Besluit van de gemeenteraad van de gemeente Wormerland houdende regels omtrent het Antennebeleid mobiele telecommunicatie

1 Aanleiding

Nederlanders kiezen massaal voor mobiele telecommunicatie. Voor de afwikkeling van dit telecommunicatieverkeer is een fijnmazig netwerk van antenne-installaties nodig om de mobiele bereikbaarheid te kunnen blijven garanderen. Op dit moment zijn in de gemeente Wormerland 9 antenne-installaties op 6 locaties geplaatst.

Door een toenemend aantal bouwaanvragen voor antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie werd het ontbreken van een uniform toetsingskader node gemist. Zo was de aanvraag om een bouwvergunning voor het plaatsen van een antenne-installatie op het dak van een flatgebouw aan de Koningsvarenstraat in Wormer in de raadscommissie VROM aanleiding tot enige discussie.

Vervolgens heeft het college van burgemeester en wethouders besloten dat gemeentelijk beleid moet worden opgesteld waaraan bouwaanvragen kunnen worden getoetst en dat helderheid geeft met betrekking tot de aanvaardbaarheid van een locatie en grootte van een bouwwerk.

In het kader van het Intergemeentelijk Samenwerkingsverband Waterland (ISW) is een voorzet gemaakt voor een beleidsnota ‘Antennebeleid mobiele telecommunicatie’. Deze beleidsnota is verder uitgewerkt naar de lokale situatie en de meest recente stand van zaken ten aanzien van regelgeving en beleid. De nu voorliggende beleidsnotitie ‘Antennebeleid mobiele telecommunicatie’ is het resultaat.

Deze notitie richt zich primair op de ruimtelijke ordenings-, juridische en welstandsaspecten van de te plaatsen antennes, echter met inachtneming van de gevoelens in de maatschappij, voortkomend uit de bezorgdheid over gezondheidsaspecten.

2 Doel notitie

Voor de plaatsing van antenne-installaties is (zowel voor de masten als de installaties op gebouwen) momenteel in principe een bouwvergunning noodzakelijk. Vastgesteld is dat de installaties niet in de geldende bestemmingsplannen passen. Hierdoor kan een bouwvergunning slechts worden verleend na een vrijstelling ex artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO).

Het doel van deze notitie is om, bij het ontbreken van bestemmingsplannen als primair toetsingskader, te komen tot richtlijnen waaraan aanvragen voor GSM-antennes beoordeeld kunnen worden. De richtlijnen, die in deze notitie worden geformuleerd, stellen enerzijds kaders aan de omvang van een antenne-installatie en zijn anderzijds richtinggevend voor de beoordeling van een locatie.

Geadviseerd wordt het voorliggende beleid als verwoord in deze notitie vast te stellen, teneinde samen met de aanbieders tot een stedenbouwkundig en maatschappelijk verantwoorde inpassing van de GSM-installaties te komen. Deze notitie geeft richtlijnen voor de opbouw van een GSM-netwerk voor locaties en kan in die zin als basis dienen voor het verlenen dan wel weigeren van bouwvergunningen en eventueel benodigde vrijstellingen.

3 Maatschappelijk nut en noodzaak

3.1 Telecommunicatiewet

Op grond van de Telecommunicatiewet zijn de aanbieders van mobiele telecommunicatie verplicht voor een landelijke dekking te zorgen. Dit heeft implicaties voor de gemeenten waarbinnen deze geplaatst dienen te worden. Immers, bij weigering wordt deze dekking niet gehaald door de operators. In de belangenafweging, in het kader van de vergunningverlening, moet hiermee dan ook rekening worden gehouden.

Het gemeentebestuur van Wormerland wenst mee te werken aan een landelijke dekking van de mobiele netwerken. Daarbij acht zij het van belang dat GSM-installaties op een stedenbouwkundige en maatschappelijk verantwoorde wijze worden ingepast.

3.2 Site-sharing

Afgezien van de zendmasten voor mobiele telefonie staan er in het land al zendmasten en antennes voor semafoon- en mobilofoonnetwerken. Nagestreefd moet worden de al aanwezige masten gezamenlijk te gaan gebruiken. Sinds 1994 verplicht de Wet op de telecommunicatie-

voorzieningen de licentiehouders/zendgemachtigden ook tot dit zogenaamde ‘site-sharing’. Zij moeten elkaar tegen een redelijke vergoeding toelaten op de masten, indien daartoe technische mogelijkheden zijn. Deze verplichting draagt bij aan de beperking van de aantasting van het landschap.

