Besluit van de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester van de gemeente Rotterdam houdende regels omtrent openbare en geheime informatie (Beleidskader verstrekking openbare en geheime informatie aan de raad 2020)

1. Inleiding

Overheidsinformatie is in beginsel openbaar. ¹ Alleen in door de wetgever aangemerkte gevallen kan worden afgeweken van de algemene stelregel van openbaarheid. Openbaarheid van informatie is daarbij de regel, geheime informatie de uitzondering. De Gemeentewet kent een actieve en passieve informatieplicht van het college en de burgemeester aan de raad.² Zij geven de raad alle inlichtingen, mondeling of schriftelijk, die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft. Dit betekent dat de raad over alle relevante aspecten van het door het college en de burgemeester gevoerde bestuur wordt geïnformeerd.

Om op een goede wijze invulling te geven aan de informatieplicht, kan het in voorkomende gevallen nodig zijn om informatie, die zich op juridische gronden (nog) niet leent voor openbaarmaking, onder geheimhouding (of embargo) te delen met de raad. Via de procedure van geheimhouding of embargo kan de raad kennisnemen van deze niet openbare informatie. De Gemeentewet, de Algemene wet bestuursrecht en de Wet openbaarheid van bestuur geven hiervoor regels, maar ook de gemeentelijke regelgeving, zoals het Reglement van orde voor vergaderingen van de Raad en de Commissieverordening. De regeling uit de Gemeentewet wordt nader geduid in een ministeriële circulaire van 29 april 2016. ³

Om te waarborgen dat het aanbieden van geheime overheidsinformatie of informatie onder embargo zorgvuldig plaatsvindt aan de raad(commissies), hebben de burgemeester, het college en de raad dit gezamenlijke afsprakenkader opgesteld.

2. Openbaarheid en informatieverstrekking

De gemeente Rotterdam staat voor transparantie in het openbaar bestuur. Dit betekent dat het Rotterdamse gemeentebestuur de volgende uitgangspunten hanteert:

• -

  Een open bestuursstijl: zoveel mogelijk informatie is openbaar en gelijkelijk beschikbaar voor elk raadslid. De raad vergadert in de regel in het openbaar op basis van openbare stukken. De informatie wordt openbaar door plaatsing op het raadsinformatiesysteem.

• -

  Actieve, tijdige, volledige informatieverstrekking aan uw raad ten aanzien van de relevante besluitvormingsaspecten.⁴

Officiële besluiten en beleid worden via de officiële kanalen van de gemeente gepubliceerd. (Sociale) media is dus altijd aanvullend en nooit de primaire bron van

• -

  officiële besluiten en beleid⁵ . Deze stukken worden eerst naar de raad gestuurd en daarna pas naar de media.

• -

  Via het regime van geheimhouding en het embargo kan de raad kennisnemen van informatie die zich (nog) niet leent voor openbaarmaking. Het streven is en blijft om terughoudend om te gaan met het geheim verklaren van informatie.

• -

  (Geheime) informatie wordt in beginsel aangeboden aan de (voltallige) raad. Geheimhouding rust alleen op dat wat echt geheim is. De geheimhouding wordt gemotiveerd op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en voorzien van een adviestermijn voor geheimhouding. Informatie blijft niet langer geheim dan noodzakelijk.

• -

  De categorie ‘embargo’ maakt het mogelijk dat uw raad eerder wordt geïnformeerd over kwesties die op dat moment als vertrouwelijk worden beschouwd.⁶

• -

  Als informatie geheim is, is het belangrijk dat die informatie niet op enigerlei manier in de openbaarheid geraakt. Met niet openbare informatie wordt prudent omgegaan. Een besluit tot geheimhouding veronderstelt een bestendige lijn ten aanzien van de geheimhouding waarop door alle betrokkenen vertrouwd mag worden.

