Besluit van de gemeenteraad van de gemeente West Betuwe houdende regels omtrent de instrumentele, informatieve, financiële en organisatorische kaders met betrekking tot het grondbeleid

1.1 Actief grondbeleid

Bij actief grondbeleid is de gemeente penvoerder van de grondexploitatie. De gemeente koopt gronden aan, maakt deze bouw- en woonrijp en verkoopt deze via gemeentelijke gronduitgifte. Voor het aankopen van gronden beschikt de gemeente over verschillende instrumenten: minnelijke verwerving, Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en onteigening (zie hoofdstuk 3 voor nadere toelichting). Actief grondbeleid kan zich ook beperken tot enkel strategische verwerving van gronden, zonder het openen van een grondexploitatie. Dit kan de gemeente doen om positie te verwerven in een gebied om (meer) grip te krijgen op toekomstige ontwikkelingen. De strategisch aangekochte gronden worden op een later moment doorverkocht, mogelijk zonder dat deze bouw- en woonrijp worden gemaakt.

Als belangrijkste voordeel komt het in handen hebben van de regie en sturing op gebiedsontwikkeling naar voren bij actief grondbeleid. Het biedt mogelijkheden om te sturen op zowel programma (bv. betaalbare woningen) als kwaliteit (bv. extra aandacht voor duurzaamheid). Daarnaast maakt actief grondbeleid het mogelijk om, via de verkoop van bouwgrond, de kosten van publieke investeringen te verhalen (kostenverhaal). Ook kan actief grondbeleid financieel rendement opleveren voor gemeenten. Echter, actief grondbeleid betekent ook financiële risico’s: het kan ook leiden tot forse verliezen. Tot slot vraagt een actief grondbeleid de nodige ambtelijke capaciteit en expertise.

1.2 Faciliterend grondbeleid

Bij faciliterend grondbeleid laat de gemeente ruimtelijke ontwikkelingen over aan private partijen. De gemeente koop geen gronden aan en voert geen grondexploitatie. Zij beperkt zich tot haar publiekrechtelijke rol door het vaststellen van de kaders en randvoorwaarden van de ontwikkeling. Bij deze vorm van grondbeleid heeft de gemeente minder mogelijkheden om te sturen en regie te voeren. De gemeente is immers geen eigenaar van de grond. Via een exploitatieplan kan de gemeente eisen stellen aan het tijdvak, de fasering, de locatie-eisen en/of de woningbouwcategorieën. Partijen kunnen hierover ook op vrijwillige basis afspraken maken en een (anterieure of posterieure) overeenkomst sluiten. Financiële risico’s, zoals bij actief grondbeleid, zijn beperkt, aangezien er geen gronden worden verworven. Het risico van de grondexploitatie ligt bij de ontwikkelaar of particulier. Wel kan het voorkomen dat niet alle gemaakt kosten door de gemeente (inzet ambtelijk apparaat) kunnen worden gedekt uit het kostenverhaal, als gevolg van een onrendabele ontwikkeling. Bovendien is ook voor het maken van een exploitatieplan en het sluiten van exploitatieovereenkomsten specifieke expertise en ambtelijke capaciteit nodig.

Binnen de kaders van faciliterend grondbeleid kan onderscheid worden gemaakt tussen twee typen, namelijk proactief en passief faciliterend grondbeleid. Bij proactief faciliterend grondbeleid zet de gemeente zich actief in om ruimtelijke ontwikkelingen van de grond te krijgen. Ze moedigt marktpartijen aan om met initiatieven te komen en schept heldere kaders. Bij passief faciliterend grondbeleid doet de gemeente dit niet of in veel mindere mate en heeft een meer afwachtende houding. Het nadeel dat hieraan kleeft is dat bij marktfalen er geen oplossing komen voor ruimtelijke en/of maatschappelijke problemen en er mogelijk geen uitvoering kan worden gegeven aan gemeentelijk beleidsdoelen.