De operators/aanbieders van mobiele telefonie hebben zich verenigd in Monet (Mobiele Netwerkoperators). Verondersteld mag worden, dat dit bijdraagt aan de optimalisering van site-sharing.

3.3 De behoefte

GSM-aanbieders baseren de plaatsing van antennes op de lokale belbehoefte. Deze behoefte wordt bepaald door de dekkingsgraad en de capaciteit. De dekkingsgraad bepaalt of er voldoende antennesignaal aanwezig is, wat in gradaties nog kan oplopen van dekking buiten tot dekking binnenshuis. De capaciteit moet afgestemd zijn op het aantal mensen dat gelijktijdig moet kunnen bellen. Hieruit volgt logischerwijs dat in het stedelijk gebied een grotere behoefte aan antennes bestaat dan in het landelijk gebied.

Een toenemend aantal mensen is in het bezit van een mobiele telefoon en het gebruik ervan is navenant toegenomen. De verplichting voor de aanbieders om zorg te dragen voor een landelijke dekking, vereist een coöperatieve opstelling van de gemeenten.

Ten aanzien van de behoefte wordt verondersteld, dat op korte termijn nog een toename van het aantal GSM-installaties in de gemeente Wormerland noodzakelijk is om te voldoen aan de vraag van mobiel bellen en het netwerk van de vijf operators operationeel te houden.

3.4 Milieu en gezondheid

Bij mobiele telefonie wordt gebruik gemaakt van radiofrequente golven. Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu heeft in samenwerking met de Inspectie voor de Volksgezondheid een onderzoek uitgevoerd naar de biomedische aspecten van dergelijke golven. Dit onderzoek heeft geresulteerd in de "Richtlijn voor radiofrequente straling bij zendinrichtingen". In deze richtlijn zijn aanbevelingen opgenomen over bloot-stellingslimieten voor radiofrequente golven (gezondheidsbeschermingsniveaus).

Bij de totstandkoming van de richtlijn is gebruik gemaakt van de bevindingen van de International Radiation Protection Association, een associatie van nationale stralings-beschermingsverenigingen. Deze associatie heeft normen (IRPA-normen) geformuleerd met betrekking tot de bescherming van de volksgezondheid tegen mogelijke schadelijke gevolgen van blootstelling aan radiofrequente golven. Op basis van de IRPA-norm dient een (horizontale) afstand van minimaal 2,5 m te worden bewaard tot een in werking zijnde antenne.

In Nederland heeft de Gezondheidsraad tevens een advies uitgebracht over blootstelling aan radiofrequente elektromagnetische golven en velden van onder meer zendmasten. De Gezondheidsraad onderschrijft de Europese aanbeveling. In een huis direct onder de antenne is het veld minimaal 200 keer minder sterk dan deze waarden. Dit komt omdat een antenne horizontale stralen uitzendt en meestal op een hoge mast staat. Verder ‘dempt’ een dak de elektromagnetische velden. Er geldt een ruime marge voor de veilige afstand tot een antenne. Deze afstand is 3 m in horizontale richting in de straalrichting van de antenne. Boven, onder en achter de antenne geldt een marge van 0,5 m. De grenswaarden van de Gezondheidsraad kunnen slechts op korte afstand horizontaal van de antenne worden overschreden.

Op grond van jurisprudentie kan volstaan worden met toetsing aan eerdergenoemde normen. Wetenschappelijk is er niet aangetoond dat de nabijheid van een zendinstallatie negatieve gevolgen heeft voor de gezondheid.

De berichtgeving in de media heeft echter wel invloed op de publieke opinie. Dit gaat ten koste van het draagvlak voor de aanleg van zendinstallaties in met name woonbuurten en dient in die zin meegenomen te worden in de selectie van zend- en ontvangstlocaties.

4 Het wettelijk kader

4.1 Nationaal Antennebeleid

In 2001 heeft de Tweede Kamer ingestemd met de kabinetsnota “Nationaal Antennebeleid”. Doel van het nationaal antennebeleid is het stimuleren en faciliteren van voldoende ruimte voor antenne-opstelpunten binnen duidelijke kaders van volksgezondheid, leefmilieu en veiligheid. In het kader van het Nationaal Antennebeleid worden tot een bepaald formaat antenne-installaties als geheel bouwvergunningvrij beschouwd, onder de voorwaarde dat er een landelijk convenant is waarin de operators zich binden om extra waarborgen in acht te nemen voor het plaatsen van antenne-installaties. Het convenant wordt afgesloten tussen operators, rijksoverheid en de Vereniging Nederlandse Gemeenten. In dit convenant worden afspraken gemaakt over het betrekken van bewoners bij de plaatsing van antennes op een gebouw. Een meerderheid van de bewoners dient met de plaatsing op een woongebouw in te stemmen. Daarnaast verplichten de operators zich aan burgemeester en wethouders een plaatsingsplan aan te bieden waarin zowel de geplande als de reeds bestaande antennes zijn genoemd. De tekst van het convenant is aan zowel de Tweede Kamer als de Europese Commissie aangeboden. Deze laatste moet goedkeuring aan het convenant geven, alvorens het convenant in Nederland kan worden getekend. Pas na tekening van het convenant zal de Algemene maatregel van bestuur (Amvb) met betrekking tot vergunningvrijheid van antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie in werking treden. Hieronder wordt nader ingegaan op de inhoud van deze Amvb.

