| Organisatie | Weert |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Weert houdende regels omtrent de vergunningen, toezicht en handhaving |
| Citeertitel | Beleidsnota VTH gemeente Weert 2018-2022 |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | openbare orde en veiligheid |
| Eigen onderwerp |
Geen
artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 01-05-2021 | nieuwe regeling | 13-11-2018 |
Voor u ligt de Beleidsnota Vergunningen, Toezicht en Handhaving Gemeente Weert 2018-2022 die gekoppeld is aan de huidige bestuursperiode.
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, beter bekend als de Wabo, die op 1 oktober 2010 in werking is getreden vraagt van de overheid een integrale benadering van vergunningverlening en toezicht en handhaving van de fysieke leefomgeving. Sinds de inwerkingtreding van de Wabo is het transparant formuleren en uitvoeren van vergunningen-, toezicht- en handhavingsbeleid een belangrijke opgave. Landelijk zijn kwaliteitscriteria ontwikkeld voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. Met de kwaliteitscriteria wordt getracht de kwaliteit van de processen, de gemeentelijke organisatie en haar medewerkers te borgen. De status van de kwaliteitscriteria is tot heden nog die van een referentiekader. De kwaliteitscriteria voor het proces van uitvoering en handhaving zijn opgenomen in het Besluit Omgevingsrecht (BOR) en hebben daarmee een wettelijke status. Via vaststelling van een lokale verordening VTH hebben gemeenten zich gecommitteerd aan de kwaliteitscriteria voor kritieke massa (kwaliteit en kwantiteit menskracht)
Gemeenten werken al jaren hard aan de verbetering en professionalisering van een veilige en leefbare fysieke leefomgeving, waarbij ook begrippen als excellente dienstverlening, gelijke behandeling van bedrijven en vermindering van administratieve lasten voor burgers en bedrijven een prominente plaats in beleid en uitvoering van het handelen van gemeenten innemen.
Een professionele kwaliteit van beleid en uitvoering van taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH-taken) is namelijk wat de samenleving van de overheid verwacht en mag verwachten.
Om de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving te kunnen borgen, uniformiteit aan te brengen met betrekking tot de wijze van vergunningverlening, toezicht en handhaving en een goede afstemming te borgen binnen de afdeling VTH van de gemeente Weert is onderhavige beleidsnota vergunningen, toezicht en handhaving, hierna te noemen VTH-nota, opgezet. Met deze VTH-nota wil de gemeente een kader scheppen voor vergunningverlening, toezicht en handhaving binnen de afdeling VTH.
Met onderhavige VTH-nota heeft de gemeente Weert een samenhangend en integraal vergunningen en toezicht en handhavingsbeleid geformuleerd voor alle beleidsvelden van de fysieke leefomgeving (milieu, bouwen, ruimtelijke ordening, brandveiligheid, APV en bijzondere wetten). Deze VTH-nota geldt voor de periode 2018-2022.
De nota bevat zowel een strategisch als operationeel deel gezien de verwevenheid van deze onderdelen en het feit dat VTH-taken zeer sterk uitvoeringsgericht zijn.
1.2 Landelijke kwaliteitseisen: Procescriteria / planning & control / Big 8
Met de VTH-nota geeft de gemeente Weert uitvoering aan de landelijke proceskwaliteitscriteria voor de VTH-taken. Bovendien is een duidelijk kader geschapen voor de Regionale uitvoeringsdienst (RUD) die de komende jaren namens de gemeente een deel van de taken op het gebied van VTH gaat verzorgen. Met dit kader in de hand kan de gemeente Weert de RUD Limburg Noord op een adequate wijze aansturen.
Hantering van een sluitende beleids- en operationele cyclus (Big 8, zie afbeelding) is een belangrijke voorwaarde voor het resultaatgericht organiseren en sturen. Onderdeel van de landelijke set kwaliteitscriteria voor de VTH-taken zijn daarom de zogenaamde procescriteria. Het voldoen aan de procescriteria borgt een gesloten plan-do-check-act cyclus, die begint met het opstellen van een strategisch beleidskader (probleemanalyse, doelstellingen, prioriteiten), overgaat in de daadwerkelijke uitvoering van de VTH-taken (planmatig geborgd in een uitvoeringsprogramma), het monitoren van de geleverde prestaties op basis van kritische prestatie-indicatoren en eindigt (c.q. begint opnieuw) met het bijstellen van het beleid naar aanleiding van de ervaringen in de praktijk.
Hieronder wordt kort aangegeven wat de stappen uit bovengenoemde ‘dubbele regelkring’ inhouden.
Omschrijft de doelen voor vergunningverlening en handhaving , omvat een probleemanalyse voor de taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving en geeft een prioriteitstelling Voor de prioriteiten moet de geplande personele en financiële capaciteit in de begroting vastgelegd worden.
Het operationele beleidskader bevat uitvoeringsbeleid dat nodig is om te kunnen bepalen hoe er wordt getoetst in voorkomende gevallen, zoals het vaststellen van basiswerkwijzen bij vergunningverlening en toezicht en handhaving (strategie).
Dit vormt het hart van de ‘dubbele regelkring’. Jaarlijks moet er een uitvoeringsprogramma worden opgesteld waarin de in het programmajaar uit te voeren activiteiten zijn opgenomen voor de taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving en waarbij ook is aangegeven met welke inzet van mensen en middelen dat gebeurt.
In het uitvoeringsprogramma worden de voorgenomen activiteiten voor dat programmajaar opgenomen. De wijze waarop de activiteiten dienen te worden uitgevoerd worden vastgelegd in protocollen en geautomatiseerde werkprocessen. Op deze wijze wordt enerzijds de uniformiteit en anderzijds de kwaliteit geborgd.
De in het uitvoeringsprogramma opgenomen activiteiten worden volgens de daarvoor opgestelde protocollen en werkprocessen uitgevoerd. Van belang is dat daarvoor voldoende hulpmiddelen beschikbaar zijn.
Het laatste onderdeel van de beleidscyclus is de monitoring. Middels monitoring wordt enerzijds de voortgang van de uitvoering van het programma gevolgd zodat tussentijds bijsturen mogelijk is. Anderzijds wordt ook gevolgd of en in welke mate de in het strategisch (en operationeel) beleidskader opgenomen doelstellingen worden gehaald.
Aan het einde van de eerste cyclus zal het hele proces worden geëvalueerd. Daarbij is de belangrijkste vraag: “zijn de gestelde doelen gehaald?”. Verder is het belangrijk om onder meer te weten wat goed is gegaan, wat minder goed of fout is gegaan, wat beter zou kunnen en of het mogelijk is om efficiënter te werken. Een mogelijke uitkomst van de evaluatie is dat een deel van de prioriteiten en doelen moeten worden bijgesteld. Het nieuwe programma zal weer moeten worden uitgevoerd en zo begint de volgende cyclus.
In de volgende paragrafen wordt uitvoerig ingegaan op hoe in de komende beleidsperiode (2018-2022) de gemeente Weert uitvoering geeft aan de stappen uit bovengenoemde ‘dubbele regelkring’.
1.3 Landelijke kwaliteitseisen: kritieke massa
Fundament van kwaliteit is het afleveren van een zo goed mogelijk product. Hiervoor is vooral vakmanschap nodig op diverse bij de taakvelden betrokken deskundigheidsgebieden als bv. vergunningverlening en toezicht/handhaving (generiek) en juridisch, bouwen, milieu, ruimtelijke ordening (specialistisch). De criteria voor kritieke massa vertalen dit vakmanschap in termen van:
Met de kwaliteitscriteria voor kritieke massa kan een antwoord gegeven worden op de vraag of een organisatie en haar medewerkers in principe in staat zijn om de taken en de onderliggende operationele activiteiten uit te voeren met de minimaal vereiste deskundigheid en de vereiste continuïteit. Om te kunnen beoordelen of medewerkers die voor de RUD LN werkzaam zijn, voldoen aan de kwaliteitscriteria, zijn in het verleden ervaringsprofielen (EVP’s) van medewerkers opgesteld en beoordeeld.
De criteria hebben geen relatie met de omvang van het lokale werkaanbod maar geven de organisaties een ondergrens van het aantal medewerkers en hun deskundigheid om de activiteiten in continuïteit uit te kunnen voeren.
Landelijk wordt gewerkt aan een update van de kwaliteitscriteria om deze beter te laten aansluiten bij de uitvoeringspraktijk. De verwachting is dat de update begin 2019 beschikbaar is.
Wet VTH en Modelverordening kwaliteit VTH taken
Aanvankelijk was het de bedoeling van de wetgever de genoemde kwaliteitscriteria wettelijk te verankeren. Een wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ter verbetering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (ook wel Wet VTH genoemd) moest hierin voorzien. In de Wet VTH zijn afspraken gemaakt over:
In bovengenoemd wetgevingstraject is uiteindelijk besloten om de kwaliteit niet in de Wet vast te leggen maar gemeenten en provincies via een lokale Verordening de mogelijkheid te geven de kwaliteit te verankeren. De VNG en het IPO hebben daartoe een modelverordening opgesteld, zodat er wel een uniforme werkwijze ontstaat. De verordening gaat over alle Wabo-taken en vormt de basis voor het formuleren van outcome-(beleids)doelstellingen. Ook is het de bedoeling dat de gemeenten en provincie die samenwerken in een RUD hun verordeningen op elkaar afstemmen, zodat de kwaliteit binnen een RUD gelijk georganiseerd wordt. In de verordening staat horizontaal toezicht centraal: gemeenteraden en Provinciale Staten zien toe of de kwaliteitsdoelen worden gehaald.
