Besluit van de raad van de gemeente Oosterhout van 12 november 2019 tot vaststelling van de Nota reserves en voorzieningen gemeente Oosterhout 2020-2023

Op het gebied van reserves en voorzieningen heeft de gemeente Oosterhout de volgende visie:

De gemeente Oosterhout streeft naar een structureel gezonde financiële uitgangspositie. Bij een structureel gezonde financiële positie is er sprake van een weerstandsvermogen dat past bij het risicoprofiel. Het verbeteren van het weerstandsvermogen vindt plaats via het principe dat positieve resultaten bij de jaarrekening worden toegevoegd aan de algemene reserve.

In deze paragraaf zijn de belangrijkste artikelen uit het BBV aangaande reserves en voorzieningen opgenomen.

In artikel 42 van het BBV is aangegeven dat reserves behoren tot het eigen vermogen van de gemeente. Reserves worden onderscheiden naar:

• a.

  algemene reserves; Een algemene reserve is een reserve zonder specifiek benoemd bestedingsdoel die is bedoeld als buffer om onverwachte tegenvallers en fluctuaties in de exploitatie op te kunnen vangen.

• b.

  bestemmingsreserves. Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan door de gemeenteraad een specifiek bestedingsdoel (bestemming) is gegeven.

Voorzieningen zijn passiefposten op de balans, die een schatting geven van de voorzienbare lasten in verband met risico’s en verplichtingen, waarvan de omvang en/of het tijdstip van optreden per balansdatum min of meer onzeker is, en die oorzakelijk samenhangen met de periode voorafgaand aan die datum.

Het vormen van een voorziening is niet toegestaan voor een algemeen bedrijfsrisico; bij een voorziening dient er sprake te zijn van een specifiek risico. De algemene reserve is bedoeld voor het opvangen van algemene bedrijfsrisico’s.

In artikel 44 van het BBV is een voorgeschreven indeling van de voorzieningen opgenomen. In grote lijnen komt deze op het volgende neer:

• a.

  verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten;

• b.

  risico’s inzake te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;

• c.

  kosten die betrekking hebben op het lopende of voorgaande begrotingsjaren die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren;

• d.

  de bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen, waarvoor een heffing wordt geheven.

Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden, met uitzondering van de van Europese en Nederlandse overheidslichamen ontvangen voorschotbedragen voor uitkeringen met een specifiek bestedingsdoel die dienen ter dekking van lasten van volgende begrotingsjaren.

In bijlage 2 van deze nota zijn de artikelen uit het BBV die betrekking hebben op reserves en voorzieningen opgenomen.

Het BBV onderscheidt twee soorten reserves, te weten de algemene reserves en de bestemmingsreserves. Hieronder wordt weergegeven wat onder deze reserves wordt verstaan.

Algemene reserve zijn reserves waaraan geen bestemming is gegeven. Deze dienen om risico’s in algemene zin op te vangen en hebben daarmee een bufferfunctie. Twee keer per jaar (bij de begroting en bij de jaarstukken) actualiseren wij in het kader van risicomanagement ons risicoprofiel, zoals beschreven in de Nota Risicomanagement en weerstandsvermogen.

Naast de algemene reserve betitelen we nog twee reserves als algemene reserves, namelijk de Algemene Bedrijfsreserve (ABR) van het grondbedrijf en de financieringsreserve.

De ABR is geen bestemmingsreserve zoals hieronder wordt beschreven, maar een reserve om algemene risico’s op het gebied van grondexploitatie op te vangen. Om deze reden vervult de ABR evenals de algemene reserve een bufferfunctie. De financieringsreserve is eveneens geen bestemmingsreserve. Deze reserve vervult een financieringsfunctie. Dit houdt in dat de reserve niet vrij besteedbaar is, maar dat de bespaarde rente van de reserve ingezet wordt als dekkingsmiddel binnen de begroting.

De vrije reserve binnen de gemeente Oosterhout is feitelijk bezien een mix tussen een algemene reserve en een bestemmingsreserve. Deze reserve dient enerzijds voor het opvangen van algemene risico’s, maar kent ook een aantal ‘projecten’ die vanuit deze reserve worden bekostigd.