• -

  De raad wordt voorzien in de informatie die hij nodig heeft voor de uitoefening van zijn controlerende, kaderstellende, budgettaire en volksvertegenwoordigende taken. Actieve informatieverstrekking vindt onder andere plaats bij:

  • •

    Vaststelling en wijziging van de begroting en jaarrekening;

  • •

    Risicovolle projecten;

  • •

    Urgente ontwikkelingen op bestuurlijk, juridisch of financieel vlak;

  • •

    Ontwikkelingen die op korte termijn een ingrijpend besluit van het gemeentebestuur vereisen;

  • •

    Onderwerpen waarvoor een brede maatschappelijke aandacht is, politiek gevoelige kwesties of kwesties waarbij de integriteit van het bestuur in het geding is.

Verder staan in de Gemeentewet enkele bevoegdheden van het college benoemd waarvoor een actieve informatieplicht geldt, indien bij uitoefening sprake is van ingrijpende gevolgen.⁷

3. Verstrekking van niet openbare informatie

De burgemeester en het college informeren de raad actief over het door hen gevoerde bestuur en zien er gezamenlijk op toe dat informatie zo veel mogelijk via de weg van de openbaarheid wordt aangeboden. De aanbieding van (nog) niet voor openbaarmaking geschikte informatie vindt altijd plaats op grond van de criteria uit de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).⁸ Verstrekking van dergelijke informatie aan de raad kan plaatsvinden via het regime van:

• -

  Embargo

• -

  Geheimhouding

4. Embargo

De categorie vertrouwelijkheid is in dit beleidskader komen te vervallen. Wel kunnen stukken nog onder ‘embargo’ worden aangeboden aan de raad. De categorie ‘embargo’ maakt het mogelijk dat uw raad eerder wordt geïnformeerd over kwesties die op dat moment als vertrouwelijk worden beschouwd. De burgemeester of (leden van het) college kunnen de (leden van de) raad onder embargo vertrouwelijk informeren (schriftelijk of mondeling). De categorie ‘embargo’ betreft een tijdelijke situatie. Om die reden geldt een minder stringent regime dan bij geheimhouding. Bij een embargo wordt aangegeven tot wanneer dit geldt. Hierna wordt de informatie openbaar. Burgerleden van raadscommissies en medewerkers van fracties⁹ mogen kennisnemen van informatie onder embargo. Met de categorie ‘embargo’ wordt uitvoering gegeven aan de motie ‘eerst de raad dan de media’.

5. Geheime informatie

De raad, de raadscommissies, het college en de burgemeester kunnen onder verwijzing naar (een van) de gronden van artikel 10 Wob op stukken geheimhouding leggen (artikelen 25, 55 en 86 Gemeentewet). ¹⁰ Met de oplegging van geheimhouding wordt terughoudend omgegaan. De geheimhoudingsverplichting geldt voor iedereen (raadsleden, burgerleden van een commissie, bestuurders en ambtenaren) die van het behandelde of de stukken kennis neemt.

Bekrachtiging van de geheimhouding

Indien geheime stukken door de burgemeester of het college aan de raad worden overgelegd, dient de verplichting tot geheimhouding in de eerstvolgende raadsvergadering te worden bekrachtigd.¹¹ Indien geen bekrachtiging plaatsvindt, vervalt de opgelegde geheimhouding van rechtswege.

Het vervallen van de geheimhouding betekent echter niet dat daarmee documenten automatisch voor een ieder openbaar zijn. ¹² In dat geval dient ook (gelijktijdig) een openbaarmakingsbesluit te worden genomen op grond van de Wob en moet worden nagegaan of er redenen zijn om bepaalde delen van de informatie niet voor een ieder openbaar te maken. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn wanneer belangen van derden of van de gemeente geschaad (kunnen) worden door openbaarmaking van de informatie (zoals gegevens betreffende de persoonlijke levenssfeer of bedrijfsmatige gegevens) maar ook bij persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren die bedoeld zijn voor intern beraad. Dit kan leiden tot het onleesbaar maken van stukken en daarmee deels openbaar maken van informatie.

Opheffing of niet bekrachtigen van de geheimhouding

Voor aan de raad overgelegde geheime stukken ligt het primaat tot opheffing en bekrachtiging van de geheimhouding bij de raad. Voordat de raad overgaat tot opheffing van de geheimhouding, wordt de burgemeester of het college geraadpleegd op grond van artikel 61 Reglement van Orde voor de Raad 2018. Het raadplegen van het college biedt de mogelijkheid voor een nader advies of om bij belanghebbenden zienswijzen in te winnen. Deze procedure geldt ook als de raad voornemens is om geheime stukken niet te bekrachtigen. De raad kan dan verzocht worden om in afwachting van een nadere reactie van het college tot (voorlopige) bekrachtiging over te gaan. ¹³ Het college of de burgemeester geeft aan binnen welke termijn de reactie volgt. Op grond van de Wob kan informatie over derden niet zondermeer openbaar worden gemaakt zonder de betrokkenen eerst te raadplegen (zienswijze) of zij bezwaar zouden kunnen hebben tegen openbaarmaking.

Verstrekking aan een raadscommissie of aan leden van de raad

Raadsleden hebben een gelijk recht om over dezelfde informatie te kunnen beschikken. De burgemeester of het college overleggen geheime informatie in beginsel aan de (volledige) raad. Ook indien een individueel raadslid hierom verzoekt. ¹⁴ De burgemeester of het college kunnen geheime stukken aan een (raads)commissie overleggen (artikel 86 Gemeentewet). Dit kan op verzoek van de commissie zelf, naar aanleiding van een toezegging aan de commissie of indien het (additionele) informatie betreft die niet noodzakelijk is (met het oog op voorbereiding) voor besluitvorming in de raad. De commissie kan besluiten de geheime stukken door te zenden aan de raad. ¹⁵ De geheimhouding wordt in acht genomen totdat het orgaan dat de verplichting heeft opgelegd, dan wel de raad haar opheft.

Kennisname geheime informatie

Raadsleden kunnen kennisnemen van geheime informatie. Een burgerlid van een commissie maakt deel uit van een raadscommissie. Zij kunnen kennisnemen van aan de commissie aangeboden geheime informatie. ¹⁶ Een burgerlid van een commissie kan slechts kennisnemen van aan de raad aangeboden geheime informatie, indien dit het aandachtsgebied betreft van de commissie waarvan het burgerlid deel uitmaakt. Fractiemedewerkers hebben toegang tot geheime stukken indien zij beëdigd zijn.

Bespreking van geheime informatie of informatie voorzien van een embargo

Bespreking van geheime informatie of informatie met een embargo vindt plaats in een besloten raads- of commissievergadering. ¹⁷ Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat de raad of commissie haar opheft. Een digitale bespreking van geheime informatie behoort wettelijk nog niet tot de mogelijkheden.

Mondelinge geheime informatie

Via de artikelen 25 en 55 Gemeentewet kan het college de raad mondeling informeren in een besloten raads- of commissievergadering. In dat geval wordt de geheimhouding in acht genomen totdat de raad haar opheft.

6. Weigering van informatie

Slechts in uitzonderlijke situaties, te weten bij strijd met het openbaar belang, kan informatie aan de raad worden onthouden (artikel 169 Gemeentewet). ¹⁸ Voorbeelden waarbij een openbaar belang aan de orde kan zijn:

• a.

  informatie die bij verstrekking de veiligheid van de staat of de openbare orde kan schaden;

• b.

  informatie waarbij de belangen van Rijk, gemeente, provincie of het waterschap in het geding kunnen komen;

• c.

  zaken die ‘onder de rechter’ zijn; of

• d.

  informatie die onderdeel vormt van een strafrechtelijk onderzoek.

Een beroep op dit artikel wordt altijd gemotiveerd. ¹⁹

7. Algemene geheimhoudingsverplichting

Artikel 2:5 Algemene wet bestuursrecht kent een algemene geheimhoudingsplicht voor een ieder die betrokken is bij de uitvoering van de taak van een bestuursorgaan en daarbij de beschikking krijgt of heeft over informatie waarvan bekend is of waarvan men redelijkerwijs kan vermoeden dat deze informatie vertrouwelijk is. Bestuurders, medewerkers van fracties en burgerraadsleden vallen ook onder deze bepaling.²⁰ De geheimhoudingsplicht geldt niet indien enig wettelijk voorschrift, zoals de Wob, verplicht tot het openbaar maken van bepaalde gegevens. Ambtenaren, medewerkers, collegeleden, raads- en commissieleden moeten er zich verder van bewust zijn dat het ontbreken van een besluit tot geheimhouding niet betekent dat informatie daarom zonder meer openbaar gemaakt mag worden.

8. Schending van de geheimhouding of het embargo

De raadsvoorzitter is - in afstemming met het presidium- belast met de handhaving en van de geldende normen en spelregels. De griffier heeft tot taak om het kader bij de raad onder de aandacht te brengen. Schending van het embargo of de geheimhoudingsplicht is strafbaar gesteld. ²¹ Het is niet toegestaan om geheime documenten of documenten voorzien van een embargo langs digitale weg te verspreiden of een afdruk, in welke vorm dan ook, hiervan te maken.

9. Werkwijze aanbieden niet openbare stukken

Werkwijze bij geheime stukken

Aanbiedingsvorm

De burgemeester en het college zijn verantwoordelijk voor de aanlevering van geheime stukken. Geheime informatie is voorzien van het stempel of watermerk ‘geheim’ en wordt aan de raad aangeboden via een openbare brief met de geheime informatie als bijlage. In de openbare brief wordt de geheime status van de informatie toegelicht en zo mogelijk een adviestermijn gegeven voor hoe lang de geheimhouding geldt.

Soms is niet alle informatie uit een document geheim. In die gevallen kan worden volstaan met het aanbieden van een openbare bijlage waarin de geheime passages onleesbaar zijn gemaakt. In dat geval wordt aan de raad ook een niet openbare versie aangeleverd waarbij de geheime informatie wel leesbaar is voor raadsleden.²²

Bekrachtigingsbesluit

De griffier zorgt er voor dat de geheime stukken in de eerstvolgende raadsvergadering ter bekrachtiging van de geheimhouding aan de raad worden aangeboden. Hiertoe stelt de griffier een concept-ontwerpbesluit op ten behoeve van de bekrachtiging.

Stukken die dinsdag vóór 15.00 uur schriftelijk worden aangeleverd bij de griffier, worden nog geagendeerd voor de raadsvergadering van donderdag.²³ Een uitzondering op deze regel betreft stukken met een spoedeisend karakter.

Digitale kluis

Om te borgen dat alleen personen voor wie de geheime informatie bestemd is hiervan kennis kunnen nemen, geldt de volgende procedure. Geheime informatie wordt niet in de openbare informatiesystemen opgenomen, maar in een digitale kluis, welke enkel voor raadsleden toegankelijk is.²⁴ De digitale kluis is zodanig ingericht dat hacken of op enigerlei andere wijze het kunnen ontvreemden van stukken uitgesloten is. Hiertoe zijn (veiligheids)waarborgen ingebouwd op het niveau van de identiteit, de autorisatie en controleerbaarheid.²⁵

Soms nog een fysieke kluis

In het geval van extreem gevoelige informatie kunnen het college of de burgemeester ervoor kiezen om de procedure van de fysieke kluis te volgen.²⁶ Sommige typen informatie lenen zich vanwege de aard van de informatie (vooralsnog) niet voor een digitale kluis. Het betreft bijvoorbeeld:

• -

  Informatie betreffende de veiligheid of de openbare orde;

• -

  Strafrechtelijke of politiële informatie;

• -

  Informatie betreffende de persoonlijke levenssfeer (integriteit / medische of gezondheidsinformatie / informatie over minderjarigen);

• -

  informatie omtrent een (her)benoemingsprocedure van de burgemeester.

Inzage via een ‘digitale kluis’ is een nieuwe procedure waarmee wordt afgestapt van inzage via de ‘fysieke kluis’. Indien na een evaluatie blijkt dat inzage via de ‘digitale kluis’ een beproefde en veilige methode is, wordt overwogen waar mogelijk bovengenoemde informatie alsnog aan te bieden via de digitale kluis.

Werkwijze bij embargo

Stukken onder embargo worden aan de raad, door tussenkomst van de griffier, aangeleverd en zijn voorzien van het stempel of watermerk vertrouwelijk/embargo. Ook wordt op het stuk vermeld tot wanneer het embargo geldt (datum en tijd). De embargo stukken worden pas na afloop van het embargo in de openbare informatiesystemen opgenomen.

10. De kluis niet eeuwig sluiten

Overheidsinformatie is in beginsel openbaar. Dit impliceert ook dat overheidsinformatie niet langer geheim wordt verklaard dan nodig.²⁷ De geheimhouding rust op stukken zolang zij niet door de raad wordt opgeheven. Het is niet altijd nodig dat geheimhouding blijft voortduren. Zo kunnen stukken minder prioriteit krijgen na verloop van tijd. Om te voorkomen dat documenten onnodig lang geheim worden verklaard geldt het volgende:

• -

  Het college en de burgemeester voorzien geheime stukken zoveel mogelijk van een adviestermijn voor geheimhouding;

• -

  Bij de griffie wordt een register (lijst) bijgehouden van de geheime stukken met daarop de datum van de bekrachtiging, de motivering van de geheimhouding en de beoogde adviestermijn voor geheimhouding;

• -

  Periodiek (jaarlijks) doet het college een voorstel aan de raad, op basis van de adviestermijn, voor opheffing en openbaarmaking van de bij de raad aanwezige geheime stukken;

• -

  De raad besluit vervolgens, het college gehoord hebbend, over het beëindigen van de geheimhouding en de openbaarmaking van informatie;

• -

  Zodra een voorstel tot opheffing van geheimhouding en openbaarmaking van informatie is aangenomen plaatst de griffier de desbetreffende stukken (al dan niet deels onleesbaar gemaakt) op het openbare deel van het raadsinformatiesysteem, onder vermelding van genoemd besluit.

11. Technische sessies met ambtenaren

Staatsrechtelijk geldt de actieve informatieplicht tussen het college/burgemeester en de raad. Het komt echter voor dat ambtenaren presentaties geven, feitelijke informatie verstrekken aan raadsleden of een toelichting geven tijdens een commissievergadering. Technische sessies met ambtenaren worden gehouden volgens het principe ‘openbaar, tenzij’. Er kunnen redenen zijn om technische sessies besloten te houden:

• -

  De veiligheid en bescherming van ambtenaren en derden.

• -

  De Wob stelt grenzen aan de openbaarheid van informatie. Niet alle informatie leent zich voor openbaarheid. Geheime en vertrouwelijke informatie wordt niet in het openbaar gedeeld.

• -

  Betrokkenen bepalen zelf of zij deelnemen aan een openbare technische sessie.

De afstemming over het openbaar zijn van een technische sessie vindt plaats in onderlinge afstemming tussen de raad en het college/burgemeester.

Intrekking

Het Beleidskader aanbieden geheime en vertrouwelijke informatie Rotterdam 2017 wordt ingetrokken.

Inwerkingtreding

Deze beleidsregel treedt in werking met ingang van 1 januari 2021.

Citeertitel

Deze beleidsregel wordt aangehaald als: Beleidskader verstrekking openbare en geheime informatie aan de raad 2020.