oordeel en de discussiepunten worden naar voren gebracht en vervolgens draagvlak gezocht voor eventuele aanpassingen. Er kan niet meer worden ingesproken door derden. De vergadering trekt o.l.v. de voorzitter een conclusie m.b.t. keus wel/geen stemstuk met of zonder stemverklaring tijdens de besluitvormende vergadering. Een stuk is een stemstuk tenzij er een motie of amendement ingediend wordt. Men is tenslotte nog slechts voor of tegen maar wil blijkbaar niets meer veranderen. In dat geval hoeft het onderwerp niet meer als bespreekstuk te worden geagendeerd.
3. Besluitvorming. In een formele raad wordt alleen nog over de openstaande discussiepunten, waarvoor dus amendementen en moties zijn ingediend, gedebatteerd. Korte stemverklaringen zijn mogelijk.
Op 26 november 2019 heeft de gemeenteraad ingestemd met het voorstel van de werkgroep om voor een proefperiode van 6 maanden het nieuwe BOB-model in te voeren.
Vervolgens is vanaf januari 2020 gewerkt met het nieuwe vergadermodel. In februari zijn enkele verbeteringen doorgevoerd zoals:
Door de coronacrisis werd met name de beeldvorming ernstig beperkt, tafelgesprekken waren niet mogelijk.
Eind juni 2020 werd een uitgebreide enquête gehouden onder de raadsleden en de uitkomst was divers. Duidelijk was dat de meningen verdeeld waren, er waren veel enthousiaste voorstanders als ook echte tegenstanders. Naar het gevoel van de werkgroep bleek er ook nog steeds veel onduidelijkheid over de werkwijze en het daar bij passende gedrag. Niettemin werden met de aangeleverde aandachts- en kritiekpunten de vergaderregels verder verfijnd. Zo zijn de volgende wijzigingen doorgevoerd:
De proefperiode werd door de beperkingen van de coronacrisis als te kort ervaren om een afgewogen oordeel te kunnen vellen en daarom besloten de fractievoorzitters - op voorstel van de werkgroep - de proefperiode te verlengen tot eind 2020.
Een ander punt waar nog wel wat ongemak gevoeld werd speelde bij voorstellen van groot politiek belang maar waar geen enkele fractie een amendement of motie wil indienen. Fracties willen dan nog wel een uitgebreide verantwoording afleggen over hun standpunt en willen reflecteren op het proces. De stemverklaring van slechts één minuut wordt dan als te beperkt beschouwd. Afgesproken is dat – op voorstel van de agendacommmissie - de raad bij uitzondering kan besluiten een “uitgebreide stemverklaring” van drie minuten af te leggen. Dit moet dan wel een uitzondering zijn, voor echt majeure onderwerpen waar forse belangen van vele betrokkenen mee gemoeid zijn. Zie artikel 37 van dit Reglement.
In zijn vergadering van 22 december 2020 heeft de raad unaniem besloten om met ingang van
1 januari 2021 het nieuwe vergadersysteem, gebaseerd op het BOB-model, onder bepaalde voorwaarden in te voeren overeenkomstig de eindrapportage van de werkgroep Werkwijze.
Artikel 16. Algemene bepalingen beeldvorming en oordeelsvorming
Dit artikel spreekt voor zich.
Artikel 17. Samenstelling beeldvorming en oordeelsvorming
Hierin is geregeld dat iedere fractie is vertegenwoordigd door één raadslid of fractievolger, tenzij de raad anders beslist. Het college is in principe in beeldvormende bijeenkomst niet vertegenwoordigd tenzij de agendacommissie anders beslist. Wel is het college in de oordeelsvormende vergadering aanwezig.
Artikel 18 Beeldvorming en 19 Beeldvormende behandeling
Beeldvorming vindt zin beginsel schriftelijk plaats en bij bijzondere onderwerpen en voor de meer subjectieve kanten kunnen andere werkvormen voor beeldvorming worden ingezet.
Om laagdrempel spreken met de gemeenteraad mogelijk te maken, kunnen tafelgesprekken worden georganiseerd. In een tafelgesprek kan een inwoner of organisatie spreken met een aantal raadsleden/fractievolgers. Dit stelt de raad in staat om beelden uit de samenleving op te halen. Raadsleden en inwoners/organisaties spreken elkaar in drie rondes. De raadsleden/-volgers mogen minimaal één ronde aan één tafel plaatsnemen. Zij rouleren na ieder blok van tien minuten door naar een volgende tafel.
De woordvoerders van de fracties worden door de voorzitter verdeeld over drie ronden om de gesprekken klein te houden. Dus maximaal één woordvoerder per fractie aan tafel; maximaal drie woordvoerders aan één tafel. Voor een rustig verloop van de gesprekken wordt er wel vanuit gegaan dat andere leden van de fracties c.q. publiek gepaste afstand nemen van de gesprekstafels.
Indieners van zienswijze worden in de gelegenheid gesteld om hun zienswijze over een specifiek onderwerp, toe te lichten. Het gaat dan over onderwerpen waarover de gemeenteraad een besluit moet nemen. (vooral R.O aangelegenheden) Insprekers krijgen maximaal vijf minuten spreektijd. Vervolgens is er gelegenheid aan insprekers vragen te stellen. Het college is hierbij niet aanwezig. Het gaat immers uitsluitend om een toelichting op de zienswijze en niet over de inhoud van het voorstel.