De bestemmingsreserves zijn reserves die gevormd zijn met een specifiek doel. Deze zijn op grond van hun doel nader in te delen in:

• •

  projectreserves (ter realisatie van bestuurlijke ambities);

• •

  exploitatiereserves;

• •

  egalisatiereserves;

• •

  risicoreserves;

• •

  reserves ter dekking van afschrijvingslasten.

  Projectreserves

  bij het uitvoeren van projecten lopen de uitgaven en inkomsten vaak niet synchroon. Door het instellen van een reserve kan gespaard worden voor een bepaald doel of project.

  Exploitatiereserves

  Dit is een reserve die is gerelateerd aan exploitatiebudgetten Voorbeeld hiervan betreft de reserve SSC/ICT van Equalit.

  Egalisatiereserves

  Om grote schommelingen in de exploitatie en in de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht, maar die niet specifiek besteed hoeven te worden, op te vangen, kunnen egalisatiereserves worden gevormd. Voorbeeld hiervan is de reserve toeristisch fonds.

  Onderhoudsreserves

  Een onderhoudsreserve is bedoeld om ongewenste schommelingen in de uitgaven voor onderhoud op te kunnen vangen. Het BBV geeft aan dat een onderhoudsreserve bij voorkeur vergezeld moet worden van een meerjarig-onderhoudsprogramma. Momenteel kennen we in Oosterhout deze reserves niet.

  Reserves ter dekking van afschrijvingslasten

  Een bijzondere soort bestemmingsreserve betreft de bestemmingsreserve investeringsprojecten; een reserve ter dekking van de kapitaallasten van gerealiseerde investeringen. Deze bestemmingsreserves dienen in stand te worden gehouden ter dekking van de kapitaallasten in de exploitatie.

Voor de vorming van en mutaties in de reserves is een besluit van de raad nodig in verband met het budgetrecht van de raad. Gedurende het jaar zijn er vaste momenten waarop voorstellen kunnen worden gedaan tot vorming van of mutaties in de reserves, namelijk bij de vaststelling van de begroting en bij de vaststelling van het jaarverslag. Daarnaast is het mogelijk om gedurende het jaar voorstellen aan de raad te doen voor vorming van en mutaties in de reserves.

Om de inzichtelijkheid te waarborgen worden reserves opgeheven als:

• 1.

  het doel waarvoor ze zijn ingesteld is gerealiseerd; Na realisatie van de bestuurlijke doelstellingen kan het restant vrijvallen.

• 2.

  het tijdspad is verlopen; Gelet op het feit dat de bestemmingsreserves gevormd worden om bestuurlijke ambities te realiseren, hebben deze een bepaalde prioriteit. In de tijd kan door gewijzigde prioriteitstelling het belang voor de realisatie van het doel van de bestemmingsreserve wijzigen.

Daarnaast kunnen bestemmingsreserves geheel of gedeeltelijk worden opgeheven naar aanleiding van de jaarlijkse beoordeling naar nut, noodzaak en omvang van de bestemmingsreserves.

Voor bestemmingsreserves die gevormd worden ter realisering van activa geldt dat na realisatie van het activum de reserve wordt gebruikt ter dekking van de kapitaallasten.

Het restantbedrag van bestemmingsreserves die opgeheven worden kan terugvallen in de algemene reserve. De raad neemt hierover een besluit bij de planning en control-producten.

Reserves worden gerekend tot de eigen financieringsmiddelen. De gemeente Oosterhout berekent rente over de eigen financieringsmiddelen. Dit wordt bespaarde rente genoemd. De reden om bespaarde rente over de eigen financieringsmiddelen te berekenen, is dat de eigen financieringsmiddelen dienen als financieringsbron. Hiervoor hoeven geen externe financieringsmiddelen te worden aangetrokken, waardoor wordt bespaard. De bespaarde rente kan:

• 1.

  toegevoegd worden aan reserves, of

• 2.

  toegevoegd worden aan de exploitatie.

De gemeente Oosterhout voegt bespaarde rente toe aan de exploitatie. Hierop maken we een uitzondering voor de bespaarde rente van de reserve investeringsprojecten en de reserve SSC/ICT. Hiervan wordt de bespaarde rente ten gunste van deze reserves gebracht.