1.4 Samenwerking binnen RUD Limburg Noord
In het omgevingsrecht heeft de afgelopen jaren een aantal nieuwe ontwikkelingen plaatsgevonden. Een van de ontwikkelingen is het vormen van omgevingsdiensten in Nederland. Mede als gevolg van landelijke kwaliteitseisen zijn gemeenten en provincies gaan samenwerken in omgevingsdiensten. Uit gezamenlijk onderzoek is namelijk gebleken dat de meeste VTH-organisaties voor diverse deskundigheden niet kunnen voldoen aan de kwaliteitscriteria voor kritieke massa. Logisch scenario is dan het creëren van massa voor deze deskundigheden door bundeling van capaciteit en het verschuiven van taken naar een beperkter aantal personen en een beperkter aantal organisaties. In onze regio vindt deze samenwerking plaats binnen de RUD Limburg Noord.
De RUD Limburg-Noord is in 2013 opgericht om de kwaliteit van de dienstverlening en het toezicht en handhaving bij de uitvoering van het milieudeel van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) te verbeteren, dit minimaal voor zover het de taken uit het landelijk basistakenpakket betreft. De RUD is opgezet als een netwerk-organisatie die op innovatieve en kostenefficiënte wijze uitvoering geeft aan deze taken. De RUD voert minimaal de taken uit zoals die landelijk zijn vastgelegd in het zogenaamde basistakenpakket. Het staat deelnemers aan de RUD vrij om meer taken in te brengen.
De RUD Limburg-Noord heeft aanvankelijk gekozen voor het instrument van de bestuursovereenkomst om de RUD bestuurlijk te verankeren. Daarnaast is er een dienstverleningsovereenkomst opgesteld waarin de afspraken (o.a. financieel) worden vastgelegd. De deelnemende partners in de RUD LN werken volgens het model van opdrachtgever- en nemerschap. Dat wil zeggen dat de RUD LN een uitvoeringsorganisatie is die voor wat betreft haar inhoudelijke taken in opdracht werkt van haar opdrachtgevers. In de reguliere werkzaamheden is het van belang de rollen van opdrachtgever en opdrachtnemer goed te onderscheiden en naar elkaar toe te positioneren. Om concreet invulling te geven aan de wederzijdse verantwoordelijkheden van opdrachtgever en opdrachtnemer worden in de Producten en Dienstencatalogus (PDC) van de RUD afspraken vastgelegd over de kwaliteit en de levertermijnen van producten die aan elkaar worden geleverd. ln mandaatbesluiten is vastgelegd welke bevoegdheden o.a. de directeur van de RUD heeft. Voor uitvoering van de taken blijven de deelnemers aan de RUD Limburg-Noord het bevoegd gezag.
De RUD Limburg Noord was een zogenaamde netwerk RUD waarbij de medewerkers in de eigen organisatie werkzaam blijven. Volgens de wet VTH mochten de netwerk RUD’s maar tot 1 januari 2018 functioneren als een netwerk- RUD. Met ingang van 1 januari 2018 moeten alle omgevingsdiensten een openbaar lichaam in de zin van de Wgr zijn. De deelnemende gemeenten hebben zich uiteindelijk uitgesproken voor een Gemeenschappelijke Regeling als bedoeld in de Wet Gemeenschappelijke Regelingen doch waarbij samenwerken in een netwerkorganisatie plaatsvindt.
Deze Gemeenschappelijke Regeling is per 1 december 2017 opgericht en op 1 januari 2018 feitelijk van start gaan.
Eind 2018 is gestart met de aanzet voor een eerste evaluatie van de nieuwe gemeenschappelijke regeling. De verwachting is dat de resultaten begin 2020 aan het Algemeen Bestuur van de RUD kunnen worden voorgelegd.
De RUD Limburg Noord stelt jaarlijks voor alle gemeenten in Limburg Noord een uitvoeringsprogramma op. In dit programma zijn de (verplichte) taken opgenomen die de gemeente door de RUD Limburg Noord laat uitvoeren. Conform de wet VTH zijn gemeenten verplicht voor de uitvoering van het basistakenpakket door de RUD in een verordening regels te stellen om een goede kwaliteit van de vergunningverlening en handhaving door de RUD te borgen. De VNG heeft hier een modelverordening voor opgesteld (gebaseerd op de kwaliteitscriteria 2.1) die door de RUD Limburg Noord is uitgewerkt voor alle gemeenten in Limburg Noord. De gemeenteraad van Weert heeft bij besluit van 22 februari 2017 deze verordening vastgesteld. Hierbij is nadrukkelijk het voorbehoud gemaakt dat met betrekking tot de taken die niet in de RUD worden uitgevoerd een nader standpunt kan worden ingenomen over het gewenste kwaliteitsniveau.
Overigens is in het kader van de nieuwe RUD afgesproken dat alle partners minimaal het verplichte wettelijke basistakenpakket inbrengen. Andere taken kunnen facultatief worden ingebracht.
De acties om de in 1.2 beschreven beleids- en operationele cyclus te sluiten en de kwaliteit te verbeteren liggen voornamelijk lokaal. Gemeenten hebben daarvoor lokale verbeterplannen opgesteld. De bestaande structuren van de RUD gebruiken en voorbeelden en systematieken uitwisselen binnen de samenwerking ligt echter voor de hand. Gezamenlijk draagvlak is dan belangrijk en door fasering van de uitvoering van de lokale verbeterplannen op elkaar af te stemmen kan maximaal resultaat in de samenwerking behaald worden. De voorliggende Beleidsnota VTH is daar een goed voorbeeld van.
De oplossingsrichtingen om te kunnen voldoen aan de criteria voor kritieke massa liggen echter niet per definitie lokaal maar juist in de koppeling van de diverse lokale verbeterplannen en de mogelijke bundeling van capaciteit, specialismen en kennis/ervaring bij partners. Samen zijn we sterk.
Specifieke situatie voor de gemeente Weert
Zoals gezegd heeft de gemeenteraad van Weert bij besluit van 22 februari 2017 de Verordening Kwaliteit Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving vastgesteld. De hieraan ten grondslag liggende modelverordening gaat uit van een wabo-brede inbreng van taken en neemt de landelijke kwaliteitscriteria tot uitgangspunt.
De gemeente Weert heeft vooralsnog besloten tot de inbreng van het wettelijke basistakenpakket uitgebreid met milieutaken voor de eenvoudigere inrichtingen en de specialistische milieutaken. Met name de onduidelijkheid over enkele landelijke ontwikkelingen, zoals aangegeven in de volgende paragraaf, vormen hiervoor de aanleiding en het betreft dan met name enkele taken op het gebied van bouwen en ruimtelijke ordening. Ook gewijzigde bestuurlijke standpunten kunnen leiden tot een wijziging in de inbreng.
Daar waar bepaalde taken dus niet worden ingebracht zal, uitgaande van de uitgangspunten van de Verordening VTH, dus moeten worden aangegeven wat dit betekent voor de kwaliteitscriteria. Dit noemen we de “comply or explain” regel.
De gemeente Weert heeft eind 2016 de kwaliteitscriteria voor kritieke massa in beeld gebracht (zie bijlage 1). Hieruit blijkt dat op een aantal terreinen niet wordt voldaan aan de kwaliteitscriteria (op individueel formatief niveau). Deels vallen deze terreinen onder het in te brengen basistakenpakket RUD LN en is dat dus de manier waarop getracht wordt door samenwerking het vereiste kwaliteitsniveau te halen.
De taakonderdelen die niet worden ingebracht en waar niet aan de kwaliteitscriteria voor kritieke massa wordt voldaan betreffen:
Onderstaan wordt aangegeven hoe met deze onderdelen wordt omgegaan.
Toezicht en handhaving groene wetten
De eerste verantwoordelijke voor toezicht en handhaving van de groene wetten zijn de BOA’s van de provincie Limburg. Verder wordt er op dit terrein gestreefd naar een samenwerking met Natuurmonumenten aangezien deze vereniging veel grond in bezit heeft en beschikt over eigen BOA’s. Dit in tegenstelling tot het grondareaal van de gemeente dat klein is.
Dit aspect zal in de toekomst mogelijk onderdeel gaan uitmaken van de private kwaliteitstoetsing in de bouw. Hierop vooruitlopend wordt er momenteel terughoudend getoetst en is de beschikbare formatie afdoende.
Stedenbouw en inrichting openbare ruimte
Deze aspecten komen aan de orde in het kader van de vaststelling van bestemmingsplannen en het onderhoudsplan openbare ruimte. Op gemeentelijke visies wordt nu niet of minder geacteerd vanwege de verwachte komst van de Omgevingswet en de rol, positie en ambitie die de gemeenteraad hierbij heeft.
Op dit terrein wordt externe ondersteuning gezocht via de commissie cultuurhistorie en haar adviserende taak. Qua archeologie is het uitvoeren van onderzoek en de advisering uitbesteed aan een externe partij. Het vertrek van een materiedeskundige binnen de afdeling VTH is opgevangen door één handhaver een passende opleiding op dit terrein te laten volgen.
Naast de hierboven beschreven ontwikkelingen zijn er nog enkele ingrijpende toekomstige ontwikkelingen te noemen op het gebied van de fysieke leefomgeving.
Op het gebied van het omgevingsrecht is de belangrijkste ontwikkeling de in voorbereiding zijnde Omgevingswet. Het huidige omgevingsrecht bestaat uit tientallen wetten en honderden regelingen voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. En allemaal met hun eigen uitgangspunten, procedures en eisen. De wetgeving is daardoor te ingewikkeld geworden voor de mensen die er mee te maken hebben en krijgen. Het kabinet wil het omgevingsrecht eenvoudiger maken en samenvoegen in één Omgevingswet met als doel, minder regels en eenvoudigere procedures. Door de Omgevingswet wordt het makkelijker om ruimtelijke projecten te realiseren en komt er meer ruimte voor maatwerk. Deze trend van minder en eenvoudigere regels vertaalt zich ook in ons streven naar meer flexibele bestemmingsplannen, waar mogelijk welstandsvrij bouwen en kortere procedures.
Naast de inhoudelijke verschillen met de huidige situatie zal de Omgevingswet veel impact hebben op de gemeentelijke organisatie. Integraler werken, meer loslaten en in vertrouwen overlaten aan de maatschappij, burgerparticipatie, betere en snellere besluitvorming en een betere dienstverlening zijn allemaal elementen waaraan de organisatie straks zal moeten voldoen.
Overigens wordt het aspect betere dienstverlening op meerdere manieren aangevlogen. Ook in de Verordening VTH komt dit nadrukkelijk als kwaliteitsdoel naar voren en in het programma “Weert koerst op verbinding” krijgt een verbeterde dienstverlening zeer expliciet de aandacht, mede in relatie met organisatie-ontwikkeltrajecten waarin cultuurverandering het hoofdthema is.
Naar verwachting treedt de Omgevingswet in 2021 in werking. Dit klinkt nog ver weg, maar deze nieuwe wet is ingrijpend en zal de nodige voorbereiding vergen. Omdat de Omgevingswet een meer algemene kaderwet is, moeten bovendien veel beleidszaken en details worden uitgewerkt in algemene maatregelen van bestuur en andere regelingen. Recente wetswijzigingen en (nog te formuleren) wetswijzigingen en wetsvoorstellen binnen dit domein zijn naar analogie van de Omgevingswet geschreven en hebben tot doel minder regels, eenvoudigere regels en kwaliteitsverbetering.
De gemeente Weert kent een projectgroep Omgevingswet die, in verband met de uitgestelde datum van inwerkingtreding alsmede de gemeenteraadsverkiezingen, enige tijd minder actief is geweest.
Mede door de komst van een nieuwe teamleider Vergunningen binnen de afdeling VTH, die ook zal worden ingezet voor de implementatie van de Omgevingswet, zal dit onderwerp weer actief worden opgepakt.
Wet kwaliteitsborging voor het bouwen
Ook de bouwplantoetsing en het bouwtoezicht is in ontwikkeling. De Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is in de maak. Het doel van deze wet is het verbeteren van de kwaliteitsborging voor het bouwen en het versterken van de positie van de bouwconsument. In de praktijk kan dit betekenen dat het toetsen van bouwplannen en het toezicht houden tijdens bouwprojecten in een aantal gevallen door een gecertificeerde marktpartij wordt uitgevoerd. Naar verwachting heeft deze wet grote impact op de gemeentelijke organisatie b.v. een verschuiving naar de beoordeling van principeverzoeken en een daling van legesinkomsten. Van de andere kant biedt het ook meer duidelijkheid over de verantwoordelijkheid voor bijvoorbeeld constructieve veiligheid. Die verdwijnt als mogelijk toetsings- en toezichttaak bij de overheid. Dat wordt een private aangelegenheid tussen opdrachtgever en opdrachtnemer(s).
Nadat de behandeling van het wetsvoorstel door diverse omstandigheden (parlementaire discussies, landelijke verkiezingen, discussies met partijen in de uitvoeringspraktijk) aanvankelijk nogal wat vertraging heeft opgelopen is dit proces door de huidige minister nu weer opgepakt. Het voornemen is om de invoering van deze wet te koppelen aan de invoeringsdatum van de Omgevingswet.
2. Strategisch kader en doelstellingen
De samenleving is in beweging en de ontwikkelingen die zich voordoen hebben gevolgen voor politieke en bestuurlijke ambities alsmede voor de gemeentelijke organisatie.
Een belangrijke verandering in de samenleving is de kanteling van een verticaal geordende en centraal aangestuurde samenleving naar een netwerksamenleving van horizontale verhoudingen, waar vernieuwing en ontwikkeling van onderop plaatsvinden. Dit houdt ook in meer samenspraak met burgers en bedrijven, het loslaten in vertrouwen door de overheid en meer verantwoordelijkheid leggen bij bedrijven en burgers.
In het programma “Weert koerst op verbinding” is met de veranderingen in de samenleving nadrukkelijk rekening gehouden.
Wat betreft het werkveld VTH (bouwen, milieu, ro, brandveiligheid, APV, bijzondere wetten) zijn in het programma een aantal specifieke onderwerpen benoemd zoals:
Vanuit bovengenoemde veranderingen in de samenleving en gezien het programma “Weert koerst op verbinding” kan de kernopgave voor de inhoudelijke uitvoering van de VTH taken als volgt geformuleerd worden:
“Het realiseren van een leefbare en veilige fysieke leefomgeving die is afgestemd met de burgers”.
Deze formulering van de kernopgave sluit ook zeer nauw aan bij de doelstelling van de toekomstige Omgevingswet zoals deze in artikel 1.3 is opgenomen:
“ Deze wet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, gericht op het in onderlinge samenhang:
3. Borging capaciteit en middelen
3.1 Probleemanalyse (risicoanalyse) en prioriteitenstelling
Teneinde de doelstelling zoals beschreven in hoofdstuk 2 te kunnen verwezenlijken, worden activiteiten/taken uitgevoerd. Deze activiteiten/taken bestaan deels uit wettelijke taken, deels uit lokale taken.
De gemeentelijke overheid kan de wettelijke taken niet allemaal (gelijktijdig) uitvoeren. Om willekeur te voorkomen, is een systematiek noodzakelijk die gemeentebesturen in staat stelt om verantwoorde keuzes te maken in de uitvoering van de taken op het gebied van het omgevingsrecht. In RUD-verband is om die reden een probleem- en risicoanalyse ontwikkeld.
In het jaarlijks door het college vast te stellen integrale Uitvoeringsprogramma wordt specifiek aangegeven op welke activiteiten/taken wordt ingezet, hoe dat gebeurt, met welke diepgang en welke capaciteit daarvoor nodig is. Prioriteren houdt in dat er taken wel worden uitgevoerd maar ook dat er taken niet of in beperkte mate worden uitgevoerd. Met name in dat laatste schuilt een bestuurlijk restrisico: wil het bestuur die risico’s accepteren? Het bestuurlijke restrisico wordt jaarlijks expliciet opgenomen in het integrale Uitvoeringsprogramma. De taken die in de lijst van restrisico’s staan opgenomen worden voor het betreffende programmajaar niet uitgevoerd.
De gemeente Weert voert met betrekking tot de planning van haar vergunningen- , toezicht en handhavingstaken jaarlijks deze probleemanalyse uit.
De probleemanalyse en risicoanalyse worden nader beschreven in de Uitvoeringsnota VTH.
Aan de hand van de uitgevoerde probleemanalyse en de prioriteitenstelling zal per jaar een integraal
uitvoeringsprogramma VTH worden opgesteld voor de beleidsvelden ruimtelijke ordening, bouwen, milieu, (brand)veiligheid, APV en bijzondere wetten, waarin concreet wordt aangegeven wat de te bereiken doelen voor het desbetreffende jaar zijn en welke acties zullen worden ondernomen om die doelen te bereiken. Hierbij zijn de doelstellingen en prioriteiten die in onderhavige beleidsnota zijn opgenomen leidend.
3.3 Borging middelen in begroting
De gemeente draagt zorg voor de afstemming tussen de bestuurlijk vastgestelde doelen (zie hoofdstuk 2) en geprioriteerde werkzaamheden (zie paragrafen 3.1 en 3.2) enerzijds en inzet van de personele en financiële middelen anderzijds. Op basis van vastgestelde doelstellingen en prioriteiten in de uit te voeren werkzaamheden worden de benodigde capaciteit en financiële middelen gepland en vastgelegd in de begroting. Op deze wijze borgen we een adequate uitvoering van taken.
De borging is verankerd in de systematiek van de planning en control cyclus (hierna P&C-cyclus) van onze gemeente. De P&C-cyclus gaat over het maken van afspraken en het monitoren van de realisatie daarvan. Dit proces vindt binnen de gemeente op verschillende niveaus plaats en kent diverse producten.
