Beleidsregels aanpak drugspanden

• 1.

  Deze beleidsregels zijn uitsluitend van toepassing in geval van verstoring van de openbare orde gerelateerd aan een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of bijbehorend erf, indien uit schriftelijke bewijsstukken blijkt dat er handel in verdovende middelen plaatsvindt (middelen als bedoeld in de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet).

• 2.

  Voor toepassing van de sluitingsbevoegdheid dient uit schriftelijke bewijsstukken te blijken:

  dat er ernstige overlast in de woonomgeving aanwezig is (onder andere ten gevolge van geweldsdelicten, aan- en uitloop van mensen, lawaai, diefstal, bedreigingen, (expres) verkeerd aanbellen, het rondslingeren van spuiten, risico's voor de gezondheid) al dan niet gepaard gaande met gevoelens van onbehagen en/of onveiligheid bij omwonenden.

• 3.

  De termijn binnen welke op vrijwillige basis maatregelen genomen kunnen worden om de verstoring van de openbare orde te beëindigen bedraagt:

  48 uur na de bekendmaking van het besluit waarbij belanghebbenden in de gelegenheid werden gesteld maatregelen te treffen. De vrijwillig te treffen maatregelen dienen als resultaat te hebben de uitvoering van het besluit, dus sluiting van de woning. De termijn van 48 uur geldt niet in zeer spoedeisende gevallen.

• 4.

  Uitvoering van het besluit tot sluiting vindt plaats door fysieke afsluiting van de woning, lokaal of erf door middel van dichttimmeren. In sommige gevallen kan volstaan worden met het plaatsen van een nieuw slot, verzegelen of het plaatsen van een hek.

• 5.

  De duur van de sluiting bedraagt zes weken. Al naar gelang de omstandigheden kan deze termijn langer worden bepaald.

Handel in drugs veroorzaakt in de woonomgeving ernstige overlast: geweldsdelicten, verhoogde verkrijgingscriminaliteit, intimidatie, geluidsoverlast dag en nacht, risico's voor de gezondheid, verstoring van de rust, bivakkeren in portieken, verkeerd aanbellen etc.

Bij omwonenden ontstaat een gevoel van onbehagen en onveiligheid. Dergelijke gevoelens hebben in het verleden geleid tot volksoproer en dat is weer aanleiding geweest voor de wetgevende macht om met initiatief-voorstellen te komen om paal en perk te stellen aan deze overlast.

De aanvankelijk tamelijk rigoureuze voorstellen zijn gaandeweg bijgesteld en hebben geresulteerd in een nieuw artikel 174a van de Gemeentewet dat op 11 maart 1997 na uitvoerige principiële discussies in de Eerste Kamer is aangenomen (Wet "Victoria").

De burgemeester heeft op grond van artikel 174a Gemeentewet de bevoegdheid gekregen een woning te sluiten indien door gedragingen in de woning de openbare orde rond de woning wordt verstoord. Uit dit artikel blijkt onder andere het volgende:

• -

  het gaat niet alleen om woningen maar ook om niet voor publiek toegankelijke lokalen of een bij die woning of lokaal behorend erf;

• -

  het gaat niet alleen om overlast als gevolg van drugs(handel), maar ook om andere vormen van overlast, zoals geweldsdelicten, prostitutie, burengerucht.

In de praktijk echter zullen de laatste vormen van overlast zich niet zo snel voordoen in een heftigheid die sluiting van de woning als een redelijk middel rechtvaardigt: men moet vooralsnog met name denken aan drugsoverlast.

Deze redenