| Organisatie | Winterswijk |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Wabobeleidsplan gemeente Winterswijk |
| Citeertitel | Wabobeleidsplan gemeente Winterswijk |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | openbare orde en veiligheid |
| Eigen onderwerp | |
| Externe bijlage | Bijlage 4: Risicoanalyse |
Geen
N.v.t.
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 04-07-2020 | Nieuwe regeling | 18-02-2020 | 196919 |
“Er wordt een nieuw Programma Integrale Handhaving opgericht waarin de keten met vergunningverlening start.” (Coalitieprogramma 2010-2014).
De gemeente Winterswijk is naar aanleiding van diverse ontwikkelingen op het vlak van de fysieke omgeving gekomen tot een Wabobeleidsplan. Het Wabobeleidsplan bestaat uit een viertal delen, een kaderstellend deel, een beleidsdeel, een uitvoeringsprogramma en een organisatorisch deel. Met deze instrumenten speelt de gemeente in op de kwaliteitscriteria die landelijk zijn geformuleerd: enerzijds de criteria genoemd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en anderzijds de criteria genoemd in het landelijke transitieprogramma vergunningverlening, toezicht en handhaving. De Wabo geeft aan dat ieder bevoegd gezag moet beschikken over een integraal handhavingsbeleid en een integraal uitvoeringsprogramma. Het transitieprogramma geeft aan dat een bevoegd gezag moet voldoen aan bepaalde inhoudelijke criteria, procescriteria en criteria ten aanzien van de kritische massa. Beide externe ontwikkelingen sluiten aan bij de interne wens, zoals geuit in het Coalitieprogramma 2010-2014, om te komen tot een nieuw integraal programma.
Het kaderstellend deel heeft als belangrijkste taak de positie, doelstellingen, uitgangspunten en opbouw van het Wabobeleidsplan te bespreken. In hoofdstuk 1 wordt ingegaan op het onderwerp ‘Kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, toezicht en handhaving’. Zoals zojuist aangegeven zijn dit belangrijke onderleggers voor het Wabobeleidsplan. Het wordt van belang geacht deze context toe te lichten. Hoofdstuk 2 pakt het Wabobeleidsplan op. De positionering en structuur van het Wabobeleidsplan worden toegelicht. Het Wabobeleidsplan strekt zich uit over alle activiteiten die vallen onder de werking van de Wabo en werkt het beleid en het uitvoeringsprogramma uit. Hoofdstuk 3 bespreekt de missie, visie en uitgangspunten die ten grondslag liggen aan het Wabobeleidsplan. Zij sturen het beleidsdeel aan. Het kaderstellend deel wordt afgesloten met het begrippen- en beleidskader en een uitzetting van de nalevingsstrategie.
1.1. Transitieprogramma “Werk in uitvoering”
De gemeentelijke vergunningverlening en handhaving krijgt te maken met landelijke kwaliteitscriteria. De ministeries van BZK en IenM werken met het Transitieprogramma “Werk in Uitvoering” aan de realisatie van een robuust georganiseerd bestuurlijk stelsel. Op basis van dit st elsel moet het ruimtelijk economisch en milieubeleid van de rijksoverheid op effectievere wijze doorwerken in de Wabo en de toezichtprioriteiten. Dit moet leiden tot minder administratieve lasten en minder bestuurlijke drukte. Eén van de projecten van het Transitieprogramma “Werk in Uitvoering” is het project “Ontwikkelen Kwaliteitscriteria Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving”. Het is de bedoeling dat de kwaliteitscriteria door alle gemeenten en provincies worden geïmplementeerd en als maatlat fungeren voor de prestaties van hun ambtelijke organisaties. De criteria hebben betrekking op het minimale kwaliteitsniveau dat nodig is voor een goede taakuitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhaving. De geformuleerde criteria hebben betrekking op:
Met de kwaliteitscriteria voor kritieke massa kan een antwoord gegeven worden op de vraag of een organisatie in principe in staat is om de taken en onderliggende operationele activiteiten uit te voeren, gegeven de minimaal benodigde deskundigheid (opleiding, ervaring en kennis) voor de uitvoering van deze taken en de continuïteit daarvan.
Inhoudelijke kwaliteit en prioriteiten
Naast het opstellen van criteria voor kritieke massa zijn er ook inhoudelijke criteria. Dit zijn aanvullende criteria die een minimale ondergrens bepalen. De inhoudelijke criteria hebben betrekking op:
De procescriteria beschrijven de eisen die gesteld worden aan de beleidscyclus. Door de criteria te volgen wordt de cyclus die begint met het opstellen van het beleid en via de uitvoering uiteindelijk leidt tot het bijstellen van het beleid, gesloten. De criteria bieden de kaders voor het kwaliteitssysteem van het bevoegd gezag. De criteria geven de elementen aan die minimaal aanwezig moeten zijn. Daarnaast moeten de criteria gebruikt worden bij het inrichten van de organisatie, bijvoorbeeld om onafhankelijke oordeelsvorming te borgen. Voor het opstellen van de procescriteria is, in lijn met de professionalisering van de milieuhandhaving, op landelijk niveau beoordeeld of op alle kritieke punten van overdracht in het hoofdproces van vergunningverlening enerzijds en inspectie, toezicht en handhaving anderzijds goed is nagedacht over de borging van kwaliteit.
Daarbij wordt de BIG-8 gehanteerd. De BIG-8 is door KPMG ontworpen ten behoeve van kwaliteitsmanagement bij de overheid. Dit model maakt vanuit een strategisch kader de vertaling naar operationeel beleid ten behoeve van kwaliteitsborging samen met een sluitende planning en control cyclus.
In essentie betreft deze stap het analyseren van allerlei relevante elementen dan wel veranderingen voor de vergunningverlenings- en handhavingsorganisatie.
De volgende stap in het beleidsproces is het voorbereiden en voorleggen van prioriteiten en meetbare doelstellingen aan het bestuur van de vergunningverlening- en handhavingsorganisatie, het bespreken van keuzes met de politiek en het nemen van besluiten over de te stellen doelen op het gebied van vergunningverlening en handhaving. De uitgevoerde beleidsevaluatie legt voor deze stap de basis.
In deze stap moeten prioriteiten en doelstellingen worden vertaald in concrete strategieën en objectieve criteria. Voor de vergunningverleningsorganisatie worden prioriteiten en doelstellingen vertaald in een set van objectieve criteria voor toetsing. Voor de handhavingsorganisatie worden hier de prioriteiten en doelstellingen vertaald naar doelgroepen en in nalevingstrategieën (of indien reeds aanwezig het periodiek toetsen daarvan). Pas dan blijkt op welke wijze specifieke doelgroepen in de praktijk benaderd moeten gaan worden en hoe bepaalde beleidsaspecten (zoals strenger sanctioneren of minder gedogen) moeten gaan uitpakken.
Centraal in deze stap staat het toewijzen van de noodzakelijke capaciteit en financiële middelen die nodig zijn om de gestelde doelen te kunnen bereiken. Hiertoe worden organisatorische condities gesteld en een systematiek van interne borging ingericht voor de wijze waarop werkzaamheden beheerst kunnen worden uitgevoerd. De bouwstenen voor deze stap zijn de resultaten van de beleidsevaluatie, de prioriteiten daaruit, doelstellingen voor de komende periode en overeenstemming over te voeren strategieën.
De essentie van deze stap is een goede voorbereiding van de af te geven vergunning en het uit te voeren controlebezoek door eerst te kijken naar de resultaten van eerdere vergunningverleningsprocedures met gelijke initiatiefnemers en van eerdere controlebezoeken, de meldingen, klachten en incidenten, eventuele rapportageverplichtingen, van toepassing zijnde nalevingstrategieën, etc.
Dit kernelement betreft de uitvoering van de te verlenen vergunningen en het controlebezoek zelf (inclusief de hieruit volgende acties).
Het laatste onderdeel van de beleidscyclus is de monitoring van diverse zaken die relevant zijn voor bijsturing in de operationele cyclus (bijvoorbeeld het aantal/de aard/de complexiteit van de te verwachte vergunningen of het aantal gerealiseerde controles, het bestede aantal uren, etc.) of als input voor de beleidsevaluatie (zoals de verbetering of verslechtering van het naleefgedrag van bedrijven of de milieukwaliteit in de gemeente).
1.2. Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Per 1 oktober 2010 is de Wabo van kracht geworden. Toezicht en handhaving komen allereerst in de wet zelf voor en wel in artikel 5.2. en 5.3. In artikel 5.2. wordt aangegeven dat het bevoegd gezag tot taak heeft zorg te dragen voor bestuurlijke handhaving, het verzamelen en registreren van daartoe relevante gegevens en het behandelen van klachten. Artikel 5.3. geeft aan dat bij AMvB regels gesteld kunnen worden met betrekking tot een doelmatige handhaving, strategische, programmatische en onderling afgestemde uitoefening van de handhavingsbevoegdheden tussen bestuursorganen en afstemming van werkzaamheden tussen bestuursorganen en andere organen / ambtenaren.
Met de AMvB wordt in dit kader het Besluit Omgevingsrecht (Bor) bedoeld. In het Bor worden namelijk de kwaliteitseisen van de handhaving genoemd. Deze kwaliteitseisen komen veel overeen met de eisen die vanaf 1 januari 2005 gelden voor het milieu- of grijze kleurspoor. De wet- en regelgeving in het kader van de omgevingsvergunning, die door de Wabo wordt mogelijk gemaakt, verbreedt de eisen tot de andere kleursporen. Dit blijkt uit de volgende artikelen van de Bor:
Het Wabobeleidsplan heeft tegen de achtergrond van het vorige hoofdstuk een aantal functies. Deze functies worden in de volgende paragrafen besproken en kunnen worden beschreven als: het realiseren van een integraal kader en transparantie. Vervolgens wordt ingegaan op de structuur van het Wabobeleidsplan. Het Wabobeleidsplan strekt zich uit over alle activiteiten, die in artikel 2.1 en 2.2 van de Wabo zijn genoemd en van belang zijn voor de gemeente. Daarbij richt het Wabobeleidsplan zich op (a) de beoordeling van vergunningsaanvragen, (b) de controles van uitvoerende werkzaamheden, die plaatsvinden op basis van de vergunning in de realisatiefase en (c) de controles tijdens de beheer- of gebruiksfase.
2.2. Het realiseren van een integraal kader
Het Wabobeleidsplan heeft tot doel om alle gemeentelijke taken met het aanwezige beleid op het gebied van de Wabo in beeld te brengen, te structureren en te vertalen naar een adequaat uitvoeringsniveau. Onder het begrip adequaat wordt verstaan het niveau dat is afgeleid van landelijke protocollen, vastgesteld beleid en de kennis en ervaring van de eigen medewerkers.
2.3. Het realiseren van transparantie
De gemeente is op basis van wet- en regelgeving verplicht ten aanzien van de fysieke omgeving vergunningverlening, toezicht en handhaving op haar grondgebied vorm en inhoud te geven. Ten aanzien van deze wet- en regelgeving is een taak voor de gemeente weggelegd, omdat aan bepaalde activiteiten in de fysieke omgeving maatschappelijke risico’s zijn verbonden. Het toezien gebeurt in een aantal stadia, namelijk bij de beoordeling van een vergunningsaanvraag, bij uitvoerende werkzaamheden naar aanleiding van een afgegeven vergunning en tijdens het reguliere gebruik.
De gemeente gaat na of burgers, ondernemers, beheerders en partijen die namens hen optreden (architecten, constructeurs, aannemers, uitvoerders) zich houden aan landelijke, provinciale en lokale wet- en regelgeving. De gemeente heeft als taak om na te gaan of deze partijen voldoende aannemelijk hebben gemaakt volgens de regels en voorschriften te handelen.
Een belangrijk begrip in dit kader is transparantie: het zichtbaar maken van welke publieke taken de gemeente op welke wijze uitvoert zodat voor burgers, ondernemers, beheerders, medewerkers, management en bestuur een eenduidig beeld en verwachtingspatroon ontstaat. Essentieel daarbij is dat bestuurlijke overeenstemming wordt bereikt over de reikwijdte van de taakopdracht en de afstemming met de beschikbare of nog beschikbaar te stellen middelen. Concreet betekent dit bezig zijn met het zoeken naar evenwicht tussen kwaliteit en kwantiteit. De taken van de gemeente kunnen op verschillende uitvoeringsniveaus worden gerealiseerd. Aan ieder uitvoeringsniveau hangt een prijskaartje. Dit prijskaartje wordt bepaald door de inzet van vooral capaciteit (personeel). Aan ieder uitvoeringsniveau hangt ook een risicoprofiel. Afhankelijk van het uitvoeringsniveau worden bepaalde risico’s wel of niet afgedekt. Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven.
Het Wabobeleidsplan heeft uiteindelijk een sterk operationeel karakter. Het is gericht op uitvoeringsbeleid en maakt keuzen hoe de gemeente de aannemelijkheidstoets op aspecten in het kader van wet- en regelgeving gaat uitvoeren. Er moeten in relatie tot het Wabobeleidsplan expliciete bestuurlijke keuzen worden gemaakt. Een nadere prioritering van taken moet plaatsvinden. De bestaande formatie is het vertrekpunt voor de keuzen.
2.4. De structuur van het Wabobeleidsplan
Het Wabobeleidsplan bestaat uit een 4-tal lagen. Deze sluiten aan bij de genoemde landelijke kwaliteitscriteria. De volgende lagen worden onderkend:
De derde laag bevat het uitvoeringsprogramma op basis van het adequaat niveau. Het beleid wordt dan vertaald naar zogenaamde input- en prestatiedoelstellingen. De inputdoelstellingen geven aan welke inzet van uren en budget op onderdelen zal plaatsvinden, terwijl de prestatiedoelstellingen aangeven hoeveel controles, aanvragen, zaken e.d. worden afgewikkeld. Het uitvoeringsprogramma komt tot stand door diverse kengetallen aan elkaar te koppelen en heeft een directe relatie naar de discussie over de kritische massa in het kader van de landelijke kwaliteitscriteria. In dit deel vindt uiteindelijk ook de bestuurlijke afweging plaats.
2.5. Afbakening Wabobeleidsplan
Er is aangegeven dat alle activiteiten vallend onder de Wabo, genoemd in artikel 2.1 en 2.2., onderdeel uitmaken van het Wabobeleidsplan. Een aantal activiteiten is echter niet relevant vanuit het oogpunt van de gemeente. Deze activiteiten zullen dan ook niet worden uitgewerkt. Het betreft de volgende activiteiten:
Het aanleggen, beschadigen of wijzigen van een weg voor zover deze niet valt onder artikel 2.1, eerste lid, onder b. Binnen de gemeente wordt namelijk toepassing gegeven aan artikel 2.2 eerste lid 1 onder e. Dat wil zeggen dat een omgevingsvergunning voor het aanleggen, beschadigen of wijzigen van een weg alleen noodzakelijk is voor zover daarvoor een verbod geldt als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b. Het aanleggen, beschadigen of veranderen van een weg wordt dan beschouwd als het uitvoeren van een werk.
Het aanleggen of wijzigen van een uitweg. Artikel 2.5 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) is bij raadsbesluit van 26 januari 2012 gewijzigd waarbij de vergunningsplicht voor de aanleg van inritten is vervangen door algemene voorschriften. Voor de aanleg van een inrit oftewel uitweg is dus in principe geen (omgevings-)vergunning meer nodig. Wel gelden nog een aantal voorschriften en veelal moet de burger toch naar de gemeente toe met een verzoek om het trottoir aan te passen. Op basis van dit privaatrechtelijke verzoek toetst de afdeling Openbare Ruimte of aan de voorschriften voor de aanleg van inritten wordt voldaan. In feite heeft dus een verschuiving van een publiekrechtelijke beoordeling naar een privaatrechtelijke toetsing plaatsgevonden. Een omgevingsvergunning voor het aanleggen of wijzigen van een uitweg is alleen noodzakelijk voor zover daarvoor een verbod geldt als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b. Het aanleggen of veranderen van een uitweg wordt dan beschouwd als het uitvoeren van een werk.
Het Wabobeleidsplan heeft niet alleen betrekking op de omgevingsvergunning, die nodig is voor het uitvoeren van een bepaalde activiteit in de gemeente. Ook als voor een bepaalde activiteit een melding moet worden gedaan, zal deze worden meegenomen in het Wabobeleidsplan.
In het Wabobeleidsplan wordt tenslotte apart aandacht besteed aan het omgaan met tijdelijke omgevingsvergunningen, het intrekken van omgevingsvergunningen de relatie met de Wet Basisregistraties Adressen en Gebouwen. Daarnaast wordt nog aandacht besteed aan gebiedsgericht toezicht, toezicht kwaliteit bestaande bouw en thematisch toezicht.
De gemeente Winterswijk heeft een oppervlakte van 13.881 ha, waarvan het grootste gedeelte, namelijk ruim 13.100 ha, ligt in het buitengebied ligt. Winterswijk is één van de twintig Nationale Landschappen die Nederland rijk is. Nationale landschappen zijn echte Nederlandse landschappen. Het Nationaal Landschap Winterswijk kenmerkt zich door het prachtige coulissenlandschap, met zijn kleine percelen en grote afwisseling van akkers, weilanden, restanten hoogveen en lapjes bos. Naast het landschap zijn ook de aanwezige historische gebouwen belangrijk, zoals de vele boerderijen, watermolens en molens. De gemeentegrenzen raken voor een zeer groot deel Duitsland.
Winterswijk heeft een centrumfunctie voor omliggende gemeenten als gekeken wordt naar de voorzieningen. In Winterswijk zijn ongeveer 1.640 bedrijven gevestigd. De werkgelegenheid wordt in belangrijke mate bepaald door industriële bedrijven. Maar ook sectoren als dienstverlening, zorg, recreatie en toerisme nemen een steeds belangrijkere plaats in. Ondanks de dalende werkgelegenheid vormt ook de agrarische sector een belangrijk deel van de beroepsbevolking.
De gemeente heeft circa 29.000 inwoners. In de kern Winterswijk wonen circa 23.500 inwoners. Naast de kern Winterswijk kent de gemeente negen buurtschappen: Brinkheurne, Corle, Henxel, Huppel, Kotten, Meddo, Miste, Ratum en Woold. Meddo met circa 1.400 inwoners is de grootste buurtschap (dorp). Brinkheurne, Corle en Henxel zijn de kleinste buurtschappen met circa 275 inwoners.
3.3. Risico’s en adequaat niveau
Ten behoeve van het opstellen van het Wabobeleidsplan is een missie en visie ontwikkeld voor de taken op het gebied van fysieke omgeving. Essentieel hierbij is dat de inzet van de gemeente plaatsvindt op basis van risicomanagement. Op hoofdlijnen kunnen de volgende algemene risico’s worden onderscheiden:
Aantasting van de kwaliteiten van de leefomgeving omdat de inpassing van bouwwerken in hun omgeving niet of onvoldoende bijdraagt aan een prettige en duurzame omgeving, houtopstanden worden gekapt, bedrijfsactiviteiten onveilig of niet duurzaam worden geëxploiteerd en invloed hebben op water, lucht, bodem e.d..
De zojuist genoemde risico’s hebben als zij ontstaan bepaalde neveneffecten, die niet uit het oog mogen worden verloren. De belangrijkste neveneffecten zijn:
De missie, die achter het Wabobeleidsplan ligt en als een rode draad door dit beleidsplan heenloopt is afgeleid van het coalitieprogramma 2010-2014 ‘Met minder naar meer’ en de toekomstvisie Winterswijk. De missie kan worden omschreven als “het leveren van een bijdrage aan de kwaliteit van het leefmilieu c.q. de leefomgeving”.
De primaire aanknopingspunten zijn daarbij voor vergunningverlening, inspectie, toezicht en handhaving fysieke omgeving de begrippen:
Ruimtelijke kwaliteit: het leveren van een bijdrage aan de bescherming en instandhouding van het kostbare buitengebied (Nationaal Landschap Winterswijk) en de kwaliteit en aantrekkelijkheid van de bebouwde kom; ruimtelijke kwaliteit moet in dit kader breed worden opgevat als kwaliteit van de directe omgeving.
Deze begrippen vormen voor de afdeling VROM het fundament i.c. de kern. Hier draait het iedere dag om. De keuze voor deze begrippen betekent automatisch een keuze om andere begrippen niet als vertrekpunt te nemen. Hierbij moet gedacht worden aan bijvoorbeeld duurzaamheid. Dit begrip is in principe ook belangrijk, maar is door de bezuinigingsmodus waarin de gemeente zich bevindt een stap te ver.
In de onderstaande tabel is een koppeling gelegd tussen de activiteiten, die vallen onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en in het Wabobeleidsplan zijn uitgewerkt, en de begrippen die het maatschappelijk rendement weergeven.
De vier begrippen zijn de pijlers onder het Wabobeleidsplan en kunnen concreet worden vertaald naar de omgevingsdoelstellingen in relatie tot de activiteiten genoemd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Per activiteit vindt uitsluitend een uitwerking plaats.
3.4.1. Activiteit (ver)bouwen van een bouwwerk
In de onderstaande tabel zijn de centrale begrippen voor de missie en visie vertaald naar de activiteit (ver)bouwen van een bouwwerk:
Als activiteit specifieke doelstelling wordt geformuleerd: het toezien dat bouwwerken op de juiste plek worden gerealiseerd, voldoen aan redelijke eisen van welstand en veilig zijn. Bouwwerken waar langere tijd mensen verblijven moet ook gezond, bruikbaar en energiezuinig zijn.
3.4.2. Activiteit uitvoeren van een werk
In de onderstaande tabel zijn de centrale begrippen voor de missie en visie vertaald naar de activiteit uitvoeren van een werk.
Als activiteit specifieke doelstelling wordt geformuleerd: het toezien dat de landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden niet onnodig worden aangetast.
3.4.3. Activiteit strijdig gebruik in relatie tot planologische regels
In de onderstaande tabel zijn de centrale begrippen voor de missie en visie vertaald naar de activiteit uitvoeren van een werk.
Als activiteit specifieke doelstelling wordt geformuleerd: het toezien dat bouwwerken en gronden zodanig worden gebruikt dat zij zo min mogelijk belastend zijn voor hun omgeving.
3.4.4. Activiteit brandveilig gebruik van bouwwerken
In de onderstaande tabel zijn de centrale begrippen voor de missie en visie vertaald naar de activiteit brandveilig gebruik van bouwwerken.
Als activiteit specifieke doelstelling wordt geformuleerd: het toezien dat het gebruik van bouwwerken niet leidt tot brandonveilige situaties en branden zo min mogelijk belastend zijn voor hun omgeving.
3.4.5. Activiteit exploiteren milieu-inrichting
In de onderstaande tabel zijn de centrale begrippen voor de missie en visie vertaald naar de activiteit exploiteren milieu-inrichting.
Als activiteit specifieke doelstelling wordt geformuleerd: het toezien dat activiteiten zodanig plaatsvinden dat zij zo min mogelijk belastend zijn voor hun omgeving.
3.4.7. Activiteit slopen op basis van planologische regels
In de onderstaande tabel zijn de centrale begrippen voor de missie en visie vertaald naar de activiteit slopen op basis van planologische regels.
Als activiteit specifieke doelstelling wordt geformuleerd: het toezien dat na slopen ook weer gebouwd zal gaan worden om het straatbeeld niet te verstoren.
3.4.8. Activiteit slopen van een bouwwerk
In de onderstaande tabel zijn de centrale begrippen voor de missie en visie vertaald naar de activiteit slopen van een bouwwerk.
Als activiteit specifieke doelstelling wordt geformuleerd: het toezien dat sloopwerkzaamheden veilig verlopen in relatie tot de directe omgeving en gevaarlijke stoffen (zoals asbest).
3.4.10 Activiteit aanbrengen of voeren van handelsreclame
In de onderstaande tabel zijn de centrale begrippen voor de missie en visie vertaald naar de activiteit aanbrengen of voeren van handelsreclame.
Als activiteit specifieke doelstelling wordt geformuleerd: het toezien dat reclameobjecten zo min mogelijk hinder en overlast veroorzaken en afbreuk doen aan het straatbeeld.
Aan het Wabobeleidsplan ligt een aantal uitgangspunten ten grondslag, die te maken hebben met de wijze waarop de gemeente de doelstellingen wil realiseren. Deels zijn deze afgeleid van de toekomstvisie Winterswijk.
De vangnetfunctie is gekoppeld aan kernbepalingen; onderdelen van wet- en regelgeving met een groot maatschappelijk belang. Deze kernbepalingen zijn bij de aannemelijkheidstoets leidend. De gemeente Winterswijk ziet hierop consequent, onafhankelijk en objectief toe: “De gemeente heeft toezichthouders en buitengewoon opsporingsambtenaren in dienst die toezicht houden in de wijken en gebieden.”
De gemeente Winterswijk hanteert bij het vorm en inhoud geven van de vangnetfunctie de zogenaamde “aanpak aan de voorkant”. Dat wil zeggen dat burgers, bedrijven en instanties direct worden aangesproken op de geleverde kwaliteit. Communicatie, mediation en samenwerking speelt daarbij een zeer centrale rol. Er is sprake van een proactieve en preventieve benadering die probeert te voorkomen dat zaken achteraf tegen hoge kosten voor burgers, bedrijven en instanties en gemeente Winterswijk moeten worden rechtgezet.
In het Wabobeleidsplan worden de volgende begrippen gehanteerd:
Vergunningverlening heeft betrekking op het in behandeling nemen van een vergunningsaanvraag, het beoordelen van deze aanvraag en het nemen van een beslissing op de aanvraag in de vorm van een beschikking. Onder vergunningsaanvraag wordt, ondanks het feit dat de procedures en werkprocessen anders zijn, ook een melding verstaan.
Handhaving is de (bestuurlijke) oordeelsvorming over bevindingen tijdens toezicht en het – waar nodig en bestuurlijk wenselijk geacht – plegen van interventies (maatregelen en sancties) met formeel juridische instrumenten, zoals het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van dwangsommen of het intrekken van een vergunning.
Aannemelijkheidstoets is de toets waaruit blijkt dat waarschijnlijk wordt voldaan aan wet- en regelgeving. De systematiek is als volgt: het is de taak van de aanvrager om aannemelijk te maken dat één en ander aan wet- en regelgeving voldoet. Het is de taak van de gemeente om op basis van beleid selectief na te gaan of dit ook zo is.
Kernbepalingen zijn onderdelen van wet- en regelgeving die een zodanig afbreukrisico hebben dat zij kunnen leiden tot maatschappelijk onacceptabele risico’s en hierdoor het speerpunt van de gemeente zijn bij het uitvoeren van de aannemelijkheidstoets. De kernbepalingen zijn gekoppeld aan de in het vorige hoofdstuk genoemde vier pijlers.
Het Wabobeleidsplan gaat uit van verschillende lokale beleidskaders, die ontwikkeld zijn of in ontwikkeling zijn. Deze kaders worden voor zover aanwezig genoemd, met elkaar in verband gebracht en samengevat. Het is niet de bedoeling van het Wabobeleidsplan om deze kaders integraal over te nemen of ze te vervangen.
4.3. Wijziging wet- en regelgeving
Wet- en regelgeving ten aanzien van activiteiten in de fysieke omgeving is continu in beweging. Zoals reeds aangegeven is per 1 oktober 2010 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Per 1 april jl. is het Bouwbesluit gewijzigd. Onderdelen van de gemeentelijke bouwverordening zijn in het Bouwbesluit opgenomen. Ook het Gebruiksbesluit (voor brandveilig gebruik van bouwwerken) is in het Bouwbesluit geïntegreerd. Het Wabobeleidsplan neemt de stand van zaken van wet- en regelgeving en beleid per 1 mei 2012 als vertrekpunt. De komende jaren zullen meer wijzigingen plaatsvinden, bijvoorbeeld door de invoering van de Omgevingswet. Mogelijke consequenties van deze wijzigingen in wet- en regelgeving zullen bij de jaarlijkse evaluaties van het Wabobeleidsplan betrokken worden.
4.4. Nalevingsstrategie als leidraad
Het Wabobeleidsplan volgt de diverse onderdelen die behoren bij de zogenaamde nalevingsstrategie. In de nalevingsstrategie wordt aangegeven met welke instrumenten de gemeente de naleving van wet- en regelgeving wil bereiken en de rol die handhaving – in de breedste zin des woords - daarin speelt. De nalevingssstrategie richt zich enerzijds op het reduceren van risico’s die kunnen voortkomen uit het niet naleven van voorschriften en anderzijds op het stimuleren van naleving. De reductie van risico’s vindt voornamelijk plaats door het houden van controle op de naleving van hetgeen in vergunning, melding en wet- en regelgeving is voorgeschreven. De gemeente heeft taak normconform gedrag te bewerkstelligen. Dit wordt ook bereikt door het inzetten van andere instrumenten, niet zijnde controle. Bijvoorbeeld door het geven van advies, samenwerken met andere partijen, voorlichting en het stimuleren van het treffen van maatregelen. Bij constateringen van afwijkingen van de gestelde norm zal het handelen van de gemeente in eerste instantie gericht zijn op het herstel of het bereiken van de gewenste situatie door (dreigen met) het opleggen van sancties in bestuursrechtelijke zin, zonodig geflankeerd door een strafrechtelijke traject. Daarnaast bestaat in een beperkt aantal gevallen, de mogelijkheid om de betreffende situatie voor een bepaalde termijn te gedogen.
De nalevingsstrategie omvat de volgende strategieën:
In het volgende deel, het beleidsdeel, worden deze strategieën uiteengezet en uitgewerkt. Er wordt gestart met de uitwerking van de vergunningverlening. Dit onderdeel start met een de beschrijving van een algemene preventie- en toetsstrategie, waarna de toetsstrategie voor de verschillende activiteiten vallend onder de Wabo wordt uitgewerkt. Na de vergunningverlening wordt het toezicht opgepakt. De opzet is gelijk aan die van vergunningverlening. Er wordt gestart met de beschrijving van een algemene preventie- en toezichtstrategie, waarna de toezichtstrategie voor de verschillende activiteiten vallend onder de Wabo wordt uitgewerkt. Het derde onderdeel van het beleidsdeel bespreekt een aantal specifieke onderwerpen, namelijk de strategieën voor het omgaan met tijdelijke omgevingsvergunningen, het intrekken van omgevingsvergunningen en het actueel houden van basisregistraties. Het laatste onderdeel van het beleidsdeel pakt de daadwerkelijke handhaving op en bespreekt de klachtmeldingenstrategie, de sanctie- en gedoogstrategie.
In het beleidsdeel wordt voor de activiteiten, vallend onder de Wabo, het beleid uitgewerkt. Het beleid heeft betrekking op de wijze waarop de gemeente vorm en inhoud geeft aan de aannemelijkheidstoets. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen vergunningverlening, toezicht en handhaving. De uitwerking van het beleid vindt steeds op dezelfde wijze plaats. Per activiteit of onderdeel daarvan wordt de volgende opbouw van de uitwerking aangehouden:
De gemeente Winterswijk hanteert, zoals aangegeven bij de uitgangspunten, de zogenaamde “aanpak aan de voorkant”. Deze aanpak komt sterk naar voren bij de vergunningverlening. De gemeente stimuleert potentiele aanvragers actief om na te gaan of aanvragen of meldingen nodig zijn en ten behoeve van de afhandeling te komen tot goed uitgewerkte aanvragen. Dit doet zij op twee manieren, namelijk via:
De toetsstrategie geeft op hoofdlijnen aan op welke wijze de gemeente vergunningsaanvragen en meldingen beoordeelt. Voor de meeste activiteiten vallend onder de Wabo heeft een risicoanalyse op basis van het werkaanbod plaatsgevonden. De risicoanalyse heeft in het algemeen plaatsgevonden door vergunningsaanvragen en meldingen in logische categorieën te verdelen en deze te koppelen aan thema’s waarop volgens wet- en regelgeving de gemeente moet beoordelen. Per categorie per thema is nagegaan wat het risico is. Dit risico is vertaald naar de wijze van beoordelen. Hierbij zijn in wezen twee invalshoeken te onderscheiden, namelijk het hanteren van werkniveaus en het hanteren van een indeling van bedrijven / inrichtingen die wel of niet speciale aandacht krijgen.
De eerste invalshoek heeft betrekking op aanvragen voor zogenaamde aflopende activiteiten als bouwen, slopen en uitvoeren van een werk. De vergunning wordt aangevraagd en afgegeven, hierna vindt de uitvoering plaats en de activiteit is gereed. Er is geen sprake van een beheer- of gebruiksfase. Voor het beoordelen van aanvragen aan de thema’s in wet- en regelgeving worden afhankelijk van de risico’s verschillende werkniveaus gehanteerd. De werkniveaus geven de mate van diepgang aan waarop wordt beoordeeld. Deze methodiek is overgenomen van het project Collectieve Kwaliteitsnormering Bouwvergunningen dat enkele jaren geleden door de grotere gemeenten in Nederland is geïnitieerd. Beoordeling kan plaatsvinden op de volgende niveaus:
Het werkniveau marginaal vraagt om een toelichting. Voor de meeste activiteiten kan worden volstaan met het gedeelte ‘controle op aanwezigheid tekeningen / berekeningen en controle op eventuele gebreken’. De toevoeging heeft alleen betrekking op de activiteit (ver)bouwen. Deze achtergrond is terug te voeren op de discussie in de landelijke politiek bij de wijziging van de Woningwet in 2007. Toen is besloten dat een vergunning voorgaat op algemene regels zoals vastgelegd in bijvoorbeeld het Bouwbesluit. Concreet betekent dit dat als van een thema niets op tekening staat er altijd achteraf tijdens de uitvoering kan worden gehandhaafd op het niveau genoemd in wet- en regelgeving. Dat geldt niet voor als in een vergunningsaanvraag een thema onjuist is uitgewerkt en dit niet wordt gecorrigeerd voor de uiteindelijke vergunning. Handhaving op het niveau genoemd in wet- en regelgeving is dan niet meer mogelijk. Om dit te voorkomen is voor de activiteit (ver)bouwen het werkniveau marginaal enigszins aangepast.
Het werkniveau van toetsing dat in het uitvoeringsprogramma wordt vastgelegd, betreft het aanvangsniveau. Het principe dat is gekoppeld aan de werkniveaus is het principe van ‘opbouwen van vertrouwen’. De gemeente inventariseert bij een aangegeven thema de risico-elementen en gaat hierbij na wat van een plan de cruciale secties zijn. Voorbeelden van secties bij (ver)bouwen zijn een bouwlaag, een woningtype, een gebouwvleugel, een trappenhuis, een galerij of een specifieke ruimte. Bij werkniveau 4 vindt een 100% toets plaats, bij de andere niveaus niet. Het betreft dan een gedeeltelijke toets. Bij de werkniveaus 1 t/m 3 wordt in het algemeen minimaal één vijfde van de elementen van de cruciale secties op het afgesproken werkniveau getoetst. Afhankelijk van het vertrouwen dat hieruit blijkt kan voor repeterende elementen het werkniveau worden verlaagd of verhoogd. Bijvoorbeeld thema daglicht: er wordt gekeken welke ruimten van een bouwplan het meest kritisch zijn ten aanzien van dit thema. Van deze ruimten wordt 20% beoordeeld op het aangegeven aanvangsniveau. Afhankelijk van de toetsresultaten wordt de toets vervolgd op een hoger of lager niveau.
Aan het werkniveau kunnen aanvullende regels worden gekoppeld. In het algemeen betreft het dan regels ten aanzien van:
Indieningvereisten: In de Regeling omgevingsrecht (Mor) wordt aangegeven welke bescheiden aanwezig moeten zijn op het moment van indiening van een aanvraag. De Mor biedt de ruimte voor het bevoegd gezag om bescheiden die niet nodig zijn voor de beoordeling van een aanvraag ook niet te vragen. Daarom wordt in relatie tot de aanwezige risico’s bepaald welke bescheiden wel en niet vereist zijn om te overleggen. Dit speelt vooral bij de activiteit (ver)bouwen.
Nadere voorwaarden in de vergunning. Op basis van het werkniveau wordt geformuleerd dat uitwerking van de thema’s correct op de vergunningstekening moet plaatsvinden en dat voorwaarden niet mogelijk zijn. Indien de aanvrager onvoldoende aannemelijk maakt dat wordt voldaan aan wet- en regelgeving, wordt bij bepaalde werkniveaus gevraagd om tekeningen en berekeningen, voordat vergunningverlening plaatsvindt aan te passen. Hiervoor zal voor zover noodzakelijk het instrument van verdaging / verlenging van het besluit worden ingezet.
De tweede invalshoek heeft betrekking op activiteiten met een meer doorlopend karakter. Het zijn activiteiten, die ook een beheer- of gebruiksfase kennen. Het betreft dan vooral de activiteiten: exploiteren van een milieu-inrichting en het brandveilige gebruik van bouwwerken. Bij deze activiteiten wordt deels ook gewerkt met werkniveaus op basis van risico’s. Dit geldt voor inrichtingen brandveilig gebruik. Bij de milieu-inrichtingen is een toetsingskader ontwikkeld op basis van thema’s die betrekking hebben op milieuwinst. Per sbi-code / branche heeft een risicoanalyse plaatsgevonden. Deze is vertaald naar richtlijnen voor het hanteren van de verschillende type voorschriften bij vergunningen en meldingen. Hierdoor wordt het zichtbaar dat sbi-codes / branches afhankelijk van de te behalen milieuwinst meer of minder specifieke aandacht krijgen.
De toetsstrategie wordt voor de verschillende activiteiten vallend onder Wabo in de volgende hoofdstukken uitgewerkt.
Artikel 2.1. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stelt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het (ver)bouwen van een bouwwerk. Vervolgens stelt artikel 2.10: de omgevingsvergunning moet worden geweigerd indien het bouwen niet voldoet aan het Bouwbesluit, de gemeentelijke bouwverordening, het bestemmingsplan, de beheersverordening, algemene ruimtelijke regels die door de provincie of het Rijk zijn gesteld, redelijke eisen van welstand, een advies van de Commissie voor de tunnelveiligheid, of het exploitatieplan.
Het (ver)bouwen van een bouwwerk is met andere woorden één van de activiteiten die valt onder de Wabo en waarvoor een omgevingsvergunning nodig is. Aanvragen voor deze activiteit worden naast de genoemde toetsingskaders beoordeeld op ontvankelijkheid. Op grond van artikel 2.1 van de Wabo is het verboden om te bouwen zonder vergunning van burgemeester en wethouders (omgevingsvergunning). Hierop is echter een aantal uitzonderingen van toepassing. Deze staan genoemd in het Besluit omgevingsrecht (Bor). In dit hoofdstuk wordt uitgegaan van vergunningplichtige bouwwerken. De toetsingskaders voor aanvragen voor het (ver)bouwen van een bouwwerk liggen vooraf vast. Ten aanzien van bepaalde kaders kunnen keuzen worden gemaakt in de mate van detail van toetsing. Dit geldt in ieder geval niet voor het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand (welstandsnota). Toetsing vindt altijd in detail aan deze kaders plaats. Er is het kader van het Wabobeleidsplan niet voor gekozen om bijvoorbeeld de toets aan het bestemmingsplan voor bepaalde type bouwwerken uit te sluiten of de welstandstoets over te slaan of minder diepgaand te doen. Wanneer hierover ideeën of suggesties bestaan zullen deze toetsingskaders moeten worden aangepast. Ten aanzien van de technische voorschriften is eveneens een formeel kader aanwezig in de vorm van het Bouwbesluit. Het is echter onmogelijk om 100% aan deze kaders te toetsen. Vanuit de gedachte van de aannemelijkheidstoets is dit ook niet noodzakelijk. Voor de technische toetsing van aanvragen voor het (ver)bouwen van een bouwwerk is het daarom noodzakelijk tot een lokaal toetsingskader te komen dat aangeeft hoe de gemeente Winterswijk aannemelijk maakt of aan wet- en regelgeving wordt voldaan. Dit toetsingskader komt tot stand door de volgende vragen te beantwoorden:
Landelijk is reeds over het beantwoorden van de eerste vraag nagedacht en wel in de vorm van het project Collectieve Kwaliteitsnormering Bouwvergunning (CKB). Dit project is een initiatief geweest van de afdelingen bouw- en woningtoezicht van zevenentwintig grote gemeenten, voorheen verenigd in het Platform Bouw en Woningtoezicht Grote Gemeenten, en nu onderdeel vormend van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland. Onder het motto ‘100% toetsen kunnen we niet’ hebben deze gemeenten een systeem ontwikkeld dat laat zien hoe en wat er wel getoetst wordt. Dit project sluit aan bij de visie van de gemeente Winterswijk op het beoordelen van een aanvraag voor het (ver)bouwen van een bouwwerk. Het Wabobeleidsplan maakt dan ook gebruik van onderdelen van de ontwikkelde methodiek, en wel als volgt:
In het Wabobeleidsplan wordt ook gewerkt met een bouwwerktypologie net zoals bij het CKB. Het CKB kent 32 categorieën, het Wabobeleidsplan slechts negen. Door minder categorieën te gebruiken kan een duidelijker beleid worden geformuleerd. De verschillen in risico’s en het rendement van gemeentelijk handelen zijn per categorie duidelijker in beeld te brengen.
De intensiteit van toetsing wordt allereerst afhankelijk gesteld van het type bouwwerk. Het type bouwwerk is zowel voor de toetsing als het toezicht een zeer belangrijk vertrekpunt. Immers een tuinhuisje vraagt bijvoorbeeld een andere benadering dan een appartementengebouw. Op basis van de samenstelling van de bouwstroom in de gemeente Winterswijk, de risico’s die aan bepaalde type bouwwerken zijn verbonden en het kwaliteitsbeeld dat van toepassing is op bepaalde type bouwwerken is gekozen voor de indeling zoals weergegeven in tabel A. Per type bouwwerk is apart beleid geformuleerd ten aanzien van de technische toetsing van de aanvraag omgevingsvergunning.
De intensiteit van toetsing wordt ook afhankelijk gesteld van de onderdelen van het bouwwerk ( thema’s uit wet- en regelgeving), die in het geding zijn. In tabel B zijn de thema’s weergegeven. In combinatie met vooral het type bouwwerk wordt de mate van belangrijkheid van de verschillende thema’s beoordeeld. De thema’s zijn afkomstig uit de Woningwet en bijbehorende wet- en regelgeving zoals bestemmingsplannen, welstandsnota en Bouwbesluit.
Bij (ver)bouwen zijn verschillende partijen betrokken: van particulier tot professionele bouwer. De dagelijkse praktijk laat zien dat er grote kwaliteitsverschillen zijn in enerzijds presentatie en uitwerking van tekeningen / berekeningen en anderzijds in de uitvoering van werkzaamheden. De zorgplicht zou hierop kunnen worden afgestemd. In het onderhavige beleid is dat niet gebeurd. Het standpunt is ingenomen dat aanvragen ongeacht kwaliteit van de betrokken partijen aan een bepaald kwaliteitsniveau moeten voldoen. De kwaliteit van de betrokken partijen wordt pas een factor van belang geacht zodra sprake is van certificering.
De intensiteit of zwaarte van toetsing wordt afhankelijk gesteld van ingeschatte risico’s (thema naar type bouwwerk). Het beleid bestaat uit overeenstemming over de diepgang waarop werkzaamheden uitgevoerd moeten worden. Er wordt gewerkt met vooraf gedefinieerde werkniveaus, zoals in hoofdstuk2 van dit deel besproken.
Risicoanalyse en conversie naar werkniveau
De risicoanalyse van bouwwerkcategorie per thema en de conversie van de uitkomsten naar het te hanteren werkniveau zijn terug te vinden in bijlage 1 en 2.