4.2 Vergunningsplicht

Naar aanleiding van een uitspraak van de rechtbank in de zaak ‘gemeente Haarlemmermeer versus KPN en Libertel’ kan het plaatsen van GSM-zendinstallaties kleiner dan 5 m niet meer als vergunningvrij worden aangemerkt. Volgens de uitspraak bestaat een GSM-zendinstallatie uit een antenne in enge zin (hierop doelt de Woningwet), een mast of sokkel en een techniekkast, die onverbrekelijk met elkaar zijn verbonden. Door plaatsing van deze combinatie van onderdelen acht de rechter, dat er sprake is van de toevoeging van een wezensvreemde functie aan een gebouw en derhalve van een verandering van ingrijpende aard, waardoor de vraag om bouwvergunning door gemeenten gerechtvaardigd is.

Met de wijziging van de Woningwet per 1 januari 2003 is een nieuwe Amvb “vergunningvrije en licht-vergunningplichtige bouwwerken” in werking getreden, waardoor GSM antenne-installaties tot 5 m alsnog vergunningvrij worden, mits de antenne wordt geplaatst op een hoogte van ten minste 9 m en de techniekkast inpandig of ondergronds wordt geplaatst. Ook mag de techniekkast op een plat dak worden geplaatst als de kast maximaal 2 m3 groot is en minstens 1 m achter de dakrand staat. Ook worden antennes en antennedrager vergunningvrij als deze in totaal maximaal 5 m hoog zijn en minimaal 3 m van de grond geplaatst worden op een aantal in de Amvb genoemde bouwwerken.

In elk geval wordt de plaatsing in, op, aan of bij monumenten alsmede in beschermde stads- of dorpsgezichten uitgezonderd. In deze gevallen behoort de procedure voor een lichte bouwvergunning te worden gevolgd. Licht-vergunningplichtig wordt ook de plaatsing van antenne-installaties op of aan een hoogspanningsmast, wegportaal, reclamezuil, lichtmast, windmolen, sirenemast, antenne-installatie of een vrijstaande schoorsteen, mits de hoogte gemeten vanaf de voet van de antenne of de antennedrager niet meer dan 40 m bedraagt. In het navolgende schema is de vergunningplicht per 01-01-2003 schematisch weergegeven.

In de eerste kolom worden de maten en plaatsingsmogelijkheden van de bouwwerken opgesomd, waarna in kolom twee en drie valt af te lezen of het bouwwerk al dan niet vergunningvrij of licht vergunningplichtig is. Indien het te toetsen bouwwerk afwijkt van de voorwaarden in de eerste kolom, betekent dit dat het bouwwerk volledig vergunningplichtig is.

Licht-vergunningplichtige bouwwerken worden getoetst aan het bestemmingsplan. Daarom is gelijktijdig met de aanpassingen aan de Woningwet ook artikel 20 van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening aangepast. Hiermee kan de gemeente voor de bouw van antenne-installaties in de bebouwde kom tot 40 m hoog met toepassing van artikel 19, lid 3, WRO vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan. In de meest rechter kolom van de tabel is in één oogopslag te zien welke vrijstellingsprocedure bij een licht-vergunningplicht bouwwerk, dat niet in het bestemmingsplan past, gevoerd moet worden. Vergunningvrije bouwwerken worden niet preventief getoetst. Zij hoeven niet te voldoen aan de bebouwingsvoorschriften van het geldende bestemmingsplan.

5 Het gemeentelijk antennebeleid

5.1 Afwegingskader

De gemeente is van mening dat in zijn algemeenheid meegewerkt dient te worden aan een goed functionerend mobiel netwerk op haar grondgebied. Hierbij dienen wel richtlijnen in acht te worden genomen die gebaseerd zijn op behoud van een goed woon- en leefklimaat en een goede ruimtelijke inpassing van de antennes. De gemeente hecht hierbij zeer veel belang aan het instandhouden van de landschappelijke openheid en aan de kwaliteit van, met name, de woonomgeving.