Artikel 23. Technische briefing
Voor een bijzondere en complexe onderwerp kan bij hoge uitzondering een technische briefing worden georganiseerd. Het doel van een technische briefing is het ophalen van technische informatie of politieke aspecten bij bijzondere en complexe onderwerpen. Er kunnen dan mondelinge vragen worden gesteld aan ambtenaren of aan de portefeuillehouder. Fracties kunnen de agendacommissie verzoeken om een technische briefing te organiseren. Ambtenaren en portefeuillehouders kunnen eveneens aan de agendacommissie voorstellen dat zij een technische briefing willen geven over een specifiek onderwerp. Dit n.a.v. de aangenomen motie 11c in de raadsvergadering van 22 december 2020.
Wanneer de agendacommissie besluit tot een technische briefing, dan dienen de gestelde vragen vooraf schriftelijk aan de griffie kenbaar te worden gemaakt zodat de desbetreffende ambtena(a)r(en) en portefeuillehouder(s) zich kan/ kunnen voorbereiden. Dit om de efficiëntie te bevorderen.
Artikel 24. Informatieve beeldvormende bijeenkomst
Het kan waardevol zijn dat de gemeenteraad vroegtijdig wordt geïnformeerd over en betrokken wordt bij een bepaald onderwerp. Dan kan door de agendacommissie – ook op verzoek van het college - een informatieve beeldvormende bijeenkomst worden georganiseerd. Door of namens het college of een externe kan een presentatie worden verzorgd. Raadsleden en fractievolgers halen tijdens deze informatieve bijeenkomst aanvullende informatie op door een toelichting en door het stellen van vragen.
Artikel 25. Oordeelsvormende vergaderingen
Zoals als gememoreerd vindt de oordeelsvorming plaats buiten de formele raadsvergadering in een oordeelsvormende vergadering. Het voorlopig oordeel en de discussiepunten worden naar voren gebracht en eventuele amendementen en moties worden aangekondigd.
Er kan door derden niet meer worden ingesproken.
Tijdens de cursus in maart 2021 van het Perikles Instituut is aangegeven dat een goed besluit een goed debat nodig heeft en dat goede debat drie belangrijke kenmerken heeft nl.:
Tot slot trekken de woordvoerders o.l.v. de voorzitter een conclusie:
- wel of niet rijp voor besluitvorming in de raadsvergadering;
- het onderwerp is een stemstuk met of zonder stemverklaring tijdens de besluitvormende
- het onderwerp is een bespreekstuk omdat een motie of amendement wordt aangekondigd.
Paragraaf 5 Raadsvergaderingen en besluitvorming
In artikel 19, eerste lid, van de wet is bepaald dat de burgemeester de leden van de raad schriftelijk uitnodigt voor de vergadering.
De agendacommissie bepaalt hoe de voorlopige agenda er uit ziet. Het eerste lid stelt verplicht dat de raadsvoorzitter een vastgesteld aantal dagen vóór een vergadering de leden een schriftelijke oproep, waarin de vergadering wordt aangekondigd, en de voorlopige agenda met de daarbij behorende stukken stuurt. Uiteraard is het mogelijk de oproep en stukken per elektronische weg te versturen. De oproep vermeldt de dag, het tijdstip en de plaats van de vergadering.
In het eerste lid gaat het om een voorlopige agenda. In de dagelijkse praktijk van de gemeente zal het niet altijd mogelijk zijn om ruim voor de vergadering een agenda op te stellen, die ook zicht heeft op de actualiteiten. In een dergelijke situatie kan de raadsvoorzitter na het verzenden van de schriftelijke oproep zo nodig een aanvullende agenda en stukken rondsturen (tweede lid).
Als omtrent stukken op grond van artikel 25, eerste of tweede lid, van de wet geheimhouding is opgelegd, blijven deze stukken in afwijking van het eerste en tweede lid onder berusting van de griffier en verleent deze de raadsleden op verzoek inzage (derde lid juncto artikel 29, tweede lid). Van geheimhouding wordt melding gemaakt op de stukken.
Het vijfde lid heeft tot doel om de raad een actievere rol te geven in de opstelling van de raadsagenda. Enerzijds kunnen individuele raadsleden via hun fractievoorzitter in het presidium onderwerpen voor de agenda voordragen. Anderzijds kunnen zij echter ook bij aanvang van de raadsvergadering een voorstel doen om onderwerpen aan de agenda toe te voegen of van de agenda af te voeren. Daarmee kan het individuele raadslid in ieder geval op twee momenten invloed uitoefenen op de vaststelling van de agenda.
Indien er een voorstel wordt gedaan om de agenda aan te passen, bijvoorbeeld het doorschuiven van een agendapunt naar de volgende raadsvergadering, en de stemmen staken, is artikel 32, vierde lid, van de wet logischerwijs niet van toepassing en geldt artikel 32, vijfde lid, van de wet.
Artikel 29. Ter inzage leggen van stukken
Geïnteresseerden moeten de mogelijkheid hebben om stukken in te zien. Daarom worden alle stukken gelijktijdig met het verzenden van de schriftelijke oproep ter inzage aangeboden (eerste lid).
Naast de fysieke terinzagelegging op het stadhuis, zullen de stukken doorgaans op elektronische wijze worden aangeboden. Dit gaat door plaatsing op de gemeentesite.
Een stuk is een ‘document’ in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). Een ‘document’ houdt in: een bij een bestuursorgaan berustend stuk of ander materiaal dat gegevens bevat. Onder documenten vallen niet alleen de door de overheidsorganen gecreëerde stukken of ander materiaal. Ook alle van buiten komende stukken en ander voor overheidsorganen bestemd materiaal zoals agenda’s, verslagen, (concept)adviezen, al dan niet in elektronische vorm, verkrijgen de status van ‘document’ in de zin van de Wob.
Onder de ‘stukken’ als bedoeld in het derde lid worden verstaan: geheime stukken, waaronder de zogenaamde ‘achterliggende’ stukken waarvan in raadsvoorstellen melding wordt gemaakt (ambtelijke adviezen, toelichtende nota’s, etc.) en ten aanzien waarvan geheimhouding is opgelegd. Indien het gaat om geheime of vertrouwelijke stukken, waarop voorlopige geheimhouding is opgelegd door het bestuursorgaan dat het document aanbiedt aan de raad, dient dit duidelijk op het stuk te zijn aangegeven. Ook kan worden overwogen hiervan geen kopieën te laten maken, omdat het gevaar bestaat dat vaak gekopieerde stukken toch in de openbaarheid komen.
De griffier vervult de secretariaatsfunctie ten dienste van de raad. Daarom worden stukken die betrekking hebben op de agenda en de voorstellen van de raadsvergadering en die geheim moeten blijven bij hem ter inzage gelegd. Op verzoek van de raadsleden kan de griffier inzage aan hen verlenen (tweed lid).
Artikel 30. Openbare kennisgeving
Met dit artikel wordt invulling gegeven aan het voorschrift van artikel 19, tweede lid, van de wet. Voor wat betreft de wijze van publicatie is aangesloten bij artikel 3:42, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). In dit artikel wordt vastgelegd op welke wijze raadsvergaderingen worden aangekondigd.
De verplichting tot het hebben van een presentielijst vloeit voort uit artikel 20 van de wet. In dit artikel wordt de procedure vastgelegd. De handtekeningen op de presentielijst zijn bedoeld om formeel vast te stellen dat het vergaderquorum bereikt is. De lijst kan niet dienen om het stemquorum vast te stellen; daarvoor geldt artikel 29 van de wet.
De griffier geeft de ambtelijke ondersteuning die de raad nodig heeft. Daarom zorgt hij voor het bijhouden van de presentielijst en stelt hij samen met de raadsvoorzitter deze vast en ondertekent deze (tweede lid). Deze ondertekening dient te waarborgen dat de lijst volledig is en het quorum aanwezig was.
In het nieuwe vergadersysteem vindt het integrale discussie over een onderwerp plaats in de oordeelsvormende vergadering en niet meer in de besluitnemende (raads) vergadering. Daarom vindt in de raadsvergadering alleen beraadslaging plaats over de (nog) openstaande discussiepunten, waarvoor dus amendementen en moties zijn ingediend.
De volgorde van spreken is dan als volgt:
Alleen de (eerste) indiener krijgt drie minuten de gelegenheid om bij het katheder het amendement of motie toe te lichten. De overige fracties reageren – nadat het college heeft gereageerd – vanaf hun zetel.
Artikel 34. Deelname aan de beraadslaging door anderen
Deze bepaling is noodzakelijk in verband met de in artikel 22 van de wet geregelde immuniteit. Het is uiteraard ook mogelijk dat de raad bepaalt dat een bepaalde functionaris in bepaalde gevallen altijd aan de beraadslaging mag deelnemen.
De raad kan op grond van artikel 2, vierde lid, bepalen dat de griffier deelneemt aan de beraadslagingen. De burgemeester en de wethouder(s) hebben het recht (het woord te voeren en) deel te nemen aan de beraadslagingen op grond van artikel 21, eerste en tweede lid, van de wet.
Artikel 35. Voorstellen van orde
De raadsvoorzitter legt aan de raad ter beslissing voor of er inderdaad sprake is van een voorstel van orde. Over een voorstel van orde wordt direct, zonder beraadslaging, besloten door de raad. Bij staken van stemmen is het voorstel niet aangenomen (omdat het ordevoorstel betrekking heeft op de lopende vergadering is artikel 32, vierde lid, van de wet hierop logischerwijs niet van toepassing). Een voorstel van orde betreft bijvoorbeeld het schorsen van de vergadering voor een pauze. Indien het gaat om een niet geagendeerd voorstel, dient de procedure van een initiatiefvoorstel gevolgd te worden (artikel 30 van de wet).
Stemverklaringen zullen kort moeten zijn (één minuut tenzij de raad beslist) en mogen niet het karakter krijgen van een extra termijn, als laatste reactie op de vorige spreker. De stemverklaringen worden gegeven vóór dat de stemming begint.
De raadsvoorzitter kan de beraadslaging sluiten als hij vaststelt dat een amendement, motie of onderwerp voldoende is toegelicht, tenzij de raad anders beslist (eerste lid). De raadsvoorzitter formuleert daarna de te nemen eindbeslissing (tweede lid). Indien geen stemming wordt gevraagd, is het voorstel aangenomen op grond van artikel 32, derde lid, van de wet.
Artikel 39. Stemming; procedure hoofdelijke stemming
Indien een raadslid te kennen geeft een hoofdelijke stemming te wensen, moet de stemming plaatsvinden (eerste lid). De raad heeft niet de bevoegdheid om van deze bepaling van artikel 32 van de wet af te wijken. Vraagt niemand stemming, dan wordt het voorstel geacht te zijn aangenomen (tweede lid). Wellicht ten overvloede wordt hierbij nog gewezen op artikel 209, tweede lid, van de wet, dat tot hoofdelijke stemming verplicht bij het aangaan van een verplichting voordat de begroting is goedgekeurd.
De regeling in het eerste deel van het tweede lid kan toepassing krijgen, indien de uitkomst van de stemming tevoren duidelijk is en slechts enkele raadsleden zouden tegenstemmen. Een raadslid kan zich alleen onthouden van deelname aan stemming op grond van artikel 28 van de wet. In alle andere gevallen is een raadslid verplicht stelling in te nemen en te stemmen. Stemmingen zijn in principe ook openbaar. Een volksvertegenwoordiger dient duidelijk te zijn in zijn of haar rol. Door de openbaarheid is het voor de achterban (kiezers) duidelijk hoe ze vertegenwoordigd worden.