De gemeenteraad stemt jaarlijks in juni in met de Kadernota voor Weert. Deze nota bevat de uitgangspunten en kaders voor de volgende begroting .
In de programmabegroting inclusief meerjarenraming worden de maatschappelijke effecten die de raad wil bereiken vertaald in doelstellingen en activiteiten met bijbehorende (financiële) middelen. De begroting wordt opgesteld binnen de kaders zoals deze door de raad in de kadernota zijn vastgesteld. Met de begroting wordt de basis voor de planning & control cyclus gelegd.
In een tweetal bestuursrapportages informeert het college de raad over de realisatie van de begroting van het lopende boekjaar.
Sluitstuk van de cyclus zijn de jaarstukken. Hierin geeft het college aan in hoeverre de gestelde doelen zijn bereikt en welke middelen daarvoor daadwerkelijk zijn ingezet. De jaarstukken bestaan uit het jaarverslag en de jaarrekening. Het jaarverslag bevat meer de beleidsmatige verantwoording, terwijl met de jaarrekening financieel verantwoording wordt afgelegd.
De planning en control cyclus ziet er schematisch als volgt uit.
MPG (Meerj. Perspectief Grondexpl.) (feb)
Kwaliteit is het optimaliseren van alle bouwstenen van de organisatie
Kwaliteit is het optimale samenspel tussen alle bouwstenen van de organisatie
Kwaliteit manifesteert zich in alle onderdelen van een organisatie. In kennis en vaardigheden van medewerkers, in werkprocessen/strategieën, in het adequaat volgen van de planning- en control cyclus, in leidinggeven, in het onderhouden van relaties met partnerorganisaties, in beheer van financiële middelen en het bereiken van efficiency/kostenreductie en in communicatie.
Het containerbegrip kwaliteit kan nader worden gedefinieerd aan de hand van de diverse beleidsniveaus van een organisatie, die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de VTH-taken.
De raad heeft bij besluit van 22 februari 2017 de Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht gemeente Weert (verder: Verordening VTH) vastgesteld. De Verordening VTH geeft uitvoering aan de wettelijke opdracht uit de wet VTH om regels te stellen voor de kwaliteit van de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht.
Met het vaststellen van de Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht gemeente Weert wordt het proces van het leveren van professionele kwaliteit van de uitvoering VTH-taken op het gebied van het omgevingsrecht aan burgers, bedrijven en instellingen formeel geborgd (betreft dan hoeveelheid en kwaliteit menskracht). De Verordening vormt daarmee het kader voor de kwaliteit van de Wabo-taken van onze gemeente (en de RUD Limburg-Noord) en drukt het commitment uit van de raad aan kwaliteit.
Zie ook paragraaf 1.3 van deze Beleidsnota.
Het Besluit Omgevingsrecht is de basis voor deze Beleidsnota VTH en de Uitvoeringsnota VTH. Op het niveau van deze Beleidsnota is van belang dat er aandacht is voor beschrijving en borging van de planning en controlcyclus, inclusief de koppeling met de financiële cyclus. Het doorlopen van deze cyclus (probleemanalyse – beleidsdoelen – strategieën - uitvoeringsprogramma – monitoring – verslaglegging – bijsturing) is een nadrukkelijke kwaliteitsdoelstelling ‘an sich’. Het toepassen van deze beleidscyclus wordt met de kwaliteitscriteria verplicht gesteld.
Op een meer uitvoeringsgericht niveau komen allerlei concrete organisatorische kwaliteitsaspecten aan de orde. Deze worden beschreven in de Uitvoeringsnota VTH.
In de Uitvoeringsnota VTH wordt onder meer ingegaan op de volgende kwaliteitsaspecten:
In het jaarlijks op te stellen Uitvoeringsprogramma (UP) wordt ingegaan op aard en omvang van de taken die in het betreffende jaar worden uitgevoerd: kwantiteit als onderdeel van kwaliteit.
1. Probleemanalyse (risicoanalyse), prioriteitenstelling en Uitvoeringsprogramma
1.1 Probleemanalyse (risicoanalyse)
De gemeente Weert heeft met betrekking tot haar vergunningen- , toezicht en handhavingstaken in 2017 voor de eerste keer een probleemanalyse uitgevoerd middels een regionaal model dat binnen de RUD Limburg Noord is ontwikkeld voor alle gemeenten in de regio Limburg Noord. Feitelijk is het een rekenkundig model dat een raming biedt voor de benodigde personele inzet. In het model is een indeling gehanteerd die aansluit bij de Productendienstencatalogus van de RUD en waarbij vier grote productgroepen zijn te onderscheiden: vergunningen, toezicht, juridische werkzaamheden (handhaving) en bestuurlijke prioriteiten en producten.
Qua vergunningverlening biedt de probleemanalyse inzicht in de naar verwachting aantallen te verlenen vergunningen per categorie en de benodigde personele capaciteit.
Voor de toezichttaken bevat de probleemanalyse tevens een risicoanalyse waarbij de verschillende soorten inrichtingen zijn gescoord aan de hand van vooraf bepaalde en in het model opgenomen criteria. Dit leidt vervolgens tot een prioritering van toezichttaken.
Het regionale model wordt door de RUD jaarlijks bij- en vastgesteld.
In het Uitvoeringsprogramma is met name op het terrein van toezicht sprake van prioriteitstelling.
Het gaat hier om expliciete bestuurlijke keuzes voor landelijke, regionale en/of lokale projecten en prioriteiten die het mogelijk maken om bestuurlijke invulling te geven aan de couleur locale, naast de uitvoering van de wettelijke VTH-taken.
Voor 2018 is, bij wijze van voorbeeld, op regionaal niveau een keuze gemaakt via de RUD namelijk deelname aan een project energie kantoorgebouwen waarvoor 120 uren is geraamd.
Op lokaal niveau is er ook nog een reservering voor gemeentelijke projecten (575 uren) opgenomen zonder dat de exacte inhoud van de projecten op voorhand al bekend is. Dit maakt het mogelijk flexibel te acteren op de momenten dat de noodzaak zich voordoet.
Het gaat hier om uren die aanvullend zijn ten opzichte van de reguliere uren toezicht en handhaving waarover meer in 1.3.
Gezien de aandacht voor energiebesparing, niet alleen landelijk maar ook in RUD-verband, zal dit onderwerp de komende jaren prominent op de agenda staan. Voor 2019 zal in het uitvoeringsprogramma het toezicht op grootgebruikers worden opgenomen.
In het uitvoeringsprogramma VTH wordt per taakveld duidelijk aangegeven wat de verwachte werkzaamheden (aantal vergunningaanvragen, aantal controles etc.) zijn, hoe dat gebeurt, met welke diepgang en wordt de hierbij behorende tijdsbesteding afgezet tegen de beschikbare capaciteit waarbij keuzes worden gemaakt (over o.a. de diepgang van toetsing en het aantal controles) aan de hand van prioriteiten. Prioriteren houdt in dat er taken wel worden uitgevoerd maar ook dat er taken niet of in beperkte mate worden uitgevoerd. Met name in dat laatste schuilt een bestuurlijk restrisico: wil het bestuur die risico’s accepteren? Het bestuurlijke restrisico wordt jaarlijks expliciet opgenomen in het uitvoeringsprogramma VTH. De taken die in de lijst van restrisico’s staan opgenomen worden voor het betreffende programmajaar niet uitgevoerd.
Het uitvoeringsprogramma VTH wordt door burgemeester en wethouders vastgesteld en ter kennis gebracht van de raad.
Jaarlijks wordt verslag gedaan van de bereikte resultaten. Dit jaarverslag wordt vastgesteld door burgemeester en wethouders en ter kennisname aangeboden aan de raad.
In bijlage 2 is, wederom bij wijze van voorbeeld, een tabel opgenomen die gebaseerd is op het uitvoeringsprogramma 2018. Bij de raming voor vergunningverlening op basis van een probleemanalyse zijn toen drie kanttekeningen geplaatst:
Voor 2019 zal eenzelfde systematiek als hierboven omschreven worden toegepast waarbij opgemerkt dient te worden dat ten opzichte van 2018 zo mogelijk een verdere verfijning van de kengetallen zal plaatsvinden. Daarnaast zal met name voor het onderdeel toezicht en handhaving gebruik worden gemaakt van persoonlijke werkprogramma’s zoals die door de toezichthouders zijn opgesteld.
Een belangrijk onderdeel van de beleidscyclus is de monitoring van diverse zaken die relevant zijn voor bijsturing in de operationele cyclus of als input voor de beleidsevaluatie (zoals de verbetering of verslechtering van het naleefgedrag van bedrijven of de milieukwaliteit in de regio).
De doelstellingen uit de VTH Beleidsnota en de uitvoering van het jaarlijkse uitvoeringsprogramma VTH moeten aldus gemonitord worden. Zo kan worden gevolgd of en in welke mate de doelen van de beleidsnota worden gehaald, of de uitvoering volgens planning verloopt en of er tussentijds bijstelling nodig is. Conform de eisen uit het Besluit Omgevingsrecht en de landelijke kwaliteitscriteria moeten naast de doelen nog een aantal andere zaken via monitoring gevolgd worden.