Bij de bestuurlijke afweging zal een integrale afweging plaats moeten vinden, met daarin centraal de volgende ruimtelijke aspecten:

• •

  ruimtelijke inpassing;

• •

  horizonvervuiling;

• •

  welstand;

• •

  woongenot.

Tevens worden bij de afweging gezondheidsrisico’s meegenomen en zal de voorgeschreven ‘site-sharing’ worden aangemoedigd.

Ter beoordeling van de (ruimtelijke) inpasbaarheid van de antenne-installaties zijn richtlijnen voor het plaatsen van zend- en ontvangstinstallaties opgenomen.

Voor het aangeven van de beleidsprioriteiten ten aanzien van de huidige en toekomstige opstelpunten wordt gebruik gemaakt van een onderverdeling in 4 typen gebieden:

• 1.

  werkgebieden;

• 1.

  woongebieden;

• 2.

  het landelijk gebied;

• 3.

  infrastructuur.

De beoordeling van een aanvraag voor een antennemast hangt samen met de functie die het betreffende gebied vervult. Bovenstaand onderscheid vormt hierbij een eerste schifting, waarop de nader te noemen algemene richtlijnen van toepassing zullen zijn. Een nadere beoordeling zal gemaakt moeten worden aan de hand van situationele kenmerken op de beoogde locatie, samenhangend met de stedenbouwkundige afwegingen.

Dit heeft tot gevolg dat een verschillende beoordeling voor woongebouwen en kantoor- en bedrijfsgebouwen zal plaatsvinden, terwijl bijvoorbeeld in het landelijk gebied clustering met bestaande bebouwing of bij infrastructurele knooppunten zal worden aangemoedigd.

De richtlijnen zijn in principe bepalend bij de toetsing van bouwaanvragen.

Bij de beoordeling van de verzoeken wordt uitdrukkelijk meegenomen of een alternatief beschikbaar is of komt, indien de locatie na toetsing aan de richtlijnen als onwenselijk wordt beschouwd. Mocht er geen geschikt alternatief in de nabije omgeving te vinden zijn, dan zal samen met de operator bekeken moeten worden wat de beste locatie is uit zowel het oogpunt van de operator als uit het oogpunt van ruimtelijke belangen.

5.2 Richtlijnen

Onder het kopje "Algemene richtlijnen" zijn de richtlijnen opgenomen, die voor alle vier de genoemde gebieden gelden. De onder de afzonderlijke gebieden genoemde richtlijnen zijn specifieke richtlijnen. Om herhaling van de algemene richtlijnen te voorkomen zijn deze niet nog eens onder de specifieke deelgebieden herhaald.

5.2.1 Algemene richtlijnen

• •

  Zowel de installaties in masten als die op daken van woningbouw, kantoren en overige bebouwing moeten aan de zogenaamde ‘IRPA-normen’ voldoen. Bij de toetsing zullen deze normen als minimale afstand worden aangehouden. Dit houdt in, dat de minimale verticale afstand tot een gebouw 2,5 m moet zijn en de horizontale afstand minimaal 5 tot 10 m moet zijn, afhankelijk van de sterkte van de installatie.

• •

  Bij plaatsing van antenne-installaties dienen de maatschappijen zoveel mogelijk gebruik te maken van elkaars opstelpunten (site-sharing), tenzij dit blijkens een voldoende onderbouwde motivering technisch (de plaatsing en/of het dekkingsbereik) niet mogelijk is.

• •

  Bij de plaatsing van antenne-installaties dient, waar mogelijk, te worden aangesloten op/bij bestaande bouwwerken, maar bij voorkeur niet op woongebouwen: ook cultuurhistorisch waardevolle gebouwen dienen te worden ontzien. Mocht plaatsing op een monument vanwege de hoogte en niet-woonfunctie de voorkeur hebben, dan moet advies worden gevraagd aan de monumentencommissie Zaanstad en/of de Rijksdienst voor de Monumentenzorg.

• •

  Er bestaat nadrukkelijk voorkeur voor plaatsing op bestaande zendmasten/zendlocaties en andere bestaande hoge bouwwerken, zoals windmolens, reclamemasten, hoogspannings-masten, zendmasten en schoorstenen voor bedrijfsmatig gebruik.

• •

  Er bestaat een nadrukkelijke voorkeur voor één hogere mast boven meerdere kleine; technisch noodzakelijke afwijkingen van dit uitgangspunt dienen te worden gemotiveerd.

