Organisatie | Zuid-Holland |
---|---|
Organisatietype | Provincie |
Officiële naam regeling | Financiële verordening provincie Zuid-Holland 2021 |
Citeertitel | Financiële verordening provincie Zuid-Holland 2021 |
Vastgesteld door | provinciale staten |
Onderwerp | financiën en economie |
Eigen onderwerp |
Geen
artikel 216 van de Provinciewet
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
---|---|---|---|---|---|
16-04-2022 | paragraaf 4.6, 4.7, 4.8, artikel 1.1, 4.1, 4.5, 4.37, 4.38, 4.39, 4.40, 4.41, toelichting | 09-03-2022 | PZH-2021-795114135 | ||
01-01-2022 | 16-04-2022 | paragraaf 4.6, 4.7, artikel 1.1, 4.1, 4.29, 4.30, 4.31, 4.32, 4.33, 4.34, 4.35, 4.36, 4.37 | 22-09-2021 | ||
01-01-2021 | 01-01-2022 | nieuwe regeling | 16-12-2020 | PZH-2020-761184113 |
Hoofdstuk 1 Algemene bepalingen
In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
fonds: een privaatrechtelijke verbonden partij als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, Bbv, die op basis van een door provinciale staten vastgestelde investeringsstrategie met provinciale financiële middelen investeringen doet in bedrijven of projecten om een provinciaal beleidsdoel te realiseren;
Artikel 4.2 Beleidsnota kostprijsberekening en rentetoerekening
De beleidsnota kostprijsberekening en rentetoerekening verschaft in ieder geval de uitgangspunten voor:
Paragraaf 4.2 Reserves en voorzieningen
Artikel 4.8 Budgetoverheveling tussen begrotingsjaren
Provinciale staten kunnen jaarlijks in de kadernota de bestemmingsreserves aanwijzen waarop mutaties per ultimo jaar plaats kunnen vinden, afhankelijk van de realisatie van lasten en baten voor het bijbehorende onderwerp.
Artikel 4.11 Looptijd bestemmingsreserves
Een bestemmingsreserve, niet zijnde een bestemmingsreserve met de functie egalisatie of buffer, heeft een maximale looptijd van 3 jaar, tenzij uit het plan als bedoeld in artikel 4.6, tweede lid, volgt dat een langere looptijd gerechtvaardigd is.
Paragraaf 4.4 Weerstandsvermogen en risicobeheersing
Artikel 4.20 Volgorde van risicoafdekking
Als een risico met financiële gevolgen zich voordoet, geldt de onderstaande volgorde van afdekking:
Artikel 4.23 Structurele weerstandscapaciteit
De structurele weerstandscapaciteit bestaat uit:
Paragraaf 4.5 Schuldbeheersing
Artikel 4.27 Garant- en borgstellingen
Onder garant- en borgstelling wordt verstaan een schriftelijke verklaring van de provincie aan een geldverstrekker dat de geldnemer aan zijn verplichtingen zal voldoen, waarbij wordt geregeld dat wanneer de geldnemer in betalingsproblemen komt, de provincie zorgt dat de financiële verplichtingen waarvoor zij garant staat, worden nagekomen, als bedoeld in artikel 50 van het Bbv.
Paragraaf 4.6 Verbonden partijen
Artikel 4.29 Deelnemen in verbonden partijen
Het ontwerp-besluit bedoeld in artikel 158, tweede lid, van de Provinciewet, en het verzoek van gedeputeerde staten aan provinciale staten om toestemming te verlenen ingevolge artikel 40, tweede en derde lid, 51, tweede en derde lid, 73, tweede en derde lid, en 83, tweede en derde lid, van de Wet gemeenschappelijke regelingen, zijn voorzien van een onderbouwing die in ieder geval de volgende gegevens bevat:
Indien gedeputeerde staten het voornemen hebben om deel te nemen in een fonds of een revolverend fonds, zenden zij in aanvulling op artikel 4.29, eerste lid, aan provinciale staten de ontwerp-investeringsstrategie voor het fonds, waarin in ieder geval de volgende gegevens zijn opgenomen:
Artikel 4.33 Beheer verbonden partijen
Gedeputeerde staten dragen zorg voor een organisatiebreed systeem voor het beheren van verbonden partijen, waardoor gedeputeerde staten te allen tijde kunnen beschikken over de informatie die noodzakelijk is voor de tijdigheid, volledigheid en juistheid en volgens de regelgeving van de externe (financiële) verslaggeving.