Monitoring indicatoren uitvoeringsprogramma (kwantitatief)
Binnen de RUD LN is een monitoringssystematiek (gebaseerd op de Productendienstencatalogus) opgesteld, waarin de diverse indicatoren zijn aangeduid. De indicatoren die zijn gedefinieerd in de kwaliteitscriteria vormen hierbij de basis en zijn aangevuld met de regionaal en eventueel lokaal gewenste indicatoren. Hierdoor is de RUD monitor uitgebreider dan de Productendienstencatalogus.
De gemeente Weert maakt voor monitoring nu nog gebruik van een systeem dat eveneens gebaseerd is op de Productendienstencatalogus van de RUD en dat deels overeenkomt met de monitoringsystematiek van de RUD.
De gegevens die de medewerkers bij houden vormen de basis voor het jaarverslag waarover meer in hoofdstuk 3.
De deelnemende gemeenten in de RUD Limburg-Noord, de RUD Zuid-Limburg , de provincie Limburg, een vijftal gemeenten uit Zuid-Limburg en beide Veiligheidsregio’s hebben een samenwerkingsovereenkomst getekend om te komen tot de aanschaf van een gezamenlijke VTH-applicatie. De noodzaak om informatie uit te wisselen en te delen wordt steeds groter en ontwikkelingen zoals de aanstaande Omgevingswet dwingen om informatievoorziening te standaardiseren, processen op elkaar af te stemmen en aan te sluiten op landelijke voorzieningen.
Deze applicatie zal ook een mogelijkheid tot monitoring bieden.
De voorlopige gunning in het kader van een aanbestedingsprocedure voor deze applicatie heeft plaatsgevonden en de gemeente Weert gaat deelnemen aan een zogeheten Proof of Concept. Hierbij wordt bekeken of de applicatie ook werkt zoals dat door de deelnemers wordt verwacht en alvorens zij gefaseerd worden aan gesloten op deze applicatie. Tevens biedt dit de gemeente de mogelijkheid om in een vroegtijdig stadium nog sturing te geven aan de inrichting van de applicatie maar ook snel kunnen starten met deze applicatie.
Burgemeester en wethouders brengen jaarlijks een integraal jaarverslag uit over de uitvoering van de VTH-nota en het uitvoeringsprogramma VTH, dat zij ter kennis brengen van de gemeenteraad. Het jaarverslag geeft het beeld weer van hoe uitvoering is gegeven aan de VTH-nota en het hieraan gekoppelde uitvoeringsprogramma VTH en wat de uitkomsten daarvan zijn. De verantwoording van inzet, prestaties en resultaten vindt plaats conform de eisen zoals opgenomen in de Wabo en het hierbij behorende Besluit omgevingsrecht en Ministeriële regeling omgevingsrecht en de landelijke kwaliteitscriteria
De jaarlijkse evaluatie kan leiden tot bijstelling van doelstellingen, beleid en/of prioriteiten en is dus van belang voor de managementsturing. De evaluatie bevat immers sturingsinformatie.
Om pragmatische redenen wordt er voor gekozen om het jaarverslag in een beknopte, grafische weergave te presenteren die in één oogopslag duidelijkheid verschaft, aangevuld met tekstuele toelichting daar waar dit relevant is.
Op basis van de kwaliteitscriteria moet het bevoegd gezag handelen op grond van strategieën voor het beoordelen en beslissen over een omgevingsvergunning, het houden van toezicht en het handhaven/gedogen van overtredingen. De strategieën en werkwijzen zijn mede gebaseerd op de uitgangspunten van het door de gemeente vastgestelde beleid op het gebied van de fysieke leefomgeving (paragrafen 4.1 en 4.2).
De strategieën worden vervolgens uitgewerkt in protocollen voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (paragraaf 4.3).
Tot slot bepalen de objectieve criteria voor het toetsen van aanvragen omgevingsvergunningen, het uitoefenen van toezicht en het toepassen van handhavingsmaatregelen de diepgang van de diverse werkzaamheden (paragrafen 4.4 en 4.5).
Onderhavige Uitvoeringsnota heeft betrekking op de fysieke leefomgeving. Het betreft de beleidsvelden natuur en milieu, bouwen, ruimtelijke ordening, brandveiligheid, APV en bijzondere wetten waaronder de Drank- en horecawet. In het verleden heeft de gemeente voor (een aantal van) deze beleidsvelden separaat beleid opgesteld. Hieronder wordt aangegeven voor welke beleidsvelden de gemeente al vigerend beleid heeft opgesteld en of dit beleid opgaat in onderhavige Uitvoeringsnota. Het beleid is bepalend voor de diverse strategieën en werkwijzen die worden gehanteerd bij de uitvoering van de werkzaamheden, zie daarvoor de volgende paragrafen.
Van belang is het vigerend beleid periodiek te actualiseren. Zie hiertoe ook paragraaf 6.6.
4.1 Strategie vergunningverlening Wabo
De Wabo die op 1 oktober 2010 in werking is getreden vraagt van de overheid een integrale benadering van vergunningverlening. Tot inwerkingtreding van de Wabo dienden burgers en bedrijven voor alle vergunningplichtige activiteiten separate vergunningaanvragen in te dienen. De trajecten om tot een vergunning te komen kenden allemaal hun eigen regelgeving, formulieren, procedures en termijnen. Zo kon het noodzakelijk zijn om voor het bouwen van een carport separaat een bouwvergunning, een kapvergunning, een in/uitritvergunning en een sloopvergunning aan te vragen. De Wabo voorziet in een omgeving waarin voor een dergelijke activiteit slechts één aanvraag ingediend hoeft te worden. Op basis van de kwaliteitscriteria moet het vergunningverlenend bevoegd gezag handelen op grond van een strategie voor het beoordelen en beslissen over een omgevingsvergunning. In deze strategie dient te worden vastgelegd wat de basiswerkwijze bij vergunningverlening is.
Het proces van vergunningverlening, de rollen en verantwoordelijkheden van vergunningverlener/casemanager en de betrokken adviseurs zijn zeer nauwgezet tegen het licht gehouden. Dit heeft geleid tot aanpassingen en wijzigingen in de diverse stappen in het proces waardoor het geheel verbeterd zal worden, het proces is “lean” gemaakt. Dit alles is gebeurd kijkende door de ogen van de aanvrager waarbij het uiteindelijk gaat om een betere dienstverlening.
Alhoewel in dit stadium is gekeken naar de reguliere procedure en de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure, zoals die gelden voor de Wabo, zullen in de toekomst ook de processen op het terrein van evenementen, bijzondere wetten en verordeningen aan de orde komen.
Verder is bij de verbetering van het proces ook al een doorkijk gemaakt naar de toekomstige Omgevingswet en voor zover mogelijk rekening gehouden met de VTH-applicatie.
In de beschrijving van het proces is dus feitelijk bovengenoemde strategie vastgelegd.
4.2 Strategie en werkwijze toezicht en handhaving
Alvorens dieper in te gaan op de aspecten die samenhangen met toezicht en handhaving is het goed nog even te memoreren aan het in hoofdstuk 2 genoemde programma “Weert koerst op verbinding”. Hierin zijn ambities opgenomen die ook toezicht en handhaving raken of sterker nog, mogelijk kunnen leiden tot een spanningsveld. Het loslaten van sluitingstijden horeca op de Oelemarkt, meer ruimte voor evenementen of minder regels zijn enkele voorbeelden. Tegelijkertijd zijn een veilige woon- en leefomgeving en integrale handhaving en toezicht belangrijke speerpunten in dit programma.
De gemeenteraad heeft in het verleden de Nota handhaven in Weert vastgesteld. Deze nota bevat het beleidsmatig kader voor de handhaving van regels met betrekking tot het gedrag van mensen in relatie tot fysieke objecten en de fysieke omgeving. Enkele sleutelbegrippen uit deze nota zijn:
De looptijd van de Nota is inmiddels verstreken, waarbij overigens ook nadien nog in de geest van deze nota is gehandeld, en daarnaast zijn er allerlei ontwikkelingen die nopen tot actualisatie van het handhavingsbeleid. Te denken valt aan de ontwikkelingen rondom de RUD, de komst en de verplichting tot het volgen van de landelijke Handhavingsstrategie, de komst van landelijke kwaliteitscriteria VTH.
Toezicht is primair bedoeld om na te gaan of conform de regels wordt gehandeld. Is dat niet het geval, dan zal gebruik worden gemaakt van een van de repressieve handhavingsinstrumenten (toepassen van bestuursdwang, opleggen last onder dwangsom, intrekken van een beschikking, bestuurlijke boete, strafrechtelijke handhaving en privaatrechtelijke handhaving) om de situatie weer in overeenstemming met de regels te brengen.
Al vanaf het moment van de professionalisering van de milieuhandhaving in 2003 wordt bij het houden van toezicht gewerkt met vastgestelde toezichtprotocollen.
Bij de inwerkingtreding van de Wabo in 2010 heeft er een wettelijke verankering van o.a. de toezichtstrategie plaatsgevonden.
In het kader van de RUD is er in het kader van de uitvoering van verbeterplannen van alle individuele partners gewerkt aan het opstellen van protocollen waaronder ook toezicht (zie 4.3).
4.2.4 Landelijke Handhavingsstrategie (sanctiestrategie)
Met een groot aantal partijen is er op landelijk niveau in het verleden gewerkt aan het opstellen van een strategie voor toezicht en handhaving. Achterliggende gedachte was dat handhavende instanties, zoals overheden, omgevingsdiensten, het Openbaar Ministerie en de politie op eenzelfde manier optreden bij geconstateerde overtredingen. Zo ontstaat een gelijk speelveld, wordt het rechtsgevoel gerespecteerd en blijft de leefomgeving veilig, schoon en gezond.
Betrokken partijen zijn: het OM, het IPO, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Unie van Waterschappen (UvW), het ministerie van Infrastructuur en Milieu (I en M), de Inspectie Leef¬omge¬ving en Transport (ILT), de Inspectie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegen¬heid (I-SZW), de Nationale Politie en de vereniging van omgevingsdiensten (Omgevings¬dienstNL).
Medio 2014 is de eindversie van de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) aangeboden aan de toenmalige staatssecretaris van milieu.
Met de Landelijke Handhavingsstrategie worden reacties op beoordelingen van inspecteurs gelijkgetrokken. Verder verbindt de Landelijke Handhavingsstrategie het bestuurs- en strafrecht met elkaar. In de handhavingsstrategie staan de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke (repressieve) handhaving centraal. Hierbij wordt aangegeven hoe en wanneer de diverse handhavingsinstrumenten worden ingezet, gelet op de zwaarte van de overtreding en de termijn waarbinnen een einde aan de overtreding moet zijn gemaakt. De aanpak op zowel het gebied van het bestuursrecht alsook het strafrecht wordt aangeduid als het tweesporenbeleid. Via twee sporen wordt handhaving opgepakt. Bij voorkeur vindt het optreden plaats door zowel het gemeentebestuur als door de politie en OM. Uiteraard indien en voor zover de partners daartoe bevoegd zijn en voor zover hun prioriteitenstelling daarmee strookt.
In RUD-verband is een specifieke problematiek (mestfraude) aangrijpingspunt geweest om de ketensamenwerking op te pakken. Verdere uitwerking dient nog te geschieden.
Overeenkomstig de eisen uit de kwaliteitscriteria 2.1 hanteert de gemeente Weert bij de uitvoering van toezicht en handhaving de uniforme Landelijke Handhavingsstrategie. Deze is in bijlage 3 bijgevoegd.
De door de gemeente Weert gehanteerde landelijke handhavingsstrategie heeft betrekking op alle overtredingen van de regelgeving van de fysieke leefomgeving (milieu, bouwen, ro, brandveiligheid, APV en bijzondere wetten).
4.2.5 Privaatrechtelijke handhaving
Met privaatrechtelijke handhaving wordt bedoeld dat de gemeente Weert de aan haar in het privaatrecht toegekende bevoegdheden gebruikt om de naleving van rechtsregels te bevorderen. Bij onrechtmatig in gebruik genomen groenstroken door burgers (bijvoorbeeld ter vergroting van achtertuinen) kan de gemeente, door gebruik te maken van haar eigenaarsbevoegdheid, privaatrechtelijk handhaven. Ook privaatrechtelijk kostenverhaal op grond van een onrechtmatige daadsactie kan tot de mogelijkheden behoren, bijvoorbeeld bij het opruimen van olie op de weg.
Overigens kent de privaatrechtelijke handhaving als gevolg van rechtsleerstukken en jurisprudentie over de onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke regeling toch de nodige haken en ogen. Uitgangspunt is dat primair wordt ingezet op bestuursrechtelijk handhaven.
Gedogen houdt eenvoudigweg in dat niet wordt opgetreden tegen een situatie, die strijdig is met de geldende regels. Gelet op de beginselplicht tot handhaving en de serieuze aanpak van de gemeente Weert van handhaving zal gedogen zich slechts in uitzonderlijke situaties (kunnen) voordoen. Uitgangspunt in de gemeente Weert is dat wat betreft gedogen wordt aangesloten bij landelijke indicaties voor gedogen en de jurisprudentie aangaande gedogen en handhaven.
Uitsluitend indien sprake is van bijzondere omstandigheden en het zorgvuldig afwegen van de betrokken belangen (bijvoorbeeld het door de overtreden rechtsregel beschermde belang, de belangen van derden en de belangen van de overtreder) daartoe aanleiding geven, kan het gerechtvaardigd of zelfs noodzakelijk zijn dat van bestuursrechtelijk handhavend optreden wordt afgezien. Dat betekent dat gedogen feitelijk alleen aan de orde is in:
Kenmerk van deze situaties is dat geen sprake is van overmacht of van zicht op legalisatie van de overtreding op afzienbare termijn, maar wel van één of meer zodanig bijzondere omstandigheden, dat de belangenafweging aanleiding geeft om af te zien van bestuursrechtelijk handhavend optreden. Het gaat om situaties, waarin handhavend optreden (na afweging van de betrokken belangen) onevenredig moet worden geacht en wegens die grond achterwege dient te blijven.
Concreet zicht op legalisatie van de overtreding is de voornaamste bijzondere omstandigheid die leidt tot het afzien van handhavend optreden. Is daarvan sprake, dan is het belang om handhavend op te treden relatief gering en wordt het toepassen van een bestuursrechtelijke maatregel veelal onrechtmatig geacht. Reden waarom in deze situaties in de regel geen daadwerkelijk gebruik kan worden gemaakt van de handhavingsbevoegdheid.
Gedogen kan uitsluitend actief, dus op basis van een expliciet (schriftelijk) besluit. Stilzwijgend gedogen is niet toegestaan. Een gedoogbeschikking wordt in principe verleend voor een zo kort mogelijke, concrete termijn. Slechts in uitzonderingsgevallen kan deze worden verleend voor onbepaalde duur (bij geringe inbreuk) of is een persoonsgebonden gedoogbeschikking mogelijk. Voor wat betreft de geldigheidsduur van een beschikking wordt aangesloten bij het moment waarop de overtreding c.q. het concrete zicht op legalisatie eindigt. Overigens staat bij het afzien van handhaven het door de overtreden rechtsregel beschermde belang (de beleidsdoelstelling) centraal. Er dienen zodanig strikte voorwaarden te worden gesteld dat dit belang genoegzaam is gewaarborgd en materieel gezien geen verslechtering optreedt ten opzichte van een legale situatie (past bij de belangenafweging en wordt marginaal getoetst).
4.2.7 Klachten, verzoeken om handhaving en pre-mediation
Schriftelijke verzoeken om handhaving die voldoen aan het bepaalde in de Algemene Wet Bestuursrecht zullen in principe conform de hiervoor geldende regels worden afgehandeld. Bij de afhandeling van de verzoeken om handhaving en klachten zullen de in deze beleidsnota genoemde prioriteiten in de handhaving leidend zijn. Ook het uitgangspunt dat de verantwoordelijkheid veel meer bij de burgers en de bedrijven ligt, zal, bij de afweging van de beslissing op de klacht en het verzoek, een belangrijke rol spelen. Dit kan betekenen dat de gemeente zich niet bij elke klacht/verzoek geroepen zal voelen om handelend op te treden maar de verantwoordelijkheid voor het oplossen hiervan meer en meer bij de burger en het bedrijf zal leggen. Dit past ook in het beeld van de terugtredende overheid.
De gemeente Weert maakt bij conflicten met burgers en bedrijven steeds meer gebruik van het pre-mediationtraject . Hierbij wordt direct contact gezocht met betrokkenen en via gesprekken wordt getracht achter de (diepere) oorzaak van het conflict en een mogelijke oplossing te komen. De formele procedure wordt even geparkeerd maar kan, als pre-mediation geen resultaat oplevert, weer opgepakt worden. Pre-mediation is gericht op het voorkomen van juridische procedures, levert draagvlak op bij betrokkenen, gaat sneller en goedkoper , en zorgt voor wederzijds respect en begrip.
4.3 Beschrijven werkprocessen (protocollen)
Conform de eisen uit de Wabo en de landelijke kwaliteitscriteria dient het vergunningverlenend en handhavend bevoegd gezag te handelen op grond van protocollen voor de voorbereiding en uitvoering van haar Wabo taken. Dit om de kwaliteit van de vergunningverlening en de handhaving te borgen. De gemeente dient de werkprocessen voor de voorbereiding en uitvoering van de Wabo-taken in protocollen vast te leggen. Deze protocollen zijn (mede) gebaseerd op de hierboven beschreven strategieën.
Binnen de RUD LN is samengewerkt aan het opstellen/verbeteren van de bovenstaande werkprocessen. Dit heeft tot consequentie dat er binnen de gemeenten die deel uit maken van de RUD steeds meer uniform wordt gewerkt aan de diverse VTH-producten.
Door een speciale werkgroep zijn inmiddels een zestiental protocollen opgeleverd op het gebied van vergunningverlening, toezicht/ handhaving en juridische producten.
De beschreven werkprocessen vormen de basis voor het inrichten/optimaliseren van het digitale systeem, waarin de uit te voeren VTH-taken worden afgehandeld. Het gaat hier om een gemeenschappelijke VTH-applicatie die door de partners in de RUD wordt aangeschaft. Dit loopt via een formeel aanbestedingstraject.