De gemeente is verplicht voorzieningen te vormen in het kader van:

• 1.

  onzekere verplichtingen en verliezen;

• 2.

  risico’s waarvan de omvang redelijkerwijs is in te schatten; In het kader van het weerstandsvermogen worden de risico’s in beeld gebracht. Op het moment dat de risico’s redelijkerwijs in te schatten zijn, moet er een voorziening gevormd worden.

• 3.

  egalisatie van kosten; Deze voorzieningen worden gevormd op basis van een door de raad vastgesteld beheerplan. Als de in het beheerplan opgenomen kosten niet of nauwelijks fluctueren is het niet noodzakelijk een voorziening te vormen.

• 4.

  de bijdragen aan toekomstige vervangingsinvesteringen (economisch nut), waarvoor een heffing wordt geheven.

Elke voorziening moet de omvang hebben van de desbetreffende verplichting of het geschatte risico. Voor elke voorziening moet een beheerplan aanwezig zijn, waarbij een onderbouwing aanwezig is van de voorziening gekoppeld aan het risico dat de gemeente op termijn loopt. Indien er een kans is dat een risico zich zal voordoen en de omvang van het risico niet goed is in te schatten, dan kan er geen voorziening worden getroffen. Het risico moet dan meegenomen worden in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing (W&R) bij de meerjarenbegroting en jaarstukken.

Schematisch kan dit als volgt worden weergegeven:

Indien een voorzien risico, verlies of specifieke besteding komt te vervallen waarvoor in het verleden een voorziening is gevormd, dan moet het college de voorziening opheffen. Het restant van de voorziening valt vrij ten gunste van het rekeningresultaat. Indien een voorziening is gevormd ter gelijkmatige verdeling van lasten over begrotingsjaren dan moet de gemeenteraad de beslissing nemen over het opheffen van de voorziening. De raad geeft hiermee immers aan de lasten niet langer te willen egaliseren.

Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan, tenzij de waardering tegen contante waarde is of voorzieningen als gevolg van bijdragen van derden dit verplicht stellen.

Het belangrijkste onderscheid tussen reserves en voorzieningen is dat er bij reserves in principe sprake is van een vrije keuze van het bestuur om gelden apart te zetten, al dan niet voor een bepaalde bestemming.

Bij voorzieningen is er sprake van een oorzaak uit het verleden: er is iets gebeurd wat niet terug te draaien is en wat waarschijnlijk leidt tot lasten in de toekomst die niet waren voorzien (begroot). Van een vrije keuze is derhalve geen sprake. Wel kunnen soms de gevolgen nog beïnvloed worden. Bij het bepalen van de noodzakelijk omvang van een voorziening wordt hiermee ook rekening gehouden. In onderstaande tabel is het onderscheid tussen reserves en voorziening samengevat.

Dit betekent onder andere dat het aantal reserves en voorzieningen beperkt blijft tot de hoogst noodzakelijke. Reserves en voorzieningen dienen onderbouwd te worden. De doelstelling dient helder te zijn, de noodzakelijke omvang alsmede de wijze (en omvang) van stortingen en beschikkingen. Indien er teveel potjes ontstaan (en tot een te grote omvang), bestaat het gevaar dat er onnodig beslag wordt gelegd op gemeenschapsgelden.

De doelstelling van de algemene reserve is:

• 1.

  het tijdelijk opvangen van negatieve exploitatieresultaten. De benodigde omvang is sterk afhankelijk van de interne beheersing van de bedrijfsprocessen. Als de planning- en controlcyclus goed functioneert dan zullen via bijsturing tekorten/overschotten in de uitvoering van de begroting met behulp van een aanpassingsproces in uiterlijk 2 à 3 jaar weer worden gecorrigeerd.

• 2.

  onvoorzienbare externe ontwikkelingen op te vangen.

Het ministerie van BZK stelt in zijn algemeenheid geen eisen ten aanzien van het niveau van de algemene reserve. In het besluit begroting en verantwoording (BBV) is alleen voorgeschreven dat de gemeente zelf haar beleid bepaalt ten aanzien van de algemene reserve.

