Besluit van de gemeenteraad van de gemeente Culemborg houdende regels omtrent reserves en voorzieningen 2020

Voor u ligt de geactualiseerde nota reserves en voorzieningen 2020. In deze nota wordt het beleid rondom de reserves en voorzieningen van de gemeente Culemborg beschreven. Op grond van de financiële verordening wordt de nota reserves en voorzieningen eens in de vier jaar geactualiseerd. Dat wordt mede ingegeven door de plaatsgevonden wijzigingen in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV).

Het college draagt zorg voor de voorbereiding van het beleid ten aanzien ‘reserves en voorzieningen’. De raad stelt de kaders vast.

Doel van deze nota

De nota reserves en voorzieningen 2020 heeft als doel:

• -

  inzicht te geven in het wettelijke kader rond reserves en voorzieningen;

• -

  het vastleggen van beleidsuitgangspunten en handelswijze rond reserves en voorzieningen;

Leeswijzer

De opbouw van de nota is als volgt. Eerst worden de wettelijke kaders rond reserves en voorzieningen weergegeven zoals dit in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) is beschreven. Daarna wordt in algemene zin ingegaan op de functies van reserves en voorzieningen. Vervolgens worden de beleidsuitgangspunten voor reserves en voorzieningen binnen de gemeente Culemborg geformuleerd.

In een afzonderlijk voorstel wordt per reserve en voorziening de doelstelling vastgelegd en daarbij worden ook de uitgangspunten voor eventuele toevoegingen en onttrekkingen bepaald. In voorkomende gevallen wordt voorgesteld en bepaalde reserve op te heffen en de nog resterende middelen te herbestemmen en wordt ook een eventuele minimale of maximale omvang van de betreffende reserve vastgelegd.

In dit hoofdstuk worden de definities en kenmerken van de reserves en voorzieningen nader beschreven. Het betreft de bepalingen met betrekking tot de reserves en voorzieningen die zijn vastgelegd in de artikelen 41 t/m 45 van het Besluit Begroting en Verantwoording Gemeenten en Provincies (BBV). Naast dit relevante wettelijke kader heeft de commissie BBV via notities, stellige uitspraken richtlijnen en antwoorden op vragen het kader verder uitgewerkt.

Reserves

Reserves kunnen worden omschreven als vermogensbestanddelen, die als eigen vermogen zijn aan te merken en die vrij te besteden zijn. Ze worden gevormd door bestemming van het resultaat. De bestedingen van reserves is een raadsaangelegenheid en daarom behoeven alle mutaties in de reserves de goedkeuring van de gemeenteraad.

Het BBV (artikel 43, lid 1) kent twee soorten reserves, te weten:

• a.

  de algemene reserve en

• b.

  de bestemmingsreserves

die samen het eigen vermogen vormen.

Algemene reserve

De algemene reserve bestaat uit componenten waaraan de raad geen bepaalde bestemming heeft gegeven. Dit is een vrij besteedbaar eigen vermogen van de gemeente. Deze reserve heeft als belangrijkste functie het vormen van een buffer voor financiële tegenvallers. Tekorten en overschotten op de jaarrekening komen in principe ten laste respectievelijk ten gunste van de algemene reserve.

Bestemmingsreserves

Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Bij een bestemmingsreserve is weliswaar de toekomstige aanwending vastgelegd, maar dat is nog geen financiële verplichting. De feitelijke aanwending van een dergelijke reserve vergt altijd nog een besluit van de raad en ook kan de bestemming van de reserve nog door de raad worden gewijzigd.

Geblokkeerde en niet-geblokkeerde reserves

Naast de bovengenoemde wettelijke indeling van reserves is er het verschil tussen geblokkeerde en niet-geblokkeerde reserves.