Ook hier blijkt dat de toekomstige VTH-applicatie een harmoniserende rol zal gaan spelen.
4.4 Objectieve criteria voor het bouwdeel van de omgevingsvergunning
Voor het taakveld bouwen dient de gemeente overeenkomstig de landelijke kwaliteitscriteria het bouwdeel van een omgevingsvergunning te toetsen op basis van een systematiek die risico’s bepaalt van de bouwaanvragen en accenten legt in het vergunningverleningsproces , zoals omschreven in het toetsprotocol CKB online (nu BRIS-toets) of een systematiek met vergelijkbare diepgang. In het Bouwbeleidsplan 2012 heeft de gemeente vastgelegd welk toetsniveau voor een aantal categorieën bouwwerken van toepassing is, uitgaande van de VBWTN-lijst en onder hantering van eigen checklisten. De gemeente Weert heeft het toetsniveau waarop bouwaanvragen worden getoetst op basis van het nieuwe Bouwbesluit 2012 niet opnieuw vastgesteld. In verband met een grote gemeentelijke reorganisatie en met het oog op toekomstige regelgeving waarbij er qua toetsing veel verschuift naar de private sector, is er al eerder besloten de technische toets te minimaliseren door deze te beperken tot veiligheidsaspecten. Dit heeft ook gevolgen gehad voor de rol van de vergunningverlener. Er heeft een verschuiving plaatsgevonden van vergunningverlener en toetser naar casemanager.
4.5 Objectieve criteria voor het bouw- en milieutoezicht
Voor het taakveld bouwtoezicht dient de gemeente overeenkomstig de landelijke kwaliteitscriteria toezicht uit te oefenen op basis van een systematiek die risico’s bepaalt van de bouwwerken en accenten legt in het toezichtsproces, zoals omschreven in het Integraal Toezicht Protocol (ITP) of een systematiek met vergelijkbare diepgang. De gemeente Weert heeft haar toezichtsniveau vastgelegd in het Bouwbeleidsplan 2012. Conform de doelstelling in onderhavige VTH-nota zal de gemeente bij de uitvoering van het bouwtoezicht minimaal het basisniveau uit het ITP blijven hanteren.
Voor het milieutoezicht op bedrijven worden door de gemeente werkinstructies (in de vorm van checklists) gebruikt die uniform zijn vastgesteld in de RUD LN.
In paragraaf 1.5 is al gewezen op de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. In de aanloop naar de inwerkingtreding van deze nieuwe regelgeving, vermoedelijk 1 januari 2021, zal bekeken worden welke gevolgen dit heeft voor het gemeentelijk bouwtoezicht.
5. Organisatie vergunningverlening, toezicht en handhaving
5.1 Vergunningverlening, toezicht en handhaving binnen de Afdeling VTH
Binnen de afdeling VTH is er sprake van een duidelijke organisatorische scheiding van enerzijds een cluster vergunningverlening en anderzijds een cluster toezicht en handhaving. Per inhoudelijk taakaspect (milieu, bouwen en bijzondere wetten) kunnen er afzonderlijke teams binnen de clusters worden onderscheiden. Naast de twee al genoemde is er ook nog een beduidend kleiner cluster juridische zaken. Door toevoeging van een medewerker kwaliteitszorg, een jurist en administratieve ondersteuning wordt dit cluster omgezet naar een kleine stafgroep.
Bijzondere vermelding verdient de unit Stadstoezicht die zich, kortweg, bezig houdt met toezicht en handhaving in de openbare ruimte. Gelet op de politieke en bestuurlijke ambities op dit terrein, zoals ook duidelijk blijkt uit het programma “Weert koerst op verbinding” maar zeker ook gezien de problemen in de dagelijkse uitvoeringspraktijk (afgenomen formatie bij een toegenomen takenpakket) is een extern bureau ingeschakeld teneinde een onderzoek uit te voeren naar de benodigde capaciteit en kwaliteit van de handhavers openbare ruimte alsmede een verbeterplan op te stellen. De uitkomsten van het onderzoek alsmede een uitgebracht advies zijn vertaald in een collegevoorstel. Ook de gemeenteraad zal via een presentatie op de hoogte worden gebracht. Uiteindelijke bedoeling is te komen tot Stadstoezicht nieuwe stijl dat zich kenmerkt door wijkgerichte aanpak, proactief en informatiegestuurd handhaven, beschikt over voldoende capaciteit en kwaliteit gezien het takenpakket en tenslotte aansluit bij de VNG-visie op de Handhaver 2020. De gemeenteraad heeft een budget voor de oplossing van personele knelpunten beschikbaar gesteld waardoor ook het Stadstoezicht nieuwe stijl gerealiseerd kan worden.
5.2 Scheiding tussen vergunningverlening en handhaving
Op grond van de Wabo en de landelijke kwaliteitscriteria moeten binnen de gemeentelijke organisatie regelingen getroffen zijn voor een zo optimaal mogelijke scheiding tussen enerzijds vergunningverlening en anderzijds toezicht en handhaving. De functiescheiding tussen vergunningverlening en toezicht en handhaving draagt bij aan de objectiviteit van de handhaving. Op deze manier hoeft niet eenzelfde persoon, die een rol bij het verlenen van een bepaalde vergunning heeft gespeeld, nogmaals een oordeel te geven over de eventuele niet naleving van (een deel van) die vergunning. Daarnaast zijn vergunningverlening en handhaving aparte gebieden, die elk specifieke eisen stellen aan de kwaliteiten van de personen die zich hiermee bezig houden.
Door de functiescheiding zoals onder 5.1 weergegeven wordt voldaan aan de kwaliteitscriteria.
Conform de eisen uit het Besluit omgevingsrecht en de landelijke kwaliteitscriteria dient de gemeente Weert te beschikken over een roulatiesysteem bij objecten, partijen en inrichtingen waar frequent en intensief controles worden uitgevoerd. De gemeente Weert voldoet aan deze eisen. De handhavers milieu gaan uit van een roulatieschema dat in principe voor een periode van vier jaar een handhaver bindt aan een bepaalde inrichting. Maar ook tussentijds kan naar eigen inzicht worden “gewisseld” indien de praktijk daartoe aanleiding geeft. De handhavers bouwen werken op basis van een rayonindeling en daarnaast wordt bij grotere projecten ook gewisseld van handhaver.
5.4 Bereikbaarheid- en beschikbaarheidsregeling
Tijdens kantooruren beschikt de gemeente Weert over een klachtendienst, zowel voor bouwen als milieu, waarbinnen medewerkers op basis van een wekelijks wisselende dienst snel kunnen reageren op klachten en meldingen.
Buiten kantooruren is er in RUD-verband een 24-uurs bereikbaar- en beschikbaarheidsregeling vastgesteld, waaraan ook de gemeente Weert deelneemt. Weert is samen met Nederweert en Leudal ingedeeld in 1 regio.
5.5 Mandaat bij vergunningverlening en toezicht en handhaving
De bevoegdheden tot het verlenen dan wel weigeren van vergunningaanvragen en het handhavend optreden tegen overtredingen komen toe aan bestuursorganen. Deze bevoegdheid kan gemandateerd worden aan de ambtelijke organisatie. De gemeente Weert beschikt over een mandaatregeling die voor het laatst in 2016 is geactualiseerd. De systematiek is dat bevoegdheden van bestuursorganen worden gemandateerd aan de directeuren waarbij tevens is voorzien in de mogelijkheid van ondermandaat. De ondermandatenregeling voor de afdeling VTH is eveneens in 2016 geactualiseerd. Hierbij zijn bevoegdheden neergelegd bij het afdelingshoofd, teamleiders of medewerkers van bepaalde teams (functioneel ondermandaat). De aard van de bevoegdheid bepaalt aan wie deze wordt toegekend.
Overigens bestaat het voornemen om gemeentebreed de systematiek van mandatering te wijzigen. Uitgangspunt wordt: alles is gemandateerd tenzij. Een werkgroep is samengesteld om dit verder uit te werken.
Dit overleg tussen de afdeling Ruimte&Economie en VTH vindt plaats op basis van concrete aanvragen waar strijdigheid met het bestemmingsplan aan de orde is en niet via een binnenplanse of buitenplanse afwijking medewerking kan worden verleend. Er worden dan mogelijkheden gezocht om de aanvrager toch tegemoet te komen. De reikwijdte van dit overleg is in de praktijk uitgegroeid naar meer ruimtelijke aspecten dan alleen strijdigheid met het bestemmingsplan.
De gemeente Weert is als partner binnen de RUD uiteraard vertegenwoordigd in het algemeen bestuur en de adviesraad van secretarissen van de RUD. Op ambtelijk niveau is er het reguliere lijnmanagersoverleg en worden er regelmatig medewerkersbijeenkomsten georganiseerd. Ook vindt ambtelijke deelname aan zogeheten kennisgroepen plaats. Deze kennisgroepen richten zich op één specifiek onderwerp b.v. veehouderijen, vuurwerk of juridisch.
5.6.5 Afstemming bij evenementen
Maandelijks vindt er een overleg plaats tussen (diverse disciplines van) de gemeente, politie, brandweer en veiligheidsregio over evenementen. Zo nodig wordt het overleg aangevuld met andere deelnemers zoals de organisator van een evenement. Voor de grote evenementen worden separate overleggen gehouden die specifiek gericht zijn op dat betreffende evenement.