Op basis van de zojuist genoemde beleidsonderdelen is per type bouwwerk de diepgang van toetsing bepaald. Deze zijn terug te vinden in de matrix / tabel op de volgende pagina. Uit de matrix blijkt dat de toetsing vooral wordt gedaan door na te gaan of uitgangspunten uit tekeningen en berekeningen zijn te halen en na te gaan of deze voldoen aan de gestelde eisen. Hierop zijn enkele uitzonderingen:
Uit de toetsingsmatrix blijkt dat ten aanzien van het rendement bij het soort bouwwerk sprake is van een vier- of vijfdeling. De eerste categorie betreft de kleine bouwwerken indien vergunningplichtig. Gezien het beperkte risico vindt hier geen toetsing op het Bouwbesluit plaats. De tweede categorie bestaat uit de aan-, uit- en bijgebouwen. Thema’s aangaande veiligheid worden op niveau 2 getoetst, terwijl de andere technische thema’s op niveau 1 worden beoordeeld. Het meeste rendement is te realiseren bij de volgende type bouwwerken:
Het verschil tussen deze bouwwerkcategorieën is beperkt. Toetsing van de meeste thema’s vindt plaats op niveau 2 of hoger. Bij de overige type bouwwerken worden wat betreft toetsing minder thema’s (intensief) beoordeeld. Samengevat ontstaat het volgende beeld van de kernbepalingen:
De toetsing aan de technische voorschriften van het Bouwbesluit kan ook plaatsvinden door externe partijen volgens een beoordelingsrichtlijn (BRL/BN 5019). Dit is de zogenaamde gecertificeerde bouwbesluittoets. Zodra bij een aanvraag een rapportage is bijgevoegd van een gecertificeerde toets wordt het in deze notitie geformuleerde beleid niet meer uitgevoerd door de gemeente. In de plaats daarvan zal de gemeente een controle uitvoeren op de geldigheid van het certificaat dat ten grondslag ligt aan het rapport. Er wordt dan gecontroleerd op de datum van het certificaat en de toepassingsgebieden waarvoor het certificaat is afgegeven. Wanneer sprake is van een positief resultaat wordt aangenomen dat de aanvrager voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de aanvraag voldoet aan de technische voorschriften van het Bouwbesluit. Indien sprake is van een gecertificeerde bouwbesluittoets, die voldoet aan de voorwaarden, kan gedacht worden aan een korting op de leges of het sneller verlenen van de vergunning. Beleid hierover zal de komende jaren, als het gecertificeerd werken toeneemt, bij de evaluatie van het Wabobeleidsplan worden geformuleerd.
3.3. Beoordeling constructieve veiligheid
De tweede vraag betreft de beoordeling van het constructief hoofdprincipe van een aanvraag voor het (ver)bouwen van een bouwwerk. Constructieve veiligheid is naast brandveiligheid het belangrijkste thema. Dit blijkt uit de toetsingsmatrix van de vorige paragraaf. In het Bor wordt aangegeven dat vooraf inzicht moet worden gegeven in het hoofdprincipe van de constructie. Detailtekeningen en berekeningen mogen na afgifte van de vergunning worden ingediend. Het Bor biedt interpretatieruimte, die gezien het belang van het thema, niet wenselijk is. Vandaar dat ook op dit terrein een lokaal toetsingskader wordt geformuleerd.
Als uitgangspunt is geformuleerd dat afhankelijk van het type bouwwerk, zoals geformuleerd in de vorige paragraaf, vooraf gegevens moeten worden ingediend die aannemelijk maken dat wordt voldaan aan de eisen van constructieve veiligheid. De gegevens moeten worden beoordeeld door een ter zake deskundig iemand, waarbij de diepgang van beoordeling vooraf is afgesproken. Er wordt aangesloten bij de werkniveaus geformuleerd in de vorige paragraaf.
Het beleid is terug te vinden in de tabellen op de volgende pagina. De bouwwerkcategorieën uit de vorige paragraaf zijn teruggebracht tot een drietal categorieën. Aangegeven is welke bescheiden voor de ontvankelijkheid moeten worden ingediend. In de tweede tabel is aangegeven op welk niveau de gegevens inhoudelijk worden beoordeeld. Deze tabel is een uitwerking van de toetsmatrix omgevingsvergunning activiteit (ver)bouw en gebaseerd op het landelijke constructieprotocol.
• inzichtelijke bouwkundige tekeningen • constructieberekening met helder aangegeven uitgangspunten | • grondrapport / funderingsadvies | ||
3.4. Beoordeling deelgoedkeuringen voorwaarden vergunning
De derde vraag betreft de controle van deelgoedkeuringen ten aanzien van constructieonderdelen en installaties. Een vergunning kan onder voorwaarden / beperkingen worden verleend. Veel voorkomende voorwaarden / beperkingen hebben betrekking op het op een later tijdstip indienen van tekeningen en berekeningen. Het betreft dan vooral constructieve tekeningen en berekeningen en installatietechnische tekeningen en berekeningen. In het Bor is het op een later tijdstip indienen van dergelijke zaken wettelijk geregeld. Bij één vergunning kan sprake zijn van meerdere deelgoedkeuringen.
Het feit dat aanvullende voorwaarden worden geformuleerd bij de vergunning geeft aan dat het niet reëel was om ten tijde van de vergunningsaanvraag een beoordeling te doen. Aangezien sprake is van voorwaarden zijn de beoordelingen vanuit het oogpunt van de gemeente Winterswijk wel noodzakelijk. Handhaving van deze voorwaarden wordt van groot belang geacht omdat het vaak belangrijke onderdelen ten aanzien van veiligheid (constructie en brand) betreft.
Ten behoeve van de vergunning is sprake van een aantal (standaard) voorwaarden. De van toepassing zijnde voorwaarden worden steeds per vergunning uit deze lijst geselecteerd. De vergunninghouder is verantwoordelijk voor het tijdig aanleveren van de bescheiden (drie weken voor aanvang van het desbetreffende onderdeel). De toezichthouder bewaakt dit en gaat na of onderdelen niet worden gerealiseerd alvorens de bescheiden zijn beoordeeld en geaccordeerd. Wanneer bij aanvang van werkzaamheden de bescheiden niet tijdig zijn ingediend vindt in principe stillegging van de werkzaamheden plaats. In andere situaties vindt een nadere afweging plaats of tot stillegging moet worden overgegaan. Iedere set tekeningen / berekeningen die wordt ingediend wordt beoordeeld. De constructieve tekeningen en berekeningen worden gecontroleerd op het werkniveau zoals aangegeven bij beoordeling constructieve aspecten. De installatie technische tekeningen en berekeningen worden eveneens beoordeeld. Controle vindt plaats op het niveau aangegeven in de toetsmatrix in paragraaf 1.2.
3.5. Beoordeling omgevingsveiligheid
De factor locatie (ligging bouwplaats) is voor deze beoordeling van belang. De factor zal vooral worden gebruikt bij het toezicht van bouw- en sloopwerkzaamheden. Dit gebeurt in verband met risico’s en aansprakelijkheid. Tegen deze achtergrond worden de begrippen aandachts- en risicolocatie geïntroduceerd. Onder deze locaties worden verstaan locaties die door de aard van de werkzaamheden respectievelijk de aard van de omgeving een meer dan gemiddeld risico met zich meebrengen en tegen die achtergrond nadrukkelijker aandacht vragen voor omgevingsveiligheid. Met andere woorden, het betreft locaties waar een verhoogde kans op gevaar aanwezig is voor passanten, omwonenden en belendende percelen. (Ver)bouwen in het centrum vraagt vanuit het oogpunt van omgevingsveiligheid bijvoorbeeld een andere aandacht dan bouwen in het buitengebied. Uit jurisprudentie kan worden afgeleid dat onvoldoende toezicht vanuit algemeen belang bij problemen kan leiden tot aansprakelijkheidsstelling van de gemeente.
Of sprake is van een aandachts- of risicovolle locatie wordt door verschillende criteria bepaald. Het eerste criterium heeft te maken met de aard van de belendende bouwwerken. Afhankelijk van het type bouwwerk en dan vooral de wijze van fundering (op staal, op houten / betonnen / stalenbuispalen e.d.), het materiaal waarin ze zijn opgetrokken (beton, staal, steen, hout e.d.), de ouderdom en staat van onderhoud is er een bepaalde gevoeligheid voor trillingen, veranderingen in grondwaterniveau, ontgravingen en slopen. Deze gevoeligheid in combinatie met de aard van het te realiseren bouwwerk en de wijze van bouwen bepalen de mate van risico. Een tweede criterium heeft te maken met de veiligheid op en om de bouwplaats. Een derde en laatste criterium heeft betrekking op de hinder en overlast voor omwonenden, gebruikers van omliggende panden en passanten. Het betreft dan zaken als geluidhinder, trillinghinder, verkeershinder en stankhinder.
In de fase van vergunningverlening vindt door de gemeente een locatieanalyse plaats om de risico’s ten aanzien van omgevingsveiligheid in te schatten. In tabel A is aangeven welke onderwerpen in de locatieanalyse betrokken worden. Tabel B geeft aan hoe vanuit de locatie-analyse gekomen wordt tot een risico-inschatting en wat dit betekent voor het opnemen van voorschriften in de vergunning.
4. Activiteit het uitvoeren van een werk (artikel 2.1b, 2.11)
Artikel 2.1. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stelt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk geen bouwwerk zijnde of van werkzaamheden, in gevallen waarvan dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald. De omgevingsvergunning moet worden geweigerd als het werk of de werkzaamheid in strijd is met de bepalingen of met de ruimtelijke regels.
In vooral het buitengebied van de gemeente Winterswijk is het verboden om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden uit te voeren. Ook in andere bestemmingsplannen kunnen deze regels voorkomen. Welke werken en werkzaamheden het betreft is afhankelijk van het (onderdeel van het) bestemmingsplan. De tabel op de volgende pagina geeft het stelsel weer dat is opgenomen in het bestemminsplan buitengebied.
In ieder bestemmingsplan met dit soort regels zijn ook uitzonderingen op het verbod geformuleerd. Een vergunning is bijvoorbeeld niet vereist als:
Welke werkzaamheden worden op welk niveau beoordeeld?
Aan het opstellen van de regels in het bestemmingsplan ligt een gebiedsanalyse ten grondslag, die kan worden beschouwd als risicoanalyse. Bij het beoordelen van de activiteit uitvoeren van een werk wordt altijd nagegaan of regels zijn geformuleerd. Zo ja, dan vindt altijd een toets plaats aan de regels van het bestemmingsplan.
Het beoordelen van deze regels vraagt bij ieder werk in de gebieden waar het stelsel van toepassing is maatwerk. Vandaar dat de beoordeling van werkzaamheden op het hoogste niveau plaatsvindt. Dit is het integrale niveau.
5. Activiteit in strijd met regels van het planologisch kader (artikel 2.1c, 2.12)
Artikel 2.1. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stelt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1. derde lid of 4.3 derde lid van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7 vierde lid, tweede volzin, van die wet.
In de gemeente Winterswijk worden bijna alle gebieden afgedekt door een bestemmingsplan. Uitzondering hierop zijn de zogenaamde ‘bruine vlekken’: specifieke terreinen voor herontwikkeling. Voor de bebouwde kom komt één plan voor gebied Oost, West, Zuid en Noord. Daarna komt er een actualisatie van bestemmingsplan Centrum en de spoorzone. Verder worden in bijzondere gevallen deelplannen gemaakt. Voor het buitengebied gelden de bestemmingsplannen Integrale herziening buitengebied Winterswijk (vaststelling 2011) en het bestemmingsplan Verblijfsrecreatieterreinen dat binnenkort geactualiseerd wordt.
Voor veel vergunningsaanvragen zijn de bestemmingsplannen de eerste toetsingskaders. Mocht een activiteit in strijd zijn met de ruimtelijke regels dan is een beleidskader aanwezig om na te gaan of een afwijking van de regels mogelijk is.
Op welke wijze is het afwijkingsbeleid vorm en inhoud gegeven?
Indien een project strijdig is met het vigerende bestemmingsplan, wordt eerst beoordeeld of met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels een afwijking i.c. ontheffing van de regels mogelijk is. Als dat niet het geval is wordt op basis van relevante beleidsnota’s nagegaan of ontheffing mogelijk is. Een voorbeeld van een dergelijke beleidsnota is het document met beleidsregels ten aanzien van hergebruik van bestaande gebouwen in het buitengebied. Dit document is een nadere uitwerking van de nota “Functies Zoeken Plaatsen Zoeken Functies”, welke tot stand is gekomen door de samenwerkende gemeenten in de Regio Achterhoek en waarin zij hun visie op het vraagstuk van de vrijkomende bebouwing in het buitengebied hebben gegeven. Deze nota maakt onderdeel uit van het herziene bestemmingsplan buitengebied. Daarnaast gelden vastgestelde beleidsstukken zoals bovenplans verevenen en landgoederen. Indien iemand een bijzonder initiatief heeft, is afwijking mogelijk en wordt gewerkt met een bestemmingsplan, niet met een Wabo-projectbesluit, aangezien de procedure nagenoeg gelijk is en initiatiefnemer door een principe-verzoek inzicht krijgt in medewerking van het bestuur voordat alle stukken moeten worden aangeleverd.
Het beoordelen van het planologisch kader vraagt bij iedere activiteit waarvoor het relevant is maatwerk. Vandaar dat de beoordeling van werkzaamheden op het hoogste niveau plaatsvindt. Dit is het integrale niveau.
6. Activiteit het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk met het oog op brandveiligheid (artikel 2.1d, 2.13)
Artikel 2.1. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stelt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een bouwwerk in gebruik te nemen of te gebruiken met het oog op de brandveiligheid. De omgevingsvergunning moet worden geweigerd zo stelt artikel 2.13 als de brandveiligheid voor het voorziene gebruik niet voldoende is verzekerd. Tevens stelt de Wabo dat in sommige gevallen geen vergunning nodig is, maar dat een melding met het oog op brandveiligheid moet worden gedaan. Een dergelijke melding kan overigens ook geheel los van een aanvraag voor een omgevingsvergunning worden gedaan.
Het Gebruiksbesluit, dat het brandveilig gebruik van een bouwwerk regelt, is per 1 april 2012 opgenomen in het Bouwbesluit. Naast het regime van de omgevingsvergunning voor het brandveilig gebruik van bouwwerken blijft sprake van gebruiksmeldingen. Een vergunning is nodig als sprake is van dagverblijf van meer dan 10 personen jonger dan 12 jaar, dagverblijf van meer dan 10 personen die lichamelijk of verstandelijk gehandicapt zijn of wanneer sprake is van nachtverblijf van meer dan 10 personen. Een gebruiksmelding wordt gevraagd als zich meer dan 50 personen in een bouwwerk kunnen bevinden, er sprake is van een woonfunctie die kamergewijs wordt verhuurd of er sprake is van gelijkwaardigheid op basis van het Bouwbesluit. Wanneer voor een inrichting geen gebruiksvergunning of –melding nodig is gelden algemene regels met een zorgplicht. De Veiligheidsregio Noord Oost Gelderland (VNOG) adviseert de gemeente over het brandveilig gebruik.
Hoe vindt de beoordeling op brandveilig gebruik van een bouwwerk plaats?
Er is een werkwijze opgesteld naar analogie van de activiteit (ver)bouwen.
Beoordeling vindt plaats op basis van hetgeen gesteld is in hoofdstuk 3 van de handreiking implementatie Gebruiksbesluit van de NVBR. In deze handreiking worden bouwwerken onderverdeeld in vier risicoklassen: (A) direct noodzakelijk, (B) noodzakelijk, (C) zeer gewenst en (D) niet direct noodzakelijk. Deze indeling kan gelijk worden gesteld aan de indeling in een viertal categorieën genoemd in het Preventie Activiteiten Plan (Prevap). Aangezien de handreiking geen specifiek toetsbeleid kent is een lokaal beleidskader opgesteld. De intensiteit van toetsing wordt allereerst afhankelijk gesteld van het type bouwwerk. Het type bouwwerk is zowel voor de toetsing als het toezicht een zeer belangrijk vertrekpunt. Welke bouwwerken / inrichtingen in welke risicoklasse vallen is weergegeven in tabel A.
De intensiteit van toetsing wordt ook afhankelijk gesteld van de onderdelen van het bouwwerk (thema’s uit wet- en regelgeving), die in het geding zijn. In tabel B zijn de thema’s weergegeven. De thema’s zijn afkomstig uit het Bouwbesluit. In combinatie met vooral het type bouwwerk wordt de mate van belangrijkheid van de verschillende thema’s beoordeeld.
De intensiteit of zwaarte van toetsing wordt afhankelijk gesteld van ingeschatte risico’s (thema naar type bouwwerk). Het beleid bestaat uit overeenstemming over de diepgang waarop werkzaamheden uitgevoerd moeten worden. Er wordt gewerkt met vooraf gedefinieerde werkniveaus, zoals geformuleerd in hoofdstuk 2.
Risicoanalyse en conversie naar werkniveau
De risicoanalyse van inrichtingencategorie per thema en de conversie van de uitkomsten naar het te hanteren werkniveau zijn terug te vinden in bijlage 2 en 3.
Het toetsbeleid is terug te vinden in de matrix op de volgende pagina. Uit deze matrix kan worden geconcludeerd dat voor de meeste type bouwwerken (A t/m C) de thema’s worden beoordeeld op het hoogste werkniveau (integraal). Op het gebied van brandveilig gebruik vindt met andere woorden geen gedeeltelijke toets plaats. De thema’s voorkomen van brandgevaar en vluchten bij brand hebben een lagere score, omdat dit thema’s zijn die door het dagelijks gebruik worden bepaald. Zij zullen meer aan bod komen bij inspectie / toezicht en niet zo zeer bij vergunningverlening. Immers: op tekening zullen bijvoorbeeld vluchtwegen altijd goed bereikbaar en vrij van obstakels zijn, in de praktijk is dat anders. Bij type bouwwerk D wordt gekeken of de ingediende gegevens en bescheiden compleet zijn ingediend ten aanzien van een aantal aspecten. Er vindt verder geen inhoudelijke beoordeling plaats. Bij het toezicht tijdens de beheer- of gebruiksfase wordt de situatie bij dit type bouwwerken verder bekeken. Dan wordt ook verder gekeken naar de thema’s die bij de ontvankelijkheid geen aandacht hebben gekregen.
7. Activiteit het exploiteren van een milieu-inrichting (artikel 2.1e, 2.14)
Artikel 2.1. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stelt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een inrichting of mijnbouwwerk op te richten, te veranderen, in werking te hebben of de werking daarvan te veranderen. De omgevingsvergunning moet, zo stelt artikel 2.14, worden geweigerd als de activiteit waarop de aanvraag betrekking heeft in strijd is met de bescherming van het milieu. Tevens stelt de Wabo, in het verlengde van de Wet milieubeheer dat in sommige gevallen geen vergunning nodig is, maar dat gelijktijdig met een aanvraag voor een andere activiteit een melding met het oog op bescherming van het milieu moet worden gedaan (Activiteitenbesluit). Een dergelijke melding kan overigens ook geheel los van een aanvraag voor een omgevingsvergunning worden gedaan.
Voor het in werking hebben van een inrichting is het vaak noodzakelijk om een melding in te dienen of om een vergunning aan te vragen. Het Activiteitenbesluit of de vergunning stelt voorschriften aan de activiteiten die in de inrichting plaatsvinden om schade, hinder en overlast voor de directe omgeving te voorkomen. Deze voorschriften zijn vooral gericht op de bescherming van de kwaliteit van het leefklimaat van de mens, de kwaliteit van de bodem, het water, de lucht en dergelijke tegen schadelijke invloeden van de activiteiten. Daarnaast hebben ze betrekking op het stimuleren van maatregelen ter verbetering van die kwaliteit (milieuwinst).
Hoe wordt vormgegeven aan het beleid voor vergunningen en meldingen voor het exploiteren van een milieu-inrichting?
In verband met de realisatie van de Omgevingsdienst Achterhoek (ODA) is het streven om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de “Achterhoekse Maat”. Deze meetlat is de onderlegger voor het functioneren van de ODA. Op het gebied van vergunningverlening zijn in ODA verband aannamen gedaan voor de frequentie van actualisatie/revisie en normuren. Er is (nog) geen inhoudelijk kwaliteitskader. In het kader van dit Wabobeleidsplan is hiervoor wel een opzet vervaardigd. Ten aanzien van de meldingen wordt aangesloten bij de mogelijkheid om voor in het Activiteitenbesluit aangegeven activiteiten maatwerkvoorschriften te formuleren. Deze maatwerkvoorschriften kunnen in principe alleen worden opgesteld in relatie tot de impact van activiteiten op hun directe omgeving. Deze impact is tweeledig, namelijk in relatie tot specifieke aanwezige milieuwaarden en in relatie tot gevaar, hinder en overlast voor omwonenden, omliggende bouwwerken, percelen en openbare ruimten. Ten aanzien van de milieuvergunningen worden richtlijnen ontwikkeld voor de mate van diepgang waarmee voorschriften worden geformuleerd. Het aantal af te geven vergunningen is door het Activiteitenbesluit afgenomen. De inrichtingen waarvoor het vergunningenregime nog zal blijven bestaan zullen een grote diversiteit kennen. Het is onmogelijk om hiervoor vooraf voorschriften te formuleren.
Er is voor het inhoudelijke kwaliteitskader uitgegaan van de voor de gemeente relevante sbi-codes (branches). Daarbij is in het algemeen het eerste en tweede niveau van de codering aangehouden. Bij enkele sbi-codes is, zoals voor het fokken en houden van dieren, voor het derde niveau gekozen.
De thema’s van wet- en regelgeving zijn in termen van milieuwinst op een rij gezet. De volgende thema’s zijn voor het kwaliteitskader onderscheiden:
Voor iedere sbi-code heeft een risicoanalyse plaatsgevonden op thema en gebied. Hierbij is per thema een score aangegeven, De score loopt van 0 t/m 4, waarbij 0 staat voor het behalen van geen milieuwinst en 4 voor het behalen van zeer veel milieuwinst. De risicoanalyse is terug te vinden in bijlage 4.
De score van de risicoanalyse is bepalend voor de diepgang voor het formuleren van voorschriften bij de vergunning. Een score 3 of hoger betekent maatwerk.
De score van de risicoanalyse is bepalend voor de diepgang voor het formuleren van voorschriften bij de melding. Een score 3 of hoger betekent nagaan of maatwerk nodig en mogelijk is.
Naast de diepgang voor het formuleren van voorschriften worden de scores per sbi-code ook beschouwd als een indicator voor de mate waarin het proces om een melding of vergunningsaanvraag voor te bereiden en af te handelen vraagt om maatwerk. Het uitgangspunt is dat alleen bij hogere scores het meldingsproces uitgebreid mag worden doorlopen (bijvoorbeeld met een bedrijfsbezoek) dan wel dat het vooroverleg in intensieve mate mag plaatsvinden (bijvoorbeeld met een concept aanvraag en voorontwerp van de beschikking). Anders is de leidraad ‘sober en doelmatig’. Het proces is dan veel meer standaard.