1.3 Samenwerkend grondbeleid

Samenwerkend grondbeleid betekent dat de gemeente in samenwerking met private partijen de ontwikkeling realiseert, ook wel publiek-private-samenwerking (PPS) genoemd. Hierbij probeert de gemeente in samenwerking met marktpartijen alle gronden binnen een plangebied in eigendom te krijgen, om de grondexploitatie gezamenlijk te voeren. Net als bij actief grondbeleid kan de gemeente hiervoor een mix van instrumenten gebruiken. De gronden worden vervolgens ontwikkeld voor gezamenlijke rekening en risico en verkocht aan derden. De verdeling van de lusten en lasten behorende bij de ontwikkeling kan plaatsvinden op verschillende manieren, daarvoor zijn verschillende samenwerkingsvormen mogelijk. Zie bijlage 1 voor een nadere toelichting.De gemeente heeft gedeelde regie op de ontwikkeling, aangezien zij samenwerkt met marktpartijen. De mate van regie en sturen is dan ook afhankelijk van het aandeel in de samenwerking en wensen en belangen van andere betrokken partijen. De financiële winsten en verliezen worden gedeeld tussen de partijen. Hiervoor worden doorgaans specifieke afspraken gemaakt in een samenwerkingsovereenkomst. Tot slot vraagt samenwerkend grondbeleid, net zoals bij actief grondbeleid, de nodige ambtelijke capaciteit en expertise.

1.4 Voor- en nadelen grondbeleidsvormen

Per situatie zal een afgewogen keuze moeten worden gemaakt voor welke grondbeleidsvorm de gemeente kiest. Deze is vaak afhankelijk van de ruimtelijke context, de grondposities en de kenmerken van de gemeentelijke organisatie. Onderstaande tabel geeft overzichtelijk de voor- en nadelen weer.

2.1 Opgavegericht grondbeleid

De (maatschappelijke) opgaven binnen de gemeente zijn talrijk en concurreren ‘buiten’ met elkaar om de schaarse ruimte. De aard en diversiteit van deze opgaven en de samenhang tussen de opgaven leidt ertoe dat we steeds meer tot een integrale afweging moeten komen op welke wijze we de ruimte verdelen en inrichten.

Met de komst van de Omgevingswet wordt ruimte geboden om vanuit het kader – Omgevingsvisie - op locatie- en gebiedsniveau tot integrale keuzes en oplossingen te komen, samen met de samenleving. Hiervoor worden aan de voorkant de vele ruimtelijke belangen afgewogen en keuzes op hoofdlijnen gemaakt en vastgelegd in de Omgevingsvisie. Door de opgaven centraal te stellen en de belangen af te wegen kan tot een integrale ruimtelijke ontwikkeling worden gekomen met de meeste toegevoegde maatschappelijke waarde. Grondbeleid is vervolgens een belangrijk middel om een voorgestane ruimtelijke ontwikkeling te verwezenlijken.

In deze snel veranderende wereld met veel verschillende, maar samenhangende opgaven staat de uitkomst van de belangenafweging op locatie- en gebiedsniveau op voorhand niet meer altijd vast. Het grondbeleid zal hierop adequaat moeten inspelen. De inzet van grondbeleid vraagt om maatwerk, wendbaarheid en samenwerking. Primair voor één vorm van grondbeleid kiezen doet afbreuk aan de huidige complexe samenleving en daarbij behorende (maatschappelijke) opgaven. De gemeente West Betuwe kiest voor een opgavegericht grondbeleid.

Dit betekent dat de gemeente elke locatie- en gebiedsontwikkeling afzonderlijk weegt voor het te voeren grondbeleid. De maatschappelijke opgaven en de belangenafweging op locatie- en gebiedsniveau geven richting aan het te voeren grondbeleid. Door te werken met een afwegingskader wordt op een uniforme wijze op basis van de opgaven en de locatie specifieke omstandigheden het grondbeleid bepaald.

2.2 Afwegingskader grondbeleid

Welke grondbeleidsvorm en daaruit voortvloeiende ontwikkelstrategie voor een specifieke locatie voor de gemeente van toepassing is, moet een resultante zijn van een zorgvuldig afwegingsproces. Om dit proces te faciliteren is een eenduidig afwegingskader nodig. De gemeente hanteert hierbij een afwegingskader dat is opgebouwd uit drie bouwstenen: urgentie, regie en rendement:

Figuur 2: Bouwstenen afwegingkader

Deze bouwstenen bevatten elk een tweetal hoofdvragen die van een (kwalitatief) antwoord dienen te worden voorzien. Onderstaand worden deze hoofdvragen per bouwsteen nader toegelicht.