• •

  De gemeente heeft een prioriteitsvolgorde van functiegebieden samengesteld, richting gevend voor de beoordeling van een aanvraag:

  • 1

    bedrijventerreinen/kantoorlocaties;

  • 2

    woongebied;

  • 3

    infrastructuur;

  • 4

    landelijk gebied.

• •

  Bedrijventerreinen worden gezien als het meest wenselijke zoekgebied voor de plaatsing

• •

  van een antenne-installatie, in het landelijk gebied daarentegen wordt een dergelijke ont-wikkeling vanwege de mogelijke aantasting van de openheid, gezien als niet-wenselijk.

• •

  Infrastructuur, solitaire bedrijfsvestigingen of clusters van bedrijven met een gezamenlijke omvang van minder dan 1 hectare in het landelijke gebied en andere niet nader genoemde functies, worden beschouwd als behorend bij het omliggende gebiedstype.

• •

  Indien plaatsing in het landelijk gebied aantoonbaar noodzakelijk is, dient te worden aangesloten bij bestaande bouwwerken, zoals wegaansluitingen of nutsgebouwen.

• •

  De zendmasten mogen niet hoger zijn dan strikt noodzakelijk, in ieder geval niet hoger dan 40 m.

5.2.2 Specifieke richtlijnen per deelgebied

Hieronder volgt een puntsgewijze opsomming per deelgebied van de voorwaarden voor plaatsing van een antenne-installatie in een bepaald gebied. Deze toets vindt pas plaats nadat de toets aan de algemene richtlijnen heeft plaatsgevonden.

werkgebieden

• •

  plaatsing is toegestaan op gebouwen van 9 m of hoger;

• •

  bij plaatsing op gebouwen dient de masthoogte ten hoogste 6 m te bedragen;

• •

  de plaatsing van een vrijstaande zendmast met een maximale hoogte van 40 m is

woongebieden

• •

  plaatsing in woongebieden is toegestaan op gebouwen van 9 m of hoger;

• •

  bij plaatsing op woongebouwen dient conform het landelijk convenant “Nationaal Antennebeleid” meer dan de helft van de huishoudens akkoord te zijn;

• •

  bij plaatsing op gebouwen dient de masthoogte ten hoogste 6 m te bedragen;

• •

  op onbebouwde percelen zonder woonfunctie binnen de woongebieden is plaatsing van een vrijstaande zendmast met een maximale hoogte van 40 m aanvaardbaar indien geen niet-woongebouw of hoog bouwwerk aanwezig of beschikbaar is, de plaatsing ruimtelijk inpasbaar is en de plaatsing radiografisch noodzakelijk is.

infrastructuur

• •

  langs bestaande en toekomstige rijks- en provinciale wegen wordt één mast van maximaal 40 m toegestaan per viaduct of knooppunt binnen een zone van 150 m uit het hart van een viaduct, verkeersknooppunt of onderlinge kruising van een rijksweg, provinciale weg of spoorweg;

• •

  plaatsing binnen een zone van 500 m van hiervoor genoemde infrastructuurknooppunten is mogelijk indien dit tot een betere stedenbouwkundige/landschappelijke inpassing leidt.

landelijk gebied

• •

  niet in het landelijk gebied, tenzij elk ander alternatief ontbreekt;

• •

  bij voorkeur op bestaande bouwwerken die geen woonfunctie hebben;

• •

  masten op gebouwen dienen maximaal 6 m te bedragen;

• •

  indien mogelijk moet gebruik worden gemaakt van plaatsing op bouwwerken, zoals windmolens, reclamezuilen, licht- en hoogspanningsmasten;

• •

  masten tot maximaal 30 m hoog zijn toegestaan, indien gelegen binnen een bouwblok, er geen alternatief aanwezig is en de plaatsing radiografisch noodzakelijk is;

• •

  vrijstaande masten tot maximaal 15 m hoog zijn toegestaan indien gelegen binnen een bouwblok dat zich bevindt langs een weg, viaduct of verkeersknooppunt;

• •

  het aantal masten mag niet meer bedragen dan strikt noodzakelijk is voor de realisering van een adequaat dekkend (GSM-)netwerk van voldoende capaciteit.

Volledigheidshalve wordt er nog op gewezen, dat voor het plaatsen van antenne-installaties meer wettelijke regels van toepassing kunnen zijn, zoals bijvoorbeeld de Spoorwegwet, de Luchtvaartwet, de Wet beheer rijkswaterstaatwerken en de Wegenverordening van de provincie Noord-Holland. Daaruit kunnen beperkingen voortvloeien.