8. Activiteit het wijzigen van een monument (artikel 2.1f, 2.2b, 2.15 en 2.18)
Artikel 2.1. en 2.2. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stellen dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een monument te slopen, te verstoren, te herstellen of te (laten) gebruiken waardoor het wordt ontsierd of in gevaar wordt gebracht. De omgevingsvergunning moet worden geweigerd als de activiteit waarop de aanvraag betrekking heeft in strijd is met de monumentenzorg. De verschillende artikelen in de Wabo over monumenten zijn in dit beleidsplan voor het gemak gebundeld.
Naast de Wabo vormen de Monumentenwet 1988 en de gemeentelijke erfgoedverordening de kaders om activiteiten aan een monument te beoordelen. Aangezien monumenten op zich uniek zijn vindt steeds een specifieke afweging plaats. Hiervoor is geen algemeen toetsingskader te ontwik kelen. De gemeente beoordeelt op basis van eigen onderzoek interventies. Bij ingrijpende herbestemmingen, ingrijpende reconstructies of sloop moet de aanvrager voor zover nodig geacht door de gemeente een historisch onderzoek indienen. Op basis van artikel 6.4 van het Besluit Omgevingsrecht (Bor) moet in specifieke situaties dan ook advies gevraagd worden aan de rijksdienst of provincie. De gemeente beschikt over de wettelijk verplichte monumentencommissie.
Het wordt nodig geacht ten aanzien van de activiteiten in relatie tot monumenten expliciet aandacht te besteden aan één aspect dat nog om beleid vraagt, namelijk de situaties waarbij cultuurhistorische waarden en voorschriften zoals opgenomen in het Bouwbesluit elkaar niet verdragen. Gezien de noodzaak bij de Wabo om te komen tot afstemming van voorschriften is het van belang voor deze afstemming een helder beleidskader te hebben. Er moet gekomen worden tot een kader hoe afwegingen op dit terrein het beste kunnen plaatsvinden. In het Bouwbesluit is bovendien aangegeven, dat als ten aanzien van de activiteit wijzigen van een monument specifieke voorschriften zijn opgenomen deze voorrang hebben boven die geformuleerd bij de activiteit (ver)bouwen.
Hoe vindt afweging plaats tussen cultuurhistorische waarden en technische bouwvoorschriften?
De activiteit wijzigen van een monument vindt vaak tegelijk plaats met de activiteit verbouwen van een bouwwerk. Eén van de zaken die bij deze samenloop regelmatig speelt is de afstemming i.c. inpassing van de technische vereisten uit het Bouwbesluit in relatie tot de monumentale waarden van een bouwwerk. Het realiseren van technische eisen bij monumenten vraagt met andere woorden dus regelmatig om de nodige afwegingen: enerzijds moet het pand voldoen aan de technische eisen; anderzijds mag er weinig tot geen afbreuk aan het monumentale karakter worden gedaan. Het beleidskader bestaat uit een soort afwegingsmodel waarin geschetst wordt hoe te werk moet worden gegaan bij afstemming van het monumentale karakter met de technische voorschriften uit het Bouwbesluit.
Nadat de technische norm op basis van het Bouwbesluit is bepaald wordt nagegaan of zonder aantasting van het monumentaal karakter de norm kan worden gerealiseerd. Hierbij zijn bepalend: de redengevende omschrijving (reden waarom het bouwwerk is aangewezen als monument), het resultaat van een eventueel bouwhistorisch onderzoek en het advies van de monumentencommissie, rijksdienst of provincie. Wanneer zonder problemen aan de technische norm kan worden voldaan is er geen vuiltje aan de lucht. Wanneer er wel problemen zijn moet het risico dat verbonden is aan de technische norm worden bepaald. Het risico wordt afgeleid van de toetsmatrix omgevingsvergunning activiteit (ver)bouwen. Er is sprake van een hoog risico als het toetsniveau 2 of hoger is. Bij een toetsniveau 0 of 1 is sprake van een laag risico.
Bij een hoog risico wordt uitgegaan van nieuwbouw criteria. Achtereenvolgens worden de volgende opties nagegaan:
Wanneer optie 4 leidt tot ongewenste oplossingen of bij optie 5 ontheffing niet vanwege risico’s mogelijk is moet het gebruik worden uitgesloten als de andere opties niet reëel zijn. Het plan kan dan niet in de huidige vorm worden gerealiseerd. Bij een laag risico worden alleen de opties 1 en 5 bekeken.
Een essentiële voorwaarde voor toepassing van het afwegingsmodel is dat reeds in een vroeg stadium van het vergunningverleningsproces gekeken wordt naar de inpassing van technische voorschriften. Ten behoeve van een principe beslissing bij functiewijzigingen van monumenten moet een quickscan op bovenstaande wijze plaatsvinden. Dit geldt ook bij overige principe verzoeken ten aanzien van monumenten en de intake van aanvragen om omgevingsvergunning activiteit wijzigen monument. Door dit te doen wordt reeds op een relatief vroeg tijdstip inzicht verworven of sturing vanuit gemeentewege noodzakelijk is. Met andere woorden, wanneer sprake is van een monument moet reeds in een vroeg stadium gekeken worden naar de afstemming met de technische voorschriften. De toetsmatrix omgevingsvergunning activiteit (ver)bouwen moet op dat moment worden gehanteerd en worden ingevuld. Bij de activiteit wijzigen van een monument is dus sprake van vooroverleg.
9. Activiteit het slopen op basis van planologisch kader (artikel 2.1g, 2.16)
Artikel 2.1. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stellen dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een bouwwerk te slopen als hiervoor in het bestemmingsplan regels zijn opgenomen. De omgevingsvergunning moet worden geweigerd als bijvoorbeeld niet aannemelijk is dat op de plaats van het te slopen bouwwerk een ander bouwwerk kan of zal worden gebouwd of dat blijvend onevenredig afbreuk wordt gedaan aan de beeldbepalende cultuurhistorische waarden van het bouwwerk.
In diverse bestemmingsplannen binnen de gemeente Winterswijk zijn ‘sloopregels’ opgenomen. Deze sloopregels zijn gekoppeld aan bepaalde bestemmingen of waarden. De meeste sloopregels moeten worden opgevat als bouwregels en vallen onder de activiteit (ver)bouwen van een bouwwerk. Artikel 2.1 onder g Wabo is alleen in het buitengebied te vinden in artikel 27 ‘Waarde cultuurhistorie’. Welke percelen deze waarde hebben gekregen is afhankelijk van het karakter van de bebouwing.
Op welke wijze en met welke intensiteit vindt toetsing van de activiteit slopen plaats aan het planologisch kader?
Aan het opstellen van de regels in het bestemmingsplan ligt een gebiedsanalyse ten grondslag, die kan worden beschouwd als risicoanalyse. Bij het beoordelen van de activiteit slopen wordt altijd nagegaan of de activiteit in het buitengebied ligt en of artikel 27 van toepassing is. Zo ja, dan vindt altijd een toets plaats aan de regels van het bestemmingsplan.
Er wordt per aanvraag nagegaan of deze voldoet aan hetgeen gesteld is in de regels. Gezien het karakter van de regels zal dit steeds maatwerk zijn. Beoordeling vindt plaats op het hoogste niveau. Dit is het integrale niveau.
10. Activiteit het slopen van een bouwwerk (artikel 2.2a, 2.18)
Artikel 2.2. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stelt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het slopen van een bouwwerk zoals vastgelegd in een provinciale of gemeentelijke verordening. Vervolgens stelt artikel 2.18: de omgevingsvergunning moet worden geweigerd indien het slopen niet voldoet aan de gronden gesteld in de desbetreffende verordening. Door het nieuwe Bouwbesluit valt deze activiteit niet meer onder de Wabo. Gezien de maatschappelijke risico’s verbonden aan deze activiteit is besloten om de activiteit als zodanig toch op te nemen en hiervoor beleid uit te werken.
In paragraaf 1.7 van het Bouwbesluit 2012 zijn sinds 1 april jl. de regels terug te vinden. Er wordt niet meer gesproken over een omgevingsvergunning voor de activiteit slopen van een bouwwerk, maar van een sloopmelding. Deze sloopmelding moet afhankelijk van het type sloopwerk vijf dagen respectievelijk vier weken voor aanvang worden gedaan. Het Bouwbesluit geeft aan welke bescheiden bij een melding moeten worden ingediend en op welke onderdelen door de gemeente aanvullende voorwaarden mogen worden gesteld.
Welke meldingen om sloopwerken worden met welke diepgang beoordeeld?
Er wordt een methodiek toegepast naar analogie van het (ver)bouwen van bouwwerken; het betreft een toetsingskader per thema per type sloopwerk.
Het type sloopwerk wordt als een belangrijk aspect voor het toetsingskader beschouwd. Op basis van drie factoren is een indeling in type sloopwerken gemaakt. Per type sloopwerk is apart beleid geformuleerd ten aanzien van de technische toetsing van de aanvraag. De leidende factoren zijn: (a) de samenstelling van het aanbod aan sloopwerkzaamheden, (b) de risico’s die aan bepaalde type sloopwerken zijn verbonden en (c) het kwaliteitsbeeld dat van toepassing is op bepaalde type sloopwerken. De onderscheiden categorieën zijn terug te vinden in tabel A. Per type sloopwerk is apart beleid geformuleerd ten aanzien van de beoordeling van de melding. Naast de sloopcategorieën in tabel A wordt een zogenaamde buitencategorie onderscheiden. Dit zijn eenmalige grootschalige projecten die om maatwerk vragen.
In het beleid wordt de intensiteit van toetsing afhankelijk gesteld van de onderdelen van het sloopwerk (thema’s uit wet- en regelgeving), die in het geding zijn. In tabel B zijn de thema’s weergegeven. In combinatie met het type sloopwerk wordt de mate van belangrijkheid van de verschillende thema’s beoordeeld.
De intensiteit of zwaarte van toetsing wordt, zoals reeds aangegeven, afhankelijk gesteld van ingeschatte risico’s (thema naar type sloopwerk). Het beleid bestaat uit overeenstemming over de diepgang waarop werkzaamheden uitgevoerd moeten worden. Er wordt gewerkt met vooraf gedefinieerde werkniveaus zoals toegelicht in hoofdstuk 2.
Risicoanalyse en conversie naar werkniveau
De risicoanalyse van sloopwerkcategorie per thema en de conversie van de uitkomsten naar het te hanteren werkniveau zijn terug te vinden in bijlage 5.
Op basis van de zojuist genoemde beleidsonderdelen is per type sloopwerk de diepgang van toetsing bepaald. Deze zijn terug te vinden in de volgende tabel. Het werkniveau van toetsing betreft het aanvangsniveau. Het principe dat is gekoppeld aan de werkniveaus is het principe van ‘opbouwen van vertrouwen’ zoals eerder, bij de activiteit (ver)bouwen uiteengezet.
Uit de toetsmatrix kan worden afgeleid dat bij een particuliere asbestsloop geen inhoudelijke toetsingen plaatsvinden. Er is een controle op het juist invullen van het formulier en ter plekke wordt, voor zover nodig (bij twijfel), voordat goedkeuring wordt verleend gekeken naar het aanwezige asbest. Voor het vervolg is dit product louter een administratief product met een standaard set aan aandachtspunten bij de acceptatie van de melding om de veiligheid te stimuleren en om zich in te dekken voor eventueel onverwachte zaken tijdens de sloop. Bij een niet particuliere asbestsloop is er één extra controle, namelijk de controle op de aanwezigheid van een asbestinventarisatierapport voor zover noodzakelijk volgens wet- en regelgeving.
Bij een overig sloopwerk vindt aan de hand van het formulier allereerst het labellen van de aanvraag plaats: risicovol of niet. Indien nodig wordt ter plekke een inspectie uitgevoerd ter ondersteuning van het labellen. Vervolgens is het niet risicovolle sloopwerk een administratief product. Het is een standaard product. Het risicovolle sloopwerk wordt op diverse thema’s diepgaander beoordeeld. Het betreft de thema’s constructieve veiligheid, belendingen, archeologie, bodem, mobiele puinbrekers, asbest, milieugevaarlijke stoffen en sloopafval. Deze toetsing vindt plaats in het kader van de voorschriften gesteld in hoofdstuk 8 van het Bouwbesluit en liggen in lijn van het protocol slopen van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland. De toetsresultaten ten aanzien van deze thema’s zullen waar nodig moeten worden vertaald naar specifieke voorschriften bij de acceptatie van de melding. Diverse thema’s worden niet inhoudelijk beoordeeld, maar worden geregeld via aandachtspunten bij de acceptatie van de melding.
11. Activiteit het vellen van houtopstand (artikel 2.2g, 2.18)
Artikel 2.2. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stelt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat het kappen of vellen van houtopstand betreft zoals vastgelegd in een provinciale of gemeentelijke verordening. Vervolgens stelt artikel 2.18: de omgevingsvergunning moet worden geweigerd indien het kappen of vellen niet voldoet aan de gronden gesteld in de desbetreffende verordening.
In de Bomenverordening is in artikel 2 aangegeven dat het vellen of te doen vellen van houtopstanden zonder vergunning verboden is. Wanneer het vellen van houtopstand valt onder de activiteit uitvoeren van een werk is de Bomenverordening niet van toepassing.
Hoe worden aanvragen voor het vellen van houtopstanden beoordeeld?
Bij de beoordeling van een aanvraag zijn de weigeringsgronden genoemd in artikel 4 van de Bomenverordening van toepassing.
Een aanvraag voor een vergunning wordt allereerst bekeken op vergunningsplicht. Als een vergunning nodig is wordt nagegaan of het vellen valt onder de activiteit uitvoeren van een werk. Wanneer dat niet het geval is wordt de aanvraag beoordeeld op basis van de weigeringsgronden zoals genoemd in de Bomenverordening. De volgende criteria worden genoemd:
De bomenverordening geeft aan dat een vergunning ook kan worden geweigerd als de houtopstand voorkomt op de vastgestelde lijst van monumentale bomen, tenzij sprake is van een ernstige bedreiging van de veiligheid, een noodtoestand of een andere uitzonderlijke situatie. Een vastgestelde lijst van monumentale bomen is echter niet (nog) niet beschikbaar.
Aan een vergunning kan een herplantplicht onder nader te stellen voorschriften worden opgelegd. Beoordeling vindt plaats op hoogste, dat wil zeggen integrale, niveau.
12. Activiteit het maken of voeren van handelsreclame (artikel 2.2h, 2.18)
Artikel 2.2. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) stelt dat het verboden is zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat het aanleggen van een weg of pad betreft zoals vastgelegd in een provinciale of gemeentelijke verordening. Vervolgens stelt artikel 2.18: de omgevingsvergunning moet worden geweigerd indien het aanleggen of wijzigen niet voldoet aan de gronden gesteld in de desbetreffende verordening.
In artikel 4.9 van de Algemene plaatselijke verordening staat vermeld dat het verboden is zonder vergunning op of aan en onroerende zaak handelsreclame te maken of te voeren met behulp van een opschrift, aankondiging of afbeelding in welke vorm dan ook, die vanaf de openbare weg zichtbaar is. In lid 2 van het artikel wordt een aantal uitzonderingen genoemd.
Hoe worden aanvragen voor het maken of voeren van handelsreclame beoordeeld?
Bij de beoordeling van een aanvraag zijn de weigeringsgronden genoemd in artikel 4.9 lid 3 van de Algemene plaatselijke verordening van toepassing.
Een aanvraag voor een vergunning wordt allereerst bekeken op vergunningsplicht. Als een vergunning nodig is wordt nagegaan of het aanbrengen of voeren valt onder de activiteit (ver)bouwen van een bouwwerk. Wanneer dat niet het geval is wordt de aanvraag beoordeeld op basis van de weigeringsgronden. Een vergunning wordt geweigerd als sprake is van een object, dat:
Beoordeling vindt plaats op hoogste, dat wil zeggen integrale, niveau.
De preventiestrategie richt zich op het vergroten van de bewustwording bij burgers en bedrijven. Het doel is om de betrokkenheid en het draagvlak voor spontane naleving van wet- en regelgeving te vergroten. Het gevolg is dat er minder correctie van gemeentewege hoeft plaats te vinden, omdat er minder overtredingen worden gepleegd. Vanuit de gedachte dat burgers en bedrijven zelf primair verantwoordelijk zijn voor het naleven van wet- en regelgeving en dat de gemeente onmogelijk op alle wet- en regelgeving kan toezien speelt de preventiestrategie een belangrijke rol.
Voor de preventiestrategie wordt een aantal trajecten onderscheiden:
Beleidsontwikkeling. Bestuurlijk moet worden besloten om in elk beleidsdocument een paragraaf op te nemen waaraan expliciet aandacht wordt besteed aan de handhaving. Tevens kan gedacht worden aan advisering om te komen tot duidelijke en handhaafbare wet- en regelgeving respectievelijk beleid. Handhaafbaarheid van regelgeving wordt alom gezien als kritische succesfactor voor een adequate handhaving. Binnen dit traject valt ook de deregulering. Als geconstateerd wordt dat een regel uit een verordening of beleidsregel niet meer het belang dient waarvoor zij oorspronkelijk is bedacht, moet bekeken worden of zij kan worden afgeschaft of bijgesteld (bijvoorbeeld in de vorm van algemene regels of een meldingsplicht in plaats van een vergunningsplicht).
Communicatie en voorlichting. Door de inzet van communicatie en voorlichting wordt een meer effectieve en efficiënte handhaving nagestreefd. De ervaring leert dat bij juist gebruik van een communicatievorm (professioneel, tijdig, herkenbaar etc.) een aanzienlijk deel van de potentiële overtreders zich alsnog en blijvend houdt aan geldende regelgeving.
Publicatie. Tevens kan bij communicatie bijvoorbeeld gebruik gemaakt worden van vooraankondigingen van controles, publicatie van de controleresultaten, het publiekelijk maken dat er een overtreding is geconstateerd en welke sanctie daaraan is gekoppeld. Het publiceren van de overtreding en de daaraan gekoppelde sanctie kan de effectiviteit van de opgelegde sanctie vergroten. Bij het gebruik van een persbericht dient wel de nodige zorgvuldigheid in acht te worden genomen.
Samenwerking met derden. Bij een actieve programmatische benadering van inspectie en handhaving is samenwerking met externen een ‘must’.
Samenwerking is een must om te komen tot een optimaal en integraal resultaat, waarbij de specifieke deskundigheid, ondersteuning, aanvulling en informatie van verschillende partijen over en weer worden benut.
Een belangrijk instrument voor de preventiestrategie is de Tafel van Elf. In bijlage 6 wordt ingegaan op dit instrument. Uit de Tafel van Elf blijkt dat naleving wordt bepaald door:
De preventiestrategie zal jaarlijks door de gemeente vorm en inhoud worden gegeven op basis van de evaluaties van de uitvoering van het Wabobeleidsplan. De gemeente hanteert daarbij vier doelgroepen binnen de preventiestrategie:
Bij alle doelgroepen gaat de gemeente uit van de eigen verantwoordelijkheid die zij hebben. Daarnaast hanteert de gemeente daar waar mogelijk een klantvriendelijke en positieve benadering. Dat betekent dat de benadering zich richt op de voordelen van naleven, benadrukken van het nut van de regels, voorbeeldgedrag en sociale norm en voorkomen van overtredingen. De volgende tabel maakt de benadering per doelgroep op hoofdlijnen zichtbaar.
Onder toezicht wordt verstaan het controleren of en in hoeverre wettelijke bepalingen worden nageleefd. Doel hiervan is de (vrijwillige) naleving van wet- en regelgeving. Toezicht vindt plaats op basis van verleende vergunningen en ontheffingen, in het kader van projecten, naar aanleiding van meldingen, klachten en calamiteiten en door opname van de activiteit in een uitvoeringsprogramma. Om effectief en doelmatig te werk te gaan is het nodig om verschillende vormen van toezicht te hanteren. Er wordt ten aanzien van de toezichtstrategie onderscheid gemaakt tussen de realisatie- en beheer- of gebruiksfase.
Tijdens de realisatiefase kan sprake zijn van een drietal type controles, namelijk:
Bij de reguliere controles wordt gewerkt met vooraf gedefinieerde werkniveaus. Deze zijn overgenomen van het Landelijke Toezichtprotocol opgesteld door de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland. Beoordeling kan plaatsvinden op de volgende niveaus:
Op deze niveaus zijn dezelfde principes van toepassing als op de werkniveaus zoals beschreven bij het onderdeel vergunningverlening.
Bij de beheer- of gebruiksfase is allereerst sprake van planmatige (on)aangekondigde controles; de zogenaamde bedrijfsbezoeken. Deze controles kunnen wat betreft diepgang en reikwijdte verschillen. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen een deelcontrole en een volledige controle. Het betreft beiden visuele controles. De deelcontrole is gericht op een beperkt aantal handhavingsthema’s of onderwerpen. Een volledige controle is juist gericht op meerdere of alle thema’s of onderwerpen. In dit kader wordt onderscheid gemaakt tussen:
Inventariserend toezicht: Het inventariserend toezicht dient te voorkomen dat strijdigheden ontstaan. Het heeft dan ook een meer adviserend en toelichtend karakter. Het inventariserend toezicht kenmerkt zich door: controle op de naleving van regels/voorschriften zonder concrete aanwijzing dat van een strijdigheid sprake is. Vele vormen van inventariserend toezicht worden daarbij gehanteerd, zoals het vooraf toezenden van checklists, zodat men zich kan voorbereiden. Adviserende brieven betreffende regels die minder goed worden nageleefd. Methoden van zelfcontroles met een monitoring achteraf bij minder risicovolle aspecten. Het motto luidt hier: Handhaven is goed, maar voorkomen is beter.
Periodiek toezicht: Het periodiek toezicht doelt op de uitvoering van het handhavingsuitvoeringsprogramma, gericht op inzet van personeel en materieel dat als basis dient van de uit te voeren controlebezoeken bij de verschillende bedrijven/instellingen/objecten. Het periodieke toezicht bestaat uit de controles bij bedrijven/instellingen/objecten die gepland zijn. De toezichthouders maken met de contactpersoon van het betreffende bedrijf/instelling/object een afspraak over wanneer (binnen een door de toezichthouder aangegeven periode) de controle zal worden uitgevoerd. In een enkel geval zal het voorkomen dat een bedrijf/instelling/object dat binnen het periodieke toezicht valt ook zonder afspraak wordt bezocht.