Artikel 4.35 Wijzigen en beëindigen van een deelname in een verbonden partij
Gedeputeerde staten zenden provinciale staten het ontwerp-besluit met het voornemen van gedeputeerde staten om een deelname in een verbonden partij als bedoeld in artikel 158, tweede lid, Provinciewet of in een gemeenschappelijke regeling te wijzigen. Het ontwerp-besluit is voorzien van een onderbouwing als bedoeld in artikel 4.29, eerste lid, onder a tot en met g, voor zover daarin wijziging wordt aangebracht ten opzichte van de onderbouwing bij het besluit tot het deelnemen, alsmede:
Gedeputeerde staten zenden provinciale staten het ontwerp-besluit met het voornemen van gedeputeerde staten om een deelname in een verbonden partij als bedoeld in artikel 158, tweede lid, Provinciewet of in een gemeenschappelijke regeling te beëindigen. Het ontwerp-besluit is voorzien van een onderbouwing, die in ieder geval de volgende gegevens bevat:
Artikel 4.38 Strategische grondaankopen
Gedeputeerde staten nemen besluiten tot het doen van strategische aankopen van grond en daaraan verbonden opstallen tot een maximum van € 15 miljoen per jaar.
Artikel 4.39 Financiële aspecten en risico’s grondposities
Gedeputeerden staten dragen binnen het betreffende begrotingsonderdeel zorg voor de financiële dekking van de uitvoerings-, beheer - en overige kosten en treffen maatregelen gericht op de risico’s die verband houden met de ingenomen grondposities.
Hoofdstuk 5 Financiële organisatie en administratie
Gedeputeerde staten dragen zorg voor een deugdelijke administratie die erop gericht is adequate sturingsinformatie te leveren. De administratie is zodanig van opzet en werking dat zij in ieder geval dienstbaar is voor:
Toelichting op het besluit van provinciale staten van Zuid-Holland van 16 december 2020, PZH-2020-761184113, tot vaststelling van de Financiële verordening Zuid-Holland 2021
Artikel 216 van de Provinciewet schrijft voor dat Provinciale staten bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vaststellen. De verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle kan worden voldaan.
Met deze financiële verordening wordt aan dit voorschrift tegemoet gekomen. Hierbij zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd: zaken die al geregeld worden in de Provinciewet of in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (Bbv) worden niet nogmaals in deze verordening geregeld. Dit betekent ook dat begrippen die in Provinciewet of Bbv worden gedefinieerd niet in de begripsbepaling zijn opgenomen.
Het Bbv biedt op een aantal onderdelen ruimte om beleid te voeren, maar vereist wel dat in interne regelgeving voorschriften worden gesteld hoe met deze beleidsvrijheid omgegaan wordt. Het uitgangspunt bij het opstellen van deze verordening is om te komen tot een integraal, consistent financieel beleid. Dit heeft geresulteerd in een aanpassing van de opzet van de financiële verordening, waarbij de drie beleidsnota’s Weerstandsvermogen & risicobeheersing, Reserves en voorzieningen en Investeringen, waarderingen en afschrijvingen integraal zijn opgenomen in de financiële verordening als aparte paragrafen. Voor de overige - deels verplicht voorgeschreven – onderwerpen waarin de kaders van het te voeren beleid worden omschreven blijven de huidige beleidsnota’s van kracht. Het eindbeeld is dat op het moment dat een beleidsnota dient te worden geactualiseerd, deze onderdeel gaat vormen van de financiële verordening. Hier kan van worden afgeweken als daar moverende redenen toe zijn. Uitgangspunt blijft dat de integraliteit en onderlinge consistentie geborgd blijft.
Paragraaf 4.2 Reserves en voorzieningen
Deze paragraaf in de financiële verordening vervangt de Beleidsnota reserves en voorzieningen 2015.
Artikel 4.6 Instellen bestemmingsreserves
Artikel 4.6 lid 1 is conform het Bbv. De rest van dit artikel geeft aan welke eisen een bestemmingsreserve bij de instelling moet voldoen en welke keuzes er zijn ten aanzien van de functie van een bestemmingsreserve. Ten aanzien van de omvang is, ter verduidelijking, toegevoegd dat het moet gaan om de benodigde omvang voor het doel. Een bestemmingsreserve dient dus niet groter of kleiner te zijn dan voor het doel waarvoor de bestemmingsreserve is ingesteld wordt beoogd.
Artikel 4.7 Wijzigingen en opheffen van bestemmingsreserves
Dit artikel zorgt ervoor dat duidelijk is wat er met bestemmingsreserves moet gebeuren indien het doel waarvoor de bestemmingsreserve is ingericht is bereikt of de looptijd verstreken. Een dergelijk artikel ontbrak in de voorgaande Beleidsnota reserves en voorzieningen.
Artikel 4.8 Budgetoverheveling tussen begrotingsjaren
Stortingen en onttrekkingen zijn alleen dan toegestaan wanneer deze gedekt zijn door een besluit van provinciale staten dat voor 31 december van het betreffende verslagjaar genomen is. Uitzondering hierop zijn de bestemmingsreserves waarvoor hogere stortingen en onttrekkingen bij jaarrekening mogen worden verwerkt en dat wordt in dit artikel geregeld. Provinciale staten kunnen jaarlijks bij kadernota bepalen op welke bestemmingsreserves dit artikel van toepassing is. Dit artikel is nieuw om te voldoen aan artikel 4.2.5. uit de nota rechtmatigheid van het Bbv.
Artikel 4.9 Beoordeling bestemmingsreserves
Dit artikel zorgt ervoor dat 2 maal per jaar een beoordeling van de bestemmingsreserves zal plaatsvinden en er een keuze gemaakt wordt ten aanzien van het in stand houden, wijzigen of opheffen van deze reserves.
Artikel 4.10 Omvang bestemmingsreserves
Met de minimale omvang wordt voorkomen dat kleine bedragen, die zonder veel impact in de exploitatie kunnen worden verwerkt, in een bestemmingsreserve worden geplaatst. Artikel 4.10, lid 2, beoogt te voorkomen dat kleine bestemmingsreserves in stand worden gehouden.
De term “structureel” heeft de intentie te voorkomen dat een bestemmingsreserve die incidenteel (maximaal eens per 3 jaar) onder de grens valt direct opgeheven dient te worden.
Artikel 4.11 Looptijd bestemmingsreserve
Dit artikel zorgt ervoor dat er een bewuste keuze gemaakt wordt ten aanzien van de looptijd van een bestemmingsreserve. Doel is te voorkomen dat er onnodig bestemmingsreserves worden gevormd met een structureel karakter.
Artikel 4.12 Voorziening groot onderhoud
Voor het instellen van voorzieningen is geen besluit van provinciale staten nodig. De storting in de voorziening is resultaat bepalend en wel een bevoegdheid van provinciale staten. Dit artikel geeft nadere aanwijzingen voor een voorziening groot onderhoud indien deze gevormd zou worden.
Artikel 4.13 Voorziening dubieuze debiteuren
Voor het instellen van voorzieningen is geen besluit van provinciale staten nodig. De storting in de voorziening is resultaat bepalend en wel een bevoegdheid van provinciale staten. Dit artikel geeft nadere aanwijzingen voor een voorziening dubieuze debiteuren.
Paragraaf 4.3 Investeringen, waarderingen en afschrijvingen
Deze paragraaf in de financiële verordening vervangt de Beleidsnota investeringen, waarderingen en afschrijvingen 2017.
Bij de realisatie van een project worden de kosten gedurende de voorbereidings- en uitvoeringsfase beschouwd als onderhanden werk. Pas na technisch gereedkomen van een project wordt begonnen met afschrijven.
Artikel 4.15 Afschrijvingstermijnen
De afschrijvingen op vaste activa worden afgestemd op de verwachte toekomstige gebruiksduur. Voor investeringen in gebouwen wordt uitgegaan van de zogenaamde componentenmethode. Deze methode houdt in dat de verschillende onderdelen van een actief afzonderlijk worden gewaardeerd en afgeschreven op basis van de individuele levensduur van die delen. Bij het toepassen van deze methode kunnen afzonderlijke vervangingen opnieuw worden geactiveerd.
Grond is een economisch goed zonder duurzame waardevermindering; de economische levensduur is oneindig. Op grond die samenhangen met activa met een economisch nut, en dus in de toekomst eventueel verkocht kan worden, wordt niet afgeschreven, tenzij aanwijsbaar sprake is van structurele waardevermindering.
Omdat de afschrijvingstermijnen zijn gebaseerd op de verwachte levensduur van de activa is een eventuele restwaarde niet aan de orde.
Artikel 4.16 Financiële vaste activa
Kosten en eventuele opbrengsten in verband met de financieringsfunctie worden direct verantwoord in de exploitatie.
Artikel 4.17 Immateriële vaste activa
Bijdragen aan activa van derden worden geactiveerd binnen de richtlijnen van het Bbv. Hiervoor worden de afschrijvingstermijnen van de provincie Zuid-Holland gehanteerd. De afschrijvingstermijn mag daarbij, conform de Bbv, maximaal gelijk zijn aan de afschrijvingstermijn van de activa die door de betreffende derden worden gehanteerd. De afschrijvingstermijn van de provincie Zuid-Holland mag dus wel korter zijn dan de afschijvingsduur door de derden gehanteerd maar niet langer.
Paragraaf 4.4 Weerstandsvermogen en risicobeheersing
Deze paragraaf in de financiële verordening vervangt de beleidsnota Weerstandsvermogen en risicobeheersing 2017.
Risicomanagement ondersteunt het proces van sturing en beheersing van de organisatie. Provinciale staten stellen eisen aan wat dit systeem van risicomanagement moet opleveren. De nadere uitwerking van dit systeem is een verantwoordelijkheid van Gedeputeerde Staten. Het dynamisch afwegingskader voor risicobereidheid is komen te vervallen. Voor het afwegingskader wordt het weerstandsvermogen gehanteerd (zie artikel 4.21).
Artikel 4.20 Volgorde van risicoafdekking
Het artikel voor het afdekken/opvangen van risico’s is beperkt tot risico’s die daadwerkelijk financiële gevolgen hebben. Inherent aan het (risico)management is dat gestuurd wordt op het voorkomen en vervolgens beperken van het optreden van risico’s. Indien een risico toch optreedt zal worden gezocht naar maatregelen die de financiële gevolgen zoveel mogelijk beperken.
De niveaus van afdekking zijn aangepast op de indeling in de ambitiebegroting en de niveaus waar Provinciale Staten op sturen, namelijk beleidsdoelen, ambities en algemene middelen. De onderliggende systematiek van afdekking van risico’s op het niveau van beleidsdoelen en de daaronder liggende beleidsprestaties maakt onderdeel uit van het risicomanagementsysteem, zoals bedoeld in artikel 4.19.
Indien voor een risico andere middelen nodig zijn dan reeds toegekend aan het desbetreffende beleidsdoel, ofwel vanuit een ander beleidsdoel dan wel vanuit de algemene middelen, dan moet een voorstel bij Provinciale staten worden ingediend conform de begrotingsregels.
Artikel 4.21 Weerstandsvermogen
Het weerstandsvermogen is een verplichte ratio conform het Bbv. In het Bbv wordt onderscheid gemaakt tussen incidentele en structurele weerstandscapaciteit. Er bestaat keuzevrijheid om deze samen te voegen om het weerstandsvermogen te bepalen. Uitgangspunt in het coalitieakkoord 2019-2023 is dat inkomsten en uitgaven meerjarig structureel in evenwicht zijn. Dit kan worden vertaald naar het uitgangspunt dat structurele activiteiten met structurele middelen worden gedekt. In dit artikel wordt het onderscheid gehandhaafd tussen incidenteel en structureel weerstandsvermogen.
Voor de norm voor het weerstandsvermogen wordt gebruik gemaakt van een landelijke normeringstabel (zie Tabel 1). Het weerstandsvermogen van minimaal twee staat gelijk aan ‘uitstekend’. Deze norm wordt als richtinggevend gehandhaafd. De ratio dient altijd te worden bezien in relatie tot de andere kengetallen die in de paragraaf weerstandsvermogen worden gerapporteerd en zoals beschreven in artikel 4.28.
Tabel 1: Waarderingstabel weerstandsvermogen
Deze normeringssystematiek voor het weerstandsvermogen is ontwikkeld door het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement in samenwerking met de Universiteit Twente.
Artikel 4.22 Incidentele weerstandscapaciteit
Dit artikel is aangepast, waarbij de incidentele weerstandscapaciteit slechts bestaat uit de algemene middelen. Uitgangspunten bij de aanpassing van het artikel voor de incidentele weerstandscapaciteit zijn:
De incidentele middelen zijn de bestemmingsreserves en de algemene reserve. Bij de bestemmingsreserves wordt onderscheid gemaakt tussen niet beklemde, beleidsmatig beklemde en juridisch beklemde reserves. Beklemde bestemmingsreserves zijn bedoeld om beleidsdoelen te realiseren en dus niet vrij beschikbaar en worden daarom niet meer toegerekend aan de incidentele weerstandscapaciteit.
De reserves worden ook ingedeeld naar functie: spaar-, buffer- en egalisatiereserves. Bufferreserves zijn bedoeld om risico’s op te vangen. De algemene reserve is een bufferreserve, maar daarnaast kennen we een aantal bufferreserves binnen de ambities. Deze zijn ingesteld ter afdekking van risico’s die samenhangen met een specifiek doel en niet binnen de daarvoor beschikbaar gestelde middelen kunnen worden opgevangen. Het betreft met name de fondsen. Door deze in een aparte reserve te alloceren, blijven de risico’s expliciet in beeld. Zowel de bufferreserve als het risico dat hierbij hoort zijn uitgesloten bij de berekening van het weerstandsvermogen.
Er wordt een minimum gesteld aan de omvang van de algemene reserve op basis van voorzichtigheid. Dit betekent dat er slechts een deel van de algemene reserve beschikbaar is om voor (nieuw) beleid in te zetten. De minimale omvang van € 30 mln wordt gehandhaafd. Bij een gewenste ratio van 2 zou dat bij € 16 mln aan risico’s betekenen dat de benodigde incidentele weerstandscapaciteit € 32 mln dient te zijn, ofwel dat er al meer in de algemene reserve beschikbaar moet zijn dan de minimale omvang.
De toevoeging van ‘minimaal 30% van de financiële omvang van alle in de paragraaf weerstandsvermogen opgenomen incidentele risico’s’ is komen te vervallen. Dit criterium heeft slechts een toegevoegde waarde als de incidentele risico’s groter zijn dan € 100 mln.
Artikel 4.23 Structurele weerstandscapaciteit
De post ‘structurele risicoposten binnen begrotingsprogramma’s’ komt te vervallen ten opzichte van de beleidsnota uit 2017, aangezien deze ter afdekking zijn van risico’s op een lager niveau. Op die manier zouden deze risicoposten dubbel worden meegeteld, terwijl de bijbehorende risico’s niet worden meegenomen in de berekening van het weerstandsvermogen.
Artikel 4.24 Materiële incidentele en structurele risico’s
Dit artikel is nieuw ten opzichte van de beleidsnota uit 2017. In lijn met artikel 4.20 is opgenomen dat risico’s in de paragraaf weerstandsvermogen worden opgenomen die niet al op het niveau van een beleidsdoel of ambitie zijn afgedekt. Tevens is opgenomen wat een materieel risico is. Als ondergrens is € 1 mln gehanteerd. Hierbij wordt ervan uit gegaan dat risico’s die kleiner zijn dan € 1 mln kunnen worden opgevangen in de exploitatie.
Het doel van dit artikel is om provinciale staten inzicht te verschaffen in het integrale risicoprofiel van de provincie – zowel de risico’s als de mate van afdekking – , zonder inzicht te geven in alle afzonderlijke risico’s die bij de uitvoering van de beleidsdoelen worden gelopen.
Paragraaf 4.5 Schuldbeheersing
Deze paragraaf is een nieuw onderdeel in de financiële verordening. Al enige jaren wordt in de meerjarenbegroting van de provincie Zuid-Holland, onder andere via de verplichte kengetallen, de begrote ontwikkeling van de schuldpositie weergegeven. In deze paragraaf wordt op basis van, door provinciale staten nog nader vast te stellen, signaleringswaarden van een vijftal kengetallen extra aandacht op dit onderdeel gevraagd. Naast de verplichte kengetallen solvabiliteit en schuldquote wordt een signaleringswaarde in de kadernota opgenomen voor weerstandsvermogen, structurele lasten investeringen en garant -en borgstellingen. Door de mix van kengetallen wordt in samenhang gekeken naar de hoogte van de schuld, het eigen vermogen, de structurele lasten van de investeringen, off-balance verplichtingen en de risico’s.
Artikel 4.26. Structurele lasten investeringen
Dit artikel geeft de ratio weer tussen de structurele lasten van meerjarige investeringen en de baten in een begrotingsjaar. Deze lasten bestaan uit de totale som van de afschrijvingslasten en rentelasten van geactiveerde investeringen en uit de lasten van meerjarige (lease)verplichtingen.
Door naast de kapitaallasten ook rekening te houden met o.a. leaseconstructies wordt niet alleen rekening gehouden met de lasten van investeringen die geactiveerd zijn maar met de totale jaarlijkse kosten van alle meerjarige investeringen. Dit ongeacht de manier waarop deze gefinancierd zijn.
Deze lasten zijn niet meer beïnvloedbaar door Provinciale staten en het is daarom van belang om de verhouding tussen de totale baten en deze posten inzichtelijk te maken.
Artikel 4.27. Garant -en borgstellingen
Posten zoals leningen, investeringen en kapitaallasten worden op de balans en exploitatie van de begroting en jaarrekening opgenomen. Daarnaast zijn er verplichtingen die (behalve in de risicoparagraaf) niet cijfermatig op de balans worden meegeteld. Het gaat hierbij om de garant -en borgstellingen. Conform artikel 50 van het Bbv moet het bedrag waartoe aan natuurlijke en rechtspersonen borgstellingen of garantstellingen zijn verstrekt, worden vermeld.
Doordat de totale hoogte van deze garant -en borgstellingen potentiële toekomstige verplichtingen zijn en de (uitkomsten) van het benodigd weerstandsvermogen beïnvloeden is de verhouding tussen de het totaal van deze posten en de totalen baten van belang.
