| Organisatie | Leidschendam-Voorburg |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Beleidsplan voor de uitvoering van VTH-taken Wabo en Apv+ Leidschendam-Voorburg |
| Citeertitel | Beleidsplan voor de uitvoering van VTH-taken Wabo en Apv+ Leidschendam-Voorburg |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | openbare orde en veiligheid |
| Eigen onderwerp |
Geen
artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 27-11-2020 | nieuwe regeling | 07-04-2020 | 1649 |
Voor u ligt het vergunningen, toezicht en handhavingsbeleidsplan (lees verder: VTH-beleidsplan) van de gemeente Leidschendam-Voorburg. Dit VTH-beleid schetst het kader waarbinnen uitvoering wordt gegeven aan de vergunning, toezicht en handhavingstaken (VTH-taken) die voortvloeien uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (lees verder: Wabo), de Algemene Plaatselijke Verordening (Apv) en bijzondere wetten, zoals de Drank en Horecawet (lees verder tezamen: Apv+). Dit VTH-beleidsplan ziet niet toe op de milieu gerelateerde taken die uit deze wetten voortvloeien. Deze worden namelijk door de Omgevingsdienst Haaglanden uitgevoerd. De Omgevingsdienst Haaglanden stelt, in opdracht van en vanuit nauwe samenwerking met de deelnemende gemeenten en provincie, zelf VTH-beleid en uitvoeringsprogramma’s op voor de betreffende taken.
Voorliggend beleid vervangt het “Handhavingsbeleid 2016-2019 Leidschendam-Voorburg”. Anders dan in het “Handhavingsbeleid 2016-2019 Leidschendam-Voorburg”, is in voorliggend stuk ook het onderdeel ‘vergunningverlening’ opgenomen. Een belangrijk uitgangspunt om tot één beleidsplan te komen voor zowel vergunningverlening, als toezicht en handhaving is het borgen en bevorderen van integraliteit.
1.2 Doel van het VTH beleidsplan
Het uiteindelijke doel van het VTH-beleidsplan is te komen tot een eenduidige werkwijze en een integrale afweging van de inzet van beschikbare middelen.
Het VTH-beleidsplan biedt verder de belangrijkste basis voor het jaarlijks opstellen van een uitvoeringsprogramma.
1.3 Totstandkoming van het VTH-beleidsplan
Dit VTH-beleidsplan is tot stand gekomen middels afstemming tussen vergunningverleners, toezichthouders, handhavers, juristen, maatschappelijk en ruimtelijke adviseurs, de betrokken teammanagers en verschillende partners, zoals de politie, de Omgevingsdienst Haaglanden en de veiligheidsregio Haaglanden.
De evaluatie van het “Handhavingsbeleid 2016-2019 Leidschendam-Voorburg”, het coalitieakkoord “Samen aan zet - Coalitieakkoord Leidschendam Voorburg - 2018-2022” en het Pilotproject ‘Project IRPL organisatieprincipes’ hebben ter input gediend voor dit VTH-beleidsplan.
In hoofdstuk 2 wordt de context geschetst waarbinnen de VTH-taken worden uitgevoerd, door de wettelijke en politiek-bestuurlijke kaders nader af te bakenen en inzicht te geven in relevante ontwikkelingen. Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de missie, visie en de beleidsdoelen beschreven en de wijze waarop deze worden nagestreefd. In hoofdstuk 4 zijn de risicoanalyse en de risicoprioritering weergegeven. In hoofdstuk 5 wordt algemeen beschreven welke werkwijzen en strategieën de gemeente toepast bij de uitvoering van de VTH-taken. In hoofdstuk 6 wordt beschreven hoe de uitvoering van het VTH-beleidsplan geborgd wordt binnen de organisatie.
2. De context van het VTH-beleidsplan
In dit hoofdstuk wordt de context beschreven waarbinnen de VTH-taken worden uitgevoerd. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de wettelijke context, de politiek-bestuurlijke context en relevante ontwikkelingen die zich afspelen die van invloed (kunnen) zijn op de uitvoering van de VTH-taken.
Bij de uitvoering van de VTH-taken vormen de volgende wetten en documenten de kaders:
Beleidsdocumenten/verordeningen:
2.2 Politiek-bestuurlijke context
Na de gemeenteraadsverkiezingen van 2018 is het coalitieakkoord “Samen aan zet – Coalitieakkoord Leidschendam Voorburg – 2018-2022” vastgesteld door het College van burgemeester en wethouders. Het betreft een akkoord op hoofdlijnen, waarin ambities en aandachtspunten benoemd worden. Verschillende van deze ambities en aandachtspunten zijn van invloed op of hebben raakvlak met de uitvoering van de VTH-taken. Deze worden daarom hieronder opgesomd.
Winkelcentra met beleving: Het college zet in op winkelcentra waar wat te beleven is. Winkeliers krijgen de ruimte om van een winkelbezoek een beleving te maken. Leegstand wordt tegengegaan door te bekijken of de bestemming van een pand veranderd kan worden en te kijken of een leegstandsverordening een voldoende middel is. Het college past daarnaast het terrassenbeleid aan zodat de mogelijkheid bestaat tot meer terrassen en ruimere openingstijden. Hierbij is oog voor omwonenden. Ondernemers bepalen zoveel mogelijk zelf hun openingstijden.
Veiligheid: Om de politie te ondersteunen pleit het college voor een meer structurele en effectieve inzet van Buitgewoon opsporingsambtenaren (BOA’s). Zij zijn, ook ’s avonds en in het weekend, zichtbaar aanwezig in de wijk en in de winkelcentra en zorgen voor een beter veiligheidsgevoel. Het college versterkt de samenwerking tussen de politie en de gemeentelijke handhavers. Initiatieven van inwoners en winkeliers zoals buurtpreventieteams en WhatsApp-groepen worden toegejuicht. Waar mogelijk ondersteunt de gemeente deze initiatieven met cursussen en trainingen.
2.3 Ontwikkelingen op het gebied van wet- en regelgeving
Er komen diverse ontwikkelingen op de gemeente af die van invloed kunnen zijn op de uitvoering van de VTH-taken. Deze ontwikkelingen worden onderstaand beschreven. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen ontwikkelingen m.b.t. wijzigingen in wet- en regelgeving, ontwikkelingen op het gebied van beleid en ontwikkelingen op het gebied van de fysieke leefomgeving en ontwikkelingen in de uitvoering.
2.3.1 Ontwikkelingen op het gebied van wet- en regelgeving
- Wet kwaliteitsborging voor het bouwen
Met de komst van de Wkb heeft het bevoegd gezag bij de toetsing van de aanvraag en het toezicht tijdens de bouw geen inhoudelijke rol meer met betrekking tot de bouwtechnische voorschriften en zal het bevoegd gezag niet meer toetsen of het aannemelijk is dat het bouwwerk hieraan voldoet. Dit wordt namelijk door marktpartijen gedaan. Het bevoegd gezag toetst nog wel aan welstand, ruimtelijke ordening en omgevingsveiligheid (zowel bij de toetsing van de aanvraag als tijdens de bouw). Daarnaast controleert het bevoegd gezag de risicobeoordeling die door een private partij geleverd wordt. Vervolgens blijft het bevoegd gezag verantwoordelijk voor de toezicht op de bestaande bouw.
1 Januari 2021 is de beoogde inwerkingtreding. De nieuwe wet geldt dan eerst alleen nog voor een bepaald type bouwwerken (“Gevolgklasse 1, gedefinieerd in artikel 1:35 Bouwbesluit). Na 1 januari 2024 wordt de werking mogelijk uitgebreid tot alle nieuwe bouwwerken.
De komst van de Omgevingswet betekent dat er veel verandert. De wet bundelt 26 bestaande wetten voor onder meer bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. In de Omgevingswet staat de decentrale besluitvorming door de gemeente centraal. Gemeenten krijgen meer beleidsvrijheid en verantwoordelijkheid en meer mogelijkheden om lokale afwegingen te maken en rekening te houden met gezondheid en wensen van inwoners. Ook maakt de wet het mogelijk om beter in te spelen op actuele ontwikkelingen. De gemeenten krijgen hiervoor nieuwe (kern)instrumenten, die zij kunnen inzetten om hun doelen en ambities t.a.v. de fysieke leefomgeving te verwezenlijken, namelijk de omgevingsvisie, het programma en het omgevingsplan.
Een omgevingsvisie is een strategische visie, met ambities en beleidsdoelen, voor de lange termijn voor de gehele fysieke leefomgeving. De gemeente stelt voor het gehele grondgebied 1 omgevingsvisie vast. Het programma bevat de uitwerking van beleid en bevat maatregelen die leiden tot de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving (omgevingswaarde). Er zijn verplichte (geluid en dreigende overschrijding van omgevingswaarden) en onverplichte programma’s. Het omgevingsplan neemt binnen de Omgevingswet een prominente rol in. De gemeente kan de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving, zoals beschreven in de omgevingsvisie, concreter maken door die ook stevig juridisch vast te leggen. Het omgevingsplan bevat juridisch bindende regels voor de gemeente en haar burgers en ondernemers. De regels kunnen betrekking hebben op de gehele gemeente of op slechts delen daarvan.
Met de komst van de Omgevingswet per 1 januari 2021 moet een groot aantal rijksregels decentraal (in het omgevingsplan) worden geregeld, zoals verschillende milieuregels uit het Activiteitenbesluit. Deze specifieke rijksregels zijn opgenomen in de bruidsschat om te voorkomen dat er een juridisch gat ontstaat voor onderwerpen c.q. specifieke regels die tot het moment van inwerkingtreding landelijk geregeld werden, maar na inwerkingtreding van de Omgevingswet gedecentraliseerd zijn. Het Rijk verwacht namelijk niet van gemeenten om een omgevingsplan (waar deze onderwerpen voortaan in geregeld gaan worden) direct bij inwerkingtreding van de Omgevingswet vast te stellen. De gemeente krijgt wel de verantwoordelijkheid voor deze regels. De overgangsfase loopt van 2021 tot 1 januari 2029. In die tijd kunnen gemeenten keuzes maken over hoe én of deze tijdelijke regels worden opgezet.
Onder de Omgevingswet zullen de algemene rijksregels minder vergunningplichten voor activiteiten bevatten. Voor de meest voorkomende activiteiten, zoals milieubelastende activiteiten en bouwactiviteiten, geldt nog steeds een plicht om een omgevingsvergunning aan te vragen. De wetgever heeft op rijksniveau voor zoveel mogelijk activiteiten algemene regels gemaakt. Daardoor heeft de initiatiefnemer van een activiteit niet meer altijd toestemming nodig. Ten aanzien van de omgevingsvergunning wijzigt het volgende:
In bijlage 1 is een nadere toelichting opgenomen van bovenstaande veranderingen. De gemeente heeft een Programmaplan Implementatie Omgevingswet opgesteld om bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet goed voorbereid te zijn.
Per 1 juli 2017 is de Wet aanpak woonoverlast in werking getreden. Door de wet heeft de burgemeester de mogelijkheid gekregen om specifieke gedragsaanwijzingen te geven aan overlastgevers in zowel huur- als koopwoningen. Het vergroot de wettelijke mogelijkheden die gemeenten hebben in de aanpak van woonoverlast. In 2019 is voor het eerst met de Wet woonoverlast gewerkt en zijn de eerste ervaringen opgedaan. Ook in de aankomende jaren zal gewerkt worden met dit nieuwe instrumentarium.
-Wijziging Drank en horecawet (DHW)
Naar aanleiding van het Nationaal Preventieakkoord en de evaluatie van de DHW ligt er een wetsvoorstel om de DHW op een aantal punten te wijzigen. Zo worden prijsacties met meer dan 25% korting niet langer toegestaan en wordt wederverstrekking van alcohol door een meerderjarige aan een minderjarige strafbaar gesteld. Toezicht op prijsacties en alcoholverkoop via internet komt bij de Voedsel- en Warenautoriteit te liggen. De burgemeester blijft het bevoegd gezag voor 'reguliere' verkoop binnen de gemeente, bijvoorbeeld in horecagelegenheden, slijterijen en supermarkten. Daarnaast komt het Besluit eisen inrichtingen Drank- en horecawet grotendeels te vervallen en volstaat het Bouwbesluit. De wet krijgt ook een naamswijziging en gaat de Alcoholwet heten. Het wetsvoorstel wordt na internetconsultatie, die in maart 2019 heeft plaatsgevonden, voorbereid om aan de Tweede Kamer aan te bieden.
Naast bovenstaande wetswijziging is er nog een voorstel tot wijziging van de DHW, het initiatiefvoorstel-Ziengs Wet regulering mengformules. Met dit voorstel worden de mogelijkheden voor ‘blurring’ uitgebreid. Dit voorstel is in behandeling bij de Tweede Kamer.
-Wet regulering sekswerk (Wrs)
De Wet regulering sekswerk (lees verder: Wrs) heeft als doel om misstanden in de seksbranche tegen te gaan. De consultatieronde van dit wetsvoorstel is afgerond in december 2019 en gaat de verdere besluitvorming in. De Wrs brengt verschillende veranderingen met zich mee die van invloed zijn op het takenpakket van de gemeenten.
Zo komt er een vergunningplicht voor prostituees. Het voorstel is dat prostituees straks bij twaalf tot achttien, door de minister aangewezen, gemeenten een landelijke vergunning kunnen aanvragen voor de duur van vijf jaar. De aanvraag geschiedt mondeling bij een door de burgemeester aangewezen ambtenaar. Voor het seksbedrijf komt eveneens een landelijke vergunningplicht. De exploitant vraagt een vergunning aan bij de burgemeester in de gemeente waar de exploitant zijn bedrijf wil gaan uitoefenen. De vergunning voor een seksbedrijf kan voor één of meer seksinrichtingen worden verleend. De burgemeester beslist binnen twaalf weken op de aanvraag.
Met het toezicht in een gemeente op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Wet regulering sekswerk zijn door de burgemeester aangewezen ambtenaren en de aangewezen ambtenaren aangesteld voor de uitvoering van de politietaak. De aangewezen ambtenaren mogen niet de ambtenaren zijn die aangewezen zijn voor het voeren van het vergunning gesprek. Daarnaast is de burgemeester bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete ter handhaving van enkele artikelen ten aanzien van de prostituee. De minister stelt beleidsregels op inzake toepassing van de boetebevoegdheid.
Er komt naast de vergunningplicht een landelijk register prostitueevergunningen en een landelijk register vergunningen seksbedrijven. In beide registers wordt iedere verleende vergunning ingeschreven onder een uniek nummer.
-Experimentenwet Rechtspleging
Diverse pilots met laagdrempelige, toegankelijke rechtspraak, zoals regelrechter, wijkrechter en schuldenrechter worden in 2020 voortgezet of geëvalueerd. De Experimentenwet Rechtspleging wordt in 2020 in het parlement behandeld. Na inwerkingtreding kunnen nieuwe experimenten starten met eenvoudigere procedures die conflicten niet op de spits drijven, maar partijen bij elkaar brengen en een echte oplossing voor het probleem bieden. Dergelijke projecten kunnen oplossingen bieden in overlastsituaties en burenruzies, waar vaak een beroep op de gemeente wordt gedaan, maar eigenlijk sprake is van civielrechtelijke conflicten. In de gemeente Den Haag is een proefproject ‘de Wijkrechter’ opgezet met de Rechtbank Den Haag (dit loopt tot januari 2020), waarbij de wijkrechter de wijken intrekt en inwoners helpt met conflicten.
In juni 2019 is het Wetsvoorstel dat een verbod op asbestdaken mogelijk maakt door de Eerste Kamer verworpen. Oktober 2019 heeft staatssecretaris van Velthoven laten weten op welke wijze zij verder wilt met de aanpak van asbestdaken. Er komt naar verwachting per 2020 een fonds waar huiseigenaren geld kunnen lenen om hun asbestdak te verwijderen. Van gemeenten wordt verwacht dat zij in de stimulering en facilitering van de asbestdakensanering een belangrijke rol op zich nemen. Sommige verzekeraars gaan asbestdaken in de toekomst uitsluiten of aan scherpere voorwaarden verbinden. Dit kan niet alleen leiden tot aanzienlijke financiële consequenties voor eigenaren van asbestdaken, maar kan ook gevolgen hebben voor het opruimen van asbest bij calamiteiten.
De stikstofproblematiek heeft door een uitspraak van de Raad van State grote gevolgen voor onder meer woningbouw, aanleg van nieuwe snelwegen en de landbouw. Er is een handelingskader opgesteld aan de hand van het advies van het RIVM over risicogrenzen voor PFOS, PFOA en GenX (stofgroep PFAS). Met lokaal beleid blijft het voor decentrale bevoegde gezagen mogelijk om beargumenteerd af te wijken van de landelijke norm.
In de maatschappij krijgt verduurzaming veel aandacht, vooral waar het gaat om klimaatverandering. Alom zijn burgers, bedrijven, niet-gouvermentele organisatie ’s en overheden duurzaamheidsinitiatieven gestart en er is volop aandacht in de media. De aanpak van sommige hardnekkige opgaven is ook veranderd. In het klimaatbeleid is bijvoorbeeld sprake van een stroomversnelling: er is politieke consensus over verregaande reductiedoelen voor de langere termijn; getuige ook de ingediende Klimaatwet. Bovendien is er meer ruimte voor investeringen en ambitieuzer beleid nu de economische crisis achter de rug is. De gemeente Leidschendam-Voorburg geeft hier invulling aan middels het “Uitvoeringsprogramma duurzaamheid 2019-2020”.
-Politie terug naar de kerntaken
Door de toenemende werkdruk en beperkte aanwezigheid van middelen is al langere tijd zichtbaar dat de politie een terugtrekkende beweging maakt. Dit betekent dat de politie taken afstoot die niet als kerntaken van de politie zijn aangemerkt. Hierdoor is de politie minder aanwezig in de openbare ruimte en wordt er verwacht dat gemeenten dit gat opvullen.
2.3.3 Ontwikkelingen in de omgeving
Binnen de gemeente ervaren inwoners overlast op het gebied van afval. Deze ontwikkeling vraagt om aandacht.
Ondermijning is een steeds groter thema in de landelijke en lokale politiek en verschijnt op vele agenda’s in het publiek domein. De aanpak van ondermijning is al langer geen exclusieve taak van de politie en het Openbaar Ministerie. Een effectieve aanpak van ondermijning vraagt om een georganiseerde (lokale) overheid die alle middelen en instrumenten inzet die ze tot haar beschikking heeft.
De maatschappij en omgeving veranderen. In een complexere samenleving neemt de culturele, economische en etnische diversiteit toe, dit kan leiden tot polarisatie en individualisering. Daarbij worden burgers en ondernemers steeds ‘mondiger’ en weten zij de gemeente steeds beter te vinden. Enerzijds kan dit leiden tot meer handhavingsverzoeken en klachten, anderzijds tot een grotere behoefte aan participatie. Burgers nemen regelmatig zelf en samen het initiatief om de vormgeving van hun leefomgeving en andere maatschappelijke belangen ter hand te nemen. De overheid kiest er dan ook voor om meer en meer te ‘dereguleren’. De verantwoordelijkheid van de inwoners wordt daarmee groter. In lijn met de Omgevingswet en de aangepaste APV, vraagt dit om een andere rol van VTH-medewerkers.
-Veranderende lokale fysieke leefomgeving
In de gemeente Leidschendam-Voorburg doen enkele ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving zich voor. Grote ontwikkelingen, zoals de “Mall of the Netherlands” zullen blijvend extra aandacht van de gemeente vragen. Aan de andere kant is 70% van de bestaande gebouwenvoorraad van voor 1970. Veel gebouwen hebben houten palen of funderingen. Mede door de veranderingen in ons klimaat treden er wijzigingen in de grondwaterstand op, die gevolgen kunnen hebben voor deze funderingen. De verwachting is dat de komende decennia bij steeds meer oudere woningen funderingsherstel nodig zal zijn. Daarnaast neemt binnen de gemeente de hoeveelheid gemeentelijke monumenten toe, waardoor andere regels gelden voor deze bouwwerken.
Een andere ontwikkeling in de fysieke leefomgeving is de aanpak van “landjepik” ofwel kwesties omtrent het eigenaarschap van grond. Op dit moment wordt hiervoor het project ‘snippergroen’ ten uitvoer gebracht. Dit project richt zich op het in orde krijgen van situaties m.b.t. in gebruik genomen grond. Wanneer dit project is afgerond zal er een evaluatie plaatsvinden om te beoordelen of en hoe er verder ingezet zal worden om ‘landjepik’ blijvend het hoofd te bieden.
3. Missie, visie en beleidsdoelen
In dit hoofdstuk zijn de missie, visie én beleidsdoelen beschreven. Deze zijn mede gebaseerd op het Coalitieakkoord en de ontwikkelingen genoemd in hoofdstuk 2.
De gemeente heeft binnen de scope van voorliggend beleid de volgende missie:
Om bovenstaande missie te bereiken optimaliseert de gemeente de samenwerking tussen de gemeentelijke afdelingen en met ketenpartners. Er wordt vroegtijdig ingespeeld op (juridische) ontwikkelingen en de gemeente investeert in het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering van taken en een sluitende beleidscyclus. De gemeente heeft de ambitie om de beste gemeentelijke dienstverlener te zijn. Excellente dienstverlening en klantvriendelijkheid richting de inwoners, bedrijven en haar bezoekers staan centraal. Binnen de uitvoering van de VTH-taken betekent dit dat de gemeente meedenkt en een open houding heeft naar de inwoners en bedrijven en hun ideeën en meningen. De gemeente werkt oplossingsgericht en past waar nodig en wenselijk maatwerk toe. Met het doel een oplossing te vinden waarbij alle partijen gebaat zijn, is de gemeente flexibel, maar werkt de gemeente uiteraard wel conform wetgeving.
Echter, wanneer afspraken niet worden nagekomen of een overtreding daartoe aanleiding geeft, zal de gemeente effectief en daadkrachtig handhaven. Voor iedereen gelden immers, naast de wet, de regels die gemeenteraad, college en burgemeester hebben vastgesteld. Dit past in ons democratisch systeem. Als wensen niet haalbaar zijn, legt de gemeente dit op een duidelijke en transparante manier uit. De gemeente probeert altijd een daadwerkelijke overtreding voor te blijven door goede informatieverstrekking en duidelijke regelgeving en beleidsregels.
Er staan drie doelstellingen centraal, waaraan verschillende activiteiten zijn gekoppeld. In de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s worden de activiteiten concreet uitgewerkt en wordt toegelicht wat de gemeente dat betreffende jaar gaat ondernemen ten aanzien van deze activiteiten en doelstellingen.
4. Risicoanalyse en prioritering
Er zal nooit voldoende capaciteit zijn om alle VTH-taken uitputtend uit te voeren. VTH-beleid opstellen betekent dan ook keuzes maken, oftewel, prioriteiten stellen. Deze prioriteiten zijn door het college van de gemeente Leidschendam-Voorburg gemaakt met behulp van een risicoanalyse. In dit hoofdstuk wordt uitgelegd hoe de risicoanalyse is uitgevoerd en de prioriteiten zijn vastgesteld. Vervolgens wordt inzicht gegeven in de resultaten. Tot slot wordt uitgelegd hoe de uitkomst van de risicoanalyse wordt gebruikt in de praktijk.
4.1 Uitleg risicoanalyse en prioriteitenberekening
Eerst zijn verschillende VTH-categorieën vastgesteld. Vervolgens is per categorie het risico bepaald door een score te geven op de volgende beoordelingscriteria:
Op basis hiervan wordt een gemiddeld risico berekend. In de risicoanalyse wordt ook de kans op slecht naleefgedrag toegekend, wat voor een opslag op het gemiddelde risico zorgt. Uit dit allen vloeit vervolgens een prioriteit voort (zeer laag, laag, gemiddeld, hoog, zeer hoog).
4.2 Uitkomsten risicoanalyse: de prioritering
Onderstaand wordt de prioritering weergegeven die voortvloeit uit de risicoanalyse. De onderbouwing hiervan wordt weergegeven in bijlage 2 voor de Wabo-categorieën en in bijlage 3 voor de Apv+ categorieën.
4.3 Hoe wordt de prioritering gebruikt?
Op basis van de prioritering wordt bepaald hoeveel diepgang, ofwel, hoeveel uren uiteindelijk worden besteed aan een vergunningstraject dan wel een traject van toezicht en handhaving. In de uitvoeringsprogramma’s wordt dan ook de ureninzet geraamd per categorie. De prioritering wordt ook gebruikt om keuzes te maken betreffende welke casussen voorrang krijgen bij verzoeken tot handhaving.
In dit hoofdstuk worden de strategieën en werkwijzen uiteengezet die worden toegepast bij de uitvoering van de VTH-taken. De strategieën en werkwijzen dienen de missie, visie en beleidsdoelen, zoals deze in het vorige hoofdstuk beschreven zijn. Eerst wordt de vergunningen strategie uiteengezet, vervolgens de naleefstrategie, de toezichtstrategie, de sanctiestrategie en de gedoogstrategie. Tot slot wordt inzicht gegeven in de (structurele) samenwerkingspartners.
In deze paragraaf wordt inzicht gegeven in de werkwijze van vergunningverlening en de afhandeling van meldingen.
5.1.1 De binnenkomst van een aanvraag
Een aanvraag voor een Wabo-omgevingsvergunning wordt digitaal aangevraagd via het OmgevingsLoket Online. Het zaaksysteem van de gemeente is gekoppeld aan het OmgevingsLoket Online en maakt, na het aanmaken van een zaak(nummer), automatisch een aanvraagdossier aan in de backoffice vergunningenapplicatie. Een aanvraag voor de overige vergunningen wordt digitaal ingediend middels een webformulier die te vinden is op de website van de gemeente Leidschendam-Voorburg. (De gemeente Leidschendam-Voorburg geeft nog altijd de mogelijkheid om een vergunning per post in te dienen. Dit komt incidenteel voor. Een handmatige vergunningaanvraag wordt door de postadministratie in het zaaksysteem en in de backoffice vergunningenapplicatie verwerkt). Wanneer de aanvraag verwerkt is komt deze terecht bij Vergunningenadministratie.
De Vergunningenadministratie doet de kwaliteitscontrole op het digitale dossier. Dit houdt in nagaan of alle informatie compleet en op de juiste wijze is aangeleverd (het gaat hier dus niet om de ontvankelijkheidstoets). De vergunningenadministratie zet vervolgens het aanvraagdossier digitaal door naar de werkbak van de vergunningverlener(s). De Senior Vergunningverlener houdt hierop controle, ook voor wat betreft totaaloverzicht en werkverdeling. Indien benodigd corrigeert de Senior Vergunningverlener en wijst een andere vergunningverlener toe wanneer dit nodig is, gelet op vereiste kennis en expertise.
Binnen maximaal vijf werkdagen na ontvangst van de aanvraag is er een contactmoment met de aanvrager. De vergunningverlener zelf behandelt daarna als “casemanager” de aanvraag, toetst op ontvankelijkheid, wint (deel)adviezen in en beoordeelt de aanvraag aan alle wettelijk gestelde kaders.
Een aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt getoetst op de wettelijke kaders die uiteengezet zijn in hoofdstuk 2. Hieronder wordt de werkwijze beschreven.
Iedere aanvraag wordt door een vergunningverlener getoetst aan de voorschriften van het vigerende bestemmingsplan dan wel het geldende planologisch regime.
Wanneer een aanvraag niet voldoet aan de gestelde voorschriften stelt de vergunningverlener een advies op voor de jurist van de afdeling Vergunningen. Deze jurist controleert dit advies op juistheid en overlegt indien benodigd met de Senior Vergunningverlener. Wanneer nodig wordt advies gevraagd aan de afdeling Ruimtelijke Ordening.
De gemeenteraad heeft welstandscriteria en de wijze waarop getoetst wordt vastgesteld in de ‘Welstandsnota Leidschendam-Voorburg’. Iedere aanvraag voor het wijzigen van een bouwwerk wordt conform deze welstandsnota getoetst. Indien de aanvraag niet ambtelijk kan worden afgedaan, wordt deze voor advies voorgelegd aan de Welstandscommissie.
De gemeente Leidschendam-Voorburg toetst bouwwerken aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012. Het Bouwbesluit 2012 beschrijft de landelijk geldende voorschriften en technische eisen waaraan bouwwerken dienen te voldoen. Het is niet mogelijk om in alle gevallen volledig te toetsen aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012. Onder verantwoordelijkheid van de Vereniging BWT is daarom een toetsingsprotocol ontwikkeld; De Landelijke toetsmatrix Bouwbesluit 2012 (LTB 2012). Dit protocol is speciaal ontwikkeld om te kunnen differentiëren in toetsintensiteit (toetsniveaus) per onderdeel van het Bouwbesluit. De gemeente Leidschendam-Voorburg gebruikt het Landelijke toetsmatrix Bouwbesluit 2012 als uitgangspunt.
In het onderstaand schematische overzicht worden de verschillende toetsniveaus weergeven. Ook worden in dit schema de toetsniveaus uit de Landelijke toetsmatrix Bouwbesluit gekoppeld aan de Wabo risico-analyse van de gemeente Leidschendam-Voorburg (zie hoofdstuk 4).
Tabel 1: Overzicht van toetsniveaus uit de Landelijke toetsmatrix Bouwbesluit 2012 (LTB 2012)
Na de inwerkingtrede van de Wkb (zie hoofdstuk 2.3.1) zal de dus niet meer toetsen of bouwwerken voldoen aan de voorschriften van het Bouwbesluit, daar waar deze toetsing geprivatiseerd wordt. De nieuwe wet geldt eerst alleen nog voor de “Gevolgklasse 1 bouwwerken” (gedefinieerd in artikel 1:35 Bouwbesluit). Na 1 januari 2024 wordt de werking mogelijk uitgebreid tot alle nieuwe bouwwerken.
In de gemeentelijke ‘Bouwverordening Leidschendam-Voorburg 2012’ staan voorwaarden waaraan bouwwerken dienen te voldoen. Het grootste gedeelte hiervan is echter vervallen. Er zijn dan ook nog maar een paar relevante toetsingscriteria van toepassing in de gemeentelijke Bouwverordening.
Bij sommige aanvragen moet rekening worden gehouden met de Bibob-toets. Bibob staat voor ‘Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur’. Met de Bibob-toets kan de gemeente onderzoek doen naar de partijen die een vergunning of subsidie aanvragen of participeren in een vastgoed/grondtransactie met de gemeente. Zo kan de gemeente voorkomen dat dat de gemeente criminele activiteiten faciliteert en wordt de concurrentiepositie van bonafide ondernemers beschermd. In de Bibob beleidslijn is de Bibob-toets nader uitgewerkt.
De gemeente Leidschendam-Voorburg toetst ook of de betreffende aanvraag voldoet aan de voorschriften van de Apv en bijzondere wetten. In de Apv staat de gemeentelijke regelgeving op het gebied van openbare orde en veiligheid en milieu. Denk bijvoorbeeld aan plaatsen van voorwerpen in de openbare ruimte of een standplaatsvergunning. Daarnaast voorzien bijzondere wetten in de nodige kaders en voorschriften, zoals de Drank en Horeca Wet en de Wet op de kansspelen.
Bij de afhandeling van een aanvraag kan, afhankelijk van het type aanvraag, advies worden opgevraagd bij externe partijen. Zo kan er voor brandveiligheidsaspecten bijvoorbeeld advies opgevraagd worden bij de Veiligheidsregio Haaglanden (gebaseerd op de lijst ‘risicoclassificering bouwwerken’ die samen met de gemeente is opgesteld), voor milieuaspecten bij de Omgevingsdienst Haaglanden en voor onderwerpen omtrent openbare orde en veiligheid kan advies worden ingewonnen bij de Nationale Politie. De vergunningverlener coördineert de uitvraag van deze adviezen en verwerkt de ontvangen adviezen uiteindelijk in de vergunning.
5.1.4 Afhandeling van de vergunning
Een besluit op een aanvraag wordt altijd gecontroleerd en goedgekeurd door een Senior Vergunningverlener of een jurist. Het uiteindelijke besluit betreft een collegebevoegdheid of een burgemeestersbevoegdheid. Indien een aanvraag wordt geweigerd wordt vooraf een vooraankondiging hierover gestuurd naar de aanvrager en wordt de aanvrager in de gelegenheid gesteld om de aanvraag aan te passen dan wel in te trekken. Het samen zoeken naar oplossingen om de aanvraag wel te realiseren is al jarenlang een vaste werkwijze (dit dus al in geest van de aankomende ‘Omgevingswet’).
5.1.5 Meldingen sloop en asbestverwijdering
Inwoners van de gemeente dienen voor het uitvoeren van sloopwerkzaamheden en/of asbestverwijdering digitaal een melding te doen via het OmgevingsLoket Online.
Wanneer het gaat om een beperkte hoeveelheid (minder dan 10 m2), mogen particulieren het asbest- dan wel sloopmateriaal zelf verwijderen en afvoeren. In dit geval dient de inwoner minimaal vijf dagen van tevoren een melding te maken. Wanneer het gaat om grotere hoeveelheden dient hier een gespecialiseerd bedrijf voor ingeschakeld te worden. In dit geval dient er minimaal vier weken van tevoren een melding te worden gedaan bij de gemeente.
De afhandeling van asbestverwijdering/slopen met asbesthoudende materialen is per 01-01-2020 volledig uitbesteed aan de Omgevingsdienst Haaglanden. Sloopmeldingen zonder asbest zullen blijvend worden afgedaan door de gemeente.
5.1.6 Terugkerende en meldingsplichtige evenementen
De meeste meldingen die gedaan dienen te worden in kader van de ‘Apv+-taken’ verlopen wat betreft het proces hetzelfde als de relevante vergunningaanvragen.
Op het gebied van evenementen wordt aan organisatoren die al een evenement in de gemeente hebben gehouden wel de mogelijkheid geboden om eenvoudig een melding te doen. Alle organisatoren die een evenement hebben georganiseerd, ontvangen namelijk in de laatste vier maanden van het jaar een oproep waarin hen wordt gevraagd of een evenement het komende jaar wederom zal plaatsvinden. Wanneer een evenement ten opzichte van voorgaand jaar ongewijzigd is en dit jaar nogmaals zal plaatsvinden, wordt de bevestiging van een organisator op deze oproep als melding voor het plaatsen op de evenementenkalender gezien. De melding wordt dan in het zaaksysteem verwerkt en op de evenementenkalender geplaatst.
Daarna wordt in overleg met politie en VRH een behandelaanpak gekozen. Voor A-evenementen zonder wezenlijke wijzigingen geldt dat deze zonder adviezen voor voornoemde diensten kan worden verleend. Bij gewijzigde evenementen wordt wel advies aangevraagd. Bij B- en C- evenementen volgt na de aanvraag een vooroverleg met de organisatie en diensten, voordat de vergunning kan worden verleend.
Daarnaast wordt in 2020 de meldingsplicht voor kleine evenementen (buurtbarbecues, straatfeesten, enz.) uitgebreid. Er mogen bijvoorbeeld grotere voorwerpen worden geplaatst, zodat een dergelijk evenement eerder afgedaan kan worden met een melding.
De preventiestrategie richt zich op het voorkomen van overtreding van wet- en regelgeving door inwoners, ondernemers, instellingen en bezoekers. De gemeente gebruikt drie middelen om preventief in te zetten op de bevordering van naleefgedrag, namelijk: duidelijke regelgeving, het vergroten van eigen verantwoordelijkheid en communicatie.
De VTH-taken in de gemeente worden uitgevoerd op basis van landelijke wetten en op plaatselijke regelgeving. De landelijk geldende wetten kunnen complex zijn. De gemeente zet in om deze wetten zo goed als mogelijk uit te leggen (zie verder 5.1.3). In het kader van de Omgevingswet en het DSO, is de gemeente hiernaast bezig om wettelijke normen om te zetten in toepasbare regels.
Op de regels die de gemeente zelf vaststelt heeft zij meer invloed. Om de kans op naleving te vergroten wordt de plaatselijke regelgeving namelijk niet alleen kwalitatief goed, maar ook zo eenvoudig én duidelijk als mogelijk vastgesteld. Plaatselijke regelgeving wordt daarom alleen vastgesteld als wordt voldaan aan de volgende drie criteria:
5.2.2 Vergroten van het eigen verantwoordelijkheidsgevoel
Een belangrijk uitgangspunt om naleefgedrag preventief te bevorderen binnen de gemeente Leidschendam-Voorburg is het creëren van een sfeer binnen de gemeente waarin mensen zich verantwoordelijk voelen voor elkaar en zich durven uit te spreken. Kortom, de gemeente zet zich in om de sociale cohesie, en daarmee de sociale controle, te behouden dan wel te bevorderen. Dit is een grote uitdaging in een tijd waarin de maatschappij snel verandert (zie hoofdstuk 2).
In eerste instantie streeft de gemeente bovenstaande na door participatie te vergroten. Zoals al in het coalitieakkoord gesteld wordt; inwoners en winkeliers die participeren in bijvoorbeeld buurtpreventieteams en WhatsApp-groepen worden gesteund en gefaciliteerd.
In tweede instantie streeft de gemeente de sociale controle te behouden dan wel te bevorderen na door ‘zichtbaar’ te zijn in de openbare ruimte en het gesprek aan te gaan met inwoners. De toezichthouders en handhavers horen de bewoners, denken mee en proberen inwoners zoveel als mogelijk met elkaar te verbinden. Zichtbaarheid van het ‘uniform’ in de openbare ruimte heeft daarbij al een preventieve werking op zichzelf. Hiermee snijdt het mes aan twee kanten.
De gemeente streeft er ook naar om via communicatie (voorlichting) in te zetten op het bevorderen van naleefgedrag. Voorlichting en communicatie worden bijvoorbeeld ingezet om:
In deze paragraaf wordt de toezichtstrategie uiteengezet. Eerst wordt in kaart gebracht hoe toezicht in zijn algemeenheid wordt voorbereid en uitgevoerd. Vervolgens wordt specifiek ingegaan op hoe dit geschiedt voor de controle op geluid, stoffen en trillingen op de bouwplaats. Hierna wordt inzicht gegeven in hoe een rapportage wordt opgesteld en hoe gevolg hiervan wordt geborgd. Tot slot wordt inzicht gegeven in hoe controle wordt gehouden op de bestaande bouw.
Toezicht in het kader van APV+ wordt ook preventief gedaan. Het gaat hierbij om surveillance. Voor deze vorm van preventieve toezicht vindt geen voorbereiding plaats. In al de andere gevallen bereiden de toezichthouders zich altijd voor alvorens zij een controle uitvoeren. Allereerst wordt bepaald of een toezichtscontrole eventueel een projectmatige, sectorale of integrale aanpak verdient. Op basis hiervan wordt vervolgens daadwerkelijk de toezichtscontrole voorbereid.
Dit betekent dat altijd eerst de relevante documenten beoordeeld worden die een casus toebehoren. Deze casus is bij het stadium van vergunningverlening aangemaakt in het zaaksysteem. In deze applicatie worden de documenten per casus gestructureerd opgeslagen. De relevante documenten worden door de toezichthouders beoordeeld op volledigheid en de vergunningsvoorwaarden. Wanneer voor het betreffende bouwplan ook een bouwveiligheidsplan benodigd is, wordt ook deze getoetst op volledigheid. In geval van een integrale controle wordt altijd eerst een overleg gehouden met betrokken partijen, alvorens een toezichtscontrole wordt uitgevoerd.
5.3.2 Uitvoering toezicht ter plekke
Na het uitvoeren van de documentanalyse (en het eventueel houden van overleg) zoals hierboven beschreven, gaan de toezichthouders, al dan niet integraal, het veld in om de toezichtscontrole uit te voeren. Zij gaan hierbij de gesprekken aan met betrokkenen. Bevindingen worden genotuleerd. Constateringen kunnen volgens een vaste structuur in een rapportage worden vastgesteld. De rapporten worden vervolgens in het zaaksysteem opgeslagen. Bij projectmatige of integrale controles wordt één rapport opgesteld waarin alles aan de orde komt.
Indien een overtreding wordt geconstateerd, wordt door de toezichthouder een ‘vervolgtaak’ aangemaakt (voor bijvoorbeeld een handhavingsjurist). Deze taak komt dan in de digitale werkbak terecht van degene die de vervolgtaak dient op te volgen. De taak verdwijnt pas uit de digitale werkbak op het moment dat deze ook daadwerkelijk is opgevolgd.
Indien geen overtreding wordt geconstateerd kan worden volstaan met een aantekening in het digitale systeem. Hierin wordt dan aangegeven wanneer de controle heeft plaatsgevonden, waarop is gecontroleerd en dat er geen overtredingen zijn geconstateerd.
Indien de controle heeft plaatsgevonden naar aanleiding van een verzoek om handhaving en er wordt geen overtreding geconstateerd, moet vanwege het besluit dat volgt op het ingediende verzoek wel een rapport worden opgemaakt van de controle. Ook in het geval van een lopend handhavingstraject, waarbij tijdens een hercontrole geen overtredingen meer worden geconstateerd, wordt een rapport opgemaakt.
5.3.3 Toezicht op geluid, stoffen en trillingen op de bouwplaats
Op elke bouwplaats kan hinder ontstaan door geluid, stoffen en trillingen. De gemeente Leidschendam-Voorburg toetst deze aspecten op basis van visuele waarneming. Op het moment dat twijfel bestaat of relevante normen worden overschreden wordt een objectieve controle uitgevoerd. De gemeente besteedt dit uit aan de Omgevingsdienst Haaglanden of gespecialiseerde bedrijven.
Het bouwkundig toezicht op bestaande bouw richt zich er op dat bouwwerken blijvend voldoen aan de gestelde bouwtechnische eisen in het Bouwbesluit. Dit toezicht vindt plaats op grond van meldingen, maar ook naar aanleiding van signalen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties over bouwtechnische zaken die mogelijk gebreken vertonen.
Ook als onderdeel van projecten vindt toezicht plaats op bestaande bouw. Uit dergelijke projecten komen zaken naar voren die weer specifieke aandacht en toezicht vragen, zoals de funderingsproblematiek, die nog altijd actueel is.
Het gebruikstoezicht bij bestaande bouw is gericht op het bestrijden van overlast gevend gebruik. Bij het gebruikstoezicht op bestaande bouw gaat het veelal om overlast van vervallen of vervuilde woningen. Deze woningen zijn doorgaans in gebruik door mensen die verminderd zelfredzaam zijn.
Toezicht op brandveiligheid wordt uitgevoerd door de Veiligheidsregio Haaglanden, dit is geregeld in het uitvoeringsplan van de regio dat samen met de gemeenten overeen is gekomen.
Het toezicht op nieuwbouw blijft in het jaar 2020 volledig onder verantwoordelijkheid van de gemeente vallen. De inwerkingtrede van de Wkb, die vooralsnog gepland staat op 1 januari 2021, brengt hier verandering in. Het toezicht op de nieuwbouw valt dan onder verantwoordelijkheid van ‘de markt’ voor wat betreft bouwwerken die vallen onder gevolgklasse 1.
De gemeente blijft tot tenminste 1 januari 2024 verantwoordelijkheid voor het toezicht op de nieuwbouw van bouwwerken die vallen onder gevolgklasse 2 en 3. Gevolgklasse 2 bestaat uit onder meer scholen en kantoren. Gevolgklasse 3 bestaat uit bouwwerken met de grootste maatschappelijke risico's bij falen, zoals hoogbouw boven 70 meter, ziekenhuizen, tunnels etc.
Om naleving van regels af te dwingen staan de gemeente zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke instrumenten ter beschikking. In deze sanctiestrategie wordt beschreven welke middelen op welk moment worden ingezet.
5.4.1 DHW handhavingsstrategie
Bij de wijziging van de DHW in 2013 is een sanctiematrix DHW opgesteld waaraan overtredingen van de DHW worden getoetst. Deze sanctiematrix is in bijlage 4 opgenomen. In bijlage 5 is een uitleg opgenomen van deze sanctiematrix. De gemeente Leidschendam-Voorburg past deze sanctiematrix DHW toe.
5.4.2 Landelijke handhavingsstrategie
Voor de niet ‘DHW-gerelateerde’ onderwerpen wordt de landelijke handhavingsstrategie door de gemeente als uitgangspunt genomen bij het sanctioneren. Deze is in samenwerking tussen de Rijksoverheid, provincies en gemeenten ontwikkeld. In deze strategie is een matrix opgenomen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld welke sanctie passend is bij een geconstateerde overtreding. De landelijke handhavingsstrategie is in bijlage 6 opgenomen.
5.4.3 Overtredingen van andere bestuursorganen
De gemeente ziet erop toe dat de regels worden nageleefd. Ook de gemeente zelf moet zich aan regels houden. Wanneer een eigen gemeentelijke afdeling een overtreding begaat zal deze eerst op de hoogte worden gesteld van deze overtreding om die ongedaan te maken. Indien dit niet tot het gewenste resultaat leidt, zal in een uiterst geval ook handhavend worden opgetreden.
Indien overtredingen door andere overheden zijn begaan, wordt hiertegen gehandhaafd net als tegen ieder ander.
Waar het bestuur de keuze heeft om te handhaven kan er ook worden gekozen om te gedogen. Onder gedogen wordt in dit VTH-beleid verstaan: “Het door de gemeente al dan niet onder voorwaarden gedurende een zo kort mogelijke periode bewust niet handhavend optreden in overmacht- of overgangssituaties.”
In bijlage 7 wordt uiteengezet wat overmachtssituaties en overgangssituaties zijn, wat het gedoogkader is en hoe de procedure verloopt.
5.6 Samenwerking met externe partijen
De gemeente Leidschendam-Voorburg werkt integraal aan haar VTH-taken. In dit deelhoofdstuk is inzicht gegeven in met welke actoren samen wordt gewerkt en welke afspraken met deze partijen zijn gemaakt.
In onderstaand schema wordt weergegeven met welke regionale instanties structureel wordt samengewerkt, op welk gebied, en hoe afspraken m.b.t. deze samenwerking zijn vastgesteld.
6. Borging en monitoring van het VTH-beleidsplan
In dit hoofdstuk wordt uiteengezet hoe de uitvoering van het VTH-beleidsplan geborgd is in de organisatie en wordt gemonitord.
Om de VTH-taken uit te kunnen voeren en de beleidsdoelen te kunnen realiseren, zijn financiële en personele middelen nodig. Dit benodigd budget is geborgd binnen de programmabegroting. De inzet van de middelen wordt jaarlijks specifiek uitgezet binnen de uitvoeringsprogramma’s.
Het VTH-beleidsplan wordt jaarlijks uitgewerkt in uitvoeringsprogramma’s voor zowel vergunningverlening als toezicht en handhaving. In het uitvoeringsprogramma zullen de prioriteiten, doelen, activiteiten en methoden uit dit beleid tot op operationeel niveau worden verwerkt. In een uitvoeringsprogramma wordt het VTH-beleidsplan dan ook vertaald naar een concreet actieplan voor het betreffende jaar. Zo wordt in het uitvoeringsprogramma benoemd op welke activiteiten (en daarmee dus ook op welke beleidsdoelen) uit dit VTH-beleidsplan specifiek ingezet wordt in het betreffende jaar. Ook wordt in het uitvoeringsplan aangegeven hoe en waarop de (financiële en personele) middelen in het betreffende jaar worden ingezet.
6.3 Evaluatie uitvoeringsprogramma’s en monitoring beleidsdoelstellingen
De uitvoeringsprogramma’s worden vervolgens jaarlijks geëvalueerd. Hierbij wordt minimaal beoordeeld of:
Periodiek, maar in ieder geval nadat een beleidsperiode verstreken is, wordt het VTH-beleidsplan geëvalueerd. Er wordt dan beoordeeld of:
Met oog op de verwachte inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen zal het VTH-beleidsplan ook eind 2020 al geëvalueerd worden (en geactualiseerd waar nodig).
De werkwijzen van vergunningverlening, afhandelen van meldingen en toezicht en handhaving zijn vertaald naar specifieke procesbeschrijvingen. Deze procesbeschrijvingen zijn bekend gemaakt bij alle betrokken medewerkers en zijn geborgd binnen het digitale zaaksysteem. Nieuwe medewerkers worden bekend gemaakt met deze werkbeschrijvingen.
Aldus vastgesteld in de vergadering van burgemeester en wethouders van 7 april 2020.
A van Mazijk, K.Tigelaar
secretaris, burgemeester
BIJLAGE 1 NADERE TOELICHTING VERANDERINGEN OMGEVINGSWET
Nadere toelichting veranderingen Omgevingswet
Net als onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)) kan het zijn dat burgers, bedrijven en overheden toestemming moeten vragen om activiteiten in de fysieke leefomgeving te mogen uitvoeren. Dit gebeurt door het aanvragen van een omgevingsvergunning. In sommige gevallen moet een initiatiefnemer een melding doen voordat de activiteit mag worden uitgevoerd. Een initiatiefnemer kan een burger, bedrijf of de overheid zijn.
Onder de Omgevingswet zullen de algemene rijksregels minder vergunningplichten voor activiteiten bevatten. Voor de meest voorkomende activiteiten, zoals milieubelastende activiteiten en bouwactiviteiten, geldt nog steeds een plicht om een omgevingsvergunning aan te vragen. De wetgever heeft op rijksniveau voor zoveel mogelijk activiteiten algemene regels gemaakt. Daardoor heeft de initiatiefnemer van een activiteit niet meer altijd toestemming nodig. Ten aanzien van de omgevingsvergunning wijzigt het volgende:
Hieronder worden de wijzigingen afzonderlijk toegelicht.
1. De reguliere procedure wordt standaard
Met de komst van de Omgevingswet wordt de reguliere procedure voor vergunningverlening de standaard. Omgevingsvergunningaanvragen moeten in nog maar 8 weken (i.p.v. 6 maanden) behandeld worden. Daarbij komt dat onder de Omgevingswet ook grotere ontwikkelingen met een reguliere procedure in plaats van met een uitgebreide procedures af gehandeld mogen worden. De onderzoekslasten en de gewenste afstemming is hierbij vaak groter.
De gemeenteraad heeft nog wel de mogelijkheid om de uitgebreide procedure toe te kennen aan een omgevingsplanactiviteit met een grote impact of wanneer er veel betrokkenen zijn. Hiertoe moet een afwegingskader opgesteld worden. Dit moeten, gezien ‘de geest van de Omgevingswet’ wel een uitzondering blijven. De gemeenteraad kan ook besluiten zichzelf tot adviseur met instemming aan te wijzen. Hierbij beslist de raad dat het in bepaalde gevallen gehoord wil worden en een advies wil geven. De adviestermijn voor de raad bedraagt 4 weken en moet ingepast worden in de reguliere proceduretijd. De raad krijgt eveneens de mogelijkheid om gevallen aan te wijzen waarbij participatie verplicht wordt gesteld.
2. De vergunning van rechtswege vervalt
Het verlenen van een vergunning van rechtswege kan problemen opleveren als het gaat om de toedeling van functies aan locaties door het Rijk en de provincie in verband met nationale en provinciale belangen. Deze toedeling vindt zo veel mogelijk plaats in het omgevingsplan om de inzichtelijkheid voor de burger te vergroten. Dergelijke belangen op het terrein van de fysieke leefomgeving kunnen schade ondervinden door een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Om die reden is de ‘lex silencio positivo’ oftewel de ‘vergunning van rechtswege’ geschrapt.
Als de beslistermijn is verstreken, maar er nog geen besluit genomen, dan kan het zijn het bevoegd gezag een dwangsom moet betalen aan de aanvrager.
3. Eén loket, gemeenten bij meervoudige aanvragen bevoegd gezag
De Omgevingswet gaat uit van één loket, één bevoegd gezag en eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag. De wet zet daarmee de uitgangspunten uit de Wabo voort en stuurt aan op een verdere integratie. Het loket wordt grotendeels fysiek vormgegeven doormiddel van de landelijke voorziening in het DSO. Het DSO bundelt het oude OLO, ruimtelijke plannen en het AIM (voor meldingen). Daarnaast worden de verschillende informatiehuizen zoals de BAG, de BRO en het kadaster gebundeld. De functionaliteit van het digitale loket is grotendeels afhankelijk van de gemeentelijke voeding. Door middel van toepasbare regels kan er een overzicht gegeven worden van wat er kan en mag. Het Waterschap en de provincie blijven voor specifieke taken net zoals onder de huidige situatie bevoegd gezag, daardoor zal het één loket idee niet geheel vormkrijgen.
4. Meldingen en aanvragen komen binnen via DSO, per mail of analoog.
Nadat de Omgevingswet in werking is getreden komen er geen aanvragen en meldingen meer binnen via het OLO of vanuit het AIM, deze beide functies zijn gecombineerd in het nieuwe Digitale Stelsel Omgevingswet (DSO). Om met het nieuwe omgevingsloket te kunnen communiceren zijn nieuwe VTH-applicaties nodig. Ook de aansluiting moet aangepast worden aan de nieuwe landelijke standaarden. Onder de Omgevingswet mogen de aanvragen ook nog steeds analoog ingediend mogen.
5. Nieuwe definities, begrippen en terminologie
Met de Omgevingswet wordt een groot aantal nieuwe termen en begrippen geïntroduceerd, dat heeft een weerslag op de huidige standaard documenten en formulieren en ICT-systemen.
In de Stelselcatalogus Omgevingswet staan begrippen en definities, waardelijsten en informatieproducten die iets te maken hebben met de Omgevingswet. Overheden en andere organisaties kunnen de gegevens in de catalogus gebruiken in hun eigen werkprocessen. Het zorgt ervoor dat iedereen dezelfde taal spreekt en het maakt interbestuurlijk werken gemakkelijker. Elke overheid kan haar eigen begrippen, definities en informatie-producten toevoegen en beheren in de stelselcatalogus. Hiervoor moeten overheden met lokale software aansluiten op de stelselcatalogus.
Om de regels goed vindbaar en goed leesbaar in het Omgevingsloket te krijgen, zijn er eisen aan de opmaak van omgevingswetbesluiten. Hiervoor zijn standaarden ontwikkeld. Overheden moeten deze besluiten publiceren via een nieuw publicatieplatform, de Landelijke voorziening bekendmaken en beschikbaar stellen (LVBB).De Standaard voor officiële publicaties (STOP) ondersteunt de functies opstellen, vaststellen, bekendmaken en beschikbaar stellen van officiële overheidspublicaties. De TPOD-standaarden zorgen ervoor dat juridische regels aan werkingsgebieden en geometrie zijn gekoppeld. Zo kun je ook op een kaart zien welke regels waar gelden.
6. Nieuw aanvraagvereiste m.b.t. participatie
Participatie is een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. Het vroegtijdig betrekken van de omgeving moet zorgen voor meer draagvlak en betere besluiten ten aanzien van een aanvraag. Draagvlak kan ook zorgen voor snellere procedures omdat er minder snel in beroep gegaan wordt. Participatie bij de vergunningverlening is niet omkaderd vanuit de wet, het betreft maatwerk omdat iedere situatie anders is. In beginsel is de initiatiefnemer verantwoordelijk voor het betrekken van zijn omgeving. De gemeente kan hierbij wel helpen. Het is dan ook van groot belang dat de gemeente in een vroeg stadium haar rol heeft bepaald.
De toetsing van participatie is wettelijk nog vormvrij. Participatie is een aanvraagvereiste, waarbij de aanvrager aan moet geven of er participatie is toegepast en zo ja, hoe dit is gebeurd. Participatie is geen wettelijke weigeringsgrond, maar maakt deel uit van de integrale afweging. De gemeenteraad heeft wel de bevoegdheid om in ‘zwaarwegende’ gevallen, waarbij veel belanghebbende betrokken zijn, participatie verplicht te stellen.
7. De ‘knip’ (en Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, Wkb)
Voor de omgevingsvergunningaanvraag voor de activiteit bouwen geldt onder de Wabo een weigeringsgrond wegens strijdigheid met het Bouwbesluit, redelijke eisen van Welstand en het bestemmingsplan. Met de Omgevingswet wordt dit anders. De Omgevingswet maakt een splitsing in de activiteit ‘bouwtechnische toets’ aan het Bbl (ziet uitsluitend toe op de technische eisen waaraan een bouwwerk en zijn omgeving moet voldoen) en de activiteit ‘omgevingsplanactiviteit’ (toets aan de planologische aspecten in het omgevingsplan).
Door deze ‘knip’ en de komst van de Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) verandert de rol van de gemeente bij technische toetsing van bouwaanvragen. De technische eisen komen terecht in het Bkl en worden uiteindelijk getoetst door private kwaliteitsborgers.
Voor de gemeente komt hierdoor vooral de nadruk op het aanwijzen van zaken waarvoor zij een vergunningplicht willen handhaven onder andere vanwege de evenwichtige toedeling van functies. Dit bedraagt in vele gevallen een lokale keuze waarvan de resultaten in het omgevingsplan moeten landen. Via het omgevingsplan kunnen er nog wel extra technische eisen worden toegevoegd bijv. op het gebied van duurzaamheid. Dit gaat in eerste instantie wel om een bestuurlijke keuze die voortkomt uit de omgevingsvisie.
8. Omgevingsvergunning geen omgevingsdocument wel verplichting na 5 jaar verwerken in omgevingsplan
De actualisatieplicht die bij bestemmingsplannen verplicht was, geldt niet voor de omgevingsplannen (ook voor het bestemmingsplan geldt geen actualisatieplicht meer, vanwege de komst van de Ow, echter moeten wijzigingen binnen het plan wel binnen een ‘redelijke’ termijn verwerkt zijn in het plan). Dit past bij het meer dynamische karakter van het omgevingsplan als onderdeel van de, door de met de Ow geïntroduceerde, beleidscyclus. In de praktijk betekent de redelijke termijn dat de omgevingsvergunning binnen 5 jaar in het omgevingsplan verwerkt moet zijn. Dit vereiste zorgt ervoor dat de afgegeven vergunningen nauwkeurig geregistreerd moeten worden wanneer er gevolgen zijn voor het omgevingsplan.
9. Nieuw toetsingskader inhoudelijke beoordeling en toezicht en handhaving
Hoofdstuk 18 van de Omgevingswet beschrijft alle regels m.b.t. handhaving. De opzet en inhoud van dit hoofdstuk zijn gebaseerd op hoofdstuk 5 van de huidige Wabo en beschrijft in drie afdelingen de bestuursrechtelijke handhaving, de strafrechtelijke handhaving en de handhaving van een projectbesluit. De Ow introduceert twee nieuwe bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten, namelijk de bestuursdwangbevoegdheid voor het instemmend bestuursorgaan en voor de minister van Infrastructuur en Milieu. Daarnaast is de bevoegdheid tot het intrekken van een begunstigende beschikking en de bestuurlijke boete overgenomen in de Ow.
Wat kan/moet de gemeente er mee?
De algemene toepassing van de reguliere procedure , de digitale verwerking in het DSO en de nieuwe inhoudelijke beoordeling van de vergunning hebben zeker organisatorische gevolgen. Er zal opnieuw gekeken moeten worden naar de manier waarop aanvragen binnenkomen en intern worden doorgezet en afgehandeld. Ook moeten er nieuwe werkafspraken worden gemaakt over het (op tijd) aanleveren van gegevens en adviezen. De integrale afweging van de vergunning moet worden vormgegeven en de vergunning moet volledig digitaal worden afgehandeld in een nieuwe digitale omgeving. Dit heeft gevolgen voor de werkprocessen zoals ze nu zijn vastgelegd.
De vergunningplichten uit de verordeningen gaan deel uitmaken van het omgevingsplan en worden dus onderdeel van de integrale afweging ten aanzien van een evenwichtige toedeling van functies. Dit kan betekenen dat vergunningplichten uit de verordeningen kunnen komen te vervallen of geïntegreerd worden met vergunningplichten uit de ‘oude’ bestemmingsplannen. Deze ontwikkeling heeft ook gevolgen voor de manier waarop de vergunningverlening van de APV en bijzondere wetten nu is georganiseerd. De technische toets van de vergunning komt bij een externe kwaliteitsborger te liggen. Dit zal ook gevolgen hebben voor de hoeveelheid en de inhoud van het werk.
De gevolgen zijn mede afhankelijk van de opstelling van de gemeente ten aanzien van de vergunningverlening. Wordt er gekozen voor ruime ontwikkelingsmogelijkheden met weinig vergunningplichten of wordt er gekozen voor maatwerk, met specifieke voorschriften en vergunningplichten per locatie.
Met de komst van de Omgevingswet kunnen de functies en takenpakketten binnen organisaties veranderen. Dit betekent dat er nieuwe rollen (pakket aan taken) binnen de gemeente moeten worden gedefinieerd, waarvoor mogelijk ook andere competenties noodzakelijk zijn.
BIJLAGE 4 SANCTIEMATRIX DRANK- EN HORECAWET EN VERWANTE ARTIKELEN UIT DE ALGEMENE PLAATSELIJKE VERORDENING
Sanctiematrix Drank- en Horecawet en verwante artikelen uit de Algemene plaatselijke verordening
BIJLAGE 5 UITLEG DHW SANCTIEMATRIX
Toelichting bij de Sanctiematrix Drank- en Horecawet en verwante artikelen uit de Algemene plaatselijke verordening gemeente Leidschendam-Voorburg
De in de sanctiematrix Drank- en Horecawet en verwante artikelen uit de Algemene Plaatselijke verordening gemeente Leidschendam-Voorburg worden verschillende sanctie genoemd. De verschillende sancties zijn onder te verdelen in drie categorieën, te weten een herstellend bestuurlijk traject, een bestraffend bestuurlijk traject en strafrecht. Hieronder wordt op de verschillende trajecten ingegaan.
Herstellend bestuurlijk traject
Een herstellend bestuurlijk traject houdt in dat gerichte interventie plaatsvindt om er voor te zorgen dat de overtredingen worden ongedaan gemaakt en/of het voorkomen van verdere/herhaalde overtredingen. In een herstellend traject zijn verschillende stappen en sancties te onderscheiden. In de sanctiematrix staat aangegeven wanneer een herstellend traject wordt gestart met een waarschuwing en wanneer er direct wordt opgetreden (last onder dwangsom of last onder bestuursdwang; vooraf gegaan met een voornemen). Hiervan kan gemotiveerd in een voorkomend geval worden afgeweken. Indien sprake is van recidive wordt in beginsel direct opgetreden.
De in de sanctiematrix genoemde bedragen en hersteltermijnen worden in beginsel gehanteerd. Ook hier kan gemotiveerd van worden afgeweken.
•Stap 1: waarschuwen met hersteltermijn
De burgemeester van de gemeente kan ten aanzien van een overtreding eerst een waarschuwing geven. Waarschuwen betekent dat de normadressaat naar aanleiding van een inspectie een waarschuwingsbrief ontvangt. Daarin is opgenomen welke maatregelen of voorzieningen getroffen moeten worden om na te leven en binnen welke (redelijke) termijn. In de brief staat ook dat er verdergaande bestuursrechtelijke interventies zullen worden ondernomen (last onder bestuursdwang, last onder dwangsom), als blijkt dat de in de waarschuwingsbrief opgenomen maatregelen of voorzieningen niet zijn getroffen na het verstrijken van de termijn.
Afsprakenrapport = waarschuwing
Tijdens een inspectie kan de toezichthouder een afsprakenrapport invullen. Hierop wordt aangegeven van welke overtredingen sprake is, welke maatregelen of voorzieningen moeten worden getroffen en binnen welke termijn. Het afsprakenrapport wordt door de toezichthouder en de normadressaat ondertekend. Het afsprakenrapport wordt gelijkgesteld met een waarschuwing.
Na de gegeven hersteltermijn zal een hercontrole worden uitgevoerd. Is de overtreding niet beëindigd, dan zal een volgende stap (zie stap 2) worden ingezet.
• Stap 2: last onder dwangsom of last onder bestuursdwang
Een last onder dwangsom (artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)) is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van overtredingen en/of het voorkomen van verdere/herhaalde overtreding. De normadressaat krijgt een verplichting (een last) opgelegd om binnen een gegeven termijn de overtreding te beëindigen door iets te doen of na te laten op straffe van het verbeuren van een dwangsom wanneer de last niet tijdig wordt uitgevoerd. De op te leggen dwangsom moet voldoende hoog zijn om de overtreding te beëindigen. Een last onder dwangsom kan alleen worden opgelegd als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat.
Het opleggen van een last onder dwangsom gebeurt volgens zorgvuldig te volgen stappen. In het algemeen worden de volgende stappen doorlopen:
De stap last onder dwangsom kan meerdere keren worden genomen voor een geconstateerde overtreding. Indien een eerste last onder dwangsom geen resultaat heeft gehad, kan worden overwogen een nieuwe, hogere last onder dwangsom op te leggen. Dit vereist dan wel een nieuw besluit. Ook kan besloten worden om een last onder bestuursdwang op te leggen.
Een last onder bestuursdwang (artikel 125 van de Gemeentewet en artikel 5:21 van de Awb) is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van een overtreding waarbij het bestuursorgaan (in deze de burgemeester), wanneer de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, op kosten van de overtreder, een overtreding beëindigt door zelf daadwerkelijk in te (laten) grijpen. Een last onder bestuursdwang kan alleen worden toegepast als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat.
Voor de last onder bestuursdwang gelden dezelfde zorgvuldig te doorlopen stappen als voor de last onder dwangsom. Hier kan, bijvoorbeeld in spoedeisende situaties, van worden afgeweken:
In spoedeisende situaties en bij ernstige overtredingen is de last onder bestuursdwang de meest geschikte bestuursrechtelijke interventie. Het bestuursorgaan kan verzoeken om onmiddellijke beëindiging van de overtreding. Als blijkt dat de normadressaat niet bereid is aan dit verzoek te voldoen, kan het bestuursorgaan zelf en in spoedeisende gevallen zonder voorafgaande last feitelijk optreden. Wel moet het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk nadien alsnog een formele sanctiebeschikking uitvaardigen.
Preventieve last onder dwangsom of bestuursdwang
De last onder dwangsom en de last onder bestuursdwang kan ook preventief worden opgelegd (artikel 5:7 van de Awb). Van een preventieve last is sprake als de last wordt opgelegd voordat enige overtreding heeft plaatsgevonden. Hiervoor geldt dat het gevaar van de overtreding klaarblijkelijk dreigt, dat wil zeggen dat de overtreding zich met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen.
Bestraffend bestuurlijk traject
Naast een herstellend bestuurlijk traject bestaat in een aantal gevallen ook de mogelijkheid om een bestraffend bestuurlijk traject in te zetten. Dit traject is niet gericht op herstel maar is bestraffend (punitief).
• Intrekking of schorsing van de vergunning
Als de normadressaat houder is van een begunstigend besluit (vergunning of ontheffing), dan kan het geheel of gedeeltelijk (al dan niet tijdelijk) intrekken van dat besluit een passende interventie zijn.
Deze interventie is met name passend als de normadressaat niet in actie komt naar aanleiding van eerdere correctieve interventies, zoals een last onder dwangsom (dus bij recidive). Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een begunstigend besluit is een vergaande interventie die zorgvuldig moet worden voorbereid.
Een bestraffende sanctie bestraft een overtreding die ‘in het verleden’ begaan is. Er is dus een overtreding geconstateerd en dat feit wordt bestraft.
In de sanctiematrix staat aangegeven in welke gevallen de Drank- en horecawet (DHW) verplicht om de vergunning in te trekken en in welke gevallen het een mogelijkheid is om de vergunning te schorsen of in te trekken. Daarnaast kan volgend op stap 2 (bij niet voldoen aan de lastgeving of in geval van herhaling van de overtreding (recidive)) over worden gegaan tot het (tijdelijk) geheel of gedeeltelijk intrekken van de vergunning. Ook in ernstige gevallen kan worden overgegaan tot (tijdelijk) geheel of gedeeltelijk intrekken van de vergunning.
Een bestuurlijke boete is een bestuurlijke bestraffende sanctie die door een daartoe bevoegde bestuursorgaan zonder tussenkomst van het OM of een rechter kan worden opgelegd. Een bestuurlijke boete houdt de onvoorwaardelijke verplichting in tot betaling van een geldsom en kan naast een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd. Het opstellen van het boeterapport gebeurt door de toezichthouder/handhaver. De kennisgeving, beschikking en inning worden opgesteld door een juridisch medewerker van de afdeling Handhaving en door de gemandateerden namens de burgemeester ondertekend. De maxima en bandbreedtes van boetebedragen zijn vastgelegd in het Besluit bestuurlijke boete DHW en genoemd in de sanctiematrix. Een belangrijk verschil met de bestuurlijke strafbeschikking (BSB) is dat bezwaar en beroep bij het bestuursorgaan dienen te worden aangetekend, terwijl de normadressaat tegen de BSB in verzet kan komen bij het OM.
Gebruik bevoegdheid opleggen bestuurlijke boete
De burgemeester kan in geval van een overtreding van een van de artikelen genoemd in artikel 44a van de DHW gebruik maken van zijn bevoegdheid en een bestuurlijke boete ter hoogte van het in de matrix genoemde bedrag opleggen. Om te bepalen wanneer een bestuurlijke boete wordt opgelegd wordt onderstaande interventiematrix van de Landelijke Handhavingsstrategie (zie fig. 1) gehanteerd. Om te bepalen wat de gevolgen zijn (verticale lijn in de interventiematrix) dient aansluiting te worden gezocht bij de meest recente risicoanalyse met betrekking tot de Drank- en horecawet behorende bij het handhavingsbeleid van de gemeente Leidschendam-Voorburg.
Indien sprake is van het middensegment of het zware segment zal de burgemeester in beginsel gebruik maken van zijn bevoegdheid een bestuurlijke boete op te leggen.
Fig. 1 Interventiematrix Landelijke handhavingsstrategie
In geval van een herhaling van de overtreding (recidive) maakt de burgemeester gebruik van zijn bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen. Indien al eerder een bestuurlijke boete is opgelegd voor dezelfde overtreding zal een tweede bestuurlijke boete worden opgelegd waarbij het bedrag wordt verhoogd conform het Besluit bestuurlijke boete DHW.
BOA’s die een strafbaar feit vermoeden of constateren, kunnen een PV opmaken. Dit optreden valt onder het strafrechtelijk optreden. Een PV is de basis voor het verdere optreden van het OM dat kan leiden tot sancties als: een geldboete, een werkstraf, een gevangenisstraf, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, publicatie van het vonnis, stillegging van de onderneming en verbeurdverklaring. Voor wat betreft de DHW gaat het om overtreding van artikel 45 van de DHW. In dit artikel is bepaald dat het degenen die de leeftijd van 18 jaar nog niet hebben bereikt, met uitzondering van personen van 16 of 17 jaar die dienst doen in een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, waaronder begrepen het zijn van barvrijwilliger in een inrichting in beheer bij een paracommerciële rechtspersoon, verboden is op voor het publiek toegankelijke plaatsen alcoholhoudende drank aanwezig te hebben of voor consumptie gereed te hebben, met uitzondering van plaatsen waar bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende drank voor gebruik elders dan ter plaatse wordt verstrekt. BOA’s kunnen bij overtreding hiervan een PV opmaken. Ook kan een HALT verwijzing worden gedaan.
BIJLAGE 6 LANDELIJKE HANDHAVINGSTRATEGIE
Landelijke handhavingstrategie
Een passende interventie bij iedere bevinding
1.2 Beoogde brede werking, doel en positionering
1.3 Werking, implementatie en monitoring en evaluatie
2. Visie landelijke handhavingstrategie
2.1 Onafhankelijkheid – sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties
2.2 Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding, kennis- en informatie-uitwisseling
2.3 Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en verantwoording afleggen
2.4 Eenvoud – een passende interventie bij iedere bevinding en hoe daar toe te komen
2.5 Gezamenlijkheid – overleg, afstemming en planmatig en informatiegestuurd gezamenlijk optreden
3. Realisatie landelijke handhavingstrategie – stappenplan
3.1 Stap 1 – Positionering bevinding in de interventiematrix
3.2 Stap 2 – Bepalen verzwarende aspecten
3.3 Stap 3 – Bepalen of overleg van het bestuur met politie en OM, dan wel van politie en OM met het bestuur, over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is
3.4 Stap 4 – Optreden met de interventiematrix
Bijlage 2 Toelichting interventies van licht naar zwaar1
Op 11 april 2013 zijn de grondslagen van het nieuwe stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). (Het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de Wabo, Uitvoering met ambitie.nl, Vastgesteld BO 11 april 2013) voor de Wabo bestuurlijk vastgesteld. Het nieuwe stelsel beoogt een robuuste professioneel werkende uitvoeringsstructuur, waarin de Omgevingsdiensten een centrale rol vervullen, die:
Het nieuwe VTH-stelsel is in 2013 en wordt gedurende 2014 verder ontwikkeld en geïmplementeerd op drie essentiële onderdelen:
generieke condities waaronder het stelsel kan functioneren en waaronder een (verdere) verbetering van de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving kan plaatsvinden. Hierbij valt te denken aan een infrastructuur voor kennis- en informatie-uitwisseling en training en opleiding van handhavers;
De onderhavige landelijke handhavingstrategie is primair uitgewerkt voor onderdeel 2, in de vorm van een instrument voor alle overheden om eenduidig te interveniëren naar aanleiding van tijdens het toezicht gedane bevindingen.
De landelijke handhavingstrategie heeft ook raakvlakken met de onderdelen 1 en 3. Met onderdeel 1 vanwege het uitwisselen van ervaringen met (het toepassen van) de landelijke handhavingstrategie, teneinde de (uitvoering van de) strategie stap voor stap te verbeteren. Met onderdeel 3 vanwege de monitoring en verantwoording van de toepassing van de landelijke handhavingstrategie en de op termijn voorziene evaluatie van het VTH-stelsel en de landelijke handhavingstrategie.
Voor het opstellen van de landelijke handhavingstrategie is gebruik gemaakt van bestaande strategieën. Met de toepassing van de landelijke handhavingstrategie komen de bestaande handhavingstrategieën, die daarin goeddeels zijn geïncorporeerd, te vervallen.
1.2 Beoogde brede werking, doel en positionering
De landelijke handhavingstrategie is ontwikkeld vanuit het milieurecht, met oog voor het bredere omgevingsrecht, en heeft in eerste instantie betrekking op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten. (Op de publicatiedatum van onderhavig document is hoofdstuk 5 van de Wabo (‘Bestuursrechtelijke handhaving’) voor wat betreft de handhaving van toepassing op de volgende wetten, voor zover dit bij of krachtens deze wetten is bepaald: de Flora- en faunawet, de Monumentenwet 1988, de Natuurbeschermingswet 1998, de Ontgrondingenwet, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Waterwet en de Woningwet. De Kernenergiewet en de Wet bescherming Antarctica ontbreken in voornoemde opsomming, omdat de landelijke handhavingstrategie daarop (vooralsnog) niet van toepassing is). Toepassing van de landelijke handhavingstrategie leidt tot afgestemd en effectief bestuurs- en/of strafrechtelijk handelen. Daarom is de landelijke handhavingstrategie breder toepasbaar dan alleen op het omgevingsrecht.
De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van de wetgeving. Voor wat het omgevingsrecht betreft ligt de basis van deze verantwoordelijkheid voor het bestuur in diverse bijzondere wetten, de Algemene wet bestuursrecht en in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de zogenoemde beginselplicht tot handhaven. (Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN AP8242). Voor het OM ligt de basis van deze verantwoordelijkheid in artikel 124 van de Wet op de rechterlijke organisatie en in de Europese richtlijn inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht. (EG richtlijn nr. 2008/99/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008). Uitgangspunt is dat bestuur en OM, elk handelend vanuit de eigen verantwoordelijkheid, hun handelen afzonderlijk en in combinatie richten op het naleven van wet- en regelgeving.
Uit het oogpunt van rechtsgelijkheid is het doel van de landelijke handhavingstrategie, voortbouwend op de hiervoor geschetste verantwoordelijkheden van bestuur en OM: uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij iedere bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen, landsbreed door het bestuurlijk bevoegd gezag / de Omgevingsdiensten, landelijke inspecties, politie en het OM. Hiertoe bevat de landelijke handhavingstrategie een duidelijke visie op handhaven (hoofdstuk 2) en een uitgeschreven en geïnstrumenteerde aanpak (hoofdstuk 3).
Handhavinginstanties moeten op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor) een nalevingstrategie hebben, bevattende een toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie. De landelijke handhavingstrategie ondersteunt dit, door één lijn te brengen in hoe instanties reageren op tijdens het toezicht gedane bevindingen. In figuur 1 is de positionering van de landelijke handhavingstrategie weergegeven.
De term ‘handhavingstrategie’ drukt uit dat interveniëren breder is dan het opleggen van sancties naar aanleiding van overtredingen. Omdat interveniëren ook tijdens toezicht kan plaatsvinden, bijvoorbeeld in de vorm van aanspreken en informeren, raakt de landelijke handhavingstrategie in figuur 1 de toezichtstrategie aan. De landelijke handhavingstrategie gaat niet over het toezicht als zodanig (prioriteiten, manieren van toezicht houden, en dergelijke).
De landelijke handhavingstrategie raakt in figuur 1 ook de gedoogstrategie aan. Dit betekent dat de landelijke handhavingstrategie erkent dat er omstandigheden kunnen zijn om van (bestuursrechtelijk) handhaven af te zien. Dit laat eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet. (Gedogen in Nederland 25085, nr 2, 1996-1997)
Figuur 1 toont tot slot dat er specifieke strategieën, die sporen met de landelijke handhaving-strategie, onder de landelijke handhavingstrategie kunnen hangen voor gebieden (bijvoorbeeld Natura 2000), groepen van normadressaten (BRZO bedrijven) of speciale thema’s. Indien een met de landelijke handhavingstrategie sporende specifieke strategie voorhanden en bestuurlijk vastgesteld is, wordt deze specifieke strategie gevolgd. Reeds onderkend is dat het voor bepaalde domeinen, zoals ‘water’, ‘erfgoed’ en ‘bouwen en wonen’, noodzakelijk kan zijn om spoedig een specifieke, met de landelijke handhaving-strategie sporende, handhavingstrategie te ontwikkelen.
Figuur 1: Positionering landelijke handhavingstrategie
1.3 Werking, implementatie en monitoring en evaluatie
Voor de Wabo en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten (Vooralsnog met uitzondering van de Kernenergiewet en de Wet bescherming Antarctica) is de landelijke handhavingstrategie voor gebruik in het VTH-stelsel opgeleverd aan het Bestuurlijk omgevingsberaad.
Het overnemen en invoeren van de landelijke handhavingstrategie is onderdeel van de VTH kwaliteitscriteria voor Wabo bevoegde overheden. (Paragraaf 5.2.4 Kwaliteitscriteria 2.1 voor vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de Wabo, Uitvoering met ambitie.nl, 7 september 2012). Dit waarborgt landelijke eenduidigheid in twee opzichten, te weten:
1. dat iedere bevinding een passende interventie krijgt; en
2. dat het proces om tot een passende interventie te komen overal hetzelfde verloopt.
Lokale/regionale bestuurlijke afwegingsruimte zit gezien het voorgaande in keuzes over toezichtprioriteiten en de manier van toezicht houden, maar niet in het toepassen van de landelijke handhavingstrategie. De landelijke handhavingstrategie is een landelijk geldend afwegingsinstrument dat iedereen volgt om van bevinding naar interventie te komen. Dit onderstreept dat de landelijke handhavingstrategie vooral een instrument is voor uitvoerders.
Als stelselverantwoordelijke VTH voor de Wabo, draagt de minister van IenM voor wat betreft het omgevingsrecht zorg voor het monitoren en evalueren van de toepassing van de landelijke handhavingstrategie en het zo nodig voorstellen van maatregelen naar aanleiding hiervan. Alle partijen die met de landelijke handhavingstrategie werken kunnen voorstellen voor maatregelen doen. Besluitvorming over voorgestelde maatregelen vindt voor wat betreft het omgevingsrecht plaats in het Bestuurlijk omgevingsberaad.
2. Visie landelijke handhavingstrategie
Als richtinggevende visie zijn de volgende vijf uitgangspunten van het nieuwe VTH-stelsel voor de Wabo voor de handhaving geoperationaliseerd.
2.1 Onafhankelijkheid – sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties
Handhavinginstanties en hun medewerkers handelen consequent en vasthoudend op basis van de geldende wet- en regelgeving en de landelijke handhavingstrategie. Het belang van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties is groot. Provincies en gemeenten dragen hier als bevoegd gezag voor de Wabo aan bij, door voor de aan hun Omgevingsdiensten opgedragen taken een duidelijk en ruim mandaat te verstrekken, op grond waarvan de directeur bevoegd is tot het toepassen van bestuursrechtelijke interventies, waaronder sancties.
2.2 Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding, kennis- en informatie-uitwisseling
Handhavers wegen de ernst van de bevinding, het gedrag van de normadressaat en de feiten en omstandigheden van de situatie. Handhavers bepalen vervolgens welke interventie in het specifieke geval passend is. Dit vereist professionaliteit en vakmanschap. Handhaving-instanties brengen en houden daarom de voor handhaven vereiste (Onder andere voldoen aan de voor het VTH-stelsel voor de Wabo gedefinieerde kwaliteitscriteria) kennis en kunde op peil en ondersteunen binnen hun organisaties een cultuur waarin (elkaar aanspreken op) ) kennis en informatie uitwisselen, samenwerken en handhavers die zich blijven ontwikkelen vanzelfsprekend zijn.
Ook uitwisseling van kennis en leerervaringen tussen handhavinginstanties is van groot belang. De landelijke handhavingstrategie op papier is immers het begin, maar waar het vervolgens om gaat is dat alle instanties de papieren strategie op soortgelijke wijze blijven toepassen en daarover met elkaar in contact blijven en leerervaringen en beste praktijken uitwisselen. Anders zullen praktijken ongewild toch weer uit elkaar gaan lopen.
Landelijk overleg over de implementatie en uitvoering van de landelijke handhavingstrategie gebeurt tijdens de implementatieperiode voor wat het omgevingrecht betreft in het Implementatieberaad. Regionaal overleg ter zake vindt plaats in (de voorportalen van) het door de provincie geïnitieerde Bestuurlijk Handhavingsoverleg (BHO) van de bevoegde overheden en het Functioneel Parket van het OM.
2.3 Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en verantwoording afleggen
Handhavinginstanties hebben een beginselplicht tot handhaven. (Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN AP8242.) Handhavend optreden is zowel eerlijk tegenover normadressaten uit het oogpunt van een gelijk speelveld, als tegenover de maatschappij die ervan uit mag gaan dat handhavers zodanig optreden dat haar rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft.
In het VTH-stelsel is de primaire verantwoordingsrelatie die van het bevoegd gezag aan het eigen democratisch controlerend orgaan (bijvoorbeeld Gemeenteraad en Provinciale Staten in het geval van gemeenten respectievelijk provincies). De toepassing van de landelijke handhavingstrategie is onderdeel van deze verantwoordingsrelatie.
2.4 Eenvoud – een passende interventie bij iedere bevinding en hoe daar toe te komen
Met de landelijke handhavingstrategie wordt ingezet op een passende interventie bij iedere bevinding. Handhavers hanteren de landelijke handhavingstrategie bij iedere bevinding en maken daarbij gebruik van de in de strategie opgenomen instrumenten. Omwille van rechtsgelijkheid waarborgt dit passend interveniëren en eenduidig optreden, dat wil zeggen: het in vergelijkbare zaken maken van vergelijkbare keuzes en het op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen van interventies, landsbreed.
Een passende interventie wil zeggen dat de interventie, gegeven de verzamelde feiten en de beoordeling van de aard en/of omstandigheden van de bevinding en de normadressaat, zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de situatie voor de bevinding, naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft daar waar dit passend is of noodzakelijk om de normadressaat tot naleven te bewegen, dan wel de norm te bevestigen.
Dit betekent dat twee keuzen noodzakelijk zijn:
Hoe wordt opgetreden is vastgelegd in hoofdstuk 3 van deze landelijke handhavingstrategie. Bestuursrechtelijk optreden is vooral gericht op het herstellen van de situatie, dat wil zeggen op het in overeenstemming brengen met de wet- en regelgeving, opdat vastgesteld beleid wordt geëffectueerd. Strafrechtelijk optreden is vooral gericht op het straffen van de overtreder en het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. Bestuurs- en strafrechtelijk optreden dienen daarnaast allebei tot ontmoediging, ofwel tot individuele en algemene preventie. Omdat deze aspecten vaak tegelijk aan de orde zijn, is een weloverwogen inzet van het bestuursrecht en/of het strafrecht conform de landelijke handhavingstrategie noodzakelijk.
De keuze van de in te zetten bestuursrechtelijke interventie(s) vindt plaats aan de hand van de in hoofdstuk 3 van de landelijke handhavingstrategie opgenomen interventieladder en interventiematrix, waarbij het spoedig herstellen van de situatie voor de bevinding de eerste prioriteit is.
2.5 Gezamenlijkheid – overleg, afstemming en planmatig en informatiegestuurd gezamenlijk optreden
Toezicht houden gebeurt op basis van door bevoegde overheden bestuurlijk vastgestelde handhavingprogramma’s, inclusief financiering en menskracht, die zijn afgestemd met alle bij het omgevingsrecht betrokken instanties. Afgestemde handhavingprogramma’s en de landelijke handhavingstrategie borgen in combinatie dat de overheden planmatig gezamen-lijk optreden, bij het toezicht en bij bevindingen die tijdens dat toezicht zijn gedaan. (Beperking toezichtlast: naleving bewerkstelligen tegen zo gering mogelijke kosten). Informatie is voor goede risicoanalyses en daarop gebaseerde handhavingprogramma’s onontbeerlijk.
3. Realisatie landelijke handhavingstrategie – stappenplan
Dit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen van de in hoofdstuk 2 opgenomen visie. Startpunt van het stappenplan is een tijdens het toezicht gedane bevinding.
3.1 Stap 1 – Positionering bevinding in de interventiematrix
Figuur 2: De interventiematrix
De handhaver bepaalt ten eerste in welk segment van de in figuur 2 opgenomen interventiematrix hij de bevinding positioneert (Geldt enkel voor bevindingen die een overtreding zijn) door: (1) het beoordelen van de gevolgen van de bevinding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie en (2) het typeren van de normadressaat.
De gevolgen van bevindingen beoordeelt de handhaver als:
De handhaver typeert de normadressaat als:
Bij de typering van de normadressaat kijkt de handhaver dus verder dan de bevinding op zich en neemt hij diens gedrag en toezicht- en handhavinghistorie mee in beschouwing. Als de handhaver niet in staat is om de normadressaat te typeren, dan is typering B (onverschillig/reactief) het vertrekpunt.
De handhaver bepaalt tot slot of er sprake is van verzachtende of verzwarende argumenten. Bij verzachtende argumenten wordt de in de interventiematrix gepositioneerde bevinding één segment naar links en vervolgens één segment naar onder verplaatst. Bij verzwarende argumenten, waaronder recidive, is de verplaatsing één segment naar rechts en vervolgens één segment naar boven. Als er meer verzachtende of verzwarende argumenten zijn, levert dit toch maar één verplaatsing op.
Als legalisatie van de bevinding mogelijk is, is dat de aangewezen weg gelet op de hieruit voortvloeiende rechtszekerheid voor alle betrokkenen. Dit laat het toepassen van de landelijke handhavingstrategie en de interventiematrix onverlet, omdat er maatregelen nodig kunnen zijn om de overtreding te beëindigen en de gevolgen te beperken of weg te nemen. Bij het toepassen van de interventiematrix is de mogelijkheid van legalisatie een verzachtende omstandigheid.
Er kunnen tot slot omstandigheden zijn om bij een bevinding van handhaven af te zien op basis van een vastgestelde gedoogstrategie. Onder gedogen wordt verstaan het expliciete besluit van een bestuursorgaan om tegen een bepaalde overtreding niet handhavend op te treden. De nota ‘Gedogen in Nederland’ (Gedogen in Nederland 25085, nr 2, 1996-1997) bevat het landelijke kader voor gedogen: een gedoogsituatie is van tijdelijke aard doordat het handelen binnen afziebare tijd ophoudt dan wel doordat waarschijnlijk een vergunning zal worden verleend. Ingeval tot gedogen wordt besloten dient het landelijke kader voor gedogen onverkort te worden gevolgd. Gedogen laat eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet.
3.2 Stap 2 – Bepalen verzwarende aspecten
De handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die moeten worden betrokken bij de afweging om het bestuurs- en/of strafrecht toe te passen. Hoe meer verzwarende aspecten, des te groter de reden om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk te handhaven. Vooral voor bevindingen die na stap 1 in de middensegmenten van de interventiematrix zijn gepositioneerd (A4, B3, B4, C2 en D2), kunnen de verzwarende aspecten reden zijn om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk op te treden. De volgende verzwarende aspecten worden afgewogen:
Medewerking van deskundige derden. De normadressaat is bij zijn handelen ondersteund door deskundige derden, zoals vergunningverlenende of certificerende instellingen, keuringinstanties en brancheorganisaties. De handhaver moet onderbouwen op grond van welke aanwijzingen hij het vermoeden heeft dat de deskundige derde op de hoogte was en/of medewerking heeft verleend aan de geconstateerde bevinding(en).
Normbevestiging. Bij dit aspect geldt dat het doel van de handhaving ligt in het onder de aandacht brengen van het belang van een bepaalde norm bij de branche of bij het bredere publiek. Strafrechtelijke handhaving vindt mede plaats in het kader van normhandhaving of normbevestiging met het oog op grotere achterliggende te beschermen rechtsbelangen. Hierbij speelt de openbaarheid van het strafproces een grote rol. Als in het openbaar, door middel van een onderzoek ter terechtzitting of de publicatie van een persbericht bij een transactie of strafbeschikking, verantwoording wordt afgelegd van gepleegde strafbare feiten krijgt de normhandhaving of normbevestiging het juiste effect.
Waarheidsvinding. Soms kan strafrechtelijk optreden met toepassing van opsporingsbevoegdheden met het oog op de strafrechtelijke waarheidsvinding en afdoening aangewezen zijn. Bijvoorbeeld als een controle of inspectie aanwijzingen aan het licht brengt dat er meer aan de hand is, maar de bestuursrechtelijke instrumenten ontoereikend zijn om de waarheid aan het licht te brengen.
3.3 Stap 3 – Bepalen of overleg van het bestuur met politie en OM, dan wel van politie en OM met het bestuur, over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is
De handhaver bepaalt of overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is op basis van de beoordeling van de bevinding met de interventiematrix (stap 1) en de afweging van verzwarende aspecten (stap 2). Dit overleg beoogt een weloverwogen inzet van het bestuursrecht, het bestuurs- én strafrecht of alleen het strafrecht. Dit overleg is derhalve tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken indien noodzakelijk het overleg op met politie en OM en omgekeerd.
Overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht is altijd noodzakelijk als de handhaver de bevinding na stap 1 heeft gepositioneerd in de middensegmenten (A4, B3, B4, C2, D2 en D1) of zware segmenten (C3, C4, D3 en D4) van de interventiematrix. Overleg kan ook zinvol zijn bij bevindingen die de handhaver weliswaar heeft gepositioneerd in de lichte segmenten van de interventiematrix (A1, A2, A3, B1, B2 en C1), maar waarbij er op grond van stap 2 sprake is van één of meer verzwarende aspecten.
In situaties waarin een handhavinginstantie een BSBm oplegt is overleg met het OM niet geïndiceerd en is strafrechtelijk optreden door het OM niet aan de orde.
Als de handhaver concludeert dat overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is, wordt gehandeld op basis van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavinginstanties, politie en OM gemaakte algemene afspraken over hun samenspel. Alleen zo kan accuraat en effectief optreden in voorkomende gevallen worden gewaarborgd, in het bijzonder als er sprake is van spoed en heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte algemene afspraken niet voorzien, zullen apart door handhavinginstantie, politie en OM worden beoordeeld, in een regulier overleg of door middel van ad hoc overleg als snelheid vereist is. Uit het overleg volgt hoe de betreffende bevinding wordt opgepakt: alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk of alleen strafrechtelijk. Het laatste veelal startend met een opsporingsonderzoek onder leiding van de Officier van Justitie.
Tenslotte is, afgezien van de interventiematrix, aangifte bij het OM standaard als toezicht-houders de volgende ernstige bevindingen doen:
3.4 Stap 4 – Optreden met de interventiematrix
De landelijke handhavingstrategie gaat uit van het in principe zo licht mogelijk starten met interveniëren gericht op herstel en het vervolgens snel inzetten van zwaardere interventies als naleving uitblijft. De handhaver gebruikt de interventiematrix van figuur 3 daarbij als volgt:
De interventies in de (segmenten van de) matrix lopen van beneden naar boven op in zwaarte. In bijlage 2 staan alle interventies eveneens van licht naar zwaar toegelicht.
Waar in de matrix van figuur 3 ‘PV’ staat betreft het de middelzware en zware segmenten die in stap 3 zijn afgestemd tussen handhavinginstantie en OM. Als in overleg is besloten dat het OM niet optreedt, zijn er in deze situaties de in figuur 3 aangegeven op herstel en/of op bestraffing gerichte bestuursrechtelijke interventies om te overwegen, en ook de BSBm als strafrechtelijke interventie.
De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door, door middel van het inzetten van een zwaardere (combinatie van) interventie(s). In algemene zin geldt voor termijnen het volgende:
Het optreden in stap 4, zoals tot nu toe beschreven, heeft betrekking op gedane bevinding(en) die op grond van de interventiematrix worden aangepakt. Uiteraard kunnen handhavinginstanties aanvullend ook hun toezichtstrategie bij het betreffende bedrijf als zodanig aanpassen, in de zin van bijvoorbeeld het verhogen/verlagen van de toezichtfrequentie, het initiëren van de herijking van de vergunningensituatie, et cetera.
De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en transparant vastgelegd volgens de binnen de handhavinginstantie geldende administratieprocedures en -systemen, zodanig dat hieruit kan worden afgeleid dat is voldaan aan: het motiverings-beginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod van misbruik van bevoegdheid.
Bijlage 2 Toelichting interventies van licht naar zwaar
Aanspreken/informeren is een informele interventie (geen wettelijke basis) naar aanleiding van een inspectie die ertoe moet leiden dat de normadressaat naleeft of in staat is na te leven. Aanspreken/informeren gebeurt mondeling, door het verstrekken van schriftelijke informatie of door verwijzing naar websites. Aanspreken/informeren is vooral aan de orde bij goedwillende normadressaten die onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd zijn de niet naleving zo snel mogelijk zelf op te lossen.
Waarschuwen – brief met hersteltermijn
Waarschuwen betekent dat de normadressaat naar aanleiding van een inspectie een waarschuwingsbrief ontvangt. Daarin is opgenomen welke maatregelen of voorzieningen getroffen moeten worden om na te leven en binnen welke (redelijke) termijn. In de brief staat ook dat de handhavinginstantie verdergaande bestuursrechtelijke interventies zal nemen (LOB, LOD), als blijkt dat de in de waarschuwingsbrief opgenomen maatregelen of voorzieningen niet zijn getroffen na het verstrijken van de termijn.
Een bestuurlijk gesprek met (de leiding van) de normadressaat in kwestie is een aanvullende escalerende interventie op waarschuwen.
Verscherpt toezicht als interventie betreft het naar aanleiding van een inspectie meer of intensiever toezicht houden op de normadressaat. Een bestuurlijk gesprek zal hier vaak aan vooraf gaan. Verscherpt toezicht moet worden aangekondigd, als ook onder welke voorwaarden het verscherpt toezicht weer zal worden opgeheven.
Een last onder dwangsom is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van overtredingen en/of het voorkomen van verdere/herhaalde overtreding. De normadressaat krijgt een verplichting (een last) opgelegd om binnen een gegeven termijn de overtreding te beëindigen door iets te doen of na te laten op straffe van het verbeuren van een dwangsom wanneer de last niet tijdig wordt uitgevoerd. De op te leggen dwangsom moet voldoende hoog zijn om de overtreding te beëindigen. Een last onder dwangsom kan alleen worden opgelegd als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat.
Het opleggen van een last onder dwangsom gebeurt volgens zorgvuldig te volgen stappen. In het algemeen worden de volgende stappen doorlopen:
Last onder bestuursdwang – LOB
Een last onder bestuursdwang is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan maken van een overtreding waarbij de handhavinginstantie, wanneer de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, op kosten van de overtreder, een overtreding beëindigt door zelf daadwerkelijk in te (laten) grijpen. Een last onder bestuursdwang kan alleen worden toegepast als hiervoor een wettelijke bevoegdheid bestaat.
Voor de last onder bestuursdwang gelden dezelfde zorgvuldig te doorlopen stappen als voor de last onder dwangsom. Ook hier kan, bijvoorbeeld in spoedeisende situaties, van deze stappen worden afgeweken:
In spoedeisende situaties en bij ernstige overtredingen is de last onder bestuursdwang de meest geschikte bestuursrechtelijke interventie. De handhavinginstantie kan verzoeken om onmiddellijke beëindiging van de overtreding. Als blijkt dat de normadressaat niet bereid is aan dit verzoek te voldoen, kan de handhavinginstantie zelf en in spoedeisende gevallen zonder voorafgaande last feitelijk optreden. Wel moet de handhavinginstantie zo spoedig mogelijk nadien alsnog een formele sanctiebeschikking uitvaardigen.
Tijdelijk stilleggen betekent dat activiteiten of voertuigen als gevolg van de overtreding tijdelijk worden stilgelegd, tot de overtreding is hersteld en van naleving sprake is. Er kan aanleiding zijn om bij tijdelijk stilleggen beleid en/of politiek te informeren. Tijdelijk stilleggen kan onder de LOB vallen.
Een bestuurlijke boete is een bestuurlijke bestraffende sanctie die door een daartoe bevoegde overheidsdienst zonder tussenkomst van het OM of een rechter kan worden opgelegd. Het CJIB verzorgt de inning en incasso van bestuurlijke boetes van diverse overheidsdiensten, waaronder de NVWA, de Inspectie SZW en de Inspectie Leefomgeving en Transport.
Een bestuurlijke boete houdt de onvoorwaardelijke verplichting in tot betaling van een geldsom en kan naast een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang worden opgelegd. Het opstellen van het boeterapport gebeurt door de toezichthouder/handhaver, maar de kennisgeving, beschikking en inning gebeuren door het boetebureau (o.a. CJIB). De maxima en bandbreedtes van boetebedragen zijn veelal vastgelegd in de wetgeving. Een belangrijk verschil met de BSBm is dat bezwaar en beroep bij het bestuursorgaan dienen te worden aangetekend, terwijl de normadressaat tegen de BSBm in verzet kan komen bij het OM.
Schorsen of intrekken vergunning, certificaat of erkenning
Als de normadressaat houder is van een begunstigend besluit (vergunning of ontheffing), dan kan het geheel of gedeeltelijk intrekken van dat besluit een passende interventie zijn. Deze interventie is met name passend als de normadressaat niet in actie komt naar aanleiding van eerdere correctieve interventies, zoals een last onder dwangsom. Het geheel of gedeeltelijk intrekken van een begunstigend besluit is een vergaande interventie die zorgvuldig moet worden voorbereid.
Voor niet vergunningplichtige normadressaten bestaat de mogelijkheid op basis van de Fraudewet om het bedrijf te sluiten of de exploitatie ervan te verbieden. Ook dit zijn vergaande interventies die zorgvuldig moeten worden voorbereid en waarbij het informeren van beleid en politiek noodzakelijk is.
Bestuurlijke strafbeschikking milieu – BSBm
De bestuurlijke strafbeschikking milieu is een op het strafrecht (artikel 257ba Wetboek van Strafvordering) gebaseerde interventie die daartoe bevoegde handhavinginstanties zonder tussenkomst van het OM kunnen opleggen. Voor feiten uit het zogenoemde ‘Feitenboekje Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu- en Keurfeiten’ wordt een combibon uitgeschreven (geldboete) die ter afdoening wordt gezonden aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). De BSBm kan los van (óf óf), parallel met (én én) of volgtijdelijk aan (eerst…dan…) op herstel gerichte interventies worden ingezet.
De BSBm is bedoeld voor relatief eenvoudige overtredingen, waarbij er over de schuldvraag geen twijfel bestaat. De ‘Richtlijn bestuurlijke strafbeschikkingbevoegdheid milieu- en keurfeiten’ geeft in paragraaf 2.7 de beleidsvrijheid binnen gestelde grenzen aan en in paragraaf 2.8 de contra-indicaties voor het uitvaardigen van een BSBm. Als geen BSBm kan worden uitgevaardigd is in veel gevallen overleg met het OM noodzakelijk.
BOA’s die een strafbaar feit vermoeden of constateren, kunnen een PV opmaken. Dit optreden valt onder het strafrechtelijk optreden dat in deze landelijke handhavingstrategie is geregeld. Een PV is de basis voor het verdere optreden van het OM dat kan leiden tot sancties als: een geldboete, een werkstraf, een gevangenisstraf, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, publicatie van het vonnis, stillegging van de onderneming en verbeurdverklaring.
BIJLAGE 7 UITWERKING GEDOOGSTRATEGIE
Wanneer is er sprake van een overmachtssituatie en een overgangssituatie?
Er is alleen sprake van overmacht in de zin van dit gedoogkader in situaties van onverwachte, niet voorzienbare van buiten komende oorzaken/omstandigheden. Het gaat hierbij om andere gevallen dan waarbij in artikel 5:5 van de Awb is voorzien.
In overgangssituaties kan gedogen aanvaardbaar zijn als de consequenties van handhaving niet in redelijke verhouding staan tot de belangen die met (onmiddellijke) handhaving gemoeid zouden zijn. Kenmerkend voor een overgangssituatie is, dat er concreet zicht dient te zijn op beëindiging van de illegale situatie. Aanvaardbare overgangssituaties zijn bijvoorbeeld (niet limitatief):
In de Rijksnotitie 'Gedogen in Nederland' (Tweede Kamer, vergaderjaar 1996-1997, 25 085, nrs 1-2) is aangegeven welke grenzen en voorwaarden de Rijksoverheid aan gedogen stelt. De beslissing van de gemeente om een overtreding bestuursrechtelijk te gedogen impliceert niet dat er strafrechtelijk wordt gedoogd. Deze afweging is aan het Openbaar Miniserie voorbehouden. Hetzelfde geldt voor het geval dat een ander bestuursorgaan op grond van een haar toekomende bevoegdheid bestuursrechtelijk handhavend kan optreden. Een bestuursorgaan is in beginsel niet gebonden aan een gedoogbeschikking van een ander bestuursorgaan.
Ad A.) Indien een overtreding wel te legaliseren is, maar er geen concreet zicht op legalisatie bestaat, is dit geen reden om van handhavend optreden af te zien. In dat geval wordt bij het inzetten van een sanctiemiddel de overtreder, of andere rechthebbende, op de hoogte gesteld van de legalisatiemogelijkheden. Indien van een legalisatiemogelijkheid gebruik wordt gemaakt, kan er op dat moment concreet zicht op legalisatie ontstaan, waardoor gedogen op dat moment aan de orde kan zijn. Indien er geen gebruik wordt gemaakt van de legalisatiemogelijkheid, ontstaat er geen concreet zicht op legalisatie, waardoor de mogelijkheid van legalisatie niet (meer) in de weg staat aan handhavend optreden.
Ad C. 4) Gedogen is slechts aanvaardbaar zolang en voor zover de uitzonderingssituatie zich voordoet. Zodra de reden tot gedogen niet langer aanwezig is, moet binnen redelijke termijn tot handhaving worden overgegaan. Ook kan de noodzaak om te gedogen weggenomen worden door de situatie te legaliseren. Is (tijdelijke) legalisering van de overtreding mogelijk dan heeft dit altijd de voorkeur boven gedogen.
Ad C. 5) Gedogen gebeurt in beginsel altijd in de vorm van een beschikking. Een gedoogbeschikking moet expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging worden genomen. Naast het algemeen belang worden ook de belangen van derden in de belangenafweging meegenomen.
Alleen gedoogbeschikkingen expliciet en ook schriftelijk zijn genomen en van een zorgvuldige en kenbare motivering zijn voorzien, zijn ze ook daadwerkelijk onderworpen aan de mogelijkheid van controle. Het besluit zal eveneens duidelijk moeten zijn over de gedragingen en activiteiten die gedoogd worden, de (eind)termijnen en de voorwaarden die aan het gedogen worden gesteld. Ook moet in de beschikking staan dat derden tegen de beschikking bezwaar kunnen maken en, indien aan de orde, het eventuele strafrechtelijke vervolging door het Openbaar Ministerie onverlet laat.
Gedoogbeschikking is geen vergunning
Gedoogbeschikkingen moeten niet worden verward met vergunningen. Dit blijkt vooral wanneer de handhaving van gedoogvoorwaarden aan de orde is. Gedoogvoorwaarden bevatten de condities waaronder het bestuursorgaan bereid is om geen gebruik te maken van de handhavingsbevoegdheid. Omdat de overtreding van de gedoogvoorwaarden niet kan worden gezien als overtreding van een wettelijk voorschrift kan de overtreding van dergelijke voorwaarden geen grondslag vormen voor het nemen van een handhavingsbesluit. Daarom wordt in de gedoogbeschikking altijd een voorwaarde opgenomen waarin is bepaald dat de gedoogbeschikking zijn rechtskracht verliest indien een of meer voorwaarden uit de gedoogbeschikking worden overtreden. Dan kan wel direct van de oorspronkelijke handhavingsbevoegdheid gebruik worden gemaakt.
Tot slot is van belang dat een gedoogbeschikking niet overdraagbaar is. Dit wordt expliciet in gedoogbeschikkingen vermeld.
De procedure om tot een gedoogbeschikking te komen ziet er als volgt uit: Bij de gemeente moet een verzoek tot het nemen van een gedoogbeschikking zijn ingediend. Alleen als feiten en omstandigheden daartoe nopen gaat de gemeente ambtshalve over tot het nemen van een gedoogbeschikking. Een gedoogbeschikking wordt niet in mandaat genomen. Na afstemming met de portefeuillehouder wordt voorgesteld om al dan niet een gedoogbeschikking te nemen en om het voornemen daartoe bekend te maken. Het voornemen om een gedoogbeschikking te nemen wordt verstuurd aan degene die een verzoek om gedogen heeft ingediend of aan degene die het bij een ambtshalve besluit betreft. Daarnaast wordt het voornemen om een gedoogbeschikking te nemen bekend gemaakt door middel van publicatie in de Gemeenterubriek. Hierbij worden belanghebbenden in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken hun zienswijze over het voornemen een gedoogbeschikking te nemen naar voren te brengen.
Als er geen zienswijzen zijn ingediend wordt de definitieve gedoogbeschikking genomen met inachtneming van de zienswijzen.
De definitieve gedoogbeschikking wordt aangetekend verstuurd aan de verzoeker om de gedoogbeschikking of degene die het betreft. Aan degene die een zienswijze heeft ingediend tegen het voornemen wordt een brief gestuurd met een reactie op de zienswijze met daarbij een kopie van de definitieve gedoogbeschikking. Daarnaast wordt de gedoogbeschikking bekend gemaakt door middel van publicatie in de Gemeenterubriek. De gedoogbeschikking wordt zes weken ter inzage gelegd op het Servicecentrum in Leidschendam. Dit wordt vermeld in de publicatie.
Degene tot wie de gedoogbeschikking zich richt heeft geen mogelijkheid om bezwaar te maken. Belanghebbenden daarentegen hebben zes weken de tijd om een bezwaarschrift tegen de gedoogbeschikking in te dienen.