Naast de bedrijfsbezoeken kent de gemeente ook zogenaamde planmatige controles in gebieden. Deze komen voor in twee hoedanigheden:
Controles in de beheer- of gebruiksfase kunnen op verschillende manieren worden ‘georganiseerd’. Zoals reeds aangegeven kan dit per bedrijf of gebied. Een andere invalshoek is bijvoorbeeld een bepaald thema of onderwerp, de themacontrole, zoals:
Naast de routinematige controles, gebaseerd op een handhavingsprogramma, vinden ad hoc controles plaats. Ad hoc controles zijn de zaken die niet in te plannen zijn, maar waar meestal als gevolg van bijzondere omstandigheden toch de nodige aandacht aan geschonken moet worden. Bijzondere omstandigheden zijn bijvoorbeeld ontstane situaties als gevolg van weersomstandigheden, calamiteiten, klachtmeldingen, ongewone voorvallen e.d..
Een essentieel onderdeel van de toezichtstrategie is het zogenaamd ‘slim’ toezicht. Dit ‘slim’ toezicht houden wil zeggen dat de gemeente de controlefrequentie en wijze van controleren afstemt op het potentiële risico van de betreffende activiteit en de aard van het bedrijf. Belangrijke begrippen zijn hierbij integraal toezicht en administratief toezicht.
Integraal toezicht: Integraal toezicht kan op verschillende manieren worden opgevat. Bij de eerste manier wordt integraal opgevat als één toezichthouder, die vanuit verschillende disciplines en instanties controle en handhaving oppakt. Afhankelijk van de benodigde kennis en ervaring kunnen vervolgens modellen worden toegepast als “controleren voor elkaar”, “controleren achter elkaar” en “controleren met elkaar”. Bij de tweede manier wordt integraal opgevat als het afstemmen van handhavingsactiviteiten vanuit verschillende disciplines op het gebied van planning en uitvoering. Met andere woorden, dit is het niveau waarop in de beleidscyclus integratie plaatsvindt. Het betreft dan vooral het beleid en de uitvoering. Handelingsplannen van twee of meer partijen worden geïntegreerd zodat een eenheid of samenhangend geheel ontstaat.
Administratief toezicht: Administratief toezicht is het gebruik maken van de administraties van bedrijven als middel om het naleefgedrag van deze bedrijven ten aanzien van wet- en regelgeving te toetsen. Een dergelijk onderzoek kan betrekking op bijvoorbeeld: de stoffenadministratie, keuringen (van installaties en voorzieningen), de afvalstoffenregistratie, de energieregistratie, de procesadministratie, de financiële administratie en de relatie tussen de zojuist genoemde administraties. Deze vorm van toezicht kan voor een groot deel plaatsvinden van achter het bureau. Het beoordelen van rapporten en plannen is een aparte vorm van administratief toezicht.
De toezichtstrategie wordt in de volgende hoofdstukken uitgewerkt voor de verschillende activiteiten vallend onder de Wabo.
De gemeente Winterswijk heeft de taak te controleren of gebouwd wordt conform omgevingsvergunning en wet- en regelgeving. Naast het gestelde in de Wabo zijn in het Bouwbesluit in hoofdstuk 1 en 8 voorschriften opgenomen met betrekking tot plichten tijdens de bouw, zoals afscheiding van het bouwterrein, aanwezigheid bescheiden op de bouwplaats en het melden van start en einde van de werkzaamheden. Tijdens de uitvoering kunnen allerlei redenen zijn voor het afwijken van de vergunning en wet- en regelgeving, zowel bewust als onbewust. Bovendien laat de kwaliteit van de uitvoering van werkzaamheden nog al eens te wensen over waardoor bijsturing van gemeentewege noodzakelijk is. In dit hoofdstuk wordt uitgegaan van vergunningplichtige bouwwerken. Voor bouwwerken, die zonder omgevingsvergunning (voor de activiteit (ver)bouwen) kunnen worden gerealiseerd gelden overigens wel regels. Zij moeten ook voldoen aan wet- en regelgeving.
Welke (ver)bouwactiviteiten worden op welke momenten, op welke onderdelen en met welke frequentie gecontroleerd?
Het antwoord op deze vraag is onderwerp geweest van een landelijk project, namelijk het project Toezichtsprotocol. Dit project is een initiatief van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland. Het Toezichtsprotocol zorgt voor een uniforme en transparante werkwijze bij het houden van toezicht op (ver)bouwactiviteiten. Dit project sluit aan bij de visie van de gemeente Winterswijk op het inspecteren van (ver)bouwactiviteiten. Het Wabobeleidsplan maakt gebruik van onderdelen van de ontwikkelde methodiek, en wel als volgt:
In het Toezichtsprotocol wordt uitgegaan van een andere bouwwerktypologie dan in het project CKB. Er wordt uitgegaan van enkele gebouwfuncties in combinatie met enkele bouwsomklassen. In het Wabobeleidsplan wordt in verband met het ketengericht werken de bouwwerktypologie van de aanvraag voor het (ver)bouwen van bouwwerken voor het toezicht overgenomen.
De intensiteit van toezicht wordt allereerst afhankelijk gesteld van het type bouwwerk. Hierbij wordt aangesloten bij de bouwwerktypologie van de toetsing van de vergunningsaanvraag. Hierdoor is afstemming mogelijk tussen de vergunningverlening en toezicht. Per type bouwwerk is apart beleid geformuleerd ten aanzien van het toezicht.
De intensiteit van toezicht wordt ook afhankelijk gesteld van de onderdelen van het bouwwerk (thema’s uit wet- en regelgeving), die in het geding zijn. Ook ten aanzien van de thema’s wordt aangesloten bij de indeling van de toetsing van de vergunningsaanvraag. In combinatie met vooral het type bouwwerk wordt de mate van belangrijkheid van de verschillende thema’s beoordeeld.
De intensiteit of zwaarte van toezicht wordt afhankelijk gesteld van ingeschatte risico’s (thema naar type bouwwerk) en het geformuleerde toetsniveau. Het beleid bestaat uit overeenstemming over de diepgang waarop werkzaamheden uitgevoerd moeten worden. Er wordt gewerkt met vooraf gedefinieerde werkniveaus, zoals omschreven in het hoofdstuk over de algemene toezichtstrategie.
Een bouwwerk wordt in een aantal fasen gerealiseerd. Aandacht voor bepaalde thema’s uit wet- en regelgeving kunnen alleen in bepaalde fasen worden gecontroleerd. In het beleid wordt dan ook rekening gehouden met de fasen. In tabel A zijn de bouwfasen onderscheiden.
Op basis van de zojuist genoemde beleidsonderdelen is per type bouwwerk het aantal controles, de te controleren onderdelen en de controlediepgang bepaald. Deze zijn terug te vinden in de volgende twee tabellen. Het werkniveau van toezicht betreft het aanvangsniveau. Het principe dat is gekoppeld aan de werkniveaus is het principe van ‘opbouwen van vertrouwen’ zoals reeds eerder uiteengezet.
Ruimtelijke en esthetische inpassing, brandveiligheid, constructieve veiligheid, gebruiksveiligheid, ventilatie, geluid en energiezuinigheid zijn de thema’s waar tijdens de uitvoering door de gemeente nauwlettend op wordt gecontroleerd. Tijdens de uitvoering wordt op hoofdlijnen én kenmerkende details gelet. Bij de overige thema’s vindt alleen visueel, zonder nadere raadpleging van tekeningen, een controle plaats.
Ten aanzien van de bouwwerkcategorieën is eenzelfde onderscheid waarneembaar als bij de toetsing. Bij grotere bouwwerken is het toezicht intensief, bij kleine bouwwerken extensief. Met name bij de categorie kleine bouwwerken vindt er op meerdere thema’s geen toezicht plaats. Er is dus duidelijk sprake van een verschillende rol van de gemeente. Het zojuist geconstateerde onderscheid blijkt ook uit de tweede matrix wanneer gekeken wordt naar de controlefrequentie. Bij kleinere bouwwerken is sprake van gemiddeld maximaal 5 controles, bij grotere bouwwerken van gemiddeld 25. Uit de matrix kan tevens worden afgeleid dat de meeste controles plaatsvinden in de aanloop- tot en met de gevel-/ dakfase. Het constructieve gedeelte is hierbij leidend.
Voor de bouwwerken geen gebouw zijnde, zoals viaducten en tunnels, heeft geen uitwerking van de toezichtstrategie plaatsgevonden. Het vertrekpunt bij deze bouwwerken is dat de opdrachtgever (vaak Rijkswaterstaat of Provincie) zelf voor toezicht zorg draagt.
3.3. Controles omgevingsveiligheid
Zoals reeds aangegeven speelt bij toezicht voor de activiteit (ver)bouwen, en in wezen ook voor de activiteit slopen, omgevingsve iligheid. Het betreft een oog in het zeil houden bij werkzaamheden die gevaar, hinder en overlast kunnen veroorzaken voor de directe omgeving. Op basis van een locatieanalyse is in de fase van vergunningverlening nagegaan in hoeverre gevaar, overlast en hinder voor het direct aangrenzende gebied met haar gebruik en gebruikers en gevaar voor belendende bebouwing aanwezig is. Er wordt daarbij een onderscheid gemaakt in drie type locaties.
Het toezicht op de omgevingsveiligheid vindt plaats tegelijkertijd met de controles op de uitvoering van (ver)bouw- en / of sloopwerkzaamheden. Wanneer sprake is van een bouw- of sloopveiligheidsplan wordt toezicht gehouden op hetgeen hierin is vastgelegd. Bij de overige locaties wordt toezicht gehouden op hetgeen in de voorschriften is vermeld en regels uit het Bouwbesluit. Het betreft dan vooral regels opgenomen in hoofdstuk 8. De gemeente zal tijdens het toezicht nagaan of voldoende maatregelen zijn genomen voor de veiligheid in de omgeving en het voorkomen van geluid-, trillings- en stofhinder. Tevens zal toezicht worden gehouden op activiteiten die leiden tot zodanige wijzigingen van de grondwaterstand dat dit gevaar kan opleveren voor de veiligheid van belendingen. Het niveau van toezicht is maximaal 3, uitgaande van de eerder genoemde werkniveaus. De gemeente zal geen aandacht besteden aan de regels over het scheiden van afval en de aanwezigheid van bescheiden op de bouwplaats.
4. Activiteit het uitvoeren van een werk
In artikel 2.3. Wabo wordt aangegeven dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning.
De gemeente Winterswijk heeft de taak om te controleren of werken worden uitgevoerd conform vergunning en wet- en regelgeving. Tijdens de uitvoering kunnen allerlei redenen zijn voor het afwijken van de vergunning en wet- en regelgeving, zowel bewust als onbewust. Zoals reeds aangegeven bij de toetsing van de vergunningsaanvraag zijn de regels per bestemmingsplan verschillend.
Welke werkzaamheden worden op welke momenten, op welke onderdelen en met welke frequentie gecontroleerd?
Er is een pragmatische werkwijze ontwikkeld. Deze geldt alleen voor de werkzaamheden anders dan het vellen van houtopstand. Voor het toezichtbeleid voor deze activiteit wordt verwezen naar het hoofdstuk over de activiteit vellen van houtopstand. Het aantal werken niet zijnde vellen van houtopstand is op jaarbasis beperkt. Aangezien de beoordeling maatwerk is en duidelijke regels in de bestemmingsplannen zijn opgenomen is gekozen voor een hierbij passende werkwijze.
De vergunningverlener maakt op basis van de uitgebrachte adviezen en de aard / omvang van een aanvraag de afweging prioriteit of geen prioriteit. Voorbeeld: het verleggen van een bestaande onverharde weg over een kleine lengte in vergelijking met graafwerkzaamheden en plaatsen van waterkeringen in relatie tot de grondwaterstand. Bij een werk zonder prioriteit vindt één controle plaats, namelijk bij de oplevering van het werk. Bij een werk met prioriteit wordt gekozen voor een minimale gemiddelde controlefrequentie van vier keer: 1x bij voorbereiding van de uitvoering, 2x tijdens de uitvoering en 1x bij oplevering. Bij onvoldoende opgebouwd vertrouwen tijdens het toezicht kan worden opgeschaald. De controles kennen als aanvang het werkniveau 3. Dit is het representatieve niveau, zoals verwoord bij de uiteenzetting van de algemene toezichtstrategie. Dit niveau is gekozen in verband met de mogelijke impact van de werkzaamheden op de ruimtelijke kwaliteit.
5. Activiteit in strijd met regels van het planologisch kader
In artikel 2.3. Wabo wordt aangegeven dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning.
De gemeente Winterswijk heeft de taak om te controleren of werken worden uitgevoerd conform vergunning en wet- en regelgeving. Tijdens de uitvoering kunnen allerlei redenen zijn voor het afwijken van de vergunning en wet- en regelgeving, zowel bewust als onbewust.
Welke werkzaamheden worden op welke momenten, op welke onderdelen en met welke frequentie gecontroleerd?
De controle wordt in de meeste gevallen uitgevoerd in combinatie met het toezicht op andere activiteiten. Tijdens deze controles kan reeds een indruk worden verkregen of het bouwwerk of de gronden conform de vergunning gebruikt zullen gaan worden. Er kan pas daadwerkelijk worden nagegaan of het gebruik conform vergunning is als de activiteit is uitgevoerd i.c. sprake is van een oplevering.
Binnen één maand na oplevering van activiteiten vindt bij twijfel altijd expliciet een controle plaats ten aanzien van het gebruik van bouwwerken en gronden. Daarnaast vindt een opleveringscontrole plaats als bij de advisering in het kader van de vergunningverlening dit expliciet is aangegeven. Met een dergelijke controle wordt de realisatiefase afgerond.
6. Activiteit het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk met het oog op brandveiligheid
In artikel 2.3. Wabo wordt aangegeven dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning.
De gemeente Winterswijk heeft de taak om voorafgaand aan het in gebruik nemen van een bouwwerk na te gaan of het bouwwerk voldoet aan de gestelde brandveiligheidseisen. Er kunnen allerlei redenen zijn voor het afwijken van de vergunning en wet- en regelgeving, zowel bewust als onbewust. De Veiligheidsregio Noord Oost Gelderland (VNOG) voert deze controles in opdracht van de gemeente uit.
Welke bouwwerken worden op welke momenten en op welke onderdelen gecontroleerd?
Er wordt aangesloten bij de handreiking implementatie Gebruiksbesluit van de NVBR. In deze handreiking worden bouwwerken onderverdeeld in vier risicoklassen A t/m D, zoals uiteengezet bij het onderdeel vergunningen. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen een enkelvoudige of integrale controle. De integrale controle richt zich op (a) de bouwkundige kwaliteit, inclusief installatietechnische beheersmaatregelen, (b) het gebruik, inclusief installatietechnische beheersmaatregelen en (c) de organisatie van de hulpverlening. Een enkelvoudige controle heeft alleen betrekking op het gebruik van het bouwwerk.
De handreiking stelt: “Indien het gebruik van het bouwwerk valt binnen de klasse A en B wordt het bouwwerk direct na het ontvangen van de vergunningsaanvraag, maar tenminste 4 weken voor ingebruikname ter plaatste beoordeeld. Hierdoor kan zo nodig worden ingegrepen door bijvoorbeeld de gebruiker op grond van algemene gebruikseisen aan te schrijven en het gebruik te beperken. Bij een risicoklasse C kan kort voor of kort na ingebruikname worden gecontroleerd. Bij de risicoklasse D zal de beoordeling wel ter plaatse worden uitgevoerd, maar deze kan worden opgenomen in de periodieke controle”. De gemeente heeft de keuze gemaakt om de bouwwerken klasse A en B altijd te controleren in de realisatiefase. Bouwwerken klasse C en D worden gecontrole erd tijdens de gebruiksfase, niet tijdens de realisatiefase. Ten aanzien van het uitvoeren van een enkelvoudige of integrale controle wordt wat gesteld in de handreiking overgenomen: “Bij bouwwerken die eerder een gebruiksvergunning (omgevingsvergunning brandveilig gebruik) hebben gekregen en waarbij het gebruik wijzigt, kan in principe worden volstaan met enkelvoudig toezicht. Dit geldt ook voor een bouwwerk met een onlangs verleende omgevingsvergunning (ver)bouwen. Het bouwwerk is op dat moment al ‘bekend’ en getoetst aan de bouwkundige en installatietechnische voorschriften betreffende de brandveiligheid. Wanneer het bouwwerk nog niet getoetst is, is een integrale controle nodig”.
7. Activiteit het exploiteren van een milieu-inrichting
In artikel 2.3. Wabo wordt aangegeven dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning.
De gemeente Winterswijk heeft de taak om te inspecteren of activiteiten worden uitgevoerd conform vergunning en wet- en regelgeving. Tijdens de uitvoering kunnen allerlei redenen zijn voor het afwijken van de vergunning en wet- en regelgeving, zowel bewust als onbewust. De Wabo geeft daarnaast aan dat regelmatig moet worden bezien of verleende vergunningen voldoen aan het zogenaamde principe van “best beschikbare technieken”.
Welke activiteiten / inrichtingen worden op welke momenten, op welke onderdelen en met welke frequentie gecontroleerd?
In verband met de realisatie van de Omgevingsdienst Achterhoek (ODA) is het streven om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de “Achterhoekse Maat”. Deze meetlat is de onderlegger voor het functioneren van de ODA. Op het gebied van toezicht zijn in ODA verband aannamen gedaan voor de frequentie van actualisatie/revisie en normuren.
Categorie-indeling en controlefrequenties
De ODA hanteert de volgende categorie-indeling en controlefrequenties:
Het inhoudelijk kwaliteitskader zoals weergegeven in bijlage 4 en besproken bij het onderdeel vergunningverlening is gekoppeld aan de categorie-indeling van de ODA in verband met verdere mogelijkheden voor prioritering van branches en thema’s die onderwerp van toezicht zijn.
Zoals aangegeven is de “Achterhoekse Maat” het uitgangspunt van de gemeente. Wanneer echter inhoudelijke afwegingen moeten worden gemaakt in verband met de afspraken tussen gemeente en ODA biedt het inhoudelijk kwaliteitskader de volgende aanknopingspunten voor nadere prioritering:
Branches met een hogere milieuwinstscore hebben binnen de genoemde categorieën meer prioriteit. Het streven is om bij deze branches ten aanzien van de toezichtfrequentie zo dicht mogelijk bij de “Achterhoekse Maat” te blijven. Bij de branches met een lagere milieuwinstscore kan een lagere toezichtfrequentie worden gehanteerd.
De milieuwinstscores per thema per branche geven een indicatie voor de intensiteit van het toezicht op dat thema. Er worden drie niveaus van intensiteit onderscheiden. Hoe zwaarder het thema gewaardeerd wordt hoe grondiger de controleactiviteiten.
Voorschriften in relatie tot onderdelen milieuwinst met score t/m 2
De globale beoordeling richt zich voornamelijk op de aanwezigheid van ruimten, voorzieningen en installaties. Met andere woorden op voorhand worden voorschriften die op deze wijze worden beoordeeld niet nagerekend of op detailniveau gecontroleerd. Wanneer tijdens deze visuele toets blijkt dat het betreffende onderdeel niet aan de geldende voorschriften voldoet, zal er uiteraard wel diepgaander gecontroleerd worden.
Voorschriften in relatie tot onderdelen milieuwinst met score 3
Ook de gemiddelde toets richt zich in eerste instantie voornamelijk op de aanwezigheid van voorzieningen als omschreven in de voorschriften. Naast een visuele beoordeling zal steekproefsgewijs ook een inhoudelijke toets plaatsvinden. Dit wil zeggen dat verschillende onderdelen met een bepaalde regelmaat inhoudelijk conform de prestatie-eisen worden getoetst en zo nodig doorgerekend.
Voorschriften in relatie tot onderdelen milieuwinst met score 4
Het zal duidelijk zijn dat zelfs bij een grondige toetsing een uitputtende wijze van werken (meten en rekenen) onmogelijk is. Wel worden deze onderdelen integraal getoetst aan de geldende voorschriften door een representatief aantal aspecten diepgaand te controleren. De controle op de naleving van de voorschriften richt zich zoveel mogelijk op de kritische fasen van de bedrijfsvoering.
8. Activiteit het wijzigen van een monument
In artikel 2.3. Wabo wordt aangegeven dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning.
De gemeente Winterswijk heeft de taak om te inspecteren of werkzaamheden worden uitgevoerd conform vergunning en wet- en regelgeving. Tijdens de uitvoering kunnen allerlei redenen zijn voor het afwijken van de vergunning en wet- en regelgeving, zowel bewust als onbewust.
Welke werkzaamheden worden op welke momenten, op welke onderdelen en met welke frequentie gecontroleerd?
De strategie wordt afgestemd op de aard en omvang van de gevolgen van de werkzaamheden op de cultuurhistorische waarden. De strategie wordt bepaald door het type interventie: De volgende indeling wordt daarbij gehanteerd:
Er is een duidelijk overdrachtsprotocol na afronding van de vergunningsfase, waarbij wordt aangegeven onder welke categorie een interventie valt en op welke onderdelen expliciet gelet moet worden:
Bij de werkzaamheden waarbij aantasting van cultuurhistorische elementen plaatsvindt vinden zonder meer controles plaats. Op basis van de afgegeven beschikking wordt vooraf aangegeven welke controles op welk moment zullen plaatsvinden. Deze controles vinden aanvullend op het toezicht vanuit de (ver)bouwactiviteiten plaats. De controles kunnen zowel tegelijk met het bouwtoezicht plaatsvinden als apart.
9. Activiteit het slopen van bouwwerken
In artikel 2.3. Wabo wordt aangegeven dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning. Slopen kan plaatsvinden op basis van verschillende grondslagen. Het toezicht op de sloopwerkzaamheden zal ongeacht de grondslag steeds volgens hetzelfde beleid plaatsvinden.
De gemeente Winterswijk heeft de taak om te inspecteren of gesloopt wordt conform vergunning en wet- en regelgeving. Tijdens de uitvoering kunnen allerlei redenen zijn voor het afwijken van de vergunning en wet- en regelgeving, zowel bewust als onbewust.
Welke sloopwerken worden op welke momenten, op welke onderdelen en met welke frequentie gecontroleerd?
Er is een methodiek opgezet naar analogie van de activiteit (ver)bouwen.