Door voor de schuldquote, solvabiliteit, weerstandsvermogen, structurele lasten investeringen en garant- en borgstellingen door Provinciale staten signaleringswaarden toe te kennen en deze bij de begroting en jaarrekening te monitoren kan gedurende een (coalitie-)periode de stand van zaken met betrekking tot de schuldpositie in de gaten worden gehouden. Doordat deze waarden niet alleen bij de begroting maar ook bij jaarrekening te presenteren worden situaties zoals onderuitputting van budgetten zichtbaarder en deze hebben een direct effect op de signaleringswaarden.
Bij overschrijding van één of meer van de signaleringswaarden bij begroting en/of jaarrekening kunnen Provinciale staten op basis van een analyse maatregelen nemen.
Toelichting op wijziging Financiële Verordening – grondbeleid
Door Provinciale Staten is besloten dat er een duidelijker onderscheid moet komen tussen de kaderstelling op financieel gebied tussen Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten. De kaderstelling door Provinciale Staten gebeurt via de Financiële Verordening. Gedeputeerde Staten kunnen vervolgens binnen de door Provinciale Staten gestelde kaders beleidsregels vaststellen (uitvoeringsnota). Dit heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat medio 2021 Provinciale Staten de Financiële Verordening hebben gewijzigd voor de Verbonden Partijen. In onderstaand schema wordt de ontwikkeling in de provinciale financiële kaderstelling weergegeven: van de vroegere situatie (1) via de huidige situatie (3) naar de gewenste situatie (2).
Nu is het beurt aan het grondbeleid in geactualiseerde vorm om een plek te krijgen in deze nieuwe wijze van kaderstelling.
In de vigerende verordening provincie Zuid-Holland 2021 zijn de volgende bepalingen opgenomen betreffende het grondbeleid.
Artikel 4.5 Beleidsnota grondbeleid
In de beleidsnota grondbeleid worden de meerjarige doelstellingen van het grondbeleid weergegeven en bevat ten minste:
Ongeveer 4 jaar geleden is de vigerende Beleidsnota grondbeleid vastgesteld. Toen is de omslag gemaakt van een vooral kaderstellende nota naar een meer opgavegerichte beleidsnota. Kern is dat het grondbeleid de realisatie van opgaven ondersteunt. Binnen de opgaven vinden de specifieke afwegingen plaats welke grondinstrumenten worden ingezet. Met andere woorden: als onderdeel van de realisatiestrategie dient de grondstrategie te worden bepaald.
De beleidsnota geeft een algemeen kader welke overwegingen daarbij een rol spelen. Tevens dient binnen de opgave de daarvoor noodzakelijke financiële randvoorwaarden te worden geregeld en de maatregelen te worden getroffen om (financiële) risico’s te beheersen.
In onderstaande infographic wordt het huidige opgavegerichte grondbeleid weergegeven.
Eind 2021 liep de beleidsnota grondbeleid af. In 2021 is derhalve gestart met het actualiseren van de beleidsnota gericht op vaststelling door Provinciale Staten begin 2022. Dit traject is in zoverre gewijzigd dat de onderdelen van de beleidsnota die kaderstelling door Provinciale Staten betreffen nu afzonderlijk via een wijziging van de Financiële Verordening aan Provinciale Staten ter besluitvorming worden voorgelegd. Gedeputeerde Staten dragen vervolgens zorg voor het opstellen van nadere beleidsregels (uitvoeringsnota).
Tot nu toe werd in de praktijk het grondbeleid eens in de vier jaar geactualiseerd en in de vorm van de beleidsnota aan Provinciale Staten ter goedkeuring voorgelegd. De nieuwe vorm van kaderstelling beoogt meer flexibiliteit. Indien nodig kan de Financiële Verordening en uitvoeringsnota worden gewijzigd. De invoering van de nieuwe Omgevingswet en bijbehorende Aanvullingswet grondeigendom die waarschijnlijk medio 2022 in werking zullen treden, kan zo’n moment zijn dat de provinciale kaderstelling voor het grondbeleid moet worden aangepast.
Artikelsgewijze toelichting wijziging Financiële Verordening
Het huidige opgavegerichte grondbeleid zoals vastgelegd in de beleidsnota, is geactualiseerd en vervolgens is een splitsing aangebracht tussen wat (financiële) kaderstelling door Provinciale Staten betreft en wat kaderstelling door Gedeputeerde Staten betreft.
Zoals aangegeven heeft het huidige grondbeleid veel minder een kaderstellend karakter en is het meer gericht op een zo ruim mogelijk kader om de grondinstrumenten in te zetten binnen opgaven. Verder is de meeste kaderstelling meer grondbeleidsinhoudelijk van karakter en minder financieel. Gelet op de mogelijk grote financiële belangen en risico’s is er wel een duidelijk raakvlak met de Financiële Verordening.