Het programma “Weert koerst op verbinding” legt een duidelijk accent op evenementen en het evenementenbeleid. Het door de raad beschikbaar gestelde budget voor de oplossing van personele knelpunten biedt de mogelijkheid tot de aanstelling van een veiligheidscoördinator evenementen alsmede een handhaver evenementen.
In hoofdstuk 4 van de Beleidsnota en in de eerdere hoofdstukken van deze Uitvoeringsnota is al ingegaan op diverse kwaliteitsaspecten binnen het werkveld VTH. Verwezen wordt naar hoofdstuk 4 van de Beleidsnota, waarin in meer algemene zin over kwaliteitsborging wordt gesproken. Specifieker is ingegaan op de kwaliteit van planning en control (Big8), zie paragraaf 1.2 van de Beleidsnota. En is er uitvoerig aandacht besteed aan de kwaliteit van de medewerkers die belast zijn met de uitvoering van de VTH-taken (kwaliteitscriteria kritieke massa), zie paragraaf 1.3 van de Beleidsnota. Meer uitgewerkt komen enkele belangrijke onderdelen van de planning en control-cyclus aan bod in de hoofdstukken 1 en 2 van deze Uitvoeringsnota (risicoanalyse en monitoring). En in hoofdstuk 4 van deze Uitvoeringsnota zijn de diverse strategieën op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving beschreven, als kwaliteitsdrager van de uitvoering van de VTH-taken. Ook wordt in dat hoofdstuk aandacht besteed aan de beschrijving van werkprocessen en het gebruik van objectieve criteria voor het toetsen van aanvragen omgevingsvergunning en het uitoefenen van toezicht en handhaving.
Een aantal kwaliteitsaspecten is daarmee nog onderbelicht gebleven. In dit hoofdstuk worden die aspecten uitgewerkt.
6.1 Klanttevredenheidsonderzoek
In het kader van het programma “Aan de slag met de Omgevingswet” is de mogelijkheid geboden mee te doen aan een tweetal belevingsonderzoeken onder indieners van aanvragen en onder gebruikers van rechtsbeschermingsmogelijkheden. De gemeente Weert heeft hieraan meegedaan doch gezien de respons zijn de resultaten slechts beperkt bruikbaar gebleken.
Verder is in het kader van het verbeteren van het vergunningverleningproces, en gericht op een betere dienstverlening, een aanvulling op de procedure ingevoerd. Bij ieder product dat wordt afgeleverd is een kort enqueteformulier gevoegd waarbij gevraagd wordt om een reactie op de dienstverlening. Tevens bestaat voor een aanvrager de mogelijkheid om aan te geven of een nadere telefonische toelichting gewenst is. Alle punten die op deze manier naar voren komen zijn en worden meegenomen in het lean maken van het proces.
Tot slot kan gewezen worden op de instelling van een Service.Ruimte. Dit servicepunt waarin de afdelingen VTH, OG en Ruimte & Economie zijn vertegenwoordigd, is gericht op een snelle informatieuitwisseling en klachtenafhandeling met de klanten van de gemeente daar waar het gaat om de fysieke leefomgeving.
6.2 Kwaliteitscontrole (4-ogen / tegenlezen / juridische controle)
Binnen de afdeling VTH bestaat geen duidelijke set van afspraken over het tegenlezen van elkaars stukken. Toch gebeurt dit in de praktijk veelvuldig. Het is echter zeer afhankelijk van de betreffende medewerker en de specifieke casus. Binnen het cluster juridische zaken is het tegenlezen wel de gebruikelijke gang van zaken. De aanstelling van een medewerker kwaliteitszorg, mogelijk door het door de raad beschikbaar gestelde budget voor de oplossing van personele knelpunten, zal een positieve bijdrage leveren aan de kwaliteit van de producten van de afdeling VTH.
6.3 Kwaliteit producten / brieven
Bewaking van kwaliteit vindt niet alleen plaats door hetgeen onder 6.2 is vermeld. Het uitgangspunt Klare Taal zoals dat gemeentebreed wordt toegepast zorgt er ook voor dat er kwalitatief goede maar met name ook voor de buitenwacht leesbare en begrijpelijke brieven en andere stukken worden verzonden. Het geven van tips en trucs in instructiewijzers maar ook de inzet van taalcoaches zijn hierbij belangrijke hulpmiddelen. In het kader van het al eerder genoemde verbeteren van het vergunningverleningproces is ook alle correspondentie opnieuw gescreend. Ook hier geldt dat de komst van een medewerker kwaliteitszorg een verdere positieve bijdrage zal leveren.
6.4 Opleidingsplan medewerkers
Zoals reeds uitgewerkt in de Beleidsnota, worden er landelijke kwaliteitseisen gesteld aan medewerkers die werkzaam zijn binnen het VTH-werkveld. Deze kwaliteitseisen hebben betrekking op kritieke massa (opleiding, werkervaring en ‘benodigde vlieguren per taak’). De medewerkers van onze organisatie zijn hierop getoetst via een zogenaamd EVP-traject . Daar waar een medewerker niet helemaal voldoet aan opleidingseisen, wordt deze opleiding georganiseerd. Daarnaast is het van groot belang dat medewerkers op de hoogte blijven van de nieuwste ontwikkelingen in het vakgebied. Actualisatie van kennis is essentieel voor het uitoefenen van VTH-werk. Daartoe beschikt de afdeling VTH over een opleidingsplan. Dit opleidingsplan voorziet in de noodzakelijk opleidingen/cursussen/trainingen die nodig zijn voor het op peil houden c.q. vergroten van de vakkennis of de vaardigheden die daarvoor nodig zijn. De medewerkers kunnen naar eigen inzicht en behoefte aanmeldingen doen voor het opleidingsplan waarna bekeken wordt wat (financieel) haalbaar is.
Daarnaast speelt ook de RUD een rol door het verzorgen van opleidingen voor medewerkers die werkzaamheden in het kader van de RUD uitvoeren.
6.5 Regeling voor uitbesteden van vergunningverlening/toezicht/handhaving/specialistische taken
Conform de landelijke kwaliteitscriteria dient de gemeente, indien zij gebruik (wenst te maken) maakt van externe ondersteuning hiervoor een regeling te hebben vastgesteld. Degene die ingehuurd wordt moet namelijk voldoen aan de eisen met betrekking tot de kritieke massa (opleiding, ervaring etc.) uit de landelijke kwaliteitscriteria. De gemeente Weert huurt externen in voor het onderdeel constructieve veiligheid. Contractueel is met het betreffende bureau vastgelegd dat het alleen mag gaan om senior adviseurs met voldoende opleiding en ervaring. Op deze manier wordt voldaan aan de eisen met betrekking tot de kritieke massa.
6.6 Actualisatie vigerend beleid
Voor het borgen van een kwalitatief goed eindproduct (een omgevingsvergunning, een controle, een handhavingsbesluit) is het van belang dat het vigerend (inhoudelijk) beleid van de gemeente op orde is en wordt geactualiseerd. Periodiek dient het vigerend beleidskader onder de loep te worden genomen en te worden beoordeeld op actualiteit. Echter, er is sprake van een aantal ontwikkelingen die consequenties kunnen hebben voor het inhoudelijk beleid. De komst van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen leveren niet alleen inhoudelijk een totaal andere situatie op voor het werkterrein VTH maar zullen ook gevolgen hebben voor de gemeentelijke organisatie en de afdeling VTH. Ook het programma “Weert koerst op verbinding” zal consequenties hebben voor de activiteiten van de afdeling VTH.
Is onderhavige beleidsnota hoofdzakelijk gericht op de Wabo en geeft het de kaders aan voor vergunningverlening, toezicht en handhaving, de afdeling VTH kent nog andere beleidsterreinen waar in het verleden inhoudelijk beleid is geformuleerd. Ook voor die terreinen geldt dat actualisatie noodzakelijk is. Het gaat dan om navolgende plannen waarbij tussen haakjes de op dit moment voorziene datum van actualisatie (zoals ook opgenomen in de beleidskalender) is aangegeven:
Bijlage 2 Raming benodigde capaciteit UP 2018
In tabelvorm ziet de raming er als volgt uit waarbij duidelijkheidshalve ook nog een onderverdeling is aangebracht in de drie aandachtsgebieden waar de afdeling VTH zich in hoofdzaak op richt te weten milieu, bouwen/RO en lokale taken (APV en bijzondere wetten).
Wat betreft toezicht en handhaving geeft de risicoanalyse cijfermatig het volgende beeld.
Als laatste productgroep in het uitvoeringsprogramma is opgenomen de juridische werkzaamheden.
Net als bij vergunningverlening geldt voor de juridische werkzaamheden dat een raming vooraf erg moeilijk te geven is. Daarom is op basis van de ervaringscijfers over 2017 een inschatting gegeven van de benodigde uren in 2018.
Verder zijn ook hier een aantal producten toegevoegd onder de kop overige juridische werkzaamheden die een meer afgerond beeld geven van de totale activiteiten binnen dit taakveld.
Te denken valt aan ondersteuning bijzondere wetten, rechtsbescherming, beleid en ondersteuning afdeling.