De intensiteit van toezicht wordt allereerst afhankelijk gesteld van het type sloopwerk. Hierbij wordt aangesloten bij de typologie genoemd bij vergunningverlening. Hierdoor is afstemming mogelijk tussen de vergunningverlening en toezicht. Per type sloopwerk is apart beleid geformuleerd ten aanzien van het toezicht.
De intensiteit van toezicht wordt ook afhankelijk gesteld van de onderdelen van het sloopwerk (thema’s uit wet- en regelgeving), die in het geding zijn. Ook ten aanzien van de thema’s wordt aangesloten bij de indeling genoemd bij vergunningverlening. In combinatie met vooral het type sloopwerk wordt de mate van belangrijkheid van de verschillende thema’s beoordeeld.
De intensiteit of zwaarte van toezicht wordt afhankelijk gesteld van ingeschatte risico’s (thema naar type bouwwerk). Het beleid bestaat uit overeenstemming over de diepgang waarop werkzaamheden uitgevoerd moeten worden. Er wordt gewerkt met vooraf gedefinieerde werkniveaus. Er is wel een niveau S toegevoegd: steekproef.
In het sloopproces zijn verschillende fasen te onderkennen. Aandacht voor bepaalde thema’s uit wet- en regelgeving kunnen alleen in bepaalde fasen worden gecontroleerd. In het beleid wordt dan ook rekening gehouden met de fasen. De volgende fasen zijn onderscheiden:
Op basis van de zojuist genoemde beleidsonderdelen is per type sloopwerk het aantal controles, de te controleren onderdelen en de controlediepgang bepaald. Deze zijn terug te vinden in de volgende twee tabellen:
Bij een risicovol sloopwerk vinden naast het administratief toezicht minimaal 4 reguliere controles plaats. De aandacht richt zich vooral op de externe veiligheid, openbare weg en belendingen. Bij deze sloopwerken kan de toezichthouder in het vervolg van de uitvoeringsfase op basis van het gebrek aan opgebouwd vertrouwen in de beginfase eventueel meerdere keren aanvullend toezicht houden. Dit vindt plaats naar eigen inzicht van de toezichthouder. Op basis van de gevoeligheid belendingen en hinder en overlast kan eveneens een aantal extra controles in de vervolgfase plaatsvinden. Extra controles kunnen ook plaatsvinden als bijvoorbeeld het afval op de sloopplaats via een mobiele puinbreker wordt verwerkt.
10. Activiteit het vellen van houtopstand
In artikel 2.3. Wabo wordt aangegeven dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning.
In de Bomenverordening staat vermeld dat voor het kappen of vellen van houtopstand een vergunning nodig is. Het vellen van houtopstand kan ook plaatsvinden op basis van het bestemmingsplan. Het betreft in dit hoofdstuk controles of werkzaamheden worden uitgevoerd conform vergunning en wet- en regelgeving. Tijdens de uitvoering kunnen allerlei redenen zijn voor het afwijken van de vergunning en wet- en regelgeving, zowel bewust als onbewust.
Welke werkzaamheden worden op welke momenten, op welke onderdelen en met welke frequentie gecontroleerd?
De strategie wordt afgestemd op het feit dat de gemeente op basis van een eigen risicoanalyse een gedifferentieerd beleid heeft geformuleerd. Zoals aangegeven kent de gemeente een vergunning voor het vellen van houtopstanden. Hierop geldt een aantal uitzonderingen. De vergunning is gekoppeld aan het belang van het soort houtopstand. Aan een vergunning kunnen voorschriften worden gekoppeld in verband met herplantplicht binnen een bepaalde termijn.
Bij het vellen van houtopstand dat niet valt onder het regime van de vergunning vindt geen toezicht plaats. Bij het vellen van houtopstand dat valt onder het regime van de vergunning juist wel. Hierbij vinden de volgende controles plaats:
Controle na bericht dat kappen is voltooid. Deze inspectie heeft betrekking op het feit of het juiste houtgewas is geveld. De vergunningverlener zal op basis van de uitgebrachte adviezen en de aard / omvang van de aanvraag de afweging maken wel of geen prioriteit. Bij prioriteit vindt deze controle plaats, anders niet. Voorbeeld: het vellen van een enkele apart staande kersenboom in vergelijking met het vellen van een aantal bomen uit een karakteristieke rijbeplanting.
11. Activiteit het maken of voeren van een handelsreclame
In artikel 2.3. Wabo wordt aangegeven dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning.
In artikel 4.9 van de Algemene plaatselijke verordening staat vermeld dat voor het maken of voeren van handelsreclame een vergunning nodig is. Het betreft in dit hoofdstuk controles of werkzaamheden worden uitgevoerd conform vergunning en wet- en regelgeving. Tijdens de uitvoering kunnen allerlei redenen zijn voor het afwijken van de vergunning en wet- en regelgeving, zowel bewust als onbewust.
Welke werkzaamheden worden op welke momenten, op welke onderdelen en met welke frequentie gecontroleerd?
De strategie wordt afgestemd op het feit dat voor iedere activiteit een vergunning nodig is, maar dat op basis van beleidskaders als het beeldkwaliteitsplan en welstandsnota andere eisen aan reclames worden gesteld. Dat betekent dat men van alle werkzaamheden op de hoogte wil zijn, maar de gemeente tegelijkertijd beseft dat de impact van of een reclame juist is aangebracht verschilt per gebied.
Er vindt bij iedere vergunning in een gebied met een grote impact een opleveringscontrole plaats, en wel binnen één maand nadat de werkzaamheden zijn gereed gemeld. Deze controle heeft tot doel om na te gaan of de handelsreclame conform vergunning is uitgevoerd en aangebracht.
Het beleid heeft tot op heden aandacht besteed aan activiteiten die gekoppeld zijn aan een vergunning of melding. Daarnaast vinden activiteiten plaats zonder vergunning of melding, terwijl die wel nodig zijn, of worden algemene regels overtreden. De gemeente wil ook in deze situaties een actieve houding innemen, en wel in de vorm van gebiedsgerichte inspecties: controle gerelateerd aan geografische gebieden met betrekking tot: (a) toezicht op bouwen, slopen, gebruik, aanleggen, wijzigen, reclames zonder vergunning; (b) toezicht op onrechtmatig gebruik; (c) toezicht op brandonveilige en overlastsituaties; (d) netheid van open erven en terreinen en (e) excessen vergunningsvrij bouwen. Het uitgangspunt bij deze invalshoek is dat in de gemeente Winterswijk ruimtelijke kwaliteiten (cultuurhistorisch, landschappelijk, stedenbouwkundig) aanwezig zijn, die via wet- en regelgeving worden beschermd. Overtreders van wet- en regelgeving kunnen ervoor zorgen dat deze kwaliteiten onder druk komen te staan en de aanwezige waarden bedreigen.
Illegaal bouwen vindt plaats in verband met economisch voordeel (geen investeringen om aan de geldende voorschriften te voldoen, besparing van leges, goedkope vergroting van het woonoppervlak) en tijdwinst (procedures voor het verkrijgen van toestemming kunnen lang duren). In de meeste gevallen is sprake van een opzettelijke overtreding.
Slopen zonder toestemming vindt veelal plaats uit onwetendheid vooral na brand en in die gevallen waarbij voor de geplande nieuwbouw reeds een vergunning voor de activiteit (ver)bouwen is verleend. In dat geval wordt vaak gedacht dat de toestemming om te bouwen tevens de toestemming om te slopen inhoudt. Bij het illegaal verwijderen van asbest is vaak sprake van opzettelijke overtreding van de regels uit oogpunt van financiële belangen. De verwijdering van asbest dient in veel gevallen te worden opgedragen aan daartoe gecertificeerde bedrijven. Hieraan hangt een aanzienlijk prijskaartje.
Uitvoeren werken zonder vergunning
Ter bescherming van het landschap kan in de bestemmingsplanregels voor het uitvoeren van bepaalde werkzaamheden een vergunningenstelsel zijn opgenomen. Hierbij moet worden gedacht aan werkzaamheden zoals het ophogen of afgraven van land, dempen van sloten, aanleggen van wegen en/of paden of aanbrengen of verwijderen van onder meer houtgewassen. In voorkomend geval mogen dergelijke werkzaamheden alleen worden uitgevoerd als burgemeester en wethouders daarvoor een omgevingsvergunning hebben verleend. De vergunningplicht kan per bestemmingsplan verschillen.
De bestemming van gronden is vastgelegd in het bestemmingsplan. In de bij dit plan behorende regels is vervolgens aangegeven voor welke doeleinden de in het plan bestemde gronden mogen worden gebruikt. Bestemmingsplannen zijn onder meer instrumenten voor het realiseren van ruimtelijke scheiding tussen bestemmingen die elkaar slecht verdragen bijvoorbeeld in verband met stank- en geluidsoverlast. Het feitelijk gebruik van de grond en de daarop geplaatste bouwwerken dient te allen tijde in overeenstemming te zijn met deze regels tenzij voor het afwijkend gebruik door burgemeester en wethouders (tijdelijk) ontheffing van het bestemmingsplan is verleend. Strijdig gebruik vindt meestal plaats uit oogpunt van economisch gewin. Door gronden en bouwwerken te gebruiken in strijd met hun bestemming kan op een relatief eenvoudige en goedkope wijze worden beschikt over grond en/of gebouw ten behoeve van andere activiteiten. Daarnaast behoeft in dat geval geen rekening te worden gehouden met allerhande beperkende wettelijke voorschriften. Veel overtredingen staan in verband met illegale gebruikswijziging van gronden met een agrarische bestemming. Door het illegaal bewerken van agrarische terreinen kan op een relatief gemakkelijke en goedkope wijze worden beschikt over geschikte grond voor het uitoefenen van al dan niet andere activiteiten zonder dat daarbij rekening behoeft te worden gehouden met allerhande beperkende voorschriften.
Slechte staat van bestaande erven en open terreinen
Open erven en terreinen dienen zich op grond van het Bouwbesluit, in verband met hun bestemming, in een voldoende staat van onderhoud te bevinden en mogen geen gevaar kunnen opleveren voor de veiligheid, noch nadeel voor de gezondheid van of hinder voor de gebruikers of anderen, ten gevolge van drassigheid, stank, verontreiniging, aanwezigheid van schadelijk of hinderlijk gedierte of de aanwezigheid van begroeiing. Overtredingen op dit gebied kunnen om zeer uiteenlopende redenen plaatsvinden maar hebben met name in de bebouwde omgeving vaak een sociale oorsprong.
Vergunningvrije bouwwerken afbreuk doende aan ruimtelijke kwaliteit
Per 1 juli 2004 is een welstandsnota verplicht om aanvragen om omgevingsvergunning (ver)bouwen aan redelijke eisen van welstand te kunnen toetsen. Voor vergunningsvrije en alle andere bouwwerken is in de welstandsnota een zogenaamde excessenregeling opgenomen. Op basis van deze regeling kan de gemeente Winterswijk repressief ingrijpen als een bouwwerk in ernstige mate afwijkt van de welstandscriteria. Het criterium dat wordt gehanteerd bij de gemeente Winterswijk is dat er sprake moet zijn van een buitensporigheid in het uiterlijk dat ook voor niet-deskundigen evident is en die afbreuk doet aan de ruimtelijke kwaliteit van een gebied. Vaak heeft dit betrekking op:
Vellen houtopstand zonder vergunning
Illegaal vellen van houtopstand vindt plaats in verband met economisch voordeel (geen mogelijke herplantplicht, besparing van leges) en tijdwinst (procedures voor het verkrijgen van toestemming kunnen lang duren). In de meeste gevallen is sprake van een opzettelijke overtreding of omdat er geen vergunning voor de betreffende houtopstand kan worden verleend.
Illegaal aanbrengen en voeren van reclames vindt plaats in verband met economisch voordeel (geen investeringen om aan de geldende voorschriften te voldoen, besparing van leges) en tijdwinst (procedures voor het verkrijgen van toestemming kunnen lang duren). In de meeste gevallen is sprake van een opzettelijke overtreding of omdat er geen vergunning voor de betreffende reclame kan worden verleend.
Tijdens het dagelijkse gebruik wordt niet zorgvuldig omgegaan met de voorzieningen die een brandveilig gebruik moeten waarborgen (bijvoorbeeld om bij brand veilig te kunnen vluchten, over-/doorslag te voorkomen). Vaak gebeurt dit onbewust of vanuit onwetendheid.
Het veroorzaken van geluids-, geur-, stof-, trillings- en verkeersoverlast door bedrijven tijdens het uitvoeren van hun dagelijkse werkzaamheden. Vaak gebeurt dit onbewust, een enkele keer ook bewust waarbij dan het economisch voordeel de achterliggende oorzaak is (geen investeringen om aan de geldende voorschriften te voldoen).
De centrale vraag is welke gebieden in welke mate en op welke onderdelen actief door de gemeente Winterswijk moeten worden geïnspecteerd?
Er heeft een risicoanalyse plaatsgevonden met de handhavers van de gemeente. Zij hebben aangegeven welke thema’s in welke gebieden en welke mate spelen. Bij deze risicoanalyse zijn ook thema’s besproken die niet onder de Wabo vallen. De resultaten van de exercitie met de handhavers heeft het volgende beeld opgeleverd. Er zijn beduidend meer niet Wabo gerelateerde thema’s dan Wabo gerelateerde thema’s. Dit geldt vooral voor de bebouwde kom.
Voor ieder gebied is een toezichtstrategie vervaardigd. Voor de aanpak van overtredingen wordt verwezen naar het hoofdstuk over de sanctiestrategie voor klachtmeldingen, vrije veld waarnemingen en verzoeken tot handhaving.
In het buitengebied zijn de meeste Wabo gerelateerde thema’s terug te vinden. Het buitengebied is getypeerd als Nationaal Landschap. Op basis van het bestemmingsplan buitengebied is nagegaan of een nadere onderverdeling van het buitengebied in deelgebieden mogelijk is. Dit is niet het geval. Gezien de status van het buitengebied en de continue bedreiging van de aanwezige waarden wordt het van belang geacht om te komen tot een actieve manier van toezicht. Voorgesteld wordt om periodiek patrouilles uit te voeren en wel 6 x per jaar. Een uitzondering hierop vormen de delen van het buitengebied die worden gebruikt als recreatieterrein of waar zomerhuizen staan. Voor deze gebieden is een aparte benadering nodig. Verwezen wordt naar het hoofdstuk over de permanente bewoning van recreatiewoningen. De eventuele aanpak van andere thema’s in deze gebieden vraagt om een gebiedsgerichte en themagerichte aanpak. In dit beleidsplan zijn hiervoor geen voorstellen opgenomen.
In de bebouwde kom is veel meer sprake van niet Wabo gerelateerde thema’s. De problematiek speelt dan vooral in het Centrum en in bepaalde delen van wijken. Het beeld buiten het Centrum is genuanceerder dan in de tabel met de resultaten van de risicoanalyse. Vandaar dat nader is ingezoomd op het niveau van de CBS wijken en buurten.
Voor de industrieterreinen wordt ook een actieve vorm van toezicht voorgestaan. Enerzijds heeft dit te maken met het houden van de vinger aan de pols ten aanzien van visuele kwaliteit (ruimtelijke uitstraling) en externe veiligheid en anderzijds met het grip houden op mutaties in het bedrij venbestand en het daardoor voorkomen van vestigingen die strijdig zijn met de regels van het bestemmingsplan en niet over de juiste papieren beschikken. Voorgesteld wordt om de industrieterreinen 2x per jaar aan de hand van het recherchemodel te controleren.
13. Toezicht kwaliteit bestaande bouw
Het houden van toezicht op de technische staat (constructief, bouwkundig, installatietechnisch, bouwfysisch, hygiëne) en het gebruik van bestaande bouwwerken. Bestaande bouwwerken dienen voor wat betreft hun technische staat, op grond van artikel 14-18 van de Woningwet, te voldoen aan het gestelde in het Bouwbesluit. In het Bouwbesluit zijn daarvoor voorschriften opgenomen ten aanzien van de onderwerpen veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid. Er zijn ook regels opgenomen ten aanzien van een veilig gebruik met betrekking tot bouwvalligheid en een veilige en hygiënische aansluiting op de nutsvoorzieningen en de riolering. Overtredingen vinden vooral plaats omdat aan de maatregelen aanzienlijke prijskaartjes hangen. Bovendien zijn veel instanties zich niet bewust van de voorschriften die van toepassing zijn op hun gebouw. Indien sprake is van strijd met het Bouwbesluit dan kunnen burgemeester en wethouders aanschrijven tot het treffen van voorzieningen teneinde de strijdigheid op te heffen. Overtredingen op dit gebied vinden meestal plaats uit financieel oogpunt (onderhoud kost geld) en uit onwetendheid (vaak is men niet op de hoogte van de regels uit het Bouwbesluit).
Op welke wijze wordt de kwaliteit van bestaande bouw gecontroleerd?
De gemeente heeft geen zicht op de kwaliteit van de bestaande bouw in het algemeen dan wel van bepaalde onderdelen van de voorraad in het bijzonder. Er wordt kennis en ervaring opgedaan bij voor de gemeente relevante delen van de voorraad. Het betreft dan de recreatiesector.
Er wordt op jaarbasis een aantal bed- and breakfast adressen gecontroleerd op brandveiligheid. Ten aanzien van de overige bestaande bouw wordt gewerkt op basis van het piepsysteem (klachtmeldingen). Op basis van de opgedane ervaringen wordt nagegaan of een actief toezicht door de gemeente wenselijk / noodzakelijk is en eventueel ook bij andere type adressen moet worden uitgevoerd.
14. Toezicht permanente bewoning recreatiewoningen
De gemeente Winterswijk treedt actief op tegen permanente bewoning van recreatiewoningen. Dit omdat permanente bewoning van recreatiewoningen op grond van de geldende bestemmingsplannen verboden is. Het verbod van permanente bewoning van recreatiewoningen is nader uitgewerkt in gemeentelijk beleid. Zo heeft de gemeenteraad van Winterswijk op 27 mei 2009 de beleidsnota ‘Aanpak van permanente bewoning recreatiewoningen Winterswijk’ vastgesteld. Op 16 september 2010 heeft de gemeenteraad de gewijzigde versie van die beleidsnota vastgesteld, te weten de beleidsnota ‘Aanpak van permanente bewoning recreatiewoningen Winterswijk’ (versie juli 2010). De belangrijkste wijziging houdt in dat gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden op aanvraag een (persoonsgebonden) omgevingsvergunning te verlenen aan personen die vóór, maar in elk geval op 31 oktober 2003 onrechtmatig een recreatiewoning bewoonden en dat sindsdien onafgebroken doen. Verder blijft de permanente bewoning van recreatiewoningen verboden.
Op welke wijze wordt het permanent bewonen van recreatiewoningen aangepakt?
De aanpak van de gemeente bestaat uit het voorkomen en bestrijden van onrechtmatige bewoning. Als een duidelijke vermoeden bestaat dat een recreatiewoning onrechtmatig bewoond wordt, wordt een handhavingstraject ingezet.
Het voorkomen van onrechtmatige bewoning bestaat voornamelijk uit het beschikbaar stellen van informatie. Als iemand zich wil inschrijven in de GBA op een adres waar permanente bewoning niet is toegestaan, wordt betrokkene door de gemeente op de hoogte gesteld van de mogelijke consequenties. Degenen die zich inschrijven ontvangen een brief van de afdeling Burgerzaken waarin wordt aangegeven dat men zich heeft ingeschreven in een recreatiewoning, maar dat het gebruik van de recreatiewoning als hoofdverblijf niet is toegestaan. Ook wordt betrokkene er op gewezen dat het feit van inschrijving geen rechten geeft voor permanente bewoning van de betreffende recreatiewoning (permanent bewonen van een recreatiewoning blijft in strijd met het be stemmingsplan). Afdeling Burgerzaken doet vervolgens melding van de inschrijving richting de afdeling Veiligheid Ruimtelijke Ordening en Milieu die een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom verstuurt. Tevens staat er informatie over het beleid op de gemeentelijke website.
Zodra is geconstateerd dat er sprake is van onrechtmatige bewoning van een recreatiewoning wordt, zoals zojuist aangegeven, een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom verzonden. Hierin wordt de gelegenheid geboden om een zienswijze in te dienen waarna het definitieve besluit zal worden genomen. Voor wat betreft de begunstigingstermijn wordt uitgegaan van 1 jaar. Die termijn wordt redelijk geacht om een einde aan de overtreding te maken. In bijzondere situaties kan van dit beleid worden afgeweken.
Bij constatering van een overtreding van het bestemmingsplan wegens permanente bewoning van een recreatiewoning legt de gemeente een dwangsom op. Dit om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Zo’n dwangsom functioneert als financiële prikkel om de onrechtmatige bewoning te beëindigen. De dwangsom wordt gesteld op € 1000,- per week met een maximum van € 50.000,-. Het betalen van de dwangsom betekent niet dat de overtreding is beëindigd. Als na het innen van de dwangsommen nog niet is voldaan aan de last in de aanschrijving zal overwogen moeten worden om een hogere dwangsom op te leggen of om bestuursdwang toe te passen. Met name wanneer het opleggen van een dwangsom niet effectief is gebleken, kan de gemeente er voor kiezen alsnog bestuursdwang toe te passen. Tevens wordt toepassing van het strafrecht, zoals neergelegd in de Wet op de economische delicten, niet uitgesloten.
Het houden van inspecties op basis van thema’s, die op basis van het gebiedsgericht toezicht en toezicht bestaande bouw worden geformuleerd en / of worden opgelegd vanuit de landelijke overheid of andere instanties. Calamiteiten in het land, zoals met de balkons, gevelbeplating, platte daken kunnen aanleiding zijn voor 2e lijns toezichthouders om gemeenten op te dragen tot onderzoek over te gaan. Dergelijke verzoeken kunnen ook voortkomen uit regionale of lokale situaties. Daarnaast kunnen de andere vormen van programmatisch toezicht, besproken in de voorgaande paragrafen, aanleiding vormen om bepaalde thema’s er uit te lichten en aan een gedetailleerder onderzoek (via het recherchemodel) te onderwerpen.
Hoe wordt omgegaan met themagericht toezicht?
Als naar aanleiding van ontwikkelingen een projectmatige aanpak ten aanzien van een thema noodzakelijk is wordt dit geregeld via een bestuursopdracht. Er is met andere woorden voor thematisch toezicht geen formatie gereserveerd. Uitzondering vormen de thema’s in de volgende paragrafen.