De afgelopen jaren zijn de taken vanuit het Rijk fors toegenomen (onder meer het sociaal domein). Om ervoor te zorgen dat er voldoende reservecapaciteit beschikbaar is voor calamiteiten wordt voorgesteld om een ondergrens in te stellen voor de algemene reserve. Wij stellen daarom voor om de minimale omvang van de algemene reserve gelijk te stellen aan 3% van de totale begrotingsomvang. Hiermee is de tolerantiegrens voor risico’s gelijkgesteld aan de tolerantiegrens voor onzekerheden in de jaarrekening. Ter illustratie: de begroting 2020 heeft (inclusief reserve mutaties) een totale omvang van € 165,5 miljoen. De minimale omvang van de algemene reserve wordt daarmee € 4.970.000. De omvang van de algemene reserve voldoet daarmee momenteel aan de minimale norm.

De algemene bedrijfsreserve is een algemene reserve binnen de grondexploitaties. Deze is te vergelijken met de Algemene Reserve op concernniveau. De inzetbaarheid van de algemene bedrijfsreserve beperkt zich tot zaken die een duidelijk raakvlak hebben met het taakgebied grondexploitatie. Deze reserve kan worden aangewend voor het voeren van een actief grondbeleid, maar dient tevens als buffer voor het afdekken van mogelijke verliezen en risico’s.

Voor de wenselijke omvang van het weerstandsvermogen zijn een groot aantal factoren van belang, zoals de omvang van de geïnvesteerde bedragen (de boekwaarden), de looptijd van de exploitaties, de risico’s van prijs- en rentestijgingen voor de exploitatiekosten, prijsdalingen voor de grondverkopen, tegenvallende subsidies en afzetstagnaties. Ingeval van samenwerking met projectontwikkelaars is ook de soliditeit van de betreffende ontwikkelaar een risicofactor. Tenslotte is de mate waarin voornoemde risico’s zijn afgedekt een belangrijk element. Kortom er is een groot aantal factoren van belang bij het bepalen van het benodigd weerstandsvermogen. Deze factoren laten zich niet in alle gevallen vastleggen in concrete cijfers.

In de voorgaande nota reserves & voorzieningen is de omvang van de Algemene reserve grondbedrijf (ABR) gemaximaliseerd op € 17,5 miljoen (in de voorgaande nota was dit € 12,5 miljoen). Deze ophoging was gebaseerd op een aantal projecten die destijds nog niet in ontwikkeling waren genomen, te weten Everdenberg Oost en de Zwaaikom, en waarvan de bijbehorende risico’s nog niet volledig in beeld waren. Aangezien de risico’s voor deze projecten nu beter in beeld zijn, wordt voorgesteld de maximale hoogte van de ABR de komende periode weer terug te brengen naar € 12,5 miljoen. De minimale omvang van de ABR blijft gehandhaafd op € 9 miljoen.

Middels het Meerjarenperspectief grondexploitaties (MPG) zal de omvang van de ABR worden gemonitord. Wanneer er aanleiding is om de omvang van de ABR te verlagen of te verhogen, zal dit middels het MPG worden voorgelegd aan de gemeenteraad.

De vrije reserve vormt onderdeel van de algemene reserves. De vrije reserve wordt in principe gevoed met overschotten uit de jaarrekening en het afromen van de Algemene Bedrijfsreserve vanwege de winsten van de diverse grondexploitaties/ grondverkopen.

De vrije reserve kan en mag niet negatief worden. Bij tekorten binnen de vrije reserve is het geen optie om extra geldleningen af te sluiten, aangezien het hier gaat om een dekkingsprobleem (geen financieringsprobleem).

Jaarlijks wordt via de begroting en de jaarrekening de vrije reserve herijkt, waarbij de actuele stand in beeld wordt gebracht en een doorkijk wordt gegeven in toekomstige uitgaven en inkomsten.

Deze nota wordt aangehaald als de Nota Reserves en Voorzieningen gemeente Oosterhout 2020.

Indien wet- en regelgeving of andere omstandigheden dit vereisen wordt deze nota opnieuw beoordeeld op toepasbaarheid en actualiteit en, waar nodig, aangepast.

Deze nota treedt in werking op 1 januari 2020.