Een reserve is (gedeeltelijk) geblokkeerd wanneer de reserve wordt ingezet ten gunste van de exploitatie ter dekking van de lasten van reeds gedane investeringen of ten aanzien van lasten die onomkeerbaar zijn. Immers een andere bestemming of aanwending van de reserve heeft tot gevolg dat de exploitatie niet meer ontlast kan worden en dat dus daarvoor andere dekking moet worden gevonden. Het meest herkenbare voorbeeld hiervan is de reserve kapitaallasten.

Voorzieningen

Doel van het treffen van voorzieningen is dat de gemeente in de toekomst kan voldoen aan financiële verplichtingen. Voorzieningen zijn passiefposten in de balans, die een schatting geven van de voorzienbare lasten in verband met risico's en verplichtingen, waarvan de omvang en/of het tijdstip van optreden per de balansdatum min of meer onzeker zijn, en die oorzakelijk samenhangen met de periode voorafgaande aan die datum. Voorzieningen behoren i.v.m. het verplichtende karakter tot het vreemd vermogen van de gemeente.

In artikel 44 van het BBV is over voorzieningen onder andere het volgende opgenomen:

• 1.

  Voorzieningen worden gevormd wegens:

  • a.

    verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten;

  • b.

    op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;

  • c.

    kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren;

  • d.

    de bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven;

• 2.

  Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten, met uitzondering van de van de Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren.

• 3.

  Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume.

Toevoegingen aan de voorzieningen worden als last in de exploitatiebegroting opgenomen. De onttrekkingen worden rechtstreeks ten laste van de voorziening geboekt en blijven buiten de exploitatiebegroting.

Verschil tussen bestemmingsreserve en voorziening

Een bestemmingsreserve maakt onderdeel uit van het eigen vermogen en wordt ingesteld door een besluit van de gemeenteraad. Een voorziening maakt onderdeel uit van het vreemd vermogen en wordt gevormd door het nemen van een (toekomstige) last.

Een bestemmingsreserve is vrij besteedbaar, in tegenstelling tot een voorziening. Het BBV legt het onderscheid tussen (bestemmings)reserves en voorzieningen ook bij de mogelijkheid dat de raad de bestemming kan wijzigen. Bij bestemmingsreserves is dat ten allen tijde mogelijk, maar dat geldt niet voor een voorziening. Deze moet worden aangehouden dan wel moet komen te vervallen zodra de grondslag is verdwenen.

Bijzondere voorzieningen

In deze nota opgenomen voorzieningen staan aan de passivazijde van de balans en behoren tot het vreemd vermogen. Deze moeten niet worden verward met voorzieningen zoals de voorziening dubieuze debiteuren of verliesvoorzieningen voor grondexploitaties of waardering van gebouwen. Dit zijn namelijk geen voorzieningen zoals bedoeld in art. 44 van het BBV. Dergelijke voorzieningen zijn waarde correcties op activaposten. Met andere woorden: een voorziening dubieuze debiteuren kennen we wel, maar wordt in de jaarstukken niet onder de balanspost voorzieningen opgenomen. De voorziening wordt namelijk in mindering gebracht op het totale debiteurensaldo. Hetzelfde geldt voor verliesvoorzieningen bij grondexploitaties of waardering van gebouwen. Deze verliesvoorzieningen betreffen een waarde correctie op de grondexploitaties of de boekwaarde van een gebouw.

Reserves en voorzieningen kunnen de volgende betekenis (functie) hebben voor de gemeente:

Bufferfunctie

Dit is de belangrijkste functie van het eigen vermogen. Met name de algemene reserve dient als bufferfunctie voor het opvangen van eventuele onvoorziene uitgaven (incidenteel) waarmee in de planning geen rekening is gehouden en die noodzakelijkerwijs dienen plaats te vinden. Hierbij kan men denken aan:

• -

  Financiële risico's waarvoor geen bestemmingsreserves of voorzieningen zijn gevormd, of waarvoor elders in de begroting geen financiële middelen zijn gereserveerd;

• -

  Het opvangen van eventuele jaarrekeningtekorten;

• -

  Het opvangen van een (deel van) eventueel begrotingstekort.

Naast de algemene reserve kunnen ook bestemmingsreserves, zolang deze niet via een besteding geblokkeerd zijn, ingezet worden als buffer. Immers door de noodzaak vanwege de bijzondere omstandigheden als gevolg van onvoorziene problemen, kan het noodzakelijk zijn om de bestemming van een dergelijke reserve te wijzigen en in te zetten als dekking voor onvoorziene tekorten.

Bestedingsfunctie

Bij de bestedingsfunctie gaat het om middelen die worden gebruikt om de realisering van activa/projecten mogelijk te maken. In deze gevallen wordt het gereserveerde bedrag gebruikt voor de dekking van uitgaven voortvloeiende uit de realisatie van het actief of het project.

Door een wijziging van het BBV is het niet meer mogelijk om reserves direct in te zetten ter dekking van de investeringen. Nu is het alleen nog mogelijk om via een jaarlijkse onttrekking aan de reserve de afschrijvingslasten van een dergelijke investering te dekken. Indien we dus een reserve willen inzetten met als doel om de lasten van een nieuwe investering af te dekken, dan zullen we de middelen voor dat doel moeten blokkeren en moeten toevoegen aan de reserve Kapitaallasten, dan wel een specifieke bestemmingsreserve met dat doel in het leven roepen.

Een incidenteel project, niet-zijnde een investering, mag wel eenmalig via een reserve afgedekt worden.

Financierings-inkomensfunctie

Reserves en voorzieningen worden niet als liquide middelen op de bank vastgezet, maar worden gebruikt als onderdeel van de totaalfinanciering van al onze uitgaven. Hierdoor hoeven we minder geld te lenen op de kapitaalmarkt en daarmee sparen we rentekosten uit.

In het verleden werd deze zogenaamde bespaarde rente veelal aan reserves toegevoegd, maar dat wordt nu afgeraden, omdat daardoor het totale inzicht in de exploitatie van een gemeente wordt vertroebeld. Deze besparing is nu een algemeen dekkingsmiddel binnen onze begroting, maar wordt niet specifiek benoemd.

Verplichtingenfunctie

De verplichtingenfunctie heeft betrekking op voorzieningen. Een voorziening heeft een karakter van een verplichting die de gemeente is aangegaan en waarvoor de benodigde middelen beschikbaar moeten zijn. Bijvoorbeeld voor het onderhoud van gebouwen.

Egalisatiefunctie

Hiermee wordt het mogelijk gemaakt noodzakelijke aanpassingsprocessen geleidelijk (en dus niet schoksgewijs) te laten verlopen. Er ontstaat zodoende een regelmatige verdeling over de jaren heen, mede om ongewenste schommelingen (pieken en dalen) in de tarieven en het resultaat te voorkomen. Bijvoorbeeld de voorziening riolering.

In dit hoofdstuk worden de beleidsuitgangspunten geformuleerd die betrekking hebben op de reserves en voorzieningen van de gemeente Culemborg. Het beleid ten aanzien van de reserves en voorzieningen vormt geen op zichzelf staand beleid maar is bepaald op basis van de gestelde kaders in de financiële verordening (ex artikel 212 van de Gemeentewet) en maakt onderdeel uit van het algemeen financieel beleid van de gemeente.

Hoofdlijnen beleid

Conform artikel 212 van de Gemeentewet heeft de gemeente Culemborg een financiële verordening vastgesteld. In artikel 10 van de vastgestelde financiële verordening is het volgende opgenomen:

Artikel 10. Reserves en voorzieningen

• 1.

  In de beleidsbegroting, de financiële begroting, het jaarverslag en de jaarrekening vindt geen toerekening van rente over de reserves en voorzieningen aan de taakvelden plaats.

• 2.

  Het college biedt de raad eens in de vier jaar een nota reserves en voorzieningen aan. Deze nota wordt door de raad vastgesteld en behandelt:

  • a.

    de vorming en besteding van reserves;

  • b.

    de vorming en besteding van voorzieningen.

• 3.

  Bij een voorstel voor de instelling van een bestemmingsreserve voor een investeringsvoornemen wordt minimaal aangegeven:

  • a.

    het specifieke doel van de reserve;

  • b.

    de voeding van de reserve;

  • c.

    de maximale hoogte van de reserve; en

  • d.

    de maximale looptijd.

• 4.

  Als een bestemmingsreserve voor een investeringsvoornemen binnen de aangegeven maximale looptijd niet heeft geleid tot een investering, valt de bestemmingsreserve vrij en wordt deze aan de algemene reserve toegevoegd.

Het algemene uitgangspunt binnen de gemeente Culemborg is het, in alle redelijkheid, zoveel mogelijk beperken van reserves en voorzieningen, zowel qua aantal als qua omvang. Hierbij moet wel rekening worden gehouden met de wettelijke voorschriften omtrent reserves en voorzieningen zoals beschreven in eerder hoofdstuk 3 van deze nota.

Goede onderbouwing van de reserves en voorzieningen

Dit betekent dat het aantal reserves en voorzieningen beperkt blijft tot de hoogst noodzakelijke. Reserves en voorzieningen dienen onderbouwd te worden. De doelstelling dient helder te zijn, de noodzakelijke omvang alsmede de wijze (en omvang) van stortingen en beschikkingen. Indien er teveel reserves en voorzieningen ontstaan (en tot een te grote omvang), bestaat het gevaar dat er onnodig beslag wordt gelegd op gemeenschapsgelden.

Instellen nieuwe reserves en voorzieningen

Indien zich de noodzaak voordoet nieuwe reserves en voorzieningen in te stellen, gebeurt dit bij besluit van de gemeenteraad. Het budgetrecht ligt namelijk bij de gemeenteraad. In het raadsbesluit dienen in ieder geval de volgende bestanddelen opgenomen te worden:

• •

  het doel

• •

  de voeding

• •

  de maximale hoogte

• •

  de maximale duur

• •

  het verloop van de toevoegingen c.q. onttrekkingen.

Toevoeging en aanwending reserves

In de begroting wordt een zo reëel mogelijk beeld gegeven van de toevoegingen en aanwendingen van de reserves in een bepaald jaar. Nieuwe toevoegingen en aanwendingen worden in principe alleen via tussentijdse rapportages (in de huidige situatie: de voorjaarsrapportage, dan wel de najaarsrapportage) tot stand gebracht, dan wel via een expliciet besluit van de raad.

Toevoeging en aanwending van reserves gebeurt derhalve altijd op basis van een besluit van de gemeenteraad.

Toevoeging en aanwending voorzieningen

Zoals al is vermeld, moet een voorziening de omvang hebben van de betreffende verplichting (of risico). De voeding van de voorzieningen vindt plaats via de exploitatie, maar de onttrekkingen geschieden rechtstreeks ten laste van de voorziening.

Vanuit dit standpunt is duidelijk dat ook toevoegingen aan voorzieningen een besluit van de gemeenteraad vereisen. Voor de besteding van een voorziening ligt de bevoegdheid bij het college.

Wijzigen en opheffen van bestemmingsreserve of voorziening

Wijzigen doel of bestemming

Het principe van een bestemmingsreserve is, dat de gemeenteraad te allen tijde het doel of de bestemming kan wijzigen. Voor een dergelijke wijziging is dus altijd een raadsbesluit nodig.

Opheffen bestemmingsreserve

Wanneer het doel, op basis waarvan een bestemmingsreserve is gevormd, op enig moment vervalt, dan dient de reserve door middel van een raadsbesluit te worden opgeheven. De vrijkomende middelen vanuit de vervallen reserve worden ten gunste van de exploitatie gebracht.