Deel 2: Beleid Onderdeel andere taken
1. Tijdelijke omgevingsvergunningen
In artikel 2.23 Wabo wordt aangegeven dat een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk kan gelden voor een bepaalde termijn. Daarbij kan conform artikel 2.24 worden aangegeven dat na verstrijken van de termijn de bestaande toestand moet worden hersteld of dat de toestand in overeenstemming wordt gebracht met de wettelijk voorgeschreven toestand.
Dit onderdeel betreft het toezicht en de handhaving van de instandhoudingstermijn van vergunningen en ontheffingen. Vergunningen of ontheffingen kunnen voor een bepaalde periode worden verstrekt. Na het verstrijken van de termijn is men verplicht de situatie in de vorige toestand te herstellen (of met het bestemmingsplan in overeenstemming te brengen). De gemeente Winterswijk heeft een beginselplicht tot handhaven.
Hoe wordt omgegaan met bouwwerken en gebruik waarvan de instandhoudingstermijn op afzienbare termijn verstrijkt?
Wanneer in een omgevingsvergunning sprake is van tijdelijkheid wordt hierop actief toezicht gehouden en indien nodig handhavend opgetreden.
Tweemaal per jaar wordt nagegaan welke instandhoudingstermijnen de komende 6 maanden verstrijken. De vergunninghouder ontvangt een brief waarin het verstrijken van de termijn wordt vermeld en welke maatregelen moeten worden genomen. Na verstrijken vindt een controle ter plekke plaats. Wanneer de maatregelen niet zijn uitgevoerd wordt de sanctiestrategie toegepast.
2. Intrekken omgevingsvergunningen
In artikel 2.33 Wabo zijn de mogelijkheden genoemd voor het bevoegd gezag om een omgevingsvergunning in te trekken.
Burgemeester en Wethouders kunnen op grond van het gestelde in de Wabo de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken.
Hoe wordt omgegaan met het intrekken van vergunningen?
De Wabo kent een aantal gronden om een vergunning geheel of gedeeltelijk in te trekken, namelijk als:
De procedure waarbij een omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk wordt ingetrokken moet rekening houden met de procedure waarmee de vergunning tot stand is gekomen. De intrekkingsprocedure moet namelijk gelijk zijn aan de procedure waarmee de omgevingsvergunning tot stand is gekomen. De gemeente Winterswijk zal altijd, voorafgaand aan de procedure, eerst een brief waarin het voornemen tot intrekken wordt toegelicht aan de vergunninghouder sturen. De gemeente zal daar waar nodig een actief intrekkingsbeleid voeren.
De procedures zoals opgenomen in de Wabo zijn leidend voor de gemeente. Hierbij kan globaal een aantal situaties voorkomen:
Het intrekken is het gevolg van het niet handelen van de vergunninghouder. Ten aanzien van de activiteit (ver)bouwen beschikt de gemeente Winterswijk over een beleidsregel (vastgesteld op 20 november 2011, in werking getreden 4 januari 2012). Een dergelijke beleidsregel is niet aanwezig voor de overige activiteiten. De gemeente zal actief toezicht houden op relevante termijnen en bij overschrijding van deze termijnen in beginsel overgaan tot intrekken conform het gestelde in de beleidsregel of de Wabo. Concreet zal de gemeente tegen deze achtergrond jaarlijks nagaan met welke vergunningen gedurende een bepaalde periode geen handelingen zijn verricht respectievelijk bij welke vergunningen activiteiten langer dan een bepaalde periode stilliggen. Daar waar mogelijk wordt dit gecombineerd met het programmatische toezicht bij bijvoorbeeld milieu-inrichtingen of inrichtingen brandveiligheid. Ook via het eerder genoemde gebiedstoezicht kan toezicht op termijnen van niet gebruik en stilliggen worden gehouden.
3. Toezicht Wet Basisregistraties Adressen en Gebouwen
De invoering van de Wet basisregistraties Adressen en Gebouwen heeft consequenties voor inspectie en handhaving. In deze wet worden burgemeester en wethouders verplicht zorg te dragen voor het bijhouden van een basisregistratie Adressen en Gebouwen. Hiervoor is een landelijk processenhandboek opgesteld dat laat zien dat toezicht en handhaving bij het bouwen, gebruik en slopen van objecten een prominente rol inneemt, zowel in het kader van vergunningsvrije als vergunningsplichtige werkzaamheden. Binnen 6 maanden nadat een pand respectievelijk verblijfsobject gereed is gekomen dan wel een wijziging daarvan is gerealiseerd moet de basisregistratie volledig en compleet zijn. In aanvulling hierop kunnen in het kader van controle en handhaving worden genoemd dat bepaalde aspecten actief moeten worden bewaakt:
Daarnaast kunnen diverse bronnen (andere bestuursorganen, belanghebbenden, ambtenaren) aangeven dat sprake is van onjuistheden in de basisregistraties. Voor het tegemoet treden van deze signalen zijn aparte processen landelijk beschreven. Hierbij moet door of namens de beheerder van de basisregistratie onderzoek worden gedaan waarna mutaties al dan niet moeten worden doorgevoerd.
In relatie tot controle en handhaving in het kader van de basisregistraties Adressen en Gebouwen moet de gemeente ambtenaren aanwijzen die bevoegd zijn om een zogenaamde registratieverklaring (een bijzondere vorm van een proces-verbaal) op te stellen. Deze registratieverklaring fungeert als brondocument voor de basisregistratie. Deze aangewezen ambtenaren zijn betrokken bij het zojuist genoemde onderzoek en bij controle en handhaving van de bovengenoemde aspecten. Naast het proces van controle en handhaving zal reeds in een vroeg stadium bij vergunningverlening een zogenaamde BAG check m oeten worden gedaan. De BAG check geeft aan of een activiteit een impact heeft op de BAG. Een verleende vergunning die gevolgen heeft voor de BAG moeten binnen 4 dagen geografisch zijn afgebakend en ingevoerd in de BAG.
Het actueel houden van de basisregistratie Adressen en Gebouwen is voor veel doeleinden relevant. Een van deze doeleinden betreft de compleetheid en juistheid van de WOZ-administratie in relatie tot de gemeentelijke financiële baten. Op dit moment worden in dit kader reeds jaarlijks diverse werkzaamheden ondernomen. De actualiteit van de BAG wordt periodiek aan de hand van audits gecontroleerd. Wanneer hieruit blijkt dat de actualiteit onvoldoende is kunnen boetes worden opgelegd.
Hoe wordt voldaan aan de eisen gesteld in de Wet basisregistraties Adressen en Gebouwen.
Er is sprake van een strategie die bestaat uit meerdere sporen.
Bij de vergunningverlening is in het proces om een aanvraag voor een omgevingsvergunning de BAG check expliciet ingebouwd. Daarbij wordt uitgegaan van de principes zoals beschreven in de landelijke brochure ‘Wabo en BAG’. In deze brochure worden de raakvlakken tussen de Wabo en BAG uitgewerkt. De BAG check maakt daarbij onderdeel uit van de ontvankelijkheids- of volledigheidstoets. Indien blijkt dat huisnummerbesluiten nodig zijn dan worden deze parallel aan het inhoudelijke beoordelingsproces opgesteld / ingetrokken. De besluiten worden tegelijk met de omgevingsvergunning verstrekt.
Voor de processen ‘toezicht en handhaving’ en ‘inspectie en handhaving’ geldt in wezen hetzelfde. Het landelijke processenhandboek en de aanbevelingen uit de zojuist genoemde landelijke brochure zijn geïntegreerd in de werkprocessen.
Daarnaast zal jaarlijks (op geautomatiseerde wijze) een vergelijking van de luchtfoto’s plaatsvinden en een verschillenanalyse plaatsvinden. Op basis van de resultaten van de verschillenanalyse worden percelen ter plekke bezocht om de actualiteit van de BAG te waarborgen, en dus illegaliteit aan te pakken.
Er is sprake van gedogen als het bestuur dat bevoegd is tot handhaving willens en wetens (tijdelijk) afziet van optreden tegen een overtreding. De overgang tussen handhaven en gedogen is vloeiend. Wanneer houdt handhaving op en begint gedogen? Formeel gezegd: handhaving is het opleggen van een sanctie tegen een overtreding. Als geen sanctie wordt opgelegd, gedoogt het bestuur. Hier is enige differentiatie op zijn plaats. Het voeren van een evenwichtig handhavingsbeleid, het optreden tegen overtredingen om een adequaat niveau van normbevestiging en naleving te bereiken, vraagt om een zekere prioriteitstelling. Wordt daardoor voor bepaalde overtredingen geen actief handhavingsbeleid gevoerd, dan is er geen sprake van gedogen. Als een bestuursorgaan na een zorgvuldige belangenafweging gedoogt - al dan niet onder het stellen van voorwaarden - is er sprake van expliciet gedogen.
Bestuursrechtelijke handhaving is een bevoegdheid en geen algemene plicht. Niettemin geldt voor de regelgeving fysieke omgeving dat sprake is van een beginselplicht tot handhaving. Dit laatste geldt te meer wanneer één of meer belanghebbenden (bijvoorbeeld omwonenden) om handhaving verzoeken. Uitsluitend indien sprake is van bijzondere omstandigheden en het zorgvuldig afwegen van de betrokken belangen (bijvoorbeeld het door de overtreden rechtsregel beschermde belang, de belangen van derden en de belangen van de overtreder) daartoe aanleiding geeft, kan het gerechtvaardigd of zelfs noodzakelijk zijn dat van bestuursrechtelijk handhavend optreden wordt afgezien.
Onverminderd het vereiste van een zorgvuldige belangenafweging bij iedere overtreding, komen in principe de volgende situaties voor het afzien van bestuursrechtelijk handhavend optreden in aanmerking.
Situaties waarin handhavend optreden onevenredig is. Kenmerk van deze situaties is dat geen sprake is van overmacht of van zicht op legalisatie van de overtreding op afzienbare termijn, maar wel van één of meer zodanig bijzondere omstandigheden dat de belangenafweging aanleiding geeft om af te zien van bestuursrechtelijk handhavend optreden. Anders gezegd gaat het om situaties, waarin handhavend optreden onevenredig moet worden geacht.
Situaties waarin sprake is van concreet zicht op legalisatie. Concreet zicht op legalisatie van de overtreding is de voornaamste bijzondere omstandigheid die noopt tot het afzien van handhavend optreden. Is daarvan sprake dan is het belang om handhavend op te treden relatief gering en wordt het toepassen van een bestuursrechtelijke maatregel veelal onrechtmatig geacht. Reden waarom in deze situaties in de regel geen daadwerkelijk gebruik kan worden gemaakt van de handhavingsbevoegdheid. Wanneer is sprake van (voldoende) concreet zicht op legalisatie? Uitgangspunt is dat concrete stappen zijn gezet tot legalisatie en bijvoorbeeld een te honoreren ontvankelijke vergunningaanvraag voorligt en/of een kansrijke ontheffingsprocedure is gestart. De noodzakelijke belangenafweging en de jurisprudentie omtrent concreet zicht op legalisatie, kan er toe leiden dat soms moet worden afgezien van handhavend optreden tegen overtreders, hoewel sprake is van verwijtbaar gedrag. Om met name nalatig (aanvraag)gedrag te bestrijden dient in die gevallen proces-verbaal te worden opgemaakt en de overtreding strafrechtelijk te worden afgedaan. Aldus treedt de overheid als geheel op en levert daarm ee een bijdrage aan het terugdringen van het aantal gedoogsituaties.
Gedogen kan uitsluitend actief, dus op basis van een expliciet (schriftelijk) besluit. Het beleid voorziet voor situaties waarin wegens overmacht of onevenredigheid wordt gedoogd in een gedoogbeschikking. Een gedoogbeschikking wordt in principe verleend voor een zo kort mogelijke concrete termijn. Slechts in uitzonderingsgevallen kan deze worden verleend voor onbepaalde duur of is een persoonsgebonden gedoogbeschikking denkbaar. Het bestuur kan de gevolgen van het gedogen voor een groot deel zelf in de hand houden door in het besluit duidelijkheid te verschaffen:
Overigens staat bij het afzien van handhaven het door de overtreden rechtsregel beschermde belang (de beleidsdoelstelling) centraal. Er dienen zodanig strikte voorwaarden aan het gedogen te worden verbonden dat dit belang genoegzaam is gewaarborgd en materieel gezien geen verslechtering optreedt ten opzichte van een legale situatie (past bij de belangenafweging en wordt marginaal getoetst).
Om zo snel mogelijk te komen tot een actieve – transparante – situatie, wordt ingezet op een zo kort mogelijke voorbereidingsprocedure. Voor wat betreft gedoogbeschikkingen wordt uitgegaan van een zienswijzengelegenheid. Voor het besluit geldt dat deze – transparant – bekend wordt gemaakt via onder meer de gemeentelijke website. Dit onder vermelding van alle rechtsbeschermingmogelijkheden.
Als een inwoner, bedrijf of instantie hinder of overlast ondervindt van activiteiten in de fysieke omgeving kan een klachtmelding worden ingediend bij de gemeente.
Voor milieuvragen of –klachten is op de website een e-formulier beschikbaar. Men kan de gemeente ook een brief of e-mail sturen. Daarnaast kan een telefonische melding worden gedaan of aan het loket. Voor meldingen openbare ruimte is een meldingsformulier beschikbaar op de website van ROVA. Deze instantie kan men ook mailen of bellen over een probleem. Anonieme klachtmeldingen worden niet in behandeling genomen. Iedere klacht wordt onderzocht en vervolgens op basis van de sanctiestrategie behandeld.
Deel 3: Uitvoeringsprogramma en afwegingskader
In het derde deel van het beleidsplan vindt allereerst de vertaling plaats van het voorgestelde beleid naar een kwantitatief uitvoeringsprogramma. Op basis van dit programma wordt inzicht verkregen in de benodigde input (uren) om het beleid, gerelateerd aan de productieaantallen op jaarbasis, te realiseren. Aangezien in het beleidsplan niet alle producten zijn verwerkt zijn ten behoeve van het uitvoeringsprogramma ook de niet uitgewerkte producten op een rij gezet.
Het uitvoeringsprogramma leidt zoals gezegd tot inzicht in de benodigde capaciteit. Deze benodigde capaciteit wordt separaat afgezet tegen de aanwezige capaciteit. Door deze confrontatie wordt inzicht verkregen of het voorgestelde programma kan worden gerealiseerd. Bij afwijkingen tussen beschikbare en benodigde capaciteit moet gekomen worden tot nadere afwegingen: het beleid en / of de beschikbare capaciteit bijstellen. In dit deel van het beleidsplan wordt, voor zover nodig, hierop ingegaan. Op basis van bestuurlijke besluitvorming moet worden gekomen tot een situatie waarbij de beschikbare middelen één op één zijn afgestemd met de taakopdracht i.c. het kwaliteitsbeleid. In dit deel staat de uitwerking voor de afdeling VROM centraal.
Er heeft een gedetailleerde capaciteitsberekening in de vorm van een uitvoeringsprogramma plaatsgevonden. Deze berekening is gezien aard en omvang niet in het Wabobeleidsplan terug te vinden. Er wordt verwezen naar de tabellen in een apart Excelbestand. In dit hoofdstuk wordt volstaan met een samenvatting aan de hand van een aantal tabellen.
Op basis van het uitvoeringsprogramma ambtelijk adequaat niveau is de volgende formatie in fte’s benodigd. Per fte is uitgegaan van 1.650 uur aan productieve uren. In totaal is ruim 17,5 fte aan formatie nodig.
In de volgende tabel is de huidige formatie in beeld gebracht. Er is hierbij uitgegaan van de beschikbare capaciteit. Per medewerker is een raming gemaakt van de tijd die beschikbaar is voor de producten / taken die in het Wabobeleidsplan zijn uitgewerkt. Aangenomen is dat een budget voor de inhuur van capaciteit van € 75.000,-- gelijk is aan 1 fte.
Er is 12,0 fte beschikbaar voor het uitvoeren van de producten / taken, die onderdeel uitmaken van het Wabobeleidsplan. De genoemde teams beschikken in totaal over 24,5 fte.
Geconcludeerd kan worden dat op het totale niveau een tekort aanwezig is van 5,5 tot 6 fte om het geformuleerde beleid te kunnen realiseren. Aansluitend is geprobeerd te komen tot een nadere verschillenanalyse. Voor deze analyse is allereerst gekeken naar de verschillen per type werkzaamheid. De resultaten zijn terug te vinden in de volgende tabel.
Opvallend is dat twee derde van het verschil is terug te voeren op het toezicht. Ten aanzien van de overige type werkzaamheden zijn de verschillen beduidend kleiner.
Wanneer vervolgens de verschillen naar teams en type werkzaamheden worden gespecificeerd kunnen de volgende conclusies worden getrokken:
Informatievoorziening en vergunningverlening
Er is sprake van 1,0 fte verschil:
Er is sprake van bijna een tekort van 4,0 fte:
Bij het team Bouwen is de belangrijkste oorzaak het hanteren van het landelijke toezichtsprotocol (ver)bouwen als adequaat niveau. Uitvoering geven aan dit protocol vraagt meer uren dan op dit moment. Daarnaast zorgen het gebiedsgericht toezicht en het toezicht op permanente bewoning van recreatiewoningen voor een vraag naar extra inzet. Tenslotte zijn de kengetallen gehanteerd door de VNOG voor toezicht brandveilig gebruik ruimer dan tot op heden door de gemeente gehanteerd.
Er is sprake van 1,0 fte verschil:
Het verschil op het gebied van handhaving is geheel terug te voeren tot de inzet van het team BJO. Het gebiedsgericht toezicht leidt tot een extra inzet. Dit toezicht leidt tot signalering en aanpak van meer overtredingen dan op basis van het huidige piepsysteem. Daarnaast zorgen de gehanteerde ODA kengetallen voor het team Milieu tot meer werk dan gebruikelijk is in de praktijk.
Het verschil op het gebied van administratie is terug te voeren op het feit dat de werkzaamheden uitgewerkt in het Wabobeleidsplan veel (steeds meer) administratieve werkzaamheden omvatten. Hierbij is uitgegaan van de huidige administratieve organisatie. Een deel van deze werkzaamheden wordt uitgevoerd door het team Staf, het andere deel wordt binnen de overige teams uitgevoerd. Door dit tekort ontstaat het gevaar dat de administratieve taken andere type werkzaamheden wegdrukken. Met andere woorden, er is minder tijd voor inhoudelijke werkzaamheden als vergunningverlening of toezicht.
Bezig zijn met het beleidsplan is bezig zijn met het zoeken naar evenwicht tussen kwaliteit en kwantiteit. Het verschil tussen de benodigde en aanwezige capaciteit vraagt om een afweging. De taken i.c. producten kunnen op verschillende uitvoeringsniveaus worden gerealiseerd. Aan ieder uitvoeringsniveau hangt een prijskaartje. Dit prijskaartje wordt bepaald door de inzet van vooral capaciteit. Aan ieder uitvoeringsniveau hangt ook een risicoprofiel. Afhankelijk van het uitvoeringsniveau worden bepaalde risico’s wel of niet afgedekt. De vraag is dus ”Welke risico’s tegen welke prijs wil het bestuur afgedekt hebben?” “Hoeveel heeft het bestuur in termen van capaciteit over om bepaalde risico’s af te dekken?” De vraag naar dekkingsmogelijkheden speelt bij het beantwoorden van deze vragen een belangrijke rol.
Er zijn twee uiterste mogelijkheden om met de geconstateerde tekorten om te gaan:
Aangezien de organisatie zich in een ‘bezuinigingsmodus’ bevindt wordt het aantrekken van extra capaciteit niet als een optie gezien.
Op basis van de verschillenanalyse in het vorige hoofdstuk zijn aanknopingspunten te vinden voor de te maken afweging. In de volgende tabellen worden deze aanknopingspunten toegelicht. Risico’s en afwegingsmogelijkheden worden in beeld gebracht. Er wordt gestart met twee producten waarvoor keuzen onlangs buiten het Wabobeleidsplan reeds zijn gemaakt.
Door deze keuzen wordt het verschil tussen de benodigde en beschikbare capaciteit verkleind, en wel van 5,7 fte naar 3,5 fte.
Een andere belangrijke basiskeuze, naast die op het gebied van toezicht en handhaving exploiteren milieu-inrichtingen en brandveilig gebruik van bouwwerken, heeft te maken met het voorgestelde gebiedsgericht toezicht. Er moet worden vastgesteld dat dit toezicht niet kan worden geïmplementeerd.
Deze keuze heeft tot gevolg dat het verschil tussen benodigde en beschikbare capaciteit verder verkleind wordt en wel van 3,5 fte naar 2,6 fte. Om het resterende verschil te overbruggen moeten voor een aantal producten nog keuzen worden gemaakt. Concreet gaat het om:
Zij worden in de volgende tabellen toegelicht.
Op basis van de zojuist genoemde afwegingsvraagstukken kunnen menu’s (keuzepakketten) worden samengesteld. Bij al deze keuzepakketten is, zoals zojuist toegelicht, in wezen altijd sprake van een aantal basiskeuzen:
Aansluitend volgen enkele voorbeelden van keuzepakketten.
Keuzepakket 1: Handhaven huidig uitvoeringsniveau
Dit keuzepakket sluit aan bij de huidige formatie en het voorgestelde adequate niveau van taakuitvoering met de volgende uitzonderingen:
Keuzepakket 2: Inzetten op fysieke veiligheid
Dit keuzepakket richt zich helemaal op het maatschappelijke effect fysieke veiligheid.
Dit pakket betekent dat het adequate niveau voorgesteld in het Wabobeleidsplan wordt uitgevoerd met uitzondering van toezicht en handhaving op permanente bewoning van recreatiewoningen.
Keuzepakket 3: Inzetten op ruimtelijke kwaliteit
Dit keuzepakket richt zich helemaal op het maatschappelijke effect ruimtelijke kwaliteit. Het voorgestelde adequate niveau van taakuitvoering wordt gerealiseerd met de volgende uitzonderingen:
Keuzepakket 4: Inzetten op fysieke veiligheid en ruimtelijke kwaliteit
Dit keuzepakket richt zich zowel op het maatschappelijke effect fysieke veiligheid als ruimtelijke kwaliteit:
Dit pakket betekent dat het adequate niveau voorgesteld in het Wabobeleidsplan wordt uitgevoerd met uitzondering van toezicht en handhaving op permanente bewoning van recreatiewoningen.