Urgentie

• ■

  Ambities: In welke mate draagt een ontwikkeling bij aan de ruimtelijke ambities van onze gemeente? Met de beantwoording van deze vraag wordt de link gelegd met de Omgevingsvisie voor West Betuwe en eventuele andere visies gekoppeld aan de fysieke leefomgeving, zoals een gebiedsvisie.

• ■

  Beleidsdoelstellingen: In welke mate draagt een potentiele ontwikkeling bij aan de beleidsmatige opgaven van onze gemeente?

  Doel van deze vraag is om de relatie te leggen met (sectorale) beleidsdoelstellingen en – ambities van de gemeente, zoals economisch- en sociaal beleid.

Indien initiatieven voor een locatie- of gebiedsontwikkelingen substantieel bijdragen aan ruimtelijke en beleidsmatige doelstellingen, of beter nog meervoudig bijdragen, dan geeft dit een goede indicatie van de urgentie. Indien beide vragen ontkennend worden beantwoord, dan is de vraag gerechtvaardigd in hoeverre de gemeente medewerking wil verlenen aan het initiatief.

Regie

• ■

  Eigendomspositie: Kan de gemeente vanuit haar publiekrechtelijke rol met bijbehorend beschikbaar instrumentarium voldoende regisseren of is er meer regie gewenst door het innemen van grond- en vastgoedpositie(-s)?

  Het gaat hier om de vraag of de gemeente voldoende aanknopingspunten heeft/vindt om vanuit het publiekrechtelijk kader te sturen, zoals het bestemmingsplan, exploitatieplan en uitnodigingskader grootschalige opwek. Of dat ambities en doelen beter en sneller bereikt kunnen worden als de gemeente beschikt over grondposities.

• ■

  Marktfalen: Bestaat de mogelijkheid dat er onvoldoende initiatieven vanuit de samenleving/markt komen om de gemeentelijke opgaven in te vullen en zo ja, wat is daarvan de oorzaak?

  De gemeente maakt met deze vraag een inschatting van het risico van marktfalen. Marktfalen treedt op als marktpartijen of andere initiatiefnemers te weinig kansen zien voor het plegen van een investering. De onzekerheid en daarmee het risicoprofiel is vaak te hoog. Dit kan verschillende, veelal samenhangende, oorzaken hebben, zoals stapeling van ambities, geen sluitende businesscase, innovatieve trajecten, te hoge voorfinanciering in relatie tot de doorlooptijd, geen of te weinig marktpotentie. Indien marktfalen aanwezig is of het risico hierop groot is, kan de gemeente trachten dit marktfalen te reduceren of op te lossen.

Rendement

• ■

  Financieel resultaat & risicoprofiel: Staat het verwachte resultaat in verhouding tot de (initiële) investeringen en de risico’s?

  Beantwoording van deze vraag geeft een zakelijke rechtvaardiging of een investering in grond en eventueel vastgoed, ook in verhouding staat tot het risicoprofiel en het uiteindelijke verwachte resultaat.

• ■

  Maatschappelijke waarden: Staat een (negatief) resultaat in verhouding tot de maatschappelijke waarden die met een ontwikkeling worden gecreëerd?

  Waar een zakelijke rechtvaardiging misschien leidt tot een antwoord om niet te investeren, kan juist het maatschappelijk rendement van deze investering van doorslaggevende aard zijn om wel te gaan investeren.

De bouwstenen, de beantwoording van de bijbehorende vragen per bouwsteen en de weging die hieraan wordt gehangen is bij uitstek een onderwerp voor bestuurlijke besluitvorming.

In bijlage 1 is een fictieve casus uitgewerkt ter illustratie.

2.3 Besluitvorming over initiatieven en eigen grondexploitatie

Voor zowel faciliterende initiatieven, waarvoor een nieuw bestemmingsplan noodzakelijk is (niet zijnde wijzigingsplan of uitwerkingsplan), als voor actieve grondexploitatieprojecten geldt dat het college vroegtijdig afstemming zoekt met de raad over het te voeren grondbeleid. Rekening houdend met de kansen en risico’s en hoe daarmee om te gaan bij de uitwerking van plannen. De meest geëigende (ontwikkel-)fase hiervoor is de initiatief- en haalbaarheidsfase van project. In deze fasen worden de ruimtelijke en beleidsmatige kaders vastgelegd, evenals de financiële kaders. Het is logisch om hier de uitkomsten van het afwegingskader grondbeleid aan te koppelen en hierover te laten besluiten. In de praktijk moet het afwegingskader zich nog bewijzen voor de gemeente West Betuwe. Door toepassing wordt dit ervaren en waar nodig leidt dit tot aanscherping van het kader.

3.1 Actief grondbeleid

Met opgavegericht grondbeleid is het mogelijk dat de gemeente een actief grondbeleid moet voeren bij bepaalde locaties. Dat betekent dat gronden verworven moeten worden wanneer deze niet in eigendom zijn. De gemeente doet dit in goed overleg met de desbetreffende grondeigenaren. Minnelijke verwerving is daarbij het uitgangspunt. Mocht het nodig zijn, dan kan de gemeente onteigeningsinstrumentarium inzetten.

Minnelijke verwerving en onteigening

De gemeente probeert in eerste instantie de gronden minnelijk te verwerven (op vrijwillige basis). Mocht de gemeente daar niet in slagen, dan kan besloten worden het onteigeningsinstrumentarium in te zetten. Onteigening is voor eigenaren een ingrijpende gebeurtenis. Daarom wordt alleen onteigend als dit noodzakelijk is om ruimtelijke ontwikkelingen binnen door de raad gewenste kaders tijdig te realiseren. Aangezien een onteigeningsprocedure een lange doorlooptijd kent, is het verstandig vroegtijdig de eigenaren over de noodzaak om gronden te verwerven te informeren en met hen in gesprek te treden over de (minnelijke) verwerving van hun grond en/of opstal. Zo wordt voorkomen dat een project lange tijd in de vertraging gaat als de minnelijke onderhandelingen onverhoopt niet tot een positief resultaat leiden.

Met de komst van de Omgevingswet per 2022 wordt via de Aanvullingswet Grondeigendom de wetgeving omtrent onteigening aangepast (zie paragraaf 3.3 Omgevingswet).

Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)

Een ander instrument dat de gemeente kan inzetten bij het voeren van een actief grondbeleid, is het vestigen van een voorkeursrecht via een besluit. Dit geeft de gemeente het eerste recht van aankoop wanneer een grondeigenaar de desbetreffende gronden wenst te verkopen. De gemeente is overigens niet verplicht om van deze aanbieding gebruik te maken. Het vestigen van een voorkeursrecht kan alleen op gronden waaraan in het ruimtelijk plan een niet-agrarische bestemming is toegekend én waarvan het gebruik afwijkt van dat plan (toekenning van een niet-agrarische functie, die daar nog niet wordt uitgevoerd).

De gemeente kan door het vestigen van een voorkeursrecht de grondeigenaar niet dwingen om de gronden te verkopen. Hiervoor is het onteigeningsinstrument van toepasing. Door het vestigen van een voorkeursrecht neemt de regie van de gemeente bij ruimtelijke ontwikkeling in algemene zin toe. Het voorkeursrecht vormt echter een inbreuk op het recht van grondeigenaren om vrij over hun gronden te beschikken. Daarom wordt het instrument alleen ingezet wanneer de gemeente bij een gewenste ontwikkeling een duidelijke meerwaarde wil krijgen in de regiefunctie. Het voorkeursrecht geeft de gemeente in ieder geval de mogelijkheid eventuele speculatie met gronden voor te zijn. In onderstaande tabel een overzicht van de voor- en nadelen van het vestigen van een voorkeursrecht door de gemeente.

Met de komst van de Omgevingswet per 2022 wordt via de Aanvullingswet Grondeigendom de Wet voorkeursrecht gemeenten op onderdelen aangepast (zie paragraaf 3.3 Omgevingswet).

Strategische aankopen

Ook wanneer er nog geen zicht is op een concrete ruimtelijke ontwikkeling kan de gemeente om strategische redenen gronden en opstallen aankopen, de zogenaamde strategische (grond)verwerving. Hierbij kan onder andere gedacht worden aan de wens om bepaalde strategische posities in handen te krijgen, een ruilobject te verkrijgen of gebieden op te kopen waar bestaande functies geen toekomst meer hebben.

Handelingssnelheid vanuit de gemeente is hierbij cruciaal omdat er mogelijk ook derden zijn die belang hebben bij het eigendom van die gronden en/of objecten. In het kader van slagvaardig handelen is het wenselijk om als gemeente vooraf voldoende budget te hebben voor strategische en/of incidentele aankopen.

Aangekochte gronden en/of opstallen worden verantwoord op de balans. Het risico is aanwezig dat aangekochte gronden en/of opstallen op termijn alsnog niet worden ingezet voor een ruimtelijke ontwikkeling. Afhankelijk van de verwervingsprijs, kan een financiële afwaardering hiervan een gevolg zijn. Aankoop tegen de actuele marktwaarde is dan ook een beheersmaatregel. Het resterende risico wordt opgenomen in het weerstandsvermogen.

3.2 Faciliterend, passief en samenwerkend grondbeleid

Ongeacht de gemeentelijke rol in de grondexploitatie, is er in alle gevallen sprake van door de gemeente te maken kosten. Het begrip ‘kosten’ moet hier ruim worden gezien. Het gaat niet alleen om feitelijk door de gemeente gemaakte kosten van bepaalde werkzaamheden/activiteiten, maar het omvat ook die grondexploitatiewerkzaamheden waar de gemeente belang respectievelijk een verantwoordelijkheid heeft dat ze tijdig en conform de gemeentelijke eisen door derden worden gerealiseerd. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de aanleg van de openbare ruimte die feitelijk geschiedt voor rekening van een marktpartij (eigenaar), maar waarbij de gemeente belang heeft bij een tijdige en kwalitatief aanvaardbare wijze van uitvoering. Met de invoering van de Wro per 1 juli 2008 is het gemeentelijk instrumentarium voor verhaal van grondexploitatiekosten op particuliere exploitanten herzien. Op de gemeente rust de plicht in geval van particuliere exploitatie ook daadwerkelijk de kosten van de grondexploitatie te verhalen.

Anterieure overeenkomst

In eerste instantie wordt getracht een anterieure overeenkomst met de grondeigenaar te sluiten waarin het kostenverhaal wordt zeker gesteld (privaatrechtelijk spoor). Voor deze anterieure overeenkomst geldt volledige contractvrijheid. Indien bij vaststelling van het bestemmingsplan niet met alle grondeigenaren in het bestemmingsplangebied – die de intentie hebben tot planontwikkeling – een anterieure overeenkomst is gesloten, is de gemeente verplicht een exploitatieplan op te stellen. Dit vormt vervolgens het kader voor een posterieure overeenkomst of publiekrechtelijk afdwingbaar kostenverhaal.

Exploitatieplan

Indien bij vaststelling van het bestemmingsplan geen anterieure overeenkomst met alle grondeigenaren in het plangebied is gesloten, is er de verplichting een exploitatieplan vast te stellen. De gemeenteraad stelt een exploitatieplan vast, gelijktijdig met het bestemmingsplan waarop het betrekking heeft. Het exploitatieplan hanteert met betrekking tot de toerekening van de kosten de PPT-criteria: profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Bij een anterieure overeenkomst gelden deze criteria in principe niet.

Posterieure overeenkomst

Na vaststelling van het exploitatieplan is kostenverhaal via het privaatrechtelijk spoor nog steeds mogelijk. Partijen kunnen een zogenaamde posterieure overeenkomst afsluiten, waarbij de kaders van het exploitatieplan strikt worden gehanteerd. De mogelijkheden om aanvullende afspraken te maken zijn daarin beperkt. Dit is wel mogelijk in een anterieure overeenkomst.

3.3 Omgevingswet

Met de aankomende Omgevingswet worden de regels voor ruimtelijke projecten gebundeld. Voor de gemeente heeft dit tot gevolg dat alle bestemmingsplannen¹ per 2022 worden vervangen door één omgevingsplan (met een overgangsfase voor de periode 2021-2029). De Omgevingswet verplicht het Rijk, de provincie en de gemeente om een omgevingsvisie te maken. Het motto van de Omgevingswet is ‘Ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit’. De Omgevingswet staat voor een goede balans tussen het benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving.

Aanvullend op de Omgevingswet is de Aanvullingswet Grondeigendom. Doel van de Aanvullingswet Grondeigendom is om het grondbeleidsinstrumentarium beter geschikt te maken voor de huidige ruimtelijke opgaven, zoals sloopopgave in krimpgebieden, binnenstedelijke transformaties, verwezenlijking nieuwe woongebieden, herstructurering bedrijventerreinen en aanpak leegstaande kantoren. De verschillende wettelijke regimes en instrumenten ten aanzien van grondeigendom worden daarin samengebracht. Op dit moment is de Aanvullingswet Grondeigendom nog niet definitief. Het wetsvoorstel is inmiddels wel aangenomen in de Tweede Kamer.

Onteigening

Het onteigeningsrecht gaat veranderen. De Onteigeningswet komt als zelfstandige wet te vervallen. Het onteigeningsrecht wordt geïntegreerd in de Omgevingswet. Er zal een scherper onderscheid worden aangebracht tussen de besluitvorming over de onteigening en het vaststellen van de schadeloosstelling. Deze scheiding doet recht aan het hybride karakter van de onteigening. Verder wordt de onteigeningsbeschikking genomen en getoetst binnen het bestuursrecht. Het bestuursorgaan dat in het algemeen belang tot onteigening over wil gaan, hoeft in de nieuwe regeling niet langer de Kroon te verzoeken de onroerende zaken bij koninklijk besluit aan te wijzen. De gemeente krijgt in de Omgevingswet zelf de bevoegdheid om te besluiten tot onteigening. Bij elke onteigening zal de bestuursrechter betrokken zijn.

Ongewijzigd blijft dat onteigening alleen kan plaatsvinden in het algemeen belang en tegen vooraf verzekerde schadeloosstelling. Het algemeen belang, de noodzaak en de urgentie van de onteigening moet met het besluit worden gemotiveerd. Ongewijzigd blijft verder dat onteigening geldt als uiterste middel.

Wet voorkeursrecht gemeenten

Er is gekozen om zo dicht mogelijk te blijven bij de oude grondslagen voor vestiging van een voorkeursrecht. Dat betekent dat de kerninstrumenten omgevingsplan, programma en omgevingsvisie een grondslag kunnen geven. De voorkeursrechtbeschikking zelf blijft een zelfstandige beschikking. Verder betreft het wijzigingen die zijn gericht op de verbetering van de positie van de eigenaar op wiens grond een voorkeursrecht wordt gevestigd.

Stedelijke kavelruil

Een nieuw instrument in de Aanvullingswet Grondeigendom is stedelijke kavelruil. Stedelijke kavelruil vindt plaats aan de hand van een overeenkomst. Eigenaren van onroerend goed in het stedelijk gebied committeren zich op vrijwillige basis aan het ruilen van gebouwen of gronden of aan de aanpassing van de grenzen van grondbezit. Op die manier kunnen zij samen met de gemeente invulling geven aan de herinrichting van een gebied. Stedelijke kavelruil levert meer draagvlak op bij de grondeigenaren en leidt ook tot besparingen. In de reeds genoemde Aanvullingswet grondeigendom zal ook een nieuwe regeling voor stedelijke kavelruil worden opgenomen.

Kostenverhaal

Het exploitatieplan in de huidige vorm zal met de komst van de Omgevingswet verdwijnen. Het Omgevingsplan zal in de basis als instrument en als grondslag voor het kostenverhaal fungeren. In de kern wordt onderscheid gemaakt tussen integrale gebiedsontwikkeling en organische gebiedsontwikkeling. Bij organische gebiedsontwikkeling wordt vooraf niet vastgelegd in welke periode (“tijdvak”) het gebied moet worden ontwikkeld. Bij integrale gebiedsontwikkeling heeft de gemeente beter zicht op het eindbeeld van een ontwikkeling. De systematiek van publiekrechtelijk kostenverhaal bij integrale gebiedsontwikkeling is dan ook vergelijkbaar met de huidige praktijk.

4.1 Actualisatie grondexploitaties

Jaarlijks actualiseert de gemeente de grondexploitaties doormiddel van het opstellen van een Meerjaren Prognose Grondexploitaties (MPG). Dit MPG wordt jaarlijks aangeboden tegelijkertijd met de jaarrekening. Met het MPG wordt op een transparante wijze inzicht geven in de gemeentelijke grondexploitaties. De informatie heeft voornamelijk betrekking op de waardebepalende factoren in de grondexploitaties: programma, planning, parameters en prijzen. Op basis van deze factoren maken we een prognose van kosten, opbrengsten en het resultaat. Daarnaast geven we inzicht in de risico's in de grondexploitaties en de dekking daarvan. De onderstaande spelregels zijn daarbij geldend en in lijn met de regels van commissie BBV.

4.2 Startpunt en looptijd

Het startpunt van een grondexploitatie, formeel “bouwgrond in exploitatie (BIE)”, is het raadsbesluit met de vaststelling van het grondexploitatiecomplex, inclusief grondexploitatiebegroting. Vanaf dat moment wordt de grondexploitatie geopend en kunnen kosten worden geactiveerd en bijgeschreven op de voorraadpositie bij onderhanden werk (bouwgronden in exploitatie) op de balans. Om de risico’s die samenhangen met lang lopende projecten te beperken is het uitgangspunt dat de looptijd van een grondexploitatie in beginsel maximaal 10 jaar bedraagt. Een langere looptijd is mogelijk, maar hiervoor moet een goede motivering zijn. Bij een langere looptijd zijn aanvullende beheersmaatregelen nodig.

4.3 Rentetoerekening en disconteringsvoet

De toegestane toe te rekenen rente moet worden gebaseerd op de daadwerkelijk betaalde rente over het vreemd vermogen. Het is niet toegestaan om rente over het eigen vermogen toe te rekenen aan de grondexploitatie. Het over het vreemd vermogen te hanteren rentepercentage moet als volgt worden bepaald:

• –

  het rentepercentage van de direct aan de grondexploitatie gerelateerde financiering in het geval van projectfinanciering;

• –

  het gewogen gemiddelde rentepercentage van de bestaande leningenportefeuille van de gemeente, naar verhouding vreemd vermogen/totaal vermogen, indien geen sprake is van projectfinanciering.

Indien de gemeente geen externe financiering heeft, dan wordt dus ook geen rente toegerekend aan de grondexploitatie. De rentetoerekening vindt plaats op basis van de boekwaarden van de grondexploitaties per 1 januari.

De disconteringsvoet² die moet worden gehanteerd wordt voor alle gemeenten bepaald op 2%. Indien een grondexploitatie een negatief resultaat geeft dan berekent de gemeente de omvang van de verliesvoorziening met een disconteringsvoet die gelijk is aan het maximale meerjarig streefpercentage van de Europese Centrale Bank voor de inflatie binnen de Eurozone is (BBV voorschrift) zijnde het maximale meerjarige streefpercentage van de Europese Centrale Bank voor inflatie binnen de Eurozone.

4.4 Winstneming

Het voorzichtigheidsbeginsel leidt ertoe dat realisatie van winst moet worden uitgesteld tot daarover voldoende zekerheid bestaat. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van het grondexploitatiecomplex. Volgens het realisatiebeginsel dient in de situatie dat voldoende zekerheid is over de winst, de winst te worden genomen. Hierbij dient de percentage of completion methode te worden gevolgd. Indien aan de volgende voorwaarden is voldaan, bestaat er voldoende zekerheid om winst te kunnen nemen:

• 1.

  het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat;

• 2.

  de grond (of het deelperceel) moet zijn verkocht;

• 3.

  de kosten zijn gerealiseerd (winst wordt naar rato van de realisatie genomen).

4.5 Risicomanagement

Een goede financiële beheersing van ruimtelijke ontwikkelingen kan niet zonder professioneel risicomanagement. Signalering en beheersing van risico’s voorkomt vertragingen, onverwachte gebeurtenissen en budgetoverschrijdingen. Onder risicomanagement verstaan wij de wijze waarop de risicoanalyse in projecten is georganiseerd en de wijze waarop sturing wordt gegeven aan het beheersen van de (belangrijkste) risico’s. Voor grondexploitaties maken we kwantitatieve risicoanalyses. We maken daarbij gebruik van de Monte Carlo risicosimulatie. In samenspraak met verschillende vakdisciplines actualiseren we de risicoanalyses in ieder MPG en benoemen we voor de grondexploitatie de kansen en risico’s opnieuw. Vervolgens rekenen we aan die risico’s minimale en maximale geldbedragen toe. Daarnaast stellen we een spreidingsregister samen van mogelijke scenario’s in de kengetallen. In een computersimulatie zijn op basis van een kansberekening van 90% waarschijnlijkheid de kansen en risico’s tienduizend keer doorgerekend voor een zo reëel mogelijk eindbeeld. Het totaal van de gemeentelijke risico’s is terug te vinden in de paragraaf Weerstandsvermogen van de begroting.

4.6 Grondprijsbeleid

De kaderstelling rondom het grondprijsbeleid is geformuleerd in de afzonderlijke Nota Grondprijsbeleid. Met deze stelt de raad de uitgangspunten vast voor de grondprijsbepaling bij de uitgifte van grond door de gemeente. Het vaststellen van de Nota Grondprijsbeleid dient de volgende belangen:

• –

  uniformiteit en objectiviteit: gelijksoortige zaken worden gelijk behandeld, zonder aanzien des persoons;

• –

  transparantie: zowel naar marktpartijen, burgers als het bestuur wordt inzicht geboden in de grondprijzen die de gemeente hanteert;

Deze nota wordt vastgesteld door de raad met bijbehorende grondprijzenbrief. De bedragen worden jaarlijks via de Grondprijsbrief geactualiseerd en vormen het kader waarbinnen de gemeente tot grondprijsbepaling komt. Deze brief monitort de marktontwikkelingen in het lopende jaar en anticipeert op eventuele gevolgen voor de grondwaarde per functie en de daarbinnen onderscheiden typologieën. Uitgangspunt voor het bepalen van marktconforme grondprijzen is de residuele waardemethodiek.

5.1 Organisatorische kaders

De verdeling van bevoegd- en verantwoordelijkheden van raad en college liggen vast in wet- en regelgeving. De raad vertegenwoordigt de inwoners, stelt de (financiële) kaders vast en houdt daarop toezicht. Het college is het dagelijks bestuur en zorgt voor de sturing, binnen de vastgestelde kaders, om de gestelde doelen te bereiken. Het college heeft een bestuurlijke taak legt daarover periodiek verantwoording af. De uitvoering van het beleid vindt plaats door het ambtelijk apparaat. De keuze voor een actief of faciliterend grondbeleid heeft ook gevolgen voor de interne organisatie. Zo is er voor actief of samenwerkend grondbeleid in algemene zin meer kennis, kunde en capaciteit vereist, dan bij faciliterend grondbeleid. Anderzijds vraagt een proactief faciliterend grondbeleid ook om kennis, kunde en capaciteit, alleen gaat het dan om andere (faciliterende) vaardigheden. Tot slot blijft grondbeleid een middel om gemeentelijke doelen en ambities te verwezenlijken. De inzet van grondbeleid is dan ook afhankelijk van deze doelen en ambities zoals deze worden gesteld in de omgevingsvisie, woonvisie en andere visie- en beleidsdocumenten. In hoeverre de huidige capaciteit van de organisatie aansluit bij deze nota Grondbeleid wordt uitgewerkt in de onderliggende meer operationele nota’s Kostenverhaal en Grondprijsbeleid. Mocht de huidige capaciteit niet toereikend zijn, dan zullen u hiertoe aanvullende voorstellen gedaan worden in de vorm van capaciteitsuitbreiding dan wel andere keuzes in beleid.

De rolverdeling binnen de gemeente tussen het college en de raad is in het navolgende schema weergegeven. Specifiek is de een rol voor de gemeenteraad vastgelegd bij het toepassen van instrumenten zoals Wet Voorkeursrecht Gemeenten en Onteigening.

5.2 Informatieve kaders

Jaarlijks wordt er op vier momenten over de grondexploitaties en faciliterend grondbeleid aan de raad gerapporteerd, namelijk bij:

• –

  Jaarrekening (MPG)

• –

  Begroting

• –

  1e bestuursrapportage

• –

  2e bestuursrapportage

Jaarrekening (MPG)

Het MPG is het meest omvangrijk qua informatievoorziening. Deze wordt jaarlijks opgesteld waarbij de grondexploitaties geactualiseerd worden op prijspeil 1 januari van het betreffende jaar. Kosten- en opbrengstenramingen worden tegen het licht gehouden en risicoanalyses herijkt. Daarbij wordt voor de belangrijkste verschillen ten opzichte van het voorgaand jaar een verklaring gegeven. Ook wordt hier gerapporteerd over omvangrijke faciliterende projecten. In de jaarrekening worden in de paragraaf grondbeleid beknopt de conclusies uit het MPG gepresenteerd.

Begroting en bestuursrapportages

Er wordt jaarlijks in de paragraaf grondbeleid in de begroting ingegaan op nieuwe ontwikkelingen in de markt en te maken beleidskeuzes. Daardoor is de raad op de hoogte van de meest recente ontwikkelingen. Bij de bestuursrapportages wordt alleen gerapporteerd indien hier direct toeleiding voor is, zoals het substantiële afwijkingen of dreigende budgetoverschrijdingen.