Via de bestemming van het resultaat wordt eindelijk een bestemming gegeven aan de vrijgevallen middelen en aangezien het resultaat in principe ten gunste of ten laste van de algemene reserve komt, zal dat dus ook normaliter de eindbestemming zijn.

Wijzigen doel of bestemming voorziening

Het doel van een voorziening kan niet wijzigen vanwege het verplichtende karakter en de harde kaders. Indien het doel niet meer bestaat of is veranderd, wordt de voorziening opgeheven. Indien het doel van een voorziening verandert, gelden zo nodig de criteria voor het instellen van een nieuwe voorziening.

Opheffen voorziening

Een voorziening wordt opgeheven als een verplichting of een risico waarvoor een voorziening is ingesteld, is weggevallen. En een voorziening wordt opgeheven als een voorziening ophoudt te bestaan door bijvoorbeeld veranderingen in wet- of regelgeving. Aangezien opheffing van de voorziening in deze situatie verplicht is conform BBV, is voor het opheffen van de voorziening geen raadsbesluit nodig. Voor voorzieningen ter egalisatie van kosten geldt dat deze na besluitvorming door de gemeenteraad worden opgeheven. Het saldo van een voorziening, die wordt opgeheven, komt door een vrijval ten gunste van de exploitatie.

Minimale omvang algemene reserve

De algemene reserve heeft een bufferfunctie en maakt als zodanig onderdeel uit van de gemeentelijke weerstandscapaciteit. Hiermee kunnen we onverwachte kosten dekken. Er bestaat geen voorschrift op basis waarvan de minimale omvang van de algemene reserve kan worden vastgesteld.

Wel is er een relatie tussen de benodigde weerstandscapaciteit (ofwel het totaal van de gekwantificeerde risico’s) en de beschikbare weerstandscapaciteit.

Op basis van de kwantificering van de risico’s wordt de benodigde weerstandscapaciteit berekend. Daarbij wordt enerzijds gekeken naar de omvang van het (financiële) risico en wordt anderzijds de kans bepaald of een risico zich daadwerkelijk zal voordoen.

Naast de algemene reserve rekenen wij ook alle niet-geblokkeerde reserves (dus bestemmingsreserves waarvan we de bestemming kunnen wijzigen zonder dat dit invloed heeft op onze begrotingspositie) tot de beschikbare weerstandscapaciteit.

De minimale omvang van de algemene reserve moet aansluiten bij de inschatting van de risico’s. Dat betekent dus ook dat alles boven het minimum in basis beschikbaar is om te bestemmen voor andere doeleinden.

Rentetoerekening aan reserves en voorzieningen

Op basis van het BBV is het toegestaan om rente toe te voegen reserves. Dat kan bijvoorbeeld bedoeld zijn om de koopkracht van die reserve op peil te houden.

Door de commissie BBV wordt aanbevolen om dat niet te doen, aangezien dit het inzicht in de financiële huishouding van een gemeente en de transparantie ervan, niet bevorderd. Toevoegen van rente aan voorzieningen is niet toegestaan (artikel 45 BBV).

In de gemeente Culemborg wordt geen rente aan reserves toegevoegd.

Evaluatie

In de Financiële verordening is hierover bepaald dat de nota reserve en voorzieningen eens in de vier jaar zal worden geëvalueerd en opnieuw ter vaststelling aan de gemeenteraad zal worden aangeboden.

Dat neemt niet weg, dat er ook bij de opstelling van de jaarrekening een vorm van evaluatie plaatsvindt. Op dat moment zijn de cijfers van het af te sluiten boekjaar duidelijk en bekend, en is ook duidelijk in welke mate er mutaties met reserves hebben plaatsgevonden en of de reserves nog voor het betreffende doel beschikbaar moeten blijven.

Bij de jaarrekening wordt door het college aan de raad inzicht verschaft in het verloop van de reserves en worden waar nodig ook meteen voorstellen gedaan om reserves (deels) te laten vrijvallen, indien de omstandigheden waarvoor de reserve is gevormd, ook significant zijn gewijzigd.