Overigens, het hanteren van een legesverhoging als mogelijkheid om bepaalde doelstellingen te realiseren moet op dit moment wel met de nodige terughoudend worden benaderd. Aanvullend onderzoek zal moeten duidelijk maken of deze ruimte binnen de leges(spelregels en -structuur) aanwezig is. Hierdoor kan een situatie ontstaan dat een voorkeur voor keuzepakket 4 uiteindelijk kan leiden tot keuzepakket 3 of een voorkeur voor keuzepakket 2 tot keuzepakket 1.
De landelijke kwaliteitscriteria zijn, zoals reeds eerder toegelicht, onderverdeeld in de criteria ten aanzien van de kritische massa, de inhoudelijke criteria en de procescriteria. De eerste twee type criteria zijn in de voorgaande delen van het beleidsplan besproken. In dit deel komen de procescriteria aan de orde. De procescriteria beschrijven de eisen die gesteld worden aan de beleidscyclus. Door de criteria te volgen wordt de cyclus die b egint met het opstellen van het beleid en via de uitvoering uiteindelijk leidt tot het bijstellen van het beleid, gesloten. De criteria bieden de kaders voor het kwaliteitssysteem van het bevoegd gezag. De criteria geven de elementen aan die minimaal aanwezig moeten zijn. Daarnaast moeten de criteria gebruikt worden bij het inrichten van de organisatie, bijvoorbeeld om onafhankelijke oordeelsvorming te borgen.
Voor het opstellen van de procescriteria is op landelijk niveau nagegaan over welke kritieke punten van overdracht in het hoofdproces van vergunningverlening enerzijds en toezicht en handhaving anderzijds goed moet zijn nagedacht om te komen tot borging van kwaliteit. Daarbij is de zogenaamde BIG-8 gehanteerd. De BIG-8 is door KPMG ontworpen ten behoeve van kwaliteitsmanagement bij de overheid. Dit model maakt vanuit een strategisch kader de vertaling naar operationeel beleid ten behoeve van kwaliteitsborging tezamen met een sluitende planning en control cyclus. De eisen die worden gesteld aan een sluitende BIG-8 komen grotendeels overeen met de eisen uit de ISO Norm 9001:2008.
In het onderstaande worden de 7 elementen van de BIG-8 toegelicht en wordt tevens aangegeven aan welke criteria (op hoofdlijnen) moet worden voldaan.
In essentie betreft deze stap het analyseren van allerlei relevante elementen dan wel veranderingen voor de vergunningverlenings- en handhavingsorganisatie. Hierbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan wijzigingen in het beleid en takenpakket. Voor de vergunningverleningsorganisatie specifiek betreft dit bijvoorbeeld een analyse van het aantal te verwachten vergunningsaanvragen en meldingen, en wijzigingen in het huidige en toekomstige inrichtingenbestand inclusief de mate van actualiteit van de vergunningen of meldingen. Voor de handhavingsorganisatie zijn dit bijvoorbeeld de verbetering of verslechtering van het naleefgedrag van burgers en ondernemers. de ontwikkeling van het aantal klachten / klachtenpatroon en de ontwikkeling van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.
De volgende stap in het beleidsproces is het voorbereiden en voorleggen van prioriteiten en meetbare doelstellingen aan het bestuur van de vergunningverlening- en handhavingsorganisatie, het bespreken van keuzes met de politiek en het nemen van besluiten over de te stellen doelen op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. De uitgevoerde beleidsevaluatie legt voor deze stap de basis.
1.3. Operationeel beleidskader
In deze stap moeten prioriteiten en doelstellingen worden vertaald in concrete strategieën en objectieve criteria. Voor de vergunningverleningsorganisatie worden prioriteiten en doelstellingen vertaald in een set van objectieve criteria voor toetsing. Voor de handhavingsorganisatie worden hier de prioriteiten en doelstellingen vertaald naar doelgroepen en in nalevingstrategieën (of indien reeds aanwezig het periodiek toetsen daarvan). Pas dan blijkt op welke wijze specifieke doelgroepen in de praktijk benaderd moeten gaan worden en hoe bepaalde beleidsaspecten (zoals bijvoorbeeld strenger sanctioneren of minder gedogen) moeten gaan uitpakken.
Centraal in deze stap staat het toewijzen van de noodzakelijke capaciteit en financiële middelen die nodig zijn om de gestelde doelen te kunnen bereiken. Hiertoe worden organisatorische condities gesteld en een systematiek van interne borging ingericht voor de wijze waarop werkzaamheden beheerst kunnen worden uitgevoerd. De bouwstenen voor deze stap zijn de resultaten van de beleidsevaluatie, de prioriteiten daaruit, doelstellingen voor de komende periode en overeenstemming over te voeren strategieën.
De essentie van deze stap is een goede voorbereiding van de af te geven vergunning en het uit te voeren controlebezoek door eerst te kijken naar de resultaten van eerdere vergunningverleningsprocedures met gelijke initiatiefnemers en van eerdere controlebezoeken, de meldingen, klachten en incidenten, eventuele rapportageverplichtingen, van toepassing zijnde nalevingstrategieën, etc.
Het laatste onderdeel van de beleidscyclus is de monitoring van diverse zaken die relevant zijn voor bijsturing in de operationele cyclus (bijvoorbeeld het aantal/de aard/de complexiteit van de te verwachte vergunningen of het aantal gerealiseerde controles, het bestede aantal uren, etc.) of als input voor de beleidsevaluatie (zoals de verbetering of verslechtering van het naleefgedrag van bedrijven of de milieukwaliteit in de regio).
Het Wabobeleidsplan is een belangrijke basis voor de procescriteria. In de volgende tabel is aangegeven hoe de relatie ligt tussen het Wabobeleidsplan en de verschillende procescriteria.
Uit de tabel kan worden afgeleid dat het Wabobeleidsplan niet alle criteria afdekt. De belangrijkste ‘open plekken’ worden aansluitend kort toegelicht.
Allereerst bevat het Wabobeleidsplan geen beleid voor de ruimtelijke ordening. Het Wabobeleidsplan gaat er vanuit dat een dergelijk beleid aanwezig is. Daarnaast heeft het Wabobeleidsplan geen relatie met een aantal criteria, omdat het criteria betreft aangaande de werkprocessen en uitvoering. De werkprocessen maken geen onderdeel uit van het Wabobeleidsplan. Dat geldt ook voor de protocollen voor samenwerking en afstemming in de vorm van dienstverleningsovereenkomsten met andere bevoegde gezagen i.c. ketenpartners. In het kader van de implementatie van het Wabobeleidsplan zal aan deze criteria de nodige aandacht moeten worden besteed.
3. De beleidscyclus (criterium 1)
Eén van de kwaliteitscriteria voor een professionele organisatie op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving is het vorm en inhoud geven aan een cyclisch proces. Handhaving is geen eenmalige activiteit, maar een jaarlijks terugkerende activiteit. Op basis van behaalde resultaten van het achterliggende jaar en de zich in dat jaar voorgedane ontwikkelingen wordt gekeken naar de consequenties voor de voorliggende jaren. Uitgangspunt bij het opzetten van deze cyclus is het jaarprogramma. Dit programma kijkt in detail één jaar vooruit. De beleidscyclus wordt als volgt vorm en inhoud gegeven rekening houdend met de jaarlijkse budgetcyclus. De beleidscyclus is in feite een opwaardering van het jaarlijks vervaardigen van een jaarverslag. Als voorbeeld om de beleidscyclus toe te lichten:
Het jaarverslag zal minimaal de volgende onderdelen bevatten:
Rapportage van eigen indicatoren bij doelstellingen en/of prioriteiten. Het jaarverslag geeft de lokale resultaten weer aan de hand van de indicatoren, die worden gemonitoord. Afwijkingen tussen planning en werkelijkheid worden daarbij toegelicht, evenals de te nemen maatregelen i.c. de consequenties hiervan voor het eerstvolgende programma.
Rapportage van de afspraken in het kader van de bestuursovereenkomsten. Het jaarverslag geeft de resultaten weer van de regionale resultaten waarbij de gemeente betrokken is geweest en van de resultaten van projecten, die op basis van gemaakte afspraken, door de eigen organisatie binnen de gemeente zijn uitgevoerd.
In relatie tot de budgetcyclus kan het volgende schema worden opgesteld:
4. Vergelijking en auditing (criterium 3)
De kwaliteit wordt vergroot als sprake is van een structureel verbetermechanisme op basis van ‘plan, do, check en act’. Een toepassing hiervan is het vergelijken van de eigen organisatie met soortgelijke organisaties. Tot op heden is deze toepassing nog niet in praktijk gebracht. Interne auditing wordt gezien als een belangrijk middel om te toetsen of volgens de afspraken wordt gewerkt. Voor vergelijking van de eigen werkwijze met die van andere gemeenten moet worden ingestoken op provinciaal, regionaal of subregionaal niveau. De gemeente zal bij eventuele initiatieven van derden een afweging maken om hierbij aan te sluiten. Het primaat van de gemeente ligt echter in eerste instantie bij het verder professionaliseren van de eigen werkwijze en organisatie.
5. Kwaliteitsborging (criterium 14)
Het jaarprogramma en het jaarverslag vormen, zoals aangegeven, de spil. Deze zijn ingebed in een strategisch, operationeel en organisatorisch kader. De werkprocessen, het personeel, de communicatie en de bedrijfsvoering zijn de thema’s die moeten leiden tot professioneel werken. Hierbij speelt het borgen van de behaalde kwaliteit een grote rol. Bij deze borging ligt het accent bij zeggen wat je doet, doen wat je zegt en laten zien dat je doet wat je zegt. Kortom het beheersen van de kwaliteit. Bij het beheersen of het controleren van de kwaliteit wordt nagegaan of datgene gebeurt wat binnen de organisatie is afgesproken. Afgesproken normen en procedures worden bewaakt en beoordeeld wordt of de dienstverlening aan de eisen voldoet. Er wordt nagegaan of de opgelegde eisen ook zijn gehaald. Het regelmatig bijstellen van normen en procedures is dan ook een belangrijke opgave in het kader van de kwaliteitsborging.
In het kader van de kwaliteitsborging speelt “toetsing” een belangrijke rol. De toetsing heeft allereerst betrekking op de (dagelijkse) interne controle of er gewerkt wordt conform het kwaliteitssysteem. Controle vindt plaats op 5 niveaus:
Bij momenten waar een bepaalde beladenheid aan is te onderkennen vindt een collegiale toets plaats. Dit is of een collega toetser / toezichthouder of een juridisch beleidsmedewerker. In de aansluitende tabel is een richtlijn voor de collegiale toets opgenomen:
De toetsing heeft daarnaast betrekking op de actualiteit van de probleem- en risicoanalyse, die ten grondslag ligt aan het Wabobeleidsplan. De juridisch beleidsmedewerker is verantwoordelijkheid voor deze toetsing. De toetsing vindt in principe één keer per 2 jaar plaats. Wanneer wet- en regelgeving indringend wijzigen en gevolgen heeft voor de analyse dan wel dat uit de evaluatie van het jaarprogramma (zie beleidscyclus) blijkt dat bijstelling noodzakelijk is, zal de frequentie worden bijgesteld.
Naast aandacht voor “toetsing” wordt gewerkt met een aantal verbeteringsmechanismen voor het bijstellen van processen en kwaliteit. Hiervoor worden de volgende instrumenten ingezet:
Bij team- en afdelingsoverleggen komt professionalisering als vast agendapunt terug. De ervaringen worden tijdens dit agendapunt besproken. Op basis van het overleg kan zowel direct actie worden ondernomen als het doorschuiven van de actie tot een later tijdstip i.c. opname in het verbeterplan (zie punt 4).
De jaarlijkse zelfevaluatie en het verbeterplan maken onderdeel uit van de beleidscyclus. Zij worden geïntegreerd in het jaarverslag.
In deze paragraaf worden de indicatoren, die ten grondslag liggen aan de verantwoording en monitoring gedefinieerd. De indicatoren hebben betrekking op de vergunningverlening, toezicht en handhaving. Zij zijn onderverdeeld naar een 3-tal type doelstellingen.
6.2. Meten inputdoelstellingen (tijd)
Een aantal indicatoren uit de vorige paragraaf heeft betrekking op de urenbesteding. Om inzicht te krijgen in de urenbesteding wordt tijd geschreven. Dit gebeurt op basis van werkorders/-nummers (WBU’s). Om aansluiting te krijgen bij de opzet van het Wabobeleidsplan is een nieuwe opzet van de WBU’s gemaakt. Deze is terug te vinden in de tabel op de volgende pagina’s. De nummers 100 t/m 111 zijn de hoofdwerknummers: het zijn de activiteiten die vallen onder Wabo inclusief een algemene hoofdwerknummer voor de Wabo. De letters A t/m J zijn de subwerknummers en geven het type werkzaamheid aan dat is verricht. De cellen die in de tabel niet grijs zijn gemarkeerd zijn de combinaties die daadwerkelijk worden gebruikt. Bij toetsing, programmatisch toezicht en beleid / advisering vindt een specificatie naar activiteit plaats. Bij de andere type werkzaamheden wordt alleen op algemeen Wabo niveau verantwoording afgelegd.
6.3. Meten prestatiedoelstellingen (aantallen)
Een aantal indicatoren uit de eerste paragraaf heeft betrekking op aantallen. Informatie over aantallen moet worden afgeleid uit de specifieke bedrijfsapplicaties voor ondersteuning van de primaire processen. Aandacht in dit kader is vooral nodig voor de onderverdeling van aantallen naar specifieke categorieën zoals onderscheiden in het Wabobeleidsplan. Op dit moment zijn veel van deze categorieën nog niet opgenomen in de applicaties. Voorbeelden hiervan zijn de categorieën bouw- en sloopwerken.
7.1. Scheiding vergunningverlening en toezicht & handhaving op personeelsniveau
Eén van de belangrijke uitgangspunten is de scheiding van de vergunningverlening en het toezicht met de handhaving op persoonsniveau. Dit betekent dat een persoon geen combinatiefunctie mag vervullen van toezicht & handhaving en vergunningverlening: er dienen aparte toezichthouders en aparte vergunningverleners te zijn. Voor in principe alle activiteiten is deze scheiding aanwezig of binnen de eigen organisatie of vormt het een integraal deel van de afspraken met andere instanties zoals de Omgevingsdienst Achterhoek en de Veiligheidsregio Noord Oost Gelderland.
Vanuit het oogpunt van effectieve handhaving is het van belang dat bij inrichtingen waar frequent en intensief controles worden uitgevoerd een roulatie van de toezichthouders plaatsvindt. De Omgevingsdienst Achterhoek en de Veiligheidsregio Noord Oost Gelderland hebben diverse toezichthouders in dienst, waardoor het mogelijk is om verschillende controleurs in te zetten voor Winterswijk. Bij de opdrachtverlening wordt dit als eis meegenomen, waardoor wordt voorkomen dat dezelfde controleur meerdere malen of gedurende een langere periode een inrichting bezoekt.
7.3. Op schrift vaststellen van de bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden
De taken en verantwoordelijkheden van de medewerkers die werkzaam zijn op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving zijn vastgelegd in de generieke functieomschrijvingen. Het betreft hier de verantwoordelijkheid voor wettelijke taken die zijn vastgelegd in onder meer de Wabo, de Woningwet, de Wet ruimtelijke ordening, de Monumentenwet, de Wet milieubeheer, de Wet bodembescherming en de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). De toezichthouders worden verder formeel aangewezen door het College van Burgemeester en Wethouders. Binnen de gemeente is een ondermandaatregeling opgesteld. Deze is vastgesteld op 8 maart 2012. De mandatering is geregeld tot op het niveau van de behandelend ambtenaar.
7.4. Bereikbaarheidsregeling voor buiten kantooruren
Gezien het zeer geringe aantal meldingen buiten kantoortijden, wordt het niet wenselijk geacht om een volledige piketdienst voor toezicht en handhaving op te tuigen. De gemeente Winterswijk heeft ook geen klachtenlijn buiten de kantooruren, maar er kan wel worden gebeld en een bandje worden ingesproken. Er bestaat wel een bereikbaarheidsregeling in de gemeente Winterswijk.
De bereikbaarheidsregeling van de gemeente Winterswijk houdt het volgende in. Er bestaat een piketdienst voor de opzichters van de gemeente Winterswijk. Zij kunnen altijd binnen 15 minuten ter plaatse zijn. De dienstdoende opzichter is bekend bij de politie en brandweer. Daarnaast is een aantal medewerkers van de gemeente Winterswijk die kennis hebben van specifieke zaken, zooals milieu. De telefoonnummers van deze medewerkers worden aan de opzichters gegeven zodat zij, indien nodig, voor overleg gebeld kunnen worden. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om de (milieu)politie te alarmeren.
De managers van de gemeente Winterswijk hebben ook piketdienst. Dit houdt in dat de dienstdoende opzichter te allen tijde contact op kan nemen met een manager. De manager van de afdeling Veiligheid, Ruimtelijke Ordening en Milieu en de toezichthouders hebben de bevoegdheid om spoedeisende bestuursdwang toe te passen.
Inzake rampenbestrijding en grootschalige milieu-incidenten heeft de gemeente Winterswijk een samenwerkingsverband met de gemeenten Oude IJsselstreek en Berkelland. Zo zijn in die gemeenten AOV’ers aangesteld die piketdiensten draaien waardoor te allen tijde een AOV’er bereikbaar en beschikbaar is. De AOV’ers worden via de alarmcentrale Apeldoorn, de politie, de brandweer of de GHOR ingeschakeld. Eventuele opschaling gaat via GRIP. De werkwijze is als volgt: de opzichter van dienst gaat, bij een calamiteit, ter plaatse kijken. Indien hij inschat dat er iets anders moet gebeuren dan alleen het afvoeren van de stof (hun specialiteit), neemt hij contact op met één van de collega’s via de telefoonlijst.
7.5. Regeling voor het uitbesteden van taken
Het uitvoeren van specialistische werkzaamheden in het kader van vergunningverlening, toezicht en handhaving wordt soms uitbesteed aan externe organisaties. Voor deze werkzaamheden zijn dan gelden vrijgemaakt in de begroting. Uitbesteding vindt plaats op basis van het inkoopbeleid van de gemeente Winterswijk. De Omgevingsdienst Achterhoek en de Veiligheidsregio verrichten structureel toetsing- en toezichtwerkzaamheden binnen de gemeente. Aan de hand van het uitvoeringsprogramma wordt de benodigde tijd en het benodigde budget voor deze taken vastgesteld. Het overeengekomen aantal en soort werkzaamheden (taakbeschrijving) en het daarvoor benodigde budget wordt vastgelegd door een opdrachtbevestiging in de vorm van een dienstverleningsovereenkomst.
Bijlage 4: risicoanalyse activiteit exploiteren milieu-inrichting
Gezien de omvang van de tabel wordt verwezen naar de externe bijlage (pdf).
De Tafel van Elf (T11) is een instrument waarmee een inschatting van het verwachte naleefgedrag van een doelgroep gemaakt kan worden en in aansluiting daarop de relatie met de benodigde handhavingsinzet kan worden bepaald. In deze bijlage wordt de Tafel van Elf verder toegelicht om inzicht te geven in het belang van een professionele communicatie op het gebied van handhaving.
Bij T11-analyses worden vier groepen met betrekking tot naleefgedrag onderscheiden, namelijk:
De grootte van bovenstaande nalevinggroepen wordt bepaald door de gedragswetenschappelijke variabelen van de T11. De T11 factoren zijn verdeeld in drie clusters:
De bekendheid met en duidelijkheid van wet- en regelgeving bij de doelgroep. Hoe meer regels, hoe ingewikkelder en onduidelijker, des te kleiner de kans op spontane naleving.
De (im)materiële voor- en nadelen die uit overtreden of naleven van de regel volgen, uitgedrukt in tijd, geld en moeite. Hoge kosten en weinig baten betekent een kleinere kans op spontane naleving; lage kosten en veel baten betekent een grotere kans op spontane naleving.
De mate waarin het beleid en de regelgeving redelijk worden gevonden door de doelgroep. Hoge acceptatie leidt tot een grotere kans op spontane naleving; lage acceptatie leidt tot een kleinere kans op spontane naleving.
T4 Gezagsgetrouwheid doelgroep
De mate van bereidheid van de doelgroep om zich te conformeren aan het gezag van de overheid. Hoe meer vertrouwen in het gezag, des te groter de kans op spontane naleving; hoe minder vertrouwen, des te kleiner de kans op spontane naleving.
De gepercipieerde (door de doelgroep zelf waargenomen) kans op positieve/ negatieve sanctionering van het gedrag van de doelgroep door niet-overheidsinstanties. Hoe meer informele controle, des te groter de kans op spontane naleving, mits er in het algemeen sprake is van acceptatie van regels bij de doelgroep.
De gepercipieerde kans dat een informeel geconstateerde overtreding gemeld wordt aan de overheidsinstanties.
De gepercipieerde kans dat men gecontroleerd wordt op het begaan van een overtreding. Eventueel kan onderscheid worden gemaakt in fysieke en administratieve controle.
De gepercipieerde kans op constatering van de overtreding indien door de overheid gecontroleerd wordt. Eventueel kan onderscheid worden gemaakt in fysieke en administratieve controle.
De (verhoogde) gepercipieerde kans op controle en detectie in het geval van een overtreding door selectie van te controleren bedrijven, personen, handelingen of gebieden.
De gepercipieerde kans op een sanctie indien na controle en opsporing een overtreding geconstateerd is.
De hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en bijkomende nadelen van sanctieoplegging.
Weet de doelgroep welke sanctie hen bij overtreding boven het hoofd hangt?
De eerste cluster van factoren, de kennisfactoren, is van invloed op de omvang van de groep ‘per ongeluk overtreders’. Het tweede cluster van factoren heeft betrekking op de mensen/ bedrijven die geneigd is regels en wetten te overtreden (de groep ‘afgedwongen nalevers’). Het derde cluster bepaalt de omvang van de groep die daadwerkelijk overtreedt (‘bewuste overtreders’). Onderstaand schema geeft het verband tussen nalevinggroepen en de T11 factoren schematisch weer.
De Tafel van Elf is een theoretisch instrument. Voor de praktische toepassing kan bij de analyse van overtredingen van wet- en regelgeving de Tafel van Elf worden vertaald naar de volgende te stellen vragen: