| Organisatie | Sittard-Geleen |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Besluit van de gemeenteraad van de gemeente Sittard-Geleen houdende regels omtrent het grondbeleid |
| Citeertitel | Nota grondbeleid |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | volkshuisvesting en woningbouw |
| Eigen onderwerp |
Geen
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 13-05-2021 | nieuwe regeling | 22-04-2021 | 2713631 |
Deze nota geeft een actualisering van de uitgangspunten, afwegingen en informatievoorziening van het gemeentelijk grondbeleid. Hiernaast geeft de nota ook een actualisering van de wettelijke, financiële en juridische kaders rondom het grondbeleid.
In een gebiedsontwikkeling komen diverse maatschappelijke vraagstukken samen. We kunnen door de ontwikkeling van een locatie bijdragen aan een gewenste impact. Zo kunnen we bijvoorbeeld meer woningen, meer locaties voor bedrijven, meer recreatiemogelijkheden en/of meer mooie groene gebieden realiseren. Maar we kunnen met een ruimtelijke ontwikkeling ook een positieve verandering brengen in een minder gewenste situatie, zoals leegstand/verloedering of onveilige locaties.
Een ontwikkeling of transformatie van een gebied is nooit een eenzijdige, sectorale aangelegenheid. Het zorgt altijd voor impact op meerdere beleidsterreinen binnen de gemeente. Een integrale aanpak is daarom noodzakelijk. Door zowel de integrale maatschappelijke impact als de brede financiële gevolgen die ontstaan door een ontwikkeling samen in beeld te brengen, kunnen we weloverwogen keuzes maken die bijdragen aan het opgavegericht werken. Dit draagt ertoe bij dat we onze middelen zo doelmatig mogelijk kunnen inzetten. In de nota laten we op basis van onze ambities bij ruimtelijke ontwikkelingen, zien hoe we als gemeente keuzes in maken voor het grondbeleid, hoe we onze eigen rol daarin bepalen en binnen welke financiële kaders we opereren. Het grondbeleid kent daarom de volgende drie hoofddoelen:
Doel 1: Sturing op het realiseren van gewenste ontwikkelingen;
Doel 2: Inzicht verschaffen in de impact van een ontwikkeling;
Doel 3: Inzicht verschaffen in (afwegings)kaders en spelregels voor de ontwikkelingen.
Door gebruik te maken van een impact-afwegingsmodel maken we inzichtelijk welk integraal resultaat met een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling behaald kan worden. We streven daarbij naar een optimaal resultaat dat bestaat uit de voor de locatie te bepalen ideale mix van maatschappelijk en breed financieel rendement. Daardoor kunnen goed overwogen keuzes gemaakt worden tussen (scenario’s van) verschillende ruimtelijke ontwikkelingen.
We kiezen voor een situationeel grondbeleid. Wij bepalen van situatie tot situatie welke rol het beste past bij de ontwikkeling van een locatie. Daarvoor maken we gebruik van een afwegingskader dat helpt de best passende rol voor de gemeente te kiezen, bestaande uit een combinatie van een regierol en een grondproductierol. De regierol van de gemeente gaat over de rol die de gemeente inneemt in de sturing op het tot stand komen van de ontwikkeling. De grondproductierol gaat over de vraag wie het grondtransformatieproces uitvoert. Dat omvat het proces van inkoop, bestemmingswijziging, bouw- en woonrijp maken en verkoop van de voor een ontwikkeling uitgeefbare grond. We laten de keuze voor een rol afhangen van diverse omstandigheden zoals de locatie, de betrokken partijen, de mogelijkheden en de uitdagingen. We wegen dit af en kiezen op basis daarvan de meest passende rol.
I. Inleiding en uitdaging voor Sittard-Geleen
Sittard-Geleen is een aantrekkelijke stad om te wonen en te bezoeken. Als onderdeel van de toekomstige ontwikkeling in Zuid Limburg is de ontwikkeling van Sittard-Geleen gericht op een sterke en gezonde stad, een innovatieve, circulaire en grensoverschrijdende economie en een toekomstbestendig landschap. De grote steden in Zuid Limburg, waaronder Sittard-Geleen, gaan elkaar daarbij versterken zodat zij een bijzonder aantrekkelijke omgeving bieden om te wonen, werken en recreëren, voor inwoners, bezoekers en ondernemers.
Zowel een snelle stedelijke omgeving als een rustige, ontspannen, natuurlijke en natuurrijke omgeving. Daarbinnen hebben we als gemeente grote ambities. Deze hebben een plek gekregen in de Toekomstvisie 2030. We zetten in op een aantal speerpunten: een positieve gezondheidsbeleving, een duurzame, innovatieve en veilige bedrijvigheid, een leven lang leren en ontwikkelen en een duurzame, diverse en veilige woon- en leefomgeving. Een leidend principe in deze toekomstvisie is veerkracht. Veerkracht is het vermogen van de stad, met haar inwoners, organisaties en ondernemers om zodanig te reageren op veranderende omstandigheden dat essentiële kenmerken en kwaliteiten hersteld of vernieuwd worden. We gaan voor een stad die niet alleen tegenslagen weet op te vangen, maar ook op kansen en vernieuwingen weet in te spelen zodat ze een toekomstbestendige stad is.
De ambities die we hebben vragen om een integrale benadering. We realiseren ons goed dat verschillende maatschappelijke ambities elkaar ook kunnen tegenwerken als ze niet goed op elkaar worden afgestemd. We streven daarom juist een aanpak na die ambities verbindt, zodat ze elkaar versterken. Ook wanneer wij in onze gemeente aan de slag gaan om een plek te (her)ontwikkelen, is de integrale benadering van de fysieke leefomgeving om er maatschappelijke behoeften mee te vervullen ons primair uitgangspunt.
In deze nota grondbeleid laten we zien welke ambities we nastreven bij ruimtelijke ontwikkelingen, hoe we daar als gemeente keuzes in maken, hoe we onze eigen rol daarin bepalen en binnen welke financiële kaders we opereren.
Gebieden gaan veranderen en dat biedt uitstekende kansen om die ontwikkelingen te combineren met het verwezenlijken van andere ambities die we hebben, zoals het versterken van de economische ontwikkelingen binnen onze gemeente, het versterken van de natuur en het verbeteren van de leefbaarheid, de mobiliteit en de bereikbaarheid van alle gemeente-kernen.
Onze ambities gaan nog verder. Wij willen een gemeente zijn waar iedereen mee kan doen en waar iedereen dezelfde kansen en mogelijkheden heeft. Daarom zijn ook duurzaamheid, cultuur, (top)sport, gezondheid en goede woningen van groot belang.
Het grondbeleid kan een belangrijke bijdrage leveren aan deze integrale benadering van locaties en gebieden die we transformeren of nieuw aanleggen. Het is daarmee een belangrijk instrument om deze maatschappelijke doelstellingen in een integrale ontwikkeling te realiseren. Zo kunnen we bijvoorbeeld met de herontwikkeling van een leegstaand gebouw verloedering van de omgeving tegengaan en tegelijk invulling geven aan de behoeftes die we hebben op het gebied van wonen, vergroenen en het creëren van economische broedplaatsen. We leveren op die manier een belangrijke bijdrage aan de verbetering van de leefbaarheid in wijken. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de woningbehoefte, de leefbaarheid, het klimaatvraagstuk, de veranderende mobiliteit en de aandacht voor zorg en inkomen.
De realisatie van ruimtelijke elementen, bebouwing, beplanting, verharding is een belangrijke, soms zelfs allesbepalende, factor voor het mogelijk maken van diverse beleidsambities. Voor de realisatie van deze ruimtelijke elementen is een locatie en dus grond nodig.
Grondbeleid kan omschreven worden als het beleid dat gericht is op het beschikbaar krijgen van grond voor het realiseren van ruimtelijke doelstellingen om daarmee gewenste maatschappelijke rendementen te behalen of om te helpen die rendementen mogelijk te maken.
Omdat de realisatie van doelstellingen op deze terreinen samenkomt in de ontwikkeling van een locatie/gebied, leent het grondbeleid zich er bij uitstek ook voor om te helpen inzichtelijk te maken welke integrale maatschappelijke en financiële effecten voortvloeien uit keuzes voor de invulling en ontwikkeling van een locatie of gebied.
In de actualisatie van het grondbeleid nemen we de integrale afweging van gebiedsontwikkelingen op (zie hoofdstuk 3). Die was als zodanig nog niet in het oude grondbeleid opgenomen. In gebiedsontwikkelingen wordt dit nu ook al toegepast. We gaan dit nu formaliseren in het beleid, zodat wij niet bij iedere ontwikkeling kaders en uitgangspunten helemaal opnieuw hoeven te bepalen en zodat onze ontwikkelende partners al in ons grondbeleid transparant terug kunnen vinden welke elementen wij in een ontwikkeling belangrijk vinden.
Ook nieuw in dit beleid is dat we een situationeel grondbeleid willen en daar een afwegingskader voor hebben opgenomen (zie paragraaf 4.4). Dit situationeel grondbeleid moet ons helpen in de afweging van onze eigen rol in een ontwikkeling, waarbij we letten op de urgentie van de ontwikkeling en op het integraal rendement van de ontwikkeling.
1.3. Ontwikkelen van een locatie met of zonder vastgoed
De ontwikkeling van een locatie waar nog gemeentelijk vastgoed op staat, dat op korte of langere termijn ingezet wordt voor een andere bestemming, benaderen we op dezelfde wijze als beschikbare gronden waar geen opstallen op staan. In beide gevallen gaat het namelijk over de beschikking over een locatie waar een ruimtelijke ontwikkeling beoogd wordt. De opstallen die eventueel nog op zo’n locatie staan, krijgen een plek in de afwegingen die gemaakt worden over de toekomstige ontwikkeling. Mogelijk kunnen de opstallen (of een deel ervan) behouden blijven en met een transformatie invulling worden gegeven aan het gewenst ruimtelijk programma. Wanneer dat niet mogelijk is, kan tot sloop van de opstallen worden besloten, waardoor feitelijk alleen (bouw)grond overblijft.
Wanneer we in deze nota grondbeleid spreken over een locatie die ontwikkeld gaat worden, dan maken we daarbij geen onderscheid tussen locaties met en locaties zonder opstallen, zolang deze opstallen behoren tot de groep gebouwen die op korte of langere termijn ingezet worden voor een andere bestemming.
In bijlage 1 wordt nader ingegaan op de koppeling tussen het grond- en vastgoedbeleid.
1.4. Impact van gebiedsontwikkeling als basis voor het grondbeleid
In dit grondbeleid handelen we vanuit de gewenste impact die we via een ontwikkeling willen realiseren. Dit hoeft niet perse het hoogst haalbaar financiële resultaat te zijn. Juist de maatschappelijke impact is belangrijk.
In een gebiedsontwikkeling komen diverse vraagstukken samen. Een ontwikkeling of transformatie van een gebied is nooit een eenzijdige, sectorale aangelegenheid en een integrale aanpak is daarom noodzakelijk. Het zorgt altijd voor impact op meerdere beleidsterreinen binnen de gemeente. We willen ervoor zorgen dat sectorale ambities elkaar versterken en een niet-realistische stapeling van ambities voorkomen. Ook willen we voorkomen dat we met onderling strijdige ambities aan een ontwikkeling gaan werken. Daarvoor starten we een toekomstige ontwikkeling met het in beeld krijgen van de aanleiding van die ontwikkeling. Wanneer we benoemen waarom een ontwikkeling nodig is, kunnen we ook bepalen welke maatschappelijke waarden we terug willen zien in de impact van die ontwikkeling. Door deze maatschappelijke waarden expliciet te benoemen in het grondbeleid zorgen we ervoor dat alle ontwikkelingen in de basis eenzelfde uitgangspunt kennen om zo een integrale afweging mogelijk te maken.
Bij een integrale afweging hoort een bredere financiële afweging. De beoordeling van de ontwikkeling van een gebied op alleen de grondexploitatie geeft onvoldoende beeld van de financiële gevolgen, aangezien de grondexploitatie alleen betrekking heeft op de directe financiële gevolgen van de realisatie en de uitgifte van grond. Andere wijzigingen die ontstaan in de gemeentebegroting door deze ontwikkeling blijven dan buiten beschouwing. Dat kan een vertekend beeld geven wanneer er een oordeel gevraagd wordt over het wel of niet doorgaan van de ontwikkeling of wanneer een keuze uit verschillende scenario’s voor de ontwikkeling gemaakt moet worden. We gaan daarom ook andere belangrijke financiële gevolgen van de ontwikkeling in beeld brengen die tot uitdrukking komen in de gemeentebegroting. In H 3.2 zal hier verder op in worden gegaan.
Door zowel de integrale maatschappelijke impact als de brede financiële gevolgen die ontstaan door een ontwikkeling samen in beeld te brengen, kunnen we weloverwogen keuzes maken. Dit draagt ertoe bij dat we onze middelen zo doelmatig mogelijk kunnen inzetten.
Foto: voormalig Jezuïeten Internaat, anno 2021 hotel Merici, Sittard
2. Uitvoer van het grondbeleid
In het vorige hoofdstuk hebben we aangegeven hoe we grondbeleid definiëren en dat we de impact van de gebiedsontwikkeling als basis nemen voor het grondbeleid. Dit hoofdstuk gaat over de doelen van het grondbeleid en de te onderscheiden stappen die we nemen in het grondbeleid.
Uit onze omschrijving van grondbeleid kunnen we de volgende drie hoofddoelen afleiden:
Doel 1: Sturing op het realiseren van gewenste ontwikkelingen:
We beantwoorden de vraag of de gemeente de benodigde (bouw)grond zelf beschikbaar moet hebben of verkrijgen. Een andere mogelijkheid is immers om partijen die grond in eigendom hebben of krijgen en die willen bijdragen aan het realiseren van de ruimtelijke doelen, actief te faciliteren zodat zij zelf voor de gewenste ontwikkelingen kunnen zorgen. In het grondbeleid worden de afwegingen beschreven die nodig zijn om te bepalen welke rol de gemeente Sittard-Geleen bij de ontwikkelingen wil nemen.
Doel 2: Inzicht verschaffen in de impact van een ontwikkeling:
We benaderen besluiten over de ontwikkeling van een locatie door inzicht te geven in het maatschappelijk en financieel rendement van een ontwikkeling. Net als bij een investeringsbesluit van bijvoorbeeld een rotonde of brug, wordt de inzet van het publieke geld op deze wijze afgewogen ten opzichte van het beoogde resultaat. We zijn daardoor ook in staat om een goede afweging te maken tussen financiële risico’s die horen bij de ontwikkeling van een locatie en risico’s die optreden als een gewenste maatschappelijke ontwikkeling uitblijft.
Doel 3: Inzicht in (afwegings)kaders en spelregels voor de ontwikkelingen:
We beschrijven aan welke wet- en regelgeving we ons moeten houden bij ruimtelijke ontwikkelingen. Ook beschrijven we de gemeentelijke kaders waarbinnen we handelen om grond ter beschikking te krijgen en een verandering te kunnen realiseren. De afwegingskaders in het grondbeleid komen in de volgende paragraaf aan de orde.
2.2 Grondbeleid in processtappen (het integraal afwegingsmodel)
Een integrale benadering van gebiedsontwikkelingen betekent het in onderlinge samenhang bekijken van de sociale, maatschappelijke, fysieke en financiële vraagstukken die bij zo’n ontwikkeling optreden. Op basis daarvan wordt een afweging gemaakt om tot een ontwikkeling te komen en wordt de rol bepaald die de gemeente daarin wil nemen. Om deze afweging en de juiste ontwikkelstrategie te kunnen maken, zet de gemeente de stappen in het onderstaande figuur.
Figuur 1: integraal afwegingsmodel
We volgen in dit model vier stappen. Deze beschrijven we hieronder.
Stap 1: Aanleiding ontwikkeling
Om een integrale afweging te kunnen maken geven we een antwoord op de vraag wat de aanleiding is van de ontwikkeling van een locatie. Waarom is een bepaalde gebiedsontwikkeling nodig?
Er zijn daarbij verschillende aanleidingen mogelijk. Ze kunnen verdeeld worden in drie groepen:
Er is behoefte aan een locatie om zo invulling te kunnen geven aan een maatschappelijke (groei)behoefte. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een tekort aan woningen, de energietransitie of de mobiliteitsverandering. De aanleiding is dus niet locatie-specifiek, maar er wordt gezocht naar ruimte om de maatschappelijke behoefte te realiseren.
Foto: werkzaamheden roeivijver Stadspark Sittard
Nadat we in stap 1 de aanleiding van de ontwikkeling van een locatie hebben beschreven, gaan we in stap 2 formuleren wat we met de ontwikkeling voor impact willen realiseren. We beschrijven de maatschappelijke waarden die belangrijk zijn voor de ontwikkeling en we geven aan in welke mate we impact willen bereiken. Zo ontstaat het streefbeeld voor de ontwikkeling van de locatie. Deze gewenste impact is uiteraard een directe reactie op de aanleiding die er is om de locatie te ontwikkelen. Wanneer die aanleiding bijvoorbeeld een steeds verdere teruggang van de leefbaarheid in een gebied is, dan willen we juist hier hoog scoren op een inclusieve samenleving met veel aandacht voor veiligheid en gezondheid.
Stap 3 (afweging 1): Integrale afweging
Op basis van bovenstaande inzichten kan een integrale afweging worden gemaakt. Daarvoor maken we gebruik van een model dat inzichtelijk maakt hoe we een gebiedsontwikkeling beoordelen en welke doelstellingen hierin voor onze gemeente belangrijk zijn. Dit model beschrijven we in hoofdstuk 3. Het geeft inzicht in:
Ontwikkelpartners kunnen hierdoor ook al goed zien wat van hen verwacht wordt bij de ontwikkeling van een locatie. We willen inspireren en duidelijk zijn over de ambities die we hebben. Maatwerk per locatie zal daarbij natuurlijk steeds mogelijk blijven.
Stap 4 (afweging 2): Rolkeuze grondbeleid
Op basis van de gewenste gebiedsontwikkeling kan vervolgens worden bepaald welke rol de gemeente hierin neemt. Het gaat hier dan om zowel de regierol als de productierol. Het afwegingskader rolkeuze maakt duidelijk welke rol de gemeente het beste bij een ontwikkeling kan nemen. (zie hoofdstuk 4). De rolkeuze is hierbij mede afhankelijk van de gewenste impact. De verschillende rollen worden toegelicht in hoofdstuk 4.
In de praktijk zullen de twee afwegingen (integrale afweging en rolkeuze) vaak tegelijkertijd plaats vinden en elkaar ook beïnvloeden. Ook dit proces is beschreven in hoofdstuk 4.
Onze gemeente stelt dat iedereen moet kunnen meedoen. Inclusiviteit is daarbij zowel doel als middel. Om het voor alle inwoners mogelijk te maken om mee te kunnen doen is het nodig dat de omgeving die mogelijkheid biedt. De omgeving staat ten dienste van de inwoner en dat betekent onder andere bereikbaarheid, bruikbaarheid en begrijpelijkheid voor iedereen. Dit is vastgelegd in onze inclusie agenda. Meedoen betekent ook meewerken, een bijdrage kunnen leveren en waarde creëren voor het individu in een veilige en gezonde omgeving.
Om een goede beslissing te kunnen nemen over en tussen (verschillende varianten) van gebiedsontwikkelingen willen we goed inzicht hebben in het integraal rendement van de ontwikkeling. We gebruiken hiervoor het impact-afwegingsmodel. In dit model maken we inzichtelijk wat zowel het maatschappelijk rendement als het integraal financieel rendement is, waardoor we ook een antwoord kunnen geven op de vraag “Wat levert deze gebiedsontwikkeling de gemeente maatschappelijk en financieel op”?
Het grondbeleid draagt ertoe bij dat ontwikkelingen van gebieden en locaties een belangrijke bijdrage leveren aan de meest gewenste maatschappelijke effecten. Dit kunnen maatschappelijke effecten zijn voor de gemeente als geheel maar ook maatschappelijke effecten voor verschillende gebieden, wijken of stadsdelen. Uit de aanleiding om tot een gebiedsontwikkeling te komen worden randvoorwaarden, wensen en vragen afgeleid die we meegeven aan de partijen die in een gebied willen gaan ontwikkelen. Op deze manier is voor ontwikkelaars helder op welke maatschappelijke waarden de gemeente zich richt, en ook waarom deze thema’s in die gebieden van belang zijn. Zo sturen we op het creëren van waarde in gebiedsontwikkelingen.
Om het maatschappelijk rendement inzichtelijk te maken en om zaken tegen elkaar te kunnen afwegen gebruiken we in het impact-afwegingsmodel een waardenmatrix. Daarin zijn onze prioritaire maatschappelijke thema’s weergegeven waarbij we benoemen aan welke voorwaarden een ontwikkeling moet voldoen om het minimum, plus- en vooruitstrevend niveau in iedere gewenste maatschappelijke waarde te behalen. We kunnen zo laten zien op welke manier en in welke mate scenario’s en ideeën voor een specifieke ontwikkeling bijdragen aan de gewenste maatschappelijke waarden in een gebied. Als de ontwikkeling eenmaal gestart is, gebruiken we de waardenmatrix om te toetsen of de maatschappelijke impact ook daadwerkelijk bereikt wordt.
3.1.1 Maatschappelijke thema’s en doelstellingen
Het grondbeleid helpt om diverse beleidsambities die er binnen de gemeente zijn mogelijk te maken. Doordat we de impact van een gebiedsontwikkeling op de verschillende beleidsambities gezamenlijk in beeld brengen, krijgen we het benodigde inzicht waardoor we tegenstrijdigheden in ambities voorkomen en een optimaal integraal resultaat kunnen nastreven. Het stelt ons bovendien in staat om de juiste vragen te stellen aan onze ontwikkelende partners en om goed overwogen keuzes te maken tussen verschillende ontwikkelscenario’s en/of verschillende ontwikkellocaties.
Om in een model inzichtelijk te maken op welke gebieden er maatschappelijke impact wordt behaald gebruiken we een indeling bestaande uit een aantal maatschappelijke thema’s die ieder zijn opgebouwd uit bouwblokken. Deze indeling kan aangepast worden door uitbreiding, vermindering of wijziging van bouwblokken en/of maatschappelijke thema’s. Ook de indeling van de bouwblokken in maatschappelijke thema’s kan naar wens aangepast worden. In dit grondbeleid zijn zes maatschappelijke thema’s benoemd die als basis gelden voor nieuwe gebiedsontwikkelingen in onze gemeente:
Figuur 3: zes maatschappelijke thema’s
Op hoofdlijnen zijn dit de thema’s waarop wij bij ruimtelijke ontwikkelingen maatschappelijke impact willen realiseren. Ieder maatschappelijk thema is weer onderverdeeld in bouwblokken, waarmee we concreet benoemen wat we onder de maatschappelijke thema’s verstaan. Op projectniveau wordt dit telkens verder uitgewerkt waardoor maatwerk mogelijk blijft. De ambities die we met deze thema’s kunnen realiseren dragen bij aan de inclusieve gemeente die we willen zijn. Al onze inwoners moeten mee kunnen doen met of door deze thema’s.
Figuur 4: maatschappelijke thema’s en bouwblokken
Met deze maatschappelijke thema’s werken we in een groeiproces toe naar de Sustainable Development Goals (SDG’s). De SDG’s zijn zeventien doelen (zie figuur 5) die door de landen die zijn aangesloten bij de Verenigde Naties zijn afgesproken om van de wereld een betere plek te maken in 2030. Door in bovenstaande bouwblokken in een gebiedsontwikkeling een maatschappelijk rendement te behalen, dragen we bij aan de SDG’s.
Figuur 5: Duurzame Ontwikkelings Doelstellingen, Sustainable Development Goals, SDG’s
3.1.2 Beoordeling maatschappelijke impact
Om de verschillende initiatieven voor gebiedsontwikkelingen te kunnen beoordelen op hun maatschappelijk rendement maken we in het impact-afwegingsmodel gebruik van een waardenmatrix. Daarin staan drie ambitieniveaus waarmee we vooraf aan kunnen geven welke verwachtingen we van een ontwikkeling hebben en waarmee we vervolgens plannen kunnen toetsen en beoordelen:
Het basisniveau: Dit impactniveau dient in ieder geval behaald te worden. Het is gebaseerd op het voorgeschreven niveau vanuit de hogere wetgeving of de gemeentelijke kaders. Mocht dat niet voorhanden zijn dan is, vooruitlopend op vast te stellen gemeentelijk kader, uit de huidige praktijk bepaald wanneer op het betreffende thema een basisniveau wordt behaald. Richtlijn is hierbij: minimaal noodzakelijk om een voldoende beoordeling te krijgen (cijfer vanaf 6).
Vooruitstrevend: Wanneer dit impactniveau behaald wordt dan scoort de ontwikkeling op dit gebied op gemeente- of zelfs regionaal/provinciaal niveau in de absolute top. Hierdoor wordt het op dit aspect een inspirerend voorbeeldproject. Het geeft grote meerwaarde aan het gebied en het geeft ook de vooruitstrevende uitstraling (cijfer vanaf 9).
Voor elk maatschappelijk thema geven wij aan waar een gebiedsontwikkeling aan moet voldoen om een van deze drie niveaus te behalen. In bijlage 3 van de nota is dit op hoofdlijnen beschreven. Voor de afzonderlijke bouwblokken werken we dit per ontwikkeling op maat uit.
Wanneer we alle bouwstenen in de maatschappelijke thema’s beoordelen op de impact die een ontwikkeling veroorzaakt, dan kunnen we het resultaat daarvan visueel in beeld brengen in de waardenmatrix. De onderstaande figuur laat zien hoe in de waardenmatrix inzichtelijk wordt welke waardecreatie met een ontwikkeling beoogd wordt. Onderstaande invulling van de waardenmatrix is fictief en laat zien hoe we ontwikkelingen inzichtelijk gaan maken.
Een gebiedsontwikkeling heeft naast de maatschappelijke impact ervan ook financieel gevolgen voor de gemeente. Om zo volledig mogelijk in beeld te brengen welke impact de ontwikkeling van een locatie heeft, gaan we per ontwikkeling ook inventariseren welke financiële effecten direct en indirect verband houden met die ruimtelijke ontwikkeling.
De rol van de grondexploitatie.
De grondexploitatie is de financiële vertaling van het grondtransformatieproces en is een belangrijk instrument voor de financiële sturing en de beoordeling van een gebiedsontwikkeling. Dat proces omvat de inkoop, het bouw- en woonrijp maken, (ambtelijke) proceskosten en de verkoop van de voor een ontwikkeling uitgeefbare grond. Voor dit onderdeel is en blijft de grondexploitatie een belangrijk financieel instrument. Een grondexploitatie is een raming van kosten en opbrengsten over de hele looptijd van de gebiedsontwikkeling, gefaseerd in tijd. De grondexploitatie kan zowel met een financieel voordelig als nadelig resultaat afgesloten worden.
Foto: sloop voormalige bibliotheek en muziekschool, Sittard
De rol van de vastgoedexploitatie.
Wanneer in een ontwikkeling gemeentelijke opstallen worden ingebracht ten behoeve van sloop of transformatie, dan houden we rekening met de gevolgen voor de boekwaarde en kapitaallasten van het vastgoed.
De financiële gevolgen van de gebiedsontwikkeling op langere termijn.
Een gebiedsontwikkeling heeft ook financiële gevolgen op de langere termijn. Er ontstaat als het ware een hele nieuwe gebiedseconomie. Dat is zeker zo als het een grote ontwikkeling betreft. Om een goede integrale afweging te maken worden de belangrijkste financiële geldstromen in de gemeentebegroting bekeken. Deze geldstromen uit de huidige situatie (voor de gebiedsontwikkeling) vergelijken we met de ramingen in de toekomstige situatie (na de gebiedsontwikkeling). We bouwen zo een eigen financiële businesscase die uit meerdere onderdelen binnen de gemeentebegroting bestaat, zoals geldstromen voor gemeentefonds, beheer en onderhoud en belastingen. Daardoor verkrijgen we in combinatie met de grondexploitatie integraal inzicht in de financiële consequenties van de gebiedsontwikkeling en zien we wat de ontwikkeling over langere tijd voor gevolgen heeft.
3.2.1 De integrale financiële businesscase
De integrale financiële businesscase bestaat dus uit meerdere geldstromen met zowel de directe als de indirecte financiële gevolgen van een gebiedsontwikkeling. Gezien de complexiteit daarvan kiezen we nu voor een aantal geldstromen die heel direct bij de ontwikkeling of de exploitatie van het gebied zijn betrokken.
Figuur 7: geldstromen in de financiële businesscase
Dit is geen limitatieve lijst. Er zijn naast deze zeker nog meer geldstromen te noemen die beïnvloed worden door een gebiedsontwikkeling. Per ontwikkeling bekijken we welke van de geldstromen in de financiële businesscase relevant zijn en op basis van welke onderbouwingen we ramingen kunnen maken. In bijlage 4 lichten we de geldstromen uit figuur 7 nader toe.
Foto: Zuyderland zorgcentrum Aldenhof, Born
Sluitende financiële businesscase
Wanneer de gemeenteraad een besluit neemt over het opstarten van een nieuwe gebiedsontwikkeling of over het actualiseren van een lopende gebiedsontwikkeling, moeten we inzichtelijk hebben gemaakt hoe de financiële dekking geregeld is. Deze dekking verloopt niet alleen via de grondexploitatie. Een grondexploitatie met een voorzien financieel tekort is dus mogelijk.
Dekking van dit tekort kan uit subsidies of bijdragen uit andere budgetten van de gemeente komen. Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan bestemmingsreserves vanuit een bepaald beleidsdoel. Vanuit onze filosofie dat er bredere financiële invloeden zijn uit de gebiedsontwikkeling, kan de dekking van het financieel tekort ook komen uit de andere geldstromen die hierboven in figuur 7 zijn genoemd.
Nadat het maatschappelijk en het financieel rendement in beeld zijn gebracht worden deze met elkaar gewogen. Daarbij maken we wel onderscheid in kleinschaliger en/of minder complexe gebiedsontwikkelingen en grootschalige en/of complexe gebiedsontwikkelingen.
Integrale beoordeling van complexe gebiedsontwikkelingen
De volledige integrale afweging vraagt extra ambtelijke inzet en vraagt extra voorbereidingstijd. Daar gaan we goed gedoseerd mee om. We gaan de volledig integrale afweging alleen maken voor de gebiedsontwikkelingen die om een opgavegerichte aanpak vragen: de grootschalige en/of complexe gebiedsontwikkelingen. Voor deze ontwikkelingen definiëren we afzonderlijke opgaven.
Integrale beoordeling van kleinschaliger gebiedsontwikkelingen
Voor de ontwikkelingen die kleinschaliger en/of minder complex zijn, regelen we een integrale afweging in een light variant. Daarmee bedoelen we een kleine en snelle afweging op de maatschappelijke en financiële thema’s.
Door deze integrale afweging kan worden bepaald of de ontwikkeling wel of niet door kan gaan. Ook kan worden bekeken welke ontwikkeling prioriteit heeft of welk van verschillende scenario’s en of uitwerkingen van een gebiedsontwikkeling de voorkeur verdient. Het kan mogelijk zijn dat we kiezen voor een scenario waarbij (in de financiële businesscase als geheel of in de grondexploitatie afzonderlijk) een voorzienbaar tekort mogelijk is. Dit tekort kan gerechtvaardigd worden doordat het beoogde maatschappelijke rendement groot is.
We bepalen criteria waaraan de uitslag in de waardenmatrix en de financiële businesscase moeten voldoen. Daarin nemen we, indien noodzakelijk of gewenst, een harde ondergrens op. Hieronder staat een fictief voorbeeld van zo’n integrale beoordeling met voor dat voorbeeld benoemde criteria.
Figuur 8: fictief voorbeeld van de integrale beoordeling
De score in de waardenmatrix en de financiële businesscase moeten voldoen aan vooraf bepaalde criteria. Daarin nemen we, indien noodzakelijk of gewenst, een harde ondergrens op. Een score die niet de harde ondergrens behaalt, komt in de integrale beoordeling op “rood” te staan. Er zal negatief worden geadviseerd over het betreffende plan. Indien de ontwikkeling vooraf een bepaald financieel kader krijgt, dan wordt dit hier ook als harde ondergrens opgenomen.
In de integrale beoordeling wordt ook een harde ondergrens opgenomen bij de vraag of, indien de integrale financiële businesscase ook meerjarig niet positief wordt, het positieve maatschappelijke resultaat uit de ontwikkeling het negatief financieel resultaat rechtvaardigt. Ook hier geldt dus dat het betreffende plan een negatief advies krijgt bij een “rode” beoordeling. Aangezien het integraal financieel resultaat over 10 jaar niet negatief is, is de laatste vraag niet beantwoord.
Aan de hand van een integraal afwegingsmodel voor de rolkeuze wordt bepaald welke rol de gemeente het beste in kan nemen om op een locatie tot een gewenste ontwikkeling te komen. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de regierol en de productierol. De regierol gaat over de mate waarin de gemeente de ontwikkeling leidt. De productierol van de gemeente gaat over de rol die de gemeente inneemt in de grondproductie (wie zorgt risicodragend voor de technische transformatie van de grond). Het gaat daarbij om het aankopen van een locatie, het bouw- en woonrijp maken en het uitgeven van bouwgrond voor de beoogde gebiedsontwikkeling.
Het eigen grondbezit van de gemeente is in de keuze voor een rol minder relevant. We willen weten welke rol bij voorkeur geschikt zou zijn voor de gemeente om een gewenste ontwikkeling tot stand te brengen. Daarbij spelen vragen als: “Hoe belangrijk vinden wij het dat die impact in een gebied gerealiseerd wordt?” We kijken dan ook naar de partijen die nu in een gebied grondbezit hebben en we kijken of die partijen bereid zijn om mee te werken aan zo'n ontwikkeling. Als partijen niet of minder bereid zijn om mee te werken en de gemeente een bepaalde ontwikkeling desondanks wel gewenst vindt, dan kunnen we bepalen of de gemeente moet zien of ze de grond in bezit kan krijgen. Als een eigenaar wel bereid is om mee te denken met de ambities en de wensen die de gemeente heeft om een gebied te ontwikkelen, dan is het voor de gemeente vaak niet nodig om de grond zelf in bezit te krijgen. In dat geval kunnen we via het nieuwe grondbeleid duidelijk maken welke maatschappelijke doelstellingen we voor een locatie op het oog hebben. We faciliteren de private partij in de ontwikkeling en doen aan kostenverhaal. Zie B 8.2 van de bijlagen voor de toelichting over kostenverhaal.
De regierol van de gemeente gaat over de rol die de gemeente inneemt in de sturing op het tot stand komen van de ontwikkeling. De regierol kijkt naar het belang en de urgentie om een ontwikkeling gerealiseerd te krijgen. In paragraaf 3.1 van deze nota hebben we beschreven hoe we via de ontwikkeling van een locatie aan waarde- creatie doen en hoe we daarbij kijken naar de aanleiding om tot een gewenste maatschappelijke impact te komen. Wanneer het belangrijk is dat deze impact op een bepaalde plek ook echt gerealiseerd wordt, dan is het wenselijk dat de gemeente altijd actief regie voert op het voor elkaar krijgen van de ontwikkeling. Dat doet de gemeente door zo’n locatie focus te geven en door met betrokken partijen het gesprek te voeren over de ontwikkelopgave. Daarbij zijn alle verschillende productierollen nog steeds mogelijk. We spreken hierbij over de actieve regierol op zich nemen. Dit houdt in dat de gemeente de ontwikkeling (mede)leidt en actief optrekt met betrokkenen.
Op locaties waar de gemeente geen prioriteit ziet voor een ontwikkeling, zal zij een meer reactieve regierol op zich nemen. De gemeente heeft hierbij niet de leidende rol in de regie van de ontwikkeling. Het is voor deze locaties dus niet van groot belang om aan waarde creatie te doen. Dat kan het geval zijn als de huidige situatie en omstandigheden al goed zijn.
In paragraaf 1.2 van deze nota beschreven we al dat grondbeleid gericht is op het beschikbaar krijgen van grond voor het realiseren van ruimtelijke doelstellingen om daarmee gewenste maatschappelijke rendementen te behalen of om te helpen die mogelijk te maken. Dit gaat meestal samen met een grondtransformatieproces. Dat omvat het proces van inkoop, bestemmingswijziging, bouw- en woonrijp maken en verkoop van de voor een ontwikkeling uitgeefbare grond. We noemen dit ook wel grondproductie.
De grond die nodig is om ruimtelijke doelstellingen te kunnen realiseren kan op verschillende manieren beschikbaar komen. De twee “klassieke” productierollen die een gemeente daarbij kan innemen zijn:
Deze twee “klassieke” rollen zijn uitersten in de vele mogelijkheden. Er zijn veel tussenvarianten en mengvormen (de gemengde productierol). In bijlage 5 zijn de verschillende mogelijkheden, kansen en risico’s van de verschillende productierollen uitgewerkt.
4.3 Mogelijke rollen voor Sittard-Geleen
Wij kiezen ervoor om situationeel te bepalen welke rol het beste past bij de ontwikkeling van een locatie. We laten de keuze voor een rol afhangen van diverse omstandigheden zoals de locatie, de betrokken partijen, de mogelijkheden en de uitdagingen. We wegen dit af en kiezen op basis daarvan de meest passende rol.
Door te kiezen voor situationeel grondbeleid kunnen we ons ook beter richten op de lange termijntrend voor visies en verwachtingen. Een vooraf ingenomen voorkeursrol voor een voornamelijk actief of voor een voornamelijk faciliterend grondbeleid is vaak voor een belangrijk deel tot stand gekomen onder invloed van de economische conjunctuur van dat moment. Wij willen daarom een grondbeleid voeren dat zich niet door de conjunctuur laat leiden, maar door het realiseren van lange termijn maatschappelijke doelstellingen.
Situationeel grondbeleid heeft daarnaast nog de volgende kenmerken:
De gemeente kiest in het situationeel grondbeleid voor een combinatie van een regierol en een grondproductierol. Daarvoor maken we dus een keuze voor zowel een regierol als een grondproductierol. Bij beide regierollen is een combinatie met een van de drie grondproductierollen mogelijk. Per ontwikkeling zijn er dus zes rollen mogelijk.
Bij elke ontwikkeling wordt aan de hand van het integrale afwegingsmodel bepaald welke rol voor die ontwikkeling het meest geschikt is. Uit deze afweging komt uiteindelijk een voorkeursrol die als uitgangspunt wordt genomen om de gewenste ontwikkeling te realiseren. Een gemotiveerde afwijking van dit uitgangspunt is mogelijk.
In de volgende paragraaf is het afwegingskader voor de voorkeursrol per stap uitgewerkt. Afhankelijk van de urgentie, potentie, eigendom en betrokkenheid wordt de voorkeursrol bepaald. Dit kunnen we op verschillende momenten doen. In principe zijn er drie momenten om via het afwegingskader de rol te bepalen. Dit is richtinggevend en dus geen hard gegeven. In onderstaande tabel zijn de drie momenten wanneer de gemeentelijke rol via het afwegingskader bepaald kan worden weergegeven. In deze tabel is ook de mate van keuzevrijheid opgenomen. Naarmate een ontwikkeling concreter wordt, zal de keuzevrijheid voor de gemeente over het algemeen afnemen.
4.4 Afwegingskader voor de voorkeursrol
Per ontwikkeling kunnen wij kiezen uit verschillende rollen. De mate van betrokkenheid is daarbij afhankelijk van de situatie per ontwikkeling. Bij de ene ontwikkeling is een meer actieve rol gewenst en bij andere een meer faciliterende samenwerkende rol. Welke rol uiteindelijk voor de betreffende ontwikkeling het meest geschikt is, wordt bepaald aan de hand van een stappenplan. Deze stappen vormen samen het afwegingskader om tot een voorkeursrol te komen voor de gemeente.
Het gaat hierbij om de volgende stappen:
Hieronder worden de stappen verder uitgewerkt.
Stap 1: hoe urgent is de ontwikkeling?
Urgentie gaat over de noodzaak om tot een ontwikkeling te komen. Als er dringend behoefte is aan de ontwikkeling is er sprake van een hoge urgentie. Bij een geringe noodzaak om te ontwikkelen is sprake van een lage urgentie. De mate van urgentie wordt voornamelijk bepaald door de aanleiding die er is om maatschappelijke doelstellingen te realiseren. De mate van urgentie is bepalend voor de keuze in de regierol. Bij een hoge urgentie zal de voorkeur uit gaan naar een actieve regierol. Bij een lage urgentie ligt een reactieve regierol meer voor de hand.
Foto: appartementen Rosmolenstraat, Sittard
Stap 2: Hoeveel potentie heeft het gebied om tot een ontwikkeling te komen?
De potentie van een gebied zegt iets over hoe goed de omstandigheden in dat gebied zijn om een ontwikkeling mogelijk te maken. Een gebied kan bijvoorbeeld een hoge potentie hebben doordat de locatie realistische mogelijkheden voor een ontwikkeling heeft door de aanwezigheid van voldoende uitbreidingsruimte of voldoende inbreidingsmogelijkheden. Bovendien wordt zo’n gebied gekenmerkt door een groeibehoefte of kan er met een ontwikkeling een groot maatschappelijk en/of financieel rendement behaald worden.
Een gebied met een beperkte potentie heeft weinig ontwikkelruimte. Er is geen vraag naar nieuwe ontwikkelingen in dat gebied of er is een aantal aanzienlijke hindernissen die een vlotte ontwikkeling in de weg staan. Er is zo weinig maatschappelijk en/of financieel rendement te behalen.
Om te beoordelen hoeveel potentie een beoogd gebied heeft, kunnen we de volgende vragen beantwoorden:
Stap 3: Hoe betrokken is de huidige grondeigenaar?
Nadat de urgentie en de potentie beoordeeld is, moet gekeken worden bij wie het grondeigendom van het te ontwikkelen gebied ligt. Is die in handen van de gemeente of van derde of is er sprake van gemengd grondbezit? Als de gemeente de eigenaar is, mag worden verwacht dat de betrokkenheid groot is. Als het grondeigendom bij een derde ligt, moet worden bepaald in hoeverre deze geneigd is om aan de gewenste ontwikkeling bij te dragen. Misschien heeft de grondeigenaar zelf ook de wens om de grond te ontwikkelen en wil hij meedenken over de maatschappelijke waardecreatie die de gemeente graag gerealiseerd ziet. Als er sprake is van een lage betrokkenheid bij de grondeigenaar doet de gemeente er goed aan te overwegen een actieve(re) productierol in te nemen.
In bijlage 6 is opgenomen hoe we deze stappen in het afwegingskader doorlopen en hoe dat tot een voorkeursrol leidt, die het beste past bij de betreffende situatie.
5. Inzet Juridisch en Financieel instrumentarium grondbeleid
Zoals eerder in deze nota grondbeleid is aangegeven, is grondbeleid vooral een middel om via de inzet van locaties te sturen op een zo goed mogelijk integraal resultaat in een gebiedsontwikkeling. We maken daarmee de realisatie van andere doelstellingen op bijvoorbeeld volkshuisvestelijk, economisch of sociaal terrein mede mogelijk. Om dit vorm te kunnen geven beschikken we over een aantal wettelijke instrumenten die we kunnen inzetten. Afhankelijk van de productierol die we als gemeente kiezen/hebben in een gebiedsontwikkeling kunnen we over verschillende wettelijke instrumenten beschikken. In bijlage 7 beschrijven we beknopt deze juridische instrumenten.
Strategie en aanpak van planontwikkeling hebben een directe relatie met de gemeentelijke begroting en het weerstandsvermogen. Projecten hebben een looptijd van meerdere jaren, waarbij de complexiteit van de opgave per project verschilt. De investeringen zijn veelal groot. Het investeringsvolume, de looptijd en de complexiteit bepalen voor een deel welk risico er wordt gelopen.
We bekijken per ontwikkeling welke geldstromen in de financiële businesscase bij een gebiedsontwikkeling relevant zijn en op basis van welke onderbouwingen we ramingen kunnen maken. Dat staat in deze nota beschreven in paragraaf 3.2.1. De integrale financiële businesscase van een gebiedsontwikkeling bestaat uit meerdere geldstromen met zowel de directe als de indirecte gevolgen van een gebiedsontwikkeling.
Het bouwwerk van een goed financieel beheer staat of valt met het hebben, naleven en verantwoorden van de kaders en spelregels die zijn overeengekomen. Daarnaast is een adequate planning- en control cyclus essentieel. Voor een belangrijk deel worden de financiële kaders bepaald door wat is opgenomen in het Besluit, Begroting en Verantwoording (BBV) dat voor alle gemeenten geldt. Dat geldt voor alle geldstromen uit de integrale financiële businesscase. We volgen deze regels en hebben deze waar nodig verder invulling gegeven in de financiële verordening en aanvullende kadernota’s.
In bijlage 8 benoemen we de belangrijkste regels uit de financiële businesscase die betrekking hebben op de transformatie van de grond op een locatie via kostenverhaal of grondexploitatie. We beschrijven hoe we deze regels hanteren.
We informeren het College en de Raad over de uitvoering van het grondbeleid via de P&C cyclus. De P&C cyclus bestaat uit de programmabegroting, de programmarapportages en de programmaverantwoording: jaarverslag en jaarrekening. In het kader van de sanering grondexploitaties, binnenstedelijk en vastgoed informeren en adviseren we de raad nog afzonderlijk over ontwikkelingen en afwaarderingen van (strategische) grondposities.
In de paragraaf grondbeleid van de begroting gaan we in op nieuwe ontwikkelingen in de markt en eventuele te maken beleidskeuzes over vernieuwing, toevoeging en uitneming van de programmering zodat de raad op de hoogte is van de meest recente ontwikkelingen. Ook nemen we hier op hoofdlijnen de te verwachten financiële resultaten en risico’s van onze grondexploitaties op.
Foto: basisschool de Leeuwerik, Einighausen
In de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening leggen we verantwoording af over het gevoerde beleid. We beschrijven de marktontwikkelingen en de vraag- en aanbodverhoudingen. Tevens verantwoorden we de risico’s en winst- en verliesnemingen uit de grondexploitaties, het verloop van de reserves en het weerstandsvermogen. De jaarstukken bieden verder inzicht in de gerealiseerde kosten en opbrengsten van de door de raad vastgestelde grondexploitaties (en afwijkingen) en de voorraadposities waarover we met betrekking tot grond beschikken.
Tenslotte beschrijven we noodzakelijke wijzigingen in het grondbeleid door veranderingen in wet- en regelgeving, economische conjunctuur of beleids-koerswijzigingen. Dat kan zowel betrekking hebben op het juridisch en financieel instrumentarium, als op de maatschappelijke thema’s en/of financiële geldstromen die onderdeel zijn van de integrale afweging in deze nota.
Bijlage 1: Koppeling met vastgoed
Wij beschikken als gemeente ook zelf over vastgoed. In de nota vastgoedbeheer uit 2016 zijn de samenhang, de uitgangspunten en de kaders voor het beheer van gemeentelijk vastgoed beschreven. Ook is in deze nota aangegeven over welk vastgoed we als gemeente beschikken en met welke redenen we dat doen. Daarbij maken we onderscheid tussen het strategisch vastgoed dat bijdraagt aan beleidsdoelstellingen en niet-strategisch vastgoed dat wordt verkocht, verhuurd of gesloopt.
Tot het strategisch vastgoed rekenen we het maatschappelijk vastgoed (zoals gebouwen voor sport, cultuur en zorg en welzijn), gebouwen voor onderwijs of voor ambtelijke en bestuurlijke huisvesting, gebouwde parkeervoorzieningen en strategisch vastgoed, dat nog niet in ontwikkeling is gebracht. Deze laatste groep omvat gebouwen die aangekocht zijn met het oog op toekomstige ontwikkellocaties. Tot het niet-strategisch vastgoed wordt vastgoed gerekend dat marktconform wordt verkocht, tijdelijk verhuurd of gesloopt.
Feitelijk onderscheiden we daardoor gebouwen die we duurzaam in eigendom willen behouden (het strategisch vastgoed met uitzondering van de gebouwen die nog niet in ontwikkeling zijn gebracht) en gebouwen die op korte of langere termijn ingezet worden voor een andere bestemming (door middel van verkoop of (her)ontwikkeling). Deze (her)ontwikkeling gaat vaak samen met een bestemmingswijziging, verbouwing en/of sloop van het oude en realisatie van nieuw vastgoed.
In de nota grondbeleid wordt geen onderscheid gemaakt tussen locaties met en locaties zonder opstallen, zolang deze opstallen gemeentelijk eigendom zijn die op korte of langere termijn ingezet worden voor een andere bestemming.
Bijlage 2: Implementatie van het grondbeleid
Goede besluiten, uitvoering en beheer van gebiedsontwikkelingen vraagt om een flexibele houding met het vizier gericht op de toekomst. Dat is ook het uitgangspunt voor dit grondbeleid. De snelheid waarmee omstandigheden voor gebiedsontwikkelingen kunnen wisselen vragen eveneens om een grote mate van dynamiek. Denk daarbij aan bijvoorbeeld veranderingen in wet- en regelgeving, economische conjunctuur of politieke/beleids-koerswijzigingen. We gaan daarvoor nadrukkelijk de paragraaf grondbeleid gebruiken in de programmabegroting en de jaarstukken van de gemeente, als onderdeel van de Planning & Control cyclus. In de begroting zullen we veranderingen in de uitgangspunten van de nota opnemen. Dat kan zowel betrekking hebben op het juridisch en financieel instrumentarium, als op de maatschappelijke thema’s en/of financiële geldstromen die onderdeel zijn van de integrale afweging in deze nota. In de jaarrekening evalueren we de werking van de uitgangspunten van de nota. Door deze werkwijze kunnen we de nota telkens actueel houden. Een volledig integrale actualisatie van de nota maken we iedere vier jaar, waarbij we de wijzigingen uit de paragraaf grondbeleid verwerken en/of indien de algemene uitgangspunten van deze nota zouden veranderen.
De integrale benadering van de gebiedsontwikkelingen in deze nota vraagt ook een aantal aanpassingen in de interne processen. Daarvoor hebben we nog de volgende uitwerkagenda:
Bijlage 3: Beschrijving maatschappelijke thema’s in gebiedsontwikkelingen
Voor elk thema geven wij aan waar een gebiedsontwikkeling aan moet voldoen om een van deze drie niveaus te behalen. In deze bijlage benoemen we dit op het niveau van de maatschappelijke thema’s. Voor de afzonderlijke bouwblokken werken we dit per ontwikkeling op maat uit.
Onze ambitie is om de aantrekkelijkheid van onze gemeente als woongemeente te verbeteren waarbij we inspelen op de wensen van onze inwoners, ondernemers en instellingen en waarbij we aandacht hebben voor de ruimtelijke kwaliteit. Op het gebied van mobiliteit willen wij de lokale en regionale bereikbaarheid van de stad, de kernen en bedrijven optimaliseren. Daarnaast willen wij een verkeersveilige gemeente zijn. In de toekomst zal er een verschuiving plaatsvinden naar meer duurzame manieren van vervoer waar wij als gemeente op in gaan spelen door de introductie van een e-bike deelfietssysteem en het opstellen van een hoofdfietsroutenetwerk voor Zuid-Limburg.
We werken hard aan onze duurzaamheidsambities. We moeten ons aanpassen aan de klimaatverandering. Om in 2050 klimaatbestendig te zijn wordt vanuit het Deltaprogramma Ruimtelijke Adaptatie gestuurd op het behalen van doelen. De Regionale Energie Strategie (RES) geeft de potentie voor duurzame opwekking in de gemeente weer en geeft aan waar en hoe duurzame opwekking kan worden gerealiseerd. We werken momenteel aan de Transitievisie Warmte, waarin staat hoe en wanneer de gemeente komende jaren de wijken aardgasvrij gaat maken, waarbij het regionale warmtenet HGN (Het Groene Net) een rol speelt.
Ons woonbeleid is verankerd in de Structuurvisie Wonen Zuid-Limburg 2016, Woonvisie Sittard-Geleen 2016-2020 en de Transformatievisie Westelijke Mijnstreek (2020). De verbetering en verduurzaming van de woningkwaliteit is daarbij een kernuitgangspunt. Bij het toetsen van bouwplannen gaan we uit van het beginsel: een bouwplan voorziet in een onderscheidend woonmilieu ten opzichte van een gemiddeld al aanwezige woningaanbod. De nieuwe toe te voegen woningen moeten een meerwaarde hebben op veel gebieden. De belangrijkste daarvan zijn: het inspelen op demografische ontwikkelingen zoals vergrijzing en ontgroening, het bevorderen van doorstroming, het vergroten van de aantrekkingskracht voor potentiële inwoners van Sittard-Geleen en tijdelijkheid als gevolg van de aanwezigheid van een groeiende groep ouderen die naar verwachting in de toekomst ook weer afneemt. Denk hierbij aan verschillende herontwikkelingen, experimenten met alternatieve woonvormen en de realisatie van huisvesting voor arbeidsmigranten en kenniswerkers. Wij willen de aantrekkelijkheid van Sittard-Geleen als woongemeente verbeteren. Dit doen we door te zorgen voor voldoende en kwalitatief goede woningvoorraad voor de verschillende doelgroepen in een gezonde en aantrekkelijke woonomgeving.
Sittard-Geleen is een gemeente met veel historie en een aantrekkelijke omgeving. De gemeente heeft zowel een stedelijk als een landschappelijk gebied met de daarbij behorende faciliteiten, inrichting en natuurlijke aspecten. Deze bieden voldoende kansen voor het verder ontwikkelen van de sector vrijetijdseconomie (recreatie). Dit vraagt om een evenwicht tussen ambitie en duurzaamheid. Een goed aanbod in vrijetijdseconomie mag niet ten koste gaan van de kwaliteit van het buitengebied met de kenmerkende landschapselementen. Het stedelijk gebied en het landschappelijk buitengebied moeten in balans zijn en mede hierdoor het aanbod en de kansen in de sector vrijetijdseconomie versterken. Een stad met een aantrekkelijk centrum is een stad waar mensen graag zijn, wonen en werken. Om inwoners, bedrijven en bezoekers te trekken en aan Sittard-Geleen te binden, zijn vitale stadscentra belangrijk. In de toekomstvisie 2030 worden de acties voor beide stadscentra geschetst. Reductie in het aanbod van m² winkels en het transformeren is een belangrijke opgave.
De transformatieopgaven voor centrum Geleen en het historisch centrum Sittard krijgen ieder een eigen accent v.w.b. het creëren van een aantrekkelijk aanbod van voorzieningen waarin we ons waar mogelijk onderscheiden van de regio en waarmee we ook voor kenniswerkers aantrekkelijk zijn. Uiteraard is ruimte voor lokale initiatieven een uitgangspunt. We willen culturele organisaties en activiteiten bij elkaar brengen, zodat ze elkaar gaan versterken. Daarnaast willen we een cultuurimpuls creëren door het cultuuraanbod te versterken. Ook voor de kernen en buurten buiten de stadscentra streven we een adequaat voorzieningenniveau na, zoals gemeenschapsaccommodaties voor sociale ontmoeting, cultuur, sport, welzijn en zorg. Bij gebiedsontwikkeling moet rekening worden gehouden met de consequenties voor de bestaande onderwijsinfrastructuur.
Zorg voor openbare orde en veiligheid is één van de belangrijkste taken van onze gemeente. Het is een belangrijke factor voor de aantrekkingskracht van onze gemeente. De fysieke leefomgeving heeft een grote invloed op verschillende aspecten van veiligheid. Ruimte kan niet alleen invloed hebben op het niveau van criminaliteit op basis van politiecijfers, maar ook op hoe onze inwoners veiligheid ervaren. Wij willen een veilige en prettige woon-, werk en leefomgeving voor onze inwoners.
We zetten daarom in op maatregelen die de sociale veiligheid verbeteren. Daarmee bedoelen we bescherming tegen de kans om slachtoffer te worden van agressief gedrag, criminaliteit of geweldsdelicten. Ook hebben we aandacht voor de verbetering van de fysieke en externe veiligheid, waarmee we de kans willen verkleinen dat iemand slachtoffer wordt van een ongeval of incident. We hebben daarbij niet alleen aandacht voor de objectieve onveiligheid maar wij hebben ook de ambitie om de subjectieve veiligheid te verbeteren. Wij proberen met name criminaliteit aan de voorkant te voorkomen.
Gezondheid is een grote en belangrijke opgave in onze gemeente. Een combinatie van maatregelen kan ervoor zorgen dat de leefomgeving hoger wordt gewaardeerd en dat de gezondheid van bewoners verbetert. Denk hierbij aan het verminderen van verkeerslawaai en luchtverontreiniging, het verbeteren van het binnenmilieu van woningen, de aanleg en het onderhoud van groen in de wijk, het inrichten van fiets- en wandelpaden en de inrichting van sport-, ontmoetings- en speelplekken. Hierbij kan een onderscheid gemaakt worden naar de leefomgeving die direct van invloed is op de gezondheid (denk aan de aanwezigheid van schone lucht, water en groen en de vermindering van geluidsoverlast) en de leefomgeving die een gezonde leefstijl stimuleert (denk aan meer bewegen, elkaar ontmoeten en gezonde voeding gebruiken). Het bevorderen van sport en recreatie onder onze inwoners is voor zowel de mentale als de fysieke gezondheid van groot belang. Dit kunnen wij doen door bijvoorbeeld de openbare ruimte sport-, beweeg- en speelvriendelijker in te richten. Dit willen wij onder andere bereiken door het toevoegen van toekomstbestendige sportaccommodaties en voorzieningen aan de openbare ruimte. Ook het stimuleren van mentale gezondheid vinden we heel belangrijk. We willen angsten, stress, depressies en verward gedrag met alle gevolgen voor betrokken personen en hun omgeving beperken.
Op het gebied van onderwijs streven wij naar een goed onderwijsbestel dat gericht is op de arbeidsmarkt van de toekomst. Goed en passend onderwijs is hierbij zeer belangrijk en we staan daarom positief tegenover initiatieven en vernieuwingen die bijdragen aan de verbetering van het onderwijs. Kwalitatief hoogwaardig en uitdagend onderwijs is belangrijk voor onze kenniseconomie.
Wij willen ons samen met het bedrijfsleven en kennis- en onderzoeksinstellingen inzetten voor een sterke economie. We streven in de ruimtelijke ontwikkelingen naar een evenwichtige balans tussen leefbaarheid en economie. Daarnaast vinden wij het belangrijk om een goede sociale economie te hebben die arbeidskansen biedt aan iedereen. Onze ruimtelijke ontwikkelingen kunnen hieraan bijdragen. Zo stimuleren we tijdelijke initiatieven, broedplaatsen en start-ups en roepen we ook onze ontwikkelende partners op zich in te zetten voor gelijke arbeidskansen.
Bijlage 4: De financiële businesscase
De geldstromen die in paragraaf 3.2.1 van de nota als basis dienen voor het financieel model lichten we in tabel 1 nader toe.
Tabel 1: Verklaring geldstromen in het basismodel van de integrale financiële businesscase.
Onderdelen integrale financiële businesscase
Wanneer de gemeenteraad een besluit neemt over het opstarten van een nieuwe gebiedsontwikkeling of over het actualiseren van een lopende gebiedsontwikkeling, moeten we inzichtelijk hebben gemaakt hoe de financiële dekking geregeld is. Dat doen we door middel van de integrale financiële businesscase. De financiële businesscase die ter besluitvorming naar de gemeenteraad gaat, maakt inzichtelijk:
Bijlage 5: Kenmerken rollen grondproductie
Bij de verschillende productierollen horen verschillende mogelijkheden, kansen en risico’s. In onderstaande tabel zijn die kernachtig samengevat.
Tabel 2: Kansen, mogelijkheden en risico’s bij de verschillende productierollen
Bijlage 6: Toelichting afwegingskader voorkeursrol
In het afwegingskader worden de drie stappen doorlopen.
Dit leidt tot een voorkeursrol, die het beste past bij de betreffende situatie. We hebben ook nog bij iedere situatie een alternatieve rol opgenomen. Daarbij komen we tegemoet aan de omstandigheden in een gebied die vaak niet volledig in een theoretische context past. Tenslotte staat in het afwegingskader nog een strategie advies over de grondpositie van de gemeente in de betreffende ontwikkeling. Deze kunnen zijn:
Bijlage 7: Juridisch instrumentarium grondbeleid
In deze bijlage is het juridisch instrumentarium beknopt beschreven, waarvan we in het grondbeleid gebruik maken. Ze zijn onderverdeeld naar instrumenten voor de actieve grondproductierol, instrumenten voor de samenwerkende grondproductierol en instrumenten voor de faciliterende grondproductierol.
Om de maatschappelijk gewenste doelen in de gemeente te realiseren zijn meer instrumenten beschikbaar dan alleen de instrumenten vanuit het grondbeleid. We beschrijven hier alleen de instrumenten die vanuit grondbeleid kunnen worden ingezet en hoe we daarmee omgaan.
B7.1 Instrumentarium voor de actieve grondproductierol
Als we grond willen aankopen voor een gebiedsontwikkeling, dan beschikken we over de volgende instrumenten:
Tabel 3: Instrumenten voor het verwerven van grond
Als we over de grond beschikken dan komt een moment dat we de grond willen uitgeven. Dit is een belangrijk moment omdat we hierbij de ontwikkelvoorwaarden over wat we willen bereiken via de gebiedsontwikkeling bepalen en de daarbij marktconforme verkoopprijs gaan afspreken. Voor een gebiedsontwikkeling met een optimaal resultaat is dat zoeken naar het evenwicht tussen onze eigen wensen, de visie van de ontwikkelende private partijen en de marktsituatie. De uitgifte van grond is dan ook altijd maatwerk.
We maken bij de uitgifte van grond de volgende afwegingen om tot een uitgiftevorm te komen:
Tabel 4: Afwegingen bij de uitgifte van grond
Wanneer we tot uitgifte van de grond over gaan, dan kunnen we dat op verschillende manieren vervolgens doen. Vanwege de nadruk die we in ons ontwikkelbeleid hebben gelegd op gebiedsontwikkelingen die voldoen aan de maatschappelijke behoeften en ons streven naar het optimale integrale resultaat, bestaande uit maatschappelijk en breed financieel rendement (zie paragraaf 3.3 van deze nota), beperken we ons tot de volgende uitgiftevormen van gronden:
Tabel 5: Uitgiftevormen van grond
B7.2 Instrumentarium voor de samenwerkende grondproductierol
Wanneer we gaan samenwerken met een private ontwikkelpartner om samen de grondproductie voor een gebiedsontwikkeling op te pakken, dan kan dat in vele vormen. Deze samenwerkingsvormen worden Publiek Private Samenwerkingen (PPS) genoemd. In deze paragraaf beschrijven we kort de vormen waarin zo’n samenwerking juridisch mogelijk is. Daarbij maken we onderscheid tussen het oprichten van een aparte entiteit of een samenwerking via een privaatrechtelijke overeenkomst.
Samenwerken in een aparte entiteit
We richten dan samen met private ontwikkelpartners een aparte juridische entiteit op. De gebiedsontwikkeling is dan als het ware buiten de gemeente geplaatst en ook de grondexploitatie wordt zal dan gevoerd worden door die entiteit. Binnen die entiteit, waar de gemeente als aandeelhouder wel nog steeds risico over draagt, wordt heel nauw tussen gemeente en de marktpartijen samengewerkt.
Samenwerken via een privaatrechtelijke overeenkomst
In de verschillende type overeenkomsten die we voor een samenwerking kunnen sluiten met private ontwikkelpartners delen we de invloed op de planrealisatie, de ontwikkelkennis, het financiële resultaat en de risico’s. Per situatie bepalen we welke samenwerkingsvorm we in willen zetten en bespreken dat met de ontwikkelende partners. De keuze wordt met name bepaald door een afweging te maken over:
We maken gebruik van de onderstaande type overeenkomsten voor PPS.
Tabel 6: Type overeenkomsten voor PPS
B7.3 Instrumentarium voor de faciliterende grondproductierol
Het instrumentarium in deze rol heeft vooral betrekking op het kostenverhaal. Uitgangspunt is dat we handelen zoals voorgeschreven in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) die sinds 1 juli 2008 van kracht is. In deze wet is bepaald dat bij particuliere initiatieven die voldoen aan artikel 6.2.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), de gemeente verplicht is om kostenverhaal toe te passen. Dit kostenverhaal kan privaatrechtelijk geregeld worden. In dat geval wordt er onderhandeld over de voorwaarden van kostenverhaal en sluiten we bij overeenstemming een anterieure overeenkomst. Wij hebben nadrukkelijk voorkeur om het kostenverhaal op deze wijze te regelen. Alleen wanneer dat niet mogelijk is en we toch perse de planologische procedure willen starten, gaan we op de andere manier van kostenverhaal over. Dit is de publiekrechtelijke weg via het exploitatieplan. In Bijlage B8.2.3 komen we hier nog op terug.
Bijlage 8: Financieel instrumentarium grondbeleid
In deze bijlage beschrijven we hoe we de belangrijkste regels uit de financiële businesscase die betrekking hebben op de transformatie van de grond op een locatie via kostenverhaal of grondexploitatie hanteren. De financiële spelregels zijn vastgesteld door de Commissie BBV, voor het laatst in juli 2019, in de “Notitie Grondbeleid in begroting en jaarstukken (2019)”. In deze Notitie wordt aangegeven hoe gronden binnen het BBV passen en geregistreerd moeten worden evenals spelregels ten aanzien van grondexploitaties, tussentijdse winstnemingen, winst en verlies, risico’s etcetera.
B8.1 Financiële aspecten van de eigen grondexploitaties
De ontwikkeling van een locatie kan vanuit een actieve productierol door de gemeente gebeuren. Dit is beschreven in paragraaf 4.2 van de nota grondbeleid. De financiële aspecten voor deze actieve productierol beschrijven we in een aantal fases die samenhangen met de ontwikkeling:
Figuur 2: Fases in gebiedsontwikkeling
B8.1.1 Aankoop van een locatie
De actieve productierol die we kunnen nemen gaat samen met het bezit van een locatie die ontwikkeld gaat worden. We kunnen deze locatie al in bezit hebben, eventueel met nog opstallen op de locatie. Dat kan een schoolgebouw zijn dat niet meer gebruikt wordt of een leegstaand gebouw dat door ons is aangekocht. De locatie kan ook nog niet in bezit van de gemeente zijn. We kunnen de locatie dan aankopen. Op welke wijze dat kan, wordt in Bijlage 7 beschreven. De locaties die in bezit van de gemeente zijn of die worden aangekocht zijn administratief in de balans van de gemeente verwerkt onder de categorie “Materiële Vaste Activa”. Hierin worden opgenomen:
(Strategische) gronden en terreinen: Dit zijn de gronden die (nog) niet in een transformatieproces zitten. Dat kunnen ondergronden zijn onder wegen en gebouwen, of voor groen/parken, maar ook gronden die anticiperend en strategisch zijn of worden gekocht, maar waarbij (nog) geen sprake is van een raadsbesluit voor het openen van een grondexploitatie. Deze gronden worden gewaardeerd tegen historische verkrijgingsprijs met maximaal de waarde van de huidige bestemming (verkrijgingsprijs of lagere marktwaarde). Op gronden wordt niet afgeschreven.
Warme gronden: Een in 2019 door de commissie BBV nieuw geïntroduceerde term; dit zijn gronden die zijn aangekocht met het oog op een concrete woningbouwontwikkeling door de gemeente, maar waar de raad nog geen grondexploitatie voor heeft vastgesteld. Onder in de BBV beschreven voorwaarden, mogen deze gronden onder het label “warme gronden” worden gewaardeerd tegen toekomstige bestemming op basis van een taxatie. Resultaatneming wordt daarmee uitgesteld tot de gronden worden ingebracht in de grondexploitatie. Zo wordt schommelingen in resultaat voorkomen. Op warme gronden wordt ook niet afgeschreven.
Opstallen: Deze moeten in de toelichting van de balans nader worden gespecificeerd als “woonruimten” en “bedrijfsgebouwen”. We nemen hier zowel strategisch aangekochte opstallen op als opstallen die een duurzaam maatschappelijk doel dienen of hebben gediend. Opstallen worden gewaardeerd tegen historische verkrijgingsprijs met maximaal de waarde van de huidige bestemming of toekomstige bestemming als de bestemming verandert. Op opstallen wordt jaarlijks door de gemeente afgeschreven. Wanneer de opstallen onderdeel worden van een grondexploitatie, dan gebeurt dat voor maximaal de nog resterende boekwaarde.
B8.1.2 Voorbereiding van een ontwikkeling
We zullen goed onderzoek moeten doen en goede plannen moeten maken voor de ontwikkeling van een locatie. De kosten die met de voorbereiding te maken hebben worden, zolang er nog geen grondexploitatie door de gemeenteraad is vastgesteld, op twee manieren administratief verwerkt:
Via de jaarlijkse exploitatie van de gemeente; de eerste oriënterende onderzoeken (initiatieffase) worden ten laste gebracht van de jaarbudgetten. Het gaat om kosten die te maken hebben met een korte oriëntatie op de wenselijkheid en de (on)mogelijkheden van/voor een ruimtelijke ontwikkeling.
Via het activeren van voorbereidingskosten onder “Immateriële Vaste Activa”. Onder in de BBV beschreven voorwaarden, mogen voorbereidingskosten worden geactiveerd zodat ze later in de grondexploitatie als historische kosten kunnen worden ondergebracht. We doen dit alleen als het om substantiële kosten gaat voor een locatie die naar alle waarschijnlijkheid in de nabije toekomst ontwikkeld gaat worden. Als de voorbereidingskosten in omvang en tijdsduur beperkt zijn, dan slaan we deze fase over en gaan we direct een grondexploitatie vaststellen.
In de onderstaande figuur geven we de relatie weer tussen de verschillende fases waarin een ruimtelijke ontwikkeling zich kan bevinden met de administratieve verwerking van de kosten uit die fases. Uit het figuur blijkt dat er overlap zit tussen de verschillende fases. In de praktijk zal het moment waarop je van de ene fase over gaat naar de andere fase namelijk niet altijd voor iedere gebiedsontwikkeling hetzelfde zijn. Dat heeft te maken met de omvang, de aard en de complexiteit van de ontwikkeling.
Figuur 3: Gemeentelijke grondexploitatie en administratieve fases
B8.1.3 Uitvoering van een ontwikkeling
De kosten en opbrengsten die ontstaan vanuit de uitvoering van een gebiedsontwikkeling worden administratief verwerkt via een grondexploitatie. In de BBV is bepaald dat grondexploitaties in de balans van de gemeente worden opgenomen onder de post “Bouwgrond in Exploitatie (BIE)”.
Openen en jaarlijks actualiseren
Een grondexploitatie wordt door de Raad vastgesteld en vormt het kader voor de financiële uitwerking van het plan. Jaarlijks worden grondexploitaties herzien via het GIO-model (Grondexploitatie In een Oogopslag meerjarig) en gerapporteerd in de jaarrekening bouwgrondexploitatie. In deze herziening wordt de raad gevraagd in te stemmen met de geactualiseerde grondexploitaties, waarmee de raad ook nieuwe budgetten vaststelt voor de uitvoering van het resterende gedeelte van de verschillende gebiedsontwikkelingen. Omvangrijke wijzigingen binnen grondexploitaties, zoals planinhoudelijke wijzigingen of autonome wijziging met majeure financiële gevolgen, worden separaat aan de raad voorgelegd.
Looptijd van de grondexploitatie
Het BBV stelt een richttermijn van 10 jaar voor de maximale duur van grondexploitaties. Hier kan alleen goed gemotiveerd (geautoriseerd door de raad en verantwoord in de jaarstukken) van worden afgeweken. Voor langer durende grondexploitaties moeten aanvullende beheersmaatregelen worden genomen. Het doel hierbij is het verminderen van onzekerheden en risico’s die gepaard gaan met een langere looptijd van grondexploitaties.
De BBV heeft omschreven welke kostensoorten toegerekend kunnen worden aan grondexploitaties. De opbrengst in de grondexploitatie wordt verreweg het meest bepaald door de verkoop van grond c.q. bouwkavels. Dat kan zowel aan ontwikkelende partijen als aan particuliere kopers of bedrijven zijn. Voor deze verkoop moeten we een grondprijs bepalen. De raad heeft dit gemandateerd aan het college. Hoe we dat doen is beschreven in de grondprijzenbrief. In de grondprijzenbrief staan ook de andere manieren beschreven hoe we grond uitgeven. We verwijzen daarvoor dan ook naar de grondprijzenbrief.
De grondexploitatie kan zowel een financieel voordelig (winst) als een financieel nadelig (verlies) resultaat hebben. Vanaf het moment van het openen van de grondexploitatie maken we een inschatting van dit financieel eindresultaat. De raad geeft middels de (jaarlijkse) vaststelling van de grondexploitatie goedkeuring aan dit begrotingskader. Bij de financiële resultaatbepaling en bij het winst- en verliesnemen worden de regels uit het BBV gevolgd. Daarbij hanteren we de volgende principes:
Voor gebiedsontwikkelingen die een verwacht positief financieel resultaat hebben worden de regels van de Percentage Of Completion (POC) methode gevolgd om jaarlijks te berekenen hoeveel tussentijdse winst voor iedere grondexploitatie genomen moet worden. Deze tussentijdse winst wordt ten gunste van de Algemene reserve bouwgrondexploitatie gebracht
B8.1.4 Beheer van het nieuwe gebied
Als een gebied het einde van de ontwikkeling nadert, dan kan het gebied financieel afgesloten worden. We regelen dan de volgende zaken:
Bij het afsluiten van een gebiedsontwikkeling wordt de eindberekening gemaakt van het financieel resultaat van de grondexploitatie. Dit winstsaldo wordt vergeleken met eventueel eerder genomen tussentijdse winsten, zoals in de vorige paragraaf is vermeld. Bij de afrekening wordt het resterende winstbedrag ten gunste van de Algemene reserve bouwgrondexploitatie gebracht.
Wanneer een gebiedsontwikkeling wordt afgesloten dan is daarmee het einde van de transformatie van het gebied gemarkeerd. We starten daarmee vanzelf de fase van het duurzaam beheer van het gebied. We registreren het eigendom van de openbare ruimte uit het gebied administratief onder de Materiële Vaste Activa. Vanaf dat moment worden alle kosten en eventuele opbrengsten die met het beheer van het gebied te maken hebben niet meer in de grondexploitatie verantwoord, maar in de daarvoor bestemde geldstromen uit de exploitatiebegroting. Met areaaluitbreiding wordt bij de verwerving expliciet rekening gehouden (complementaire kosten) en is derhalve reeds in de begroting opgenomen.
B8.2 Financiële aspecten van de kostenverhaalsprojecten
De vorige paragraaf ging over de ontwikkeling van een locatie vanuit een actieve productierol door de gemeente. In deze paragraaf komen de financiële aspecten die horen bij de passieve/faciliterende productierol van de gemeente aan bod. Bij deze rol hebben we de grond als gemeente niet zelf in eigendom en wenst een derde partij zelf de grond te ontwikkelen. Die derde partijen kunnen private ontwikkelende partijen, corporaties of zelfstandigen zijn. De juridische aspecten rondom deze rol zijn in het vorige hoofdstuk van deze nota beschreven. Daar gaven we ook aan dat kostenverhaal bij wet is voorgeschreven. Want hoewel we bij faciliterend grondbeleid zelf geen actieve grondexploitatie voert, faciliteren we de grondexploitaties wel door werkzaamheden te verrichten zoals het wijzigen van een planologische titel en/of door te investeren in voorzieningen in de openbare ruimte en het aanleggen van nutsvoorzieningen. Deze kosten moeten dus verhaald worden op de initiatiefnemers. We doen dat met nadrukkelijke voorkeur in overleg met de ontwikkelende partij.
Uitgangspunt bij de afspraken is, dat alle kosten conform de Wro (Wet ruimtelijke ordening) die verband houden met de ontwikkeling voor rekening van de private ontwikkelaar komen.
In de vorige paragraaf beschreven we de fasen van de ruimtelijke ontwikkeling bij onze eigen grondexploitaties. Deze fasen zijn ook te onderscheiden bij een niet-gemeentelijk initiatief. In de onderstaande figuur zijn ze weergegeven, gekoppeld aan de administratieve verwerking van de kosten uit die fases. Ook hier zit overlap tussen de verschillende fases. In de praktijk zal het moment waarop je van de ene fase over gaat naar de andere fase namelijk niet altijd voor iedere gebiedsontwikkeling hetzelfde zijn. Dat heeft te maken met de omvang, de aard en de complexiteit van de ontwikkeling.
Figuur 4: Faciliterend grondbeleid en administratieve fases
B8.2.1 Haalbaarheidstoets initiatief
We toetsen via de intaketafel de plannen van de initiatiefnemer om te beoordelen of de beoogde ontwikkeling haalbaar is voor een bestemmingsplan en het gemeentelijk beleid. Initiatiefnemer wordt uitgedaagd om aan te geven in hoeverre de gewenste maatschappelijke ambities die genoemd zijn in paragraaf 3.1.2 van de nota grondbeleid een plek krijgen in het plan.
B8.2.2 De intentieovereenkomst
Bij grotere, complexere initiatieven die bij kunnen dragen aan onze gewenste maatschappelijke ambities zullen in de voorbereiding kosten worden gemaakt om de haalbaarheid van het plan te bepalen. In ieder geval gaat het dan om een toetsing van de ladder voor duurzame verstedelijking (waarbij de behoefte aan de nieuwe ontwikkeling moet worden onderzocht en als de ontwikkeling buiten het bestaand stedelijk gebied is voorzien, moet eerst worden onderzocht of de ontwikkeling niet (deels) binnen bestaand stedelijk gebied kan worden opgevangen) en de economische en maatschappelijke haalbaarheid van het plan. We sluiten dan een intentieovereenkomst met de particuliere initiatiefnemer, waarin afspraken worden vastgelegd over wie welke onderzoeken doet en de kosten die we gaan verhalen. Het is ook mogelijk dat de initiatiefnemer zelf de hele haalbaarheid onderzoekt. Dan slaan we deze fase over en gaan we direct een anterieure overeenkomst opstellen.
B8.2.3 De anterieure overeenkomst
Wanneer zowel de initiatiefnemer als de gemeente achter de haalbaarheid van de locatieontwikkeling staan gaan we de planologische maatregelen treffen om de locatie ontwikkeling mogelijk te maken. De afspraken worden vastgelegd door het sluiten van een anterieure overeenkomst met de ontwikkelende partij. In een dergelijke overeenkomst worden onder meer afspraken gemaakt over de financiële bijdragen aan de kosten die we maken, maar ook over bijvoorbeeld woningcategorieën, archeologie, planschade, ambtelijke capaciteit en de inrichting en oplevering van de eventuele openbare ruimte. In de anterieure overeenkomst ligt ook vast wanneer de ontwikkelende partij de bijdrage betaalt. Een voorwaarde voor het sluiten van een overeenkomst is wel dat de andere partij daar ook toe bereid is. Een anterieure overeenkomst is gebaseerd op vrijwilligheid. Als we geen anterieure overeenkomst kunnen sluiten met de ontwikkelende partij en we toch de planologische procedure willen starten, dan moeten we een exploitatieplan opstellen en dat tegelijk met de planologische maatregel aanbieden voor vaststelling aan de raad. We doen dit echter slechts in grote uitzondering aangezien het exploitatieplan nadelen (lange doorlooptijd, arbeidsintensief etc.) kent ten opzichte van de anterieure overeenkomst. Ook kunnen anterieur meer afspraken over kostenverhaal en de ontwikkeling zelf opgenomen worden.
De anterieure overeenkomst wordt in principe ter besluitvorming voorgelegd aan het college. Veelal gebeurt dat gelijktijdig met het besluit van het college omtrent het planologisch traject, bijvoorbeeld de terinzagelegging van een (voor)ontwerp bestemmingsplan. Nadat het college heeft ingestemd met het aangaan van de anterieure overeenkomst, wordt een facilitaire grondexploitatie in de administratie opgenomen, zodat alle kosten en bijdragen goed administratief gevolgd kunnen worden. De gemeenteraad stelt de facilitaire grondexploitaties (achteraf) vast in het raadsbesluit behorend bij het jaarlijks GIO-model. Alleen bij grotere plannen gaan we met facilitaire grondexploitaties eerst langs de raad.
Het saldo van de facilitaire grondexploitaties wordt, bij afronding, ten gunste of laste gebracht van de Algemene reserve bouwgrondexploitatie.
Ook bij facilitaire gebiedsontwikkelingen geldt dat wanneer een gebiedsontwikkeling wordt afgesloten, daarmee het einde van de transformatie van het gebied gemarkeerd is. Net als bij de eigen gemeentelijke ontwikkelingen starten we daarmee vanzelf de fase van het duurzaam beheer van het gebied. We hebben in de anterieure overeenkomst afspraken gemaakt over een eventuele overdracht van openbaar gebied naar de gemeente en/of over duurzaam beheer en onderhoud door de private partij van (deels) openbaar toegankelijk gebied. Bij de overdracht van het openbaar gebied naar de gemeente registreren we het eigendom van de openbare ruimte uit het gebied administratief onder de Materiële Vaste Activa. Vanaf dat moment worden alle kosten en eventuele opbrengsten die met het beheer van het gebied te maken hebben verantwoord in de daarvoor bestemde geldstromen uit de exploitatiebegroting.
B8.2.5 Meerdere vormen van grondbeleid binnen een project
Binnen een gebiedsontwikkeling kan sprake zijn van meerdere rollen in het grondbeleid. Zo kan binnen een gebied zowel de faciliterende als actieve grondproductierol van toepassing zijn. Deze gebiedsontwikkeling kan vanuit een integrale projectsturing in één administratie (de gemeentelijke of de facilitaire grondexploitatie) zijn ondergebracht. Vanuit de fiscale wetgeving is het echter noodzakelijk dat bij de exploitatierekening de kosten qua balansposities opgeknipt worden tussen het faciliterende en actieve grondbeleid. We splitsen de projecten op basis van grondopbrengsten in het actieve en het faciliterende deel.
Financiële risico’s in een gebiedsontwikkeling kunnen vanwege de complexiteit, de omvang van de investeringen en de lange doorlooptijd aanzienlijk zijn. Met goed risicomanagement kunnen we de impact van de risico’s zo klein mogelijk houden. Risicomanagement is het proces van identificeren en beheersen van risico’s. Dit is geen eenmalige exercitie. Het in beeld krijgen, monitoren, beheersen en verantwoorden van en over risico’s is een dynamisch en interactief proces, dat we monitoren via het traject van de Planning & Control cyclus. Hoe we de risico’s bepalen en hoe we daarmee omgaan is beschreven in de Kadernota weerstandsvermogen en risicobeheersing (vastgesteld door de raad op 14 november 2019).
De risico’s van de projectontwikkeling en grondexploitaties worden apart inzichtelijk gemaakt. Deze inventarisatie volgt de methode zoals beschreven in de bovengenoemde kadernota. Hierbij maken we gebruik van de parameters en waarderingsgrondslagen zoals in de jaarrekening toegelicht in de paragraaf grondbeleid. In de afzonderlijke jaarrekening (bouw)grondexploitatie nemen we per grondexploitatie een toelichting op van alle risico’s inclusief beheersmaatregelen.
In het jaarrekening traject en het meerjarig perspectief van de grondexploitatie worden de risico’s en voorziene tekorten van de BIE’s (bouwgronden in exploitatie), binnenstedelijke ontwikkelingen, evenals vastgoed gerelateerde ontwikkelingen (zoals het vrijkomende maatschappelijk vastgoed (schoollocaties, gemeenschaps-voorzieningen en sportvoorzieningen) in beeld gebracht en actualiseren we deze.
Op basis van het geactualiseerde profiel bepalen we de benodigde weerstandscapaciteit. Deze wordt afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit, die bestaat uit de voorziening grondexploitaties, binnenstedelijk en vastgoed, de risicoreserve en de algemene reserve grondexploitatie. Indien de beschikbare weerstandscapaciteit ontoereikend is om de benodigde weerstandscapaciteit af te dekken moeten we een beroep doen op een claim op de Algemene Reserve (Algemene middelen). Een overschot op de beschikbare weerstandscapaciteit laten we dan ook vrijvallen in de in de Algemene Reserve (Algemene middelen).