Uiteraard is ook de hogere wet- en regelgeving kaderstellend voor de uitvoering van het grondbeleid. Hierbij kan gedacht worden aan regelgeving die staatssteun verbieden of het Burgerlijk Wetboek. Het grondbeleid begeeft zich zowel in de publiekrechtelijke als de privaatrechtelijke sfeer. Dit laatste betekent dat de publiekrechtelijke mogelijkheden soms worden beperkt door verplichtingen die de provincie als privaatrechtelijke partij is aangegaan.
Alles overwegende heeft dit geleid tot het voorstel aan uw Staten om in de Financiële Verordening een beperkt aantal bepalingen betreffende het grondbeleid op te nemen. In het navolgende zal kort een artikelsgewijze toelichting plaatsvinden.
Met dit artikel wordt tot uitdrukking gebracht dat grondbeleid geen doel is maar een middel. Grondaankopen vinden alleen plaats als er een provinciaal belang is zoals vastgesteld in de opgaven en bijbehorende gebiedsprocessen. Grondeigendom is geen doel op zich maar is aan de orde als dit een provinciaal belang dient. Hiervan is bijvoorbeeld sprake als de provincie beoogd eindbeheerder is. Dit is meestal het geval bij provinciale infrastructuur.
In het huidige grondbeleid is een aantal kernwaarden geformuleerd die richtinggevend zijn voor de uitvoering van het grondbeleid.
Transparantie, integriteit en level playing field: grondtransacties horen op een controleerbare wijze plaats te vinden waarbij in het proces voldoende waarborgen zijn ingebouwd dat deze volgens de regels plaatsvinden. Onderdeel daarvan is een stevige juridisch toetsing van de besluiten en overeenkomsten. Het principe van level playing field binnen het grondbeleid houdt in dat marktpartijen een gelijke kans maken om bijvoorbeeld een perceel grond te kopen of te pachten. Ook is van groot belang dat ondermijnende activiteiten worden tegengaan bijvoorbeeld via een toets op basis van de Wet Bibob.
Beheer gericht op waarde- en functiebehoud waarbij rekening wordt gehouden met de provinciale opgaven: gronden en bijbehorende opstallen dienen uiteraard zolang ze in bezit van de provincie zijn goed te worden beheerd (soms tijdelijk) zodat het verworven vastgoed niet aan waarde of functie inboet door bijvoorbeeld achterstallig onderhoud. Ook de veiligheid kan hierbij van belang zijn. Bij de verwerving dienen ook de daarvoor benodigde middelen te worden geregeld. Vaak worden verworven gronden om die reden (tijdelijk) in pacht uitgegeven. Bij de waarde gaat het niet alleen om financiële waarde maar om de waarde in de meest brede zin des woords, ofwel maatschappelijke waarde. Ook zal worden getracht een bijdrage te leveren aan de provinciale opgaves. Een voorbeeld is de pacht: gronden worden verpacht waarbij specifieke natuurvriendelijke en duurzaamheidseisen worden gesteld aan de wijze van beheren. Er kunnen beperkende voorwaarden worden opgelegd in verband met het natuur- en weidevogelbeheer. De wettelijke regelgeving met betrekking tot pacht leggen echter wel beperkingen op wat kan worden opgenomen in een pachtcontract.
In geval van grondverwerving wordt ernaar gestreefd zoveel mogelijk minnelijk te verwerven en vroegtijdig informeren van Provinciale Staten: er wordt gezocht naar marktconforme maatwerkoplossingen, wat ook ruilen of zelfrealisatie kan betekenen, en alleen als er minnelijk geen overeenstemming kan worden bereikt en de betreffende eigendommen nodig zijn voor de opgave, gaat de provincie over tot onteigening. Kortom onteigening is een ultimum remedium. Indien Provinciale Staten (via een uitvoeringsbesluit) hebben besloten dat in het uiterste geval tot onteigening kan worden overgegaan, is minnelijk verwerving op basis van volledige schadeloosstelling mogelijk. Kortom, mede gelet op het ingrijpende karakter van het onteigeningsinstrument dienen Gedeputeerde Staten Provinciale Staten daarover in een vroegtijdig stadium te informeren. In het kader van de nieuwe Omgevingswet en de verandering rondom de onteigeningsprocedure wordt de rol van Provinciale Staten nader uitgewerkt.
Grond die niet langer benodigd is voor het doel waarvoor het is aangekocht wordt verkocht tenzij deze grond kan worden ingezet voor andere provinciale opgaven: zoals aangegeven dienen ingenomen grondposities een provinciaal doel te dienen. Indien hier geen sprake meer van is kan het betreffende vastgoed worden verkocht. Zo zijn in het verleden verschillende voormalige dienstwoningen verkocht. Op deze manier wordt ook bespaard op toekomstige onderhouds- en beheerlasten. Indien niet langer benodigde grond kan worden ingezet voor een andere (toekomstige) provinciale opgave, dan kan besloten worden deze grond vast te houden. Op deze manier wordt ook voorkomen dat grond weer moet worden teruggekocht voor mogelijk een veel hogere prijs. De betreffende opgave is uiteraard wel verantwoordelijk om alle hiervoor benodigde (financiële) randvoorwaarden te regelen, bijvoorbeeld voor beheer- en afwaarderinglasten. Voor de zogeheten grond-voor-grond percelen geldt dat de verkoop hiervan dekking oplevert voor de realisatie van de NNN. Indien een opgave grond-voor-grond percelen willen overnemen zal er dus een financiële verrekening dienen plaats te vinden zodat het NNN-programma over voldoende middelen blijft beschikken. Een voorbeeld hiervan is dat het weidevogelprogramma grond-voor-grond percelen heeft overgenomen.
Bij de instrumenten van het grondbeleid (grondinstrumenten) kan worden gedacht aan:
Artikel 4.38 Strategische grondaankopen
Soms worden gronden en bijbehorende opstallen te koop aangeboden die van belang kunnen zijn voor toekomstige opgaven/gebiedsontwikkelingen: er zijn bijvoorbeeld plannen om een weg aan te leggen in een gebied en de te koop aangeboden grond komt daar bij van pas. Indien echter een opgave nog niet het benodigde budget heeft, zou dit kunnen betekenen dat zo’n aankoop niet kan plaatsvinden. Om in een dergelijke situatie toch slagvaardig te kunnen opereren hebben Gedeputeerde Staten de mogelijkheid van anticiperende aankopen tot maximaal € 15 miljoen per jaar. Dit wordt ook opgenomen in de begroting. Uiteraard is op voorhand moeilijk in te schatten om welke bedragen het zal gaan. Mocht in enig jaar het maximale jaarbedrag van € 15 miljoen niet voldoende zijn, dan stellen Gedeputeerde Staten aan Provinciale Staten voor een besluit te nemen om dit maximale jaarbedrag voor het betreffende jaar te verhogen.
Het gaat hierbij om voorfinanciering. De betreffende opgave dient de grond zo snel mogelijk over te nemen en dus ook alle daaraan verbonden financiële lasten en risico’s te dragen. Het is uiteraard niet de bedoeling dat de balanspost strategische grond in de loop der tijd een te grote omvang krijgt. Indien grond bij nader inzien toch niet nodig voor de betreffende opgave of voor een andere opgave, dan zal de grond weer verkocht worden.
De kosten van beheer en eventuele waardevermindering van strategisch gronden komt ten laste van de algemene dienst. Uiteraard moet in het besluit van Gedeputeerde Staten tot aankoop van strategische grond ingegaan worden op de daaraan verbonden kosten en risico’s. Omdat het over het algemeen naar verwachting om courante grond gaat, wordt het risico op waardevermindering laag ingeschat. Door krapte op de grondmarkt is een waardevermeerdering zelfs meer aannemelijk.
In de uitvoeringsnota van Gedeputeerde Staten worden nadere uitvoeringsregels gegeven voor het doen van strategische grondaankopen.
Artikel 4.39 Financiële aspecten en risico’s grondposities
In dit artikel wordt benadrukt dat Gedeputeerde Staten ervoor zorgdragen dat het benodigde budget worden geregeld. Niet alleen voor de aankoop maar ook voor het beheer. Daarnaast kunnen er zich risico’s voordoen zoals bijvoorbeeld in de waardeontwikkeling of bodemvervuiling. Hier dienen binnen de opgave (project) op basis van risicomanagement adequate maatregelen voor te worden getroffen.
In de jaarstukken leggen Gedeputeerde Staten verantwoording over het gevoerde grondbeleid in de verschillende ambities. In de paragraaf grondbeleid wordt verder een samenhangende beeld gegeven van de inzet van de grondinstrumenten en de daaraan verbonden financiële aspecten.
Artikel 4.40 Uitvoeringsnota grondbeleid
Deze bepaling regelt dat Gedeputeerde Staten de voor de uitvoering verdere benodigde regels opstellen. Dit krijgt de vorm van een uitvoeringsnota. Deze uitvoeringsnota dient aansluitende op de besluitvorming inzake de wijziging van de Financiële Verordening Zuid-Holland 2021 voor het grondbeleid door Provinciale Staten te worden vastgesteld door Gedeputeerde Staten. De uitvoeringsnota zal ter kennisgeving aan Provinciale Staten worden aangeboden.