In de Winsumuitspraak (ABRvS, 7 augustus 2002, uitspraak 200200897/1) is het hoger beroep op artikel 28 van de wet afgewezen, maar heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) wel geconcludeerd dat het genomen besluit in strijd is met artikel 2:4 van de Awb omdat de schijn van belangenverstrengeling onvoldoende was vermeden. Naar aanleiding van deze uitspraak zijn er vragen gerezen over de mogelijke gevolgen voor stemprocedures en de verantwoordelijkheden in gemeenteraden.
In deze uitspraak geeft de Afdeling het rechtsbeginsel neergelegd in artikel 2:4 van de Awb voorrang boven hetgeen in artikel 28 van de wet is bepaald. Over de mogelijke gevolgen van de uitspraak adviseerde de toenmalige minister van BZK het volgende:
"de beslissing over stemonthouding dient voorbehouden te blijven aan het individuele raadslid; bij stemming heeft de raad geen optie dan te waarschuwen dat het te nemen besluit wel eens aanvechtbaar zou kunnen zijn in een bezwaarschriftprocedure of bij de bestuursrechter of in het kader van een spontane vernietiging door de Kroon (artikel 268 van de Gemeentewet); de raad kan in dergelijke gevallen een belangrijke rol spelen door in algemene zin te bespreken, individuele raadsleden door hun handelen de schijn van belangenverstrengeling kunnen wekken en hoe dat voorkomen kan worden (en dit bijvoorbeeld opnemen in de gedragscode); uiteraard is de gedragscode in juridische zin niet bindend, dit is tevens niet wenselijk."
Er is echter inmiddels vervolg jurisprudentie beschikbaar:
- In ABRvS 30 juni 2010, LJN BM9710LJN BM9710, AB 2010/310AB 2010/310 oordeelde de Afdeling dat in het midden kon blijven of twee raadsleden een persoonlijk belang hadden bij de vaststelling van een bestemmingsplan, omdat het bestemmingsplan met de grootst mogelijke meerderheid door de raad was vastgesteld. Zelfs indien zou worden vastgesteld dat de twee raadsleden een persoonlijk belang hadden bij de planvaststelling, hebben zij geen beslissende stem in de uitkomst gehad;
- In ABRvS 22 juni 2011, LJN BQ8863LJN BQ8863, AB 2011/261AB 2011/261 overwoog de Afdeling dat een raadslid dat woonde en werkte op een bedrijventerrein een persoonlijk belang had bij de vaststelling van een bestemmingsplan voor dat bedrijventerrein. De Afdeling oordeelde dat in strijd was gehandeld met art. 2:4artikel 2:4 van de Awb omdat naar derden de schijn is gewekt dat het persoonlijke belang van invloed is geweest op de besluitvorming. Daarbij speelde een rol dat het raadslid tijdens de vergadering van de raad veelvuldig het woord heeft gevoerd en namens zijn fractie een aantal amendementen heeft ingediend en voorgelezen die in feite tot gevolg hebben dat een gunstiger woon- en leefklimaat ontstaat ter hoogte van gronden van het betreffende raadslid. De Afdeling achtte niet van belang of het raadslid daadwerkelijk het oogmerk had te bewerkstelligen een plan ten gunste van zijn leefklimaat vast te stellen. Ook indien van de goede trouw van het raadslid kan worden uitgegaan, kan de schijn van belangenverstrengeling zijn gewekt. Ook het gegeven dat het raadslid niet bij alle amendementen een doorslaggevende stem heeft gehad leidt niet een ander oordeel, omdat gelet op het feit dat het raadslid veelvuldig het woord heeft gevoerd niet kan worden gesteld dat niet de schijn is gewekt dat hij invloed heeft gehad op de besluitvorming;
- In ABRvS 6 februari 2013, LJN BZ0796LJN BZ0796 preciseert de Afdeling haar hiervoor vermelde uitspraak van 22 juni 2011. In de zaak die tot de uitspraak van 6 februari 2013 heeft geleid ging het om een besluit van een gemeenteraad om een bestemmingsplan niet vast te stellen. Dat besluit was genomen met de kleinst mogelijke meerderheid, waarbij een raadslid die mogelijk belanghebbende in de zin van art. 1:2artikel 1:2 van de Awb was, tegen de vaststelling van het plan had gestemd. De Afdeling overwoog dat, in aanmerking genomen dat het hier gaat om besluitvorming door de gemeenteraad die een belangenafweging vergt waarbij politieke inzichten een belangrijke rol spelen, het in de rede ligt voor de invulling van het begrip ‘persoonlijk belang’ in art. 2:4 lid 2artikel 2:4, tweede lid, van de Awb aansluiting te zoeken bij art. 28 lid 1artikel 28, eerste lid, onder a, van de wet. Deze bepaling dient strikt te worden uitgelegd, nu daarbij het fundamentele recht van een raadslid om deel te nemen aan een stemming wordt ingeperkt. Uit artikel 2:4 van de Awb volgt dus — en de Afdeling preciseert hiermee haar (hiervoor vermelde) uitspraak van 22 juni 2011 — in het algemeen niet dat een persoon die deel uitmaakt van een democratisch gekozen bestuursorgaan zoals de gemeenteraad en die bij een besluit belanghebbende is als bedoeld in art. 1:2 lid 1artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, zich zou moeten onthouden van deelname aan de besluitvorming. Dit zou afbreuk doen aan de taak en de fundamentele rechten van een gekozen volksvertegenwoordiger en daarmee aan het democratisch proces.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 6 februari 2013 in aanvulling op het voorgaande overwogen dat er zich evenwel bijkomende omstandigheden kunnen voordoen die maken dat de behartiging van het persoonlijk belang van een raadslid zodanig aan de orde is bij het onderwerp van de besluitvorming dat hij daaraan niet behoort deel te nemen. Weliswaar kan de gemeenteraad niet verhinderen dat een lid deelneemt aan de besluitvorming en aan stemmingen, maar deelname van een lid kan er bij aanwezigheid van zo’n persoonlijk belang wel toe leiden dat de bestuursrechter tot het oordeel moet komen dat het desbetreffende besluit is genomen in strijd met art. 2:4artikel 2:4 van de Awb. De conclusie dat het betrokken bestuursorgaan in strijd met deze bepaling een besluit heeft genomen, kan echter pas worden getrokken wanneer aannemelijk is dat het betrokken raadslid de besluitvorming daadwerkelijk heeft beïnvloed.
Bij staking van stemmen is het bepaalde in artikel 32 van de wet van toepassing. Indien de vergadering voltallig is, wordt het voorstel geacht te zijn verworpen. Is de vergadering niet voltallig, dan wordt het nemen van het besluit tot een volgende vergadering uitgesteld. Als ook dan de stemmen staken, wordt het voorstel geacht te zijn verworpen.
In het vierde lid wordt ingegaan op de procedure van hoofdelijke stemming.
Artikel 40. Volgorde stemming over amendementen en moties
Voor alle duidelijkheid wordt hier een verschil in procedure aangegeven tussen een motie en een amendement. Een amendement strekt tot wijziging van een voorstel en komt daarom in stemming voorafgaand aan de stemming over dat voorstel. Een motie strekt niet tot wijziging van een voorgesteld besluit; over een motie wordt een apart besluit genomen, nadat de besluitvorming over het aanhangige voorstel is afgerond. Bij een motie over een afzonderlijk onderwerp geldt dit uiteraard niet en is het vierde lid niet van toepassing. Bovendien kan de raad besluiten af te wijken van deze stemvolgorde.
Artikel 41. Stemming over personen
Artikel 31, eerste lid, van de wet geeft aan dat de stemming over personen geheim dient te zijn. Sinds 1 februari 2016 is artikel 31 ook van toepassing op de stemming over de benoeming van een wethouder (artikel 35, eerste lid, van de Gemeentewet). Datzelfde geldt voor de stemming over het ontslag van een wethouder in het geval een motie van wantrouwen niet tot onmiddellijk aftreden leidt (artikel 49 van de Gemeentewet). Ook dat gebeurt schriftelijk en is daarmee geheim. Een blanco stembriefje wordt niet aangemerkt als een behoorlijk ingevuld stembriefje (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, nr. 3, blz. 86). In geval van een schriftelijke stemming wordt dan ook geen rekening gehouden met blanco stembriefjes. Een blanco of verkeerd ingevuld stembriefje telt wel mee bij de bepaling van het quorum. De raad oordeelt of een stembriefje behoorlijk is ingevuld. Wat onder een (niet) behoorlijk ingevuld stembriefje moet worden verstaan, is in de wet niet geregeld.
Bij de benoeming van wethouders is er sprake van een vrije stemming. Dat is dus anders dan bij een voordracht, waarbij de keus beperkt is tot twee of meer kandidaten.
Bij een vrije stemming is artikel 28, eerste lid, onder a, en derde lid, van de wet niet van toepassing. Daarin is bepaald dat een raadslid zich van stemming onthoudt wanneer hij “behoort tot de personen tot wie de keuze door een voordracht of bij een herstemming is beperkt". Zoals vermeld is dat bij de benoeming van wethouders niet aan de orde. Een raadslid kan op het stembriefje de naam van elke kandidaat die zijn voorkeur heeft invullen: die van de voorgestelde perso(o)n(en), of die van een ander. Dat geldt dus ook voor raadsleden die zelf genomineerd zijn; die kunnen op zichzelf stemmen als ze dat willen.
De wetgever heeft nooit de bedoeling gehad de politieke verhoudingen in de raad te beïnvloeden door middel van een verbod op het meestemmen van de kandidaat-wethouder. Los van de formeel-juridische context pleiten de volgende argumenten nog voor bovenstaande zienswijze:
- Een democratisch gekozen vertegenwoordiger mag niet te snel het recht op stemming worden ontnomen. Stel: partij X beveelt meneer Janse en mevrouw Pieterse aan als wethouders. Als deze personen in de raad zitting hebben en niet mee mogen stemmen houdt dit in, dat de partij ineens twee stemmen in de raad minder heeft. Dat is onaanvaardbaar in het licht van de politieke verhoudingen;
- Een aanbeveling is geen voordracht. Het spraakgebruik heeft het vaak over voordracht, maar een persoon nomineren als wethouder staat niet gelijk aan een voordracht;
- Het is denkbaar dat een kandidaat-wethouder die voor benoeming wordt aanbevolen, uit moreel-politieke overwegingen en om iedere schijn van belangenverstrengeling te vermijden op eigen initiatief afziet van het meestemmen over de benoeming. Alhoewel het uitgangspunt is dat zeer terughoudend moet worden omgegaan met het inperken van het stemrecht van gekozen volksvertegenwoordigers, laat de wet de betrokkenen de ruimte daarin een eigen afweging te maken.
Artikel 42. Video-verslag en besluitenlijst
Dit artikel regelt de taak van de griffier ten aanzien van de besluitenlijst en de wijze waarop de besluitenlijst wordt vastgesteld. Het maken van een verslag is niet verplicht. In de wet wordt alleen gesproken over de verplichting een besluitenlijst openbaar te maken (artikel 23, vijfde lid, van de wet en het vijfde lid). Vandaar dat van de raadsvergaderingen een video-verslag en een besluitenlijst wordt gemaakt.
De concept-besluitenlijst wordt tegelijkertijd met de schriftelijke oproep verstuurd aan de leden en overige personen die het woord gevoerd hebben (derde lid).
De griffier verleent de ambtelijke bijstand aan de raad. Daarom is de griffier aangewezen om de besluitenlijst op te stellen en deze, tezamen met de raadsvoorzitter, te ondertekenen (zesde lid).
Over aan de raad gerichte inkomende stukken worden alleen voorstellen gedaan en besluiten genomen van procedurele aard, bijvoorbeeld kennisnemen, in behandeling nemen, doorsturen naar de agendacommissie of het college, etc. Inhoudelijke discussie over de stukken kan de raadsvoorzitter buiten de orde verklaren. Wanneer een ingekomen stuk leidt tot inhoudelijke discussie en besluitvorming, dient dit op de gebruikelijke wijze te worden voorbereid. De schriftelijke raadsmededelingen van het college aan de raad komen in principe ook bij de raad binnen. De mededelingen zijn dan ook een ingekomen stuk. De raad stelt op voorstel van de agendacommissie, of in geval van onverwijlde spoed de griffier, de wijze van afdoening van de ingekomen stukken vast (tweede lid).
Artikel 44. Toepassing reglement op besloten vergaderingen
Dit artikel bepaalt dat de bepalingen van dit reglement van overeenkomstige toepassing zijn op een raadsvergadering achter gesloten deuren. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan de bepalingen omtrent het tijdig verzenden van stukken, het recht van amendement, het recht van motie en het maken van het verslag.
De bepalingen van dit reglement zijn echter niet van toepassing, voor zover het toepassen van die bepalingen strijdig is met het besloten karakter van de vergadering. Zo zullen er bijvoorbeeld geen beeld- en geluidsregistraties voor openbaar gebruik gemaakt kunnen worden. Ten aanzien van de stukken die betrekking hebben op een besloten vergadering en het behandelde zal de raad moeten besluiten of geheimhouding als bedoeld in de artikelen 25, 55 en 86 van de wet wordt opgelegd dan wel bekrachtigd of opgeheven.
In artikel 23 van de wet zijn procedurevoorschriften opgenomen voor 'het sluiten van de deuren', de wijze waarop een vergadering een besloten vergadering wordt.
Artikel 45. Besluitenlijst en audio-verslag besloten vergadering
In dit artikel wordt uitwerking gegeven aan artikel 23, derde lid, van de wet. In overeenstemming met de bepaling over de besluitenlijst van de raadsvergadering is de griffier ook verantwoordelijk voor de audio-opname en de besluitenlijst van een besloten vergadering. De besluitenlijst ligt ter inzage bij de griffier en het audio-verslag kan bij de griffier worden beluisterd.
Artikel 46. Opheffing geheimhouding
In de in dit artikel aangehaalde artikelen wordt aan de raad de mogelijkheid geboden de geheimhouding van stukken op te heffen; stukken die niet per se aan hem behoeven te zijn overgelegd. In het onderhavige artikel is nu ter zake een overlegverplichting opgenomen waardoor recht wordt gedaan aan het principe van hoor en wederhoor.
Op grond van artikel 25, derde en vierde lid, van de wet, kan geheimhouding worden opgelegd door het college, de burgemeester en een commissie, ieder ten aanzien van stukken die zij aan de raad of aan leden van de raad overleggen. De opgelegde geheimhouding met betrekking tot aan de raad overgelegde stukken vervalt, indien de raad de oplegging niet in zijn eerstvolgende vergadering die volgens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, wordt bekrachtigd.
Als de raad niet van plan is de opgelegde geheimhouding te bekrachtigen, kan het orgaan dat geheimhouding heeft opgelegd in een besloten vergadering met de raad overleg voeren. Deze besloten vergadering kan dan gaan om de vraag waarom de raad de geheimhouding wil opheffen door deze niet te bekrachtigen.
Als de raad een opgelegde geheimhouding opheft of niet bekrachtigt, wil dat niet zeggen dat de desbetreffende stukken dan “automatisch” openbaar zijn. De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) is nog steeds op deze stukken van toepassing. Wanneer om openbaarmaking wordt verzocht moet dat verzoek dus aan de uitzonderingsgronden in de Wob worden getoetst om tot een besluit te komen over het al dan niet openbaar maken van de betreffende documenten. Dan kan uiteraard blijken dat er inmiddels geen grond meer is om openbaarmaking te weigeren.
Artikel 47. Toehoorders en pers
De in dit artikel aangegeven bepalingen worden wat betreft het handhaven van de orde aangevuld door artikel 26 van de wet. De raadsvoorzitter heeft de bevoegdheid om toehoorders die de orde verstoren te doen vertrekken en bij volharding in hun gedrag de toegang te ontzeggen.
Artikel 48. Geluid- en beeldregistraties
Aangezien de vergaderingen van de raad in principe openbaar zijn, kunnen radio- en tv-stations geluid- en beeldregistraties maken. Dit is uiteraard niet het geval als het een besloten vergadering betreft. Wel dient rekening gehouden te worden met de privacy van insprekers of publiek. Raadsleden daarentegen hebben een publieke functie.
Artikel 49. Amendementen en subamendementen
Elk lid van de raad kan wijzigingen op het voorstel van het college of op initiatiefvoorstellen indienen ter behandeling in de raad, de zogenaamde amendementen. Wanneer een amendement is ingediend, kan dit voor een ander raadslid aanleiding zijn, op dit amendement nog weer een wijziging voor te stellen, het subamendement. Een (sub)amendement kan ingediend worden op een voorgesteld besluit, dat aanhangig is.
Het recht van amendement is neergelegd in artikel 147b van de wet. Dit artikel verplicht de raad nadere regels te stellen. Deze nadere regels staan in artikel 27. Op basis van artikel 147b, tweede lid, juncto artikel 147a, tweede lid, van de wet is de raad verplicht een amendement te behandelen, overeenkomstig de door de raad vastgestelde regels. Uit de bewoordingen van artikel 147b, tweede lid, van de wet blijkt dat het recht om amendementen in te dienen aan elk individueel raadslid toekomt; drempelsteun is derhalve niet vereist (MvT, Kamerstukken II 2000/01, 27751, 3, p. 109).
In artikel 1 is de definitie van het begrip ‘motie’ gegeven. Een ‘motie’ is een voorstel tot het doen van een uitspraak. Het kan gaan om het uitspreken van een wens (van inhoudelijke, politieke of procedurele aard), het uitspreken van instemming dan wel afkeuring over bepaalde ontwikkelingen of om het doen van een verzoek. Een motie betreft dus niet een concreet besluit dat op rechtsgevolg is gericht; een motie heeft geen juridische, maar een politieke betekenis. Daarom is het college formeel niet aan een motie gebonden of tot uitvoering ervan verplicht. Wel kan het naast zich neerleggen van een motie door het college leiden tot een vertrouwensbreuk tussen raad en college en hieruit kan het college dan zijn consequentie trekken.
Voor wat betreft de besluitvormingsprocedure omtrent een motie wordt opgemerkt dat over een motie een apart besluit wordt genomen. Voor de beraadslaging over een motie over een aanhangig onderwerp geldt dat deze niet plaatsvindt in afzonderlijke termijnen, maar gelijktijdig met de beraadslaging over het onderwerp waarop de motie betrekking heeft (tweede lid).
Een besluit over een motie over een niet op de agenda opgenomen onderwerp vindt aan het einde van de vergadering plaats (derde lid). Dergelijke moties benaderen de in artikel 52 geregelde initiatiefvoorstellen. Dualisering veronderstelt versterking van de vertegenwoordigende en controlerende functie van de raadsleden. Hiervoor dienen ook individuele raadsleden en kleine fracties te beschikken over adequate instrumenten. Dat wil zeggen dat het voor een effectief gebruik van deze instrumenten wenselijk is dat ook het individuele raadslid zonder belemmeringen toegang tot het gebruik daarvan heeft. De mogelijkheid om zonder drempelsteun een motie in te dienen staat dan ook ten dienste van een effectieve uitoefening van de inkadering en controle door de raad.
In de wet wordt één specifieke motie uitgewerkt, namelijk in artikel 49. Dit betreft de “motie van wantrouwen” waarbij de raad uitspreekt het vertrouwen in een wethouder te hebben verloren. Het is een wethouder niet toegestaan om na een aangenomen motie van wantrouwen aan te blijven. Indien hij zelf niet opstapt, dient de raad actie te ondernemen.
Artikel 51. Initiatiefvoorstel
Het is de taak van het college aan de raad de nodige voorstellen te doen, maar de raadsleden kunnen ook zelf een voorstel voor een verordening of beslissing ter behandeling bij de raad indienen. Hiervoor is het recht van initiatief toegekend.
In artikel 147a, eerste lid, van de wet is dit uitgewerkt. Hier is bepaald dat een lid van de raad een initiatiefvoorstel kan indienen; met deze formulering wordt tot uitdrukking gebracht dat dit recht aan elk individueel raadslid toekomt, drempelsteun is dus niet vereist (MvT, Kamerstukken II 2000/01, 27751, 3, p. 109).
Het tweede en derde lid van artikel 147a van de wet bepalen dat de raad regelt op welke wijze een initiatiefvoorstel voor een verordening of beslissing wordt ingediend en behandeld.
Voor een effectief gebruik van deze instrumenten is het wenselijk dat ook het individuele raadslid zonder belemmeringen toegang tot het gebruik daarvan heeft. Het ontbreken van de eis van drempelsteun bij het recht van initiatief staat ten dienste van een effectieve uitoefening van de inkadering en controle door de raad. Ook kleine fracties en individuele raadsleden worden zo in staat gesteld actief deel te nemen aan de controlerende, vertegenwoordigende en budgettaire functie.
De wet maakt onderscheid tussen initiatiefvoorstellen voor verordeningen en overige initiatiefvoorstellen. Ieder raadslid kan een initiatiefvoorstel voor een verordening indienen. Een dergelijk voorstel moet aanhangig worden gemaakt door het schriftelijk aan de raadsvoorzitter te zenden (eerste lid). De verdere wijze van behandeling moet de raad zelf regelen. De raad moet ook regelen op welke wijze en onder welke voorwaarden overige initiatiefvoorstellen (voorstellen die betrekking hebben op iets anders dan een verordening) in behandeling worden genomen. Ook dit initiatiefrecht komt toe aan individuele raadsleden, hetgeen inhoudt dat geen drempels mogen worden opgeworpen.
In het tweede lid is een termijn gesteld van vier weken om het college in de gelegenheid te stellen zijn wensen en bedenkingen ter kennis van de raad te brengen.
In het vierde lid van artikel 147a van de wet is sinds 1 februari 2016 bepaald dat het college de gelegenheid moet krijgen om wensen en bedenkingen naar voren te brengen. Het college moet immers de besluiten van de raad uitvoeren (artikel 160, eerste lid, onder b, van de wet). Deze zgn. voorhangregeling is uitgewerkt in het tweede lid van dit artikel. Het is in eerste instantie aan de indiener om te beslissen wat hij met die inbreng doet en uiteindelijk beslist de raad over het al dan niet gewijzigde voorstel (MvT, Kamerstukken II 2012/13, 33691, 3, p. 2-3).
Het derde lid houdt in dat de agendacommissie het initiatiefvoorstel zo spoedig mogelijk op de agenda plaatst nadat het college in de gelegenheid is gesteld om zijn wensen en bedenkingen ter kennis van de raad te brengen. Als de oproep voor die vergadering echter al verzonden is, dan plaatst de agendacommissie het niet op de agenda van eerstvolgende, maar daaropvolgende raadsvergadering. Voor zover de in het tweede lid gestelde termijn dan nog niet verlopen is zal er echter niet over het voorstel besloten kunnen worden.
Indien de wensen of bedenkingen van het college daar aanleiding toe geven kan de indiener van het voorstel eventuele wijzigingen doorvoeren. Hij of zij is daartoe echter niet verplicht, omdat de wet alleen aangeeft dat het college de mogelijkheid moet hebben om een visie op het initiatiefvoorstel te hebben. Er is geen verplichting om de wensen of bedenkingen ook daadwerkelijk in het voorstel te verwerken.
Dit artikel heeft betrekking op het agenderingsrecht van de raad. De raad is de enige die een voorstel voor een verordening of een ander voorstel dat het college heeft voorbereid kan agenderen. Als het college het voorstel heeft voorbereid, betekent dit niet dat het college het door hen voorbereide voorstel kan intrekken indien het college van oordeel is dat verdere behandeling van het voorstel niet wenselijk is (bijvoorbeeld omdat zij een voorstel willen wijzigen). De raad moet hier toestemming voor geven (eerste lid).
Indien de raad van oordeel is dat een voorstel voor een verordening of een ander voorstel niet voldoende is voorbereid, kan de raad het voorstel voor een verordening of een ander voorstel op grond van het tweede lid nogmaals voor advies aan het college zenden. De raad kan het college bijvoorbeeld verzoeken het voorstel voor een verordening of ander voorstel nader te onderbouwen. De raad bepaalt echter wanneer het voorstel voor een verordening of ander voorstel, dat door het college verder voorbereid is, opnieuw wordt behandeld. De raad kan dit in dezelfde raadsvergadering regelen, maar de raad kan dit ook aan de agendacommissie overlaten.
Dit artikel stelt nadere regels bij artikel 155, tweede lid, van de wet. Het interpellatierecht ligt in het verlengde van het mondelinge vragenrecht en is een zwaarder instrument. Het gaat om het recht van een volksvertegenwoordiger om tijdens een vergadering over een niet geagendeerd onderwerp inlichtingen aan het college of de burgemeester te vragen. Daarvoor is verlof van de raad nodig, omdat de vergaderorde wordt doorbroken. Interpellatie vindt plaats als tenminste éénderde van de aanwezige leden daarmee instemt. Daarmee wordt voorkomen dat een raadsmeerderheid om (partij)politieke redenen belemmeringen opwerpt tegen het interpellatierecht door een raadslid of raadsminderheid.
Artikel 54. Schriftelijke vragen
Het vragenrecht stelt de leden van de raad in staat informatie te vragen over aangelegenheden die tot de bevoegdheid van het college of de burgemeester behoren. Het karakter van deze vragen is primair van informatieve strekking. Op grond van deze bepaling kan een raadslid schriftelijke vragen stellen aan het college of de burgemeester, al naar gelang wie verantwoordelijk is. Deze dient de vragensteller gemotiveerd in kennis te stellen indien de beantwoording niet binnen de gestelde termijnen kan plaatsvinden. Niet de raadsvoorzitter, maar het college of de burgemeester geeft daarom het schriftelijke antwoord. In de praktijk zal een schriftelijk antwoord van het college vaak door de desbetreffende portefeuillehouder gegeven worden (artikel 168 van de wet).
In dit artikel wordt een procedurele uitwerking gegeven van de inlichtingenplicht die het college en de burgemeester hebben ten opzichte van de raad. De passieve inlichtingenplicht als bedoeld in artikel 169, derde lid, van de wet is de klassieke informatieplicht die het college opdraagt de door de raad gevraagde inlichtingen te verstrekken, tenzij het openbare belang zich daartegen verzet. Dit recht om inlichtingen te vragen komt eveneens toe aan individuele raadsleden. Daarmee wordt voorkomen dat een raadsmeerderheid om (partij)politieke redenen belemmeringen opwerpt tegen het vragen van inlichtingen door een raadslid of raadsminderheid.
De weigeringsgrond ‘strijd met het openbaar belang’ is, zo blijkt uit de bewoordingen van artikel 169 van de wet, wettelijk objectief en algemeen omschreven. Het moet dan gaan om zwaarwegende belangen.
Deze bepaling vormt een invulling van artikel 155, eerste lid, van de wet met betrekking tot het vragenrecht. Tot uiterlijk 18.00 uur op de dag van de raadsvergadering kunnen vragn bij de voorzitter worden gemeld, waarbij wel wordt opgemerkt dat de voorkeur is dat de vragen om 9.00 uur op de dag van de raadsvergadering worden ingediend, zodat het college zich goed kan voorbereiden op het te geven antwoord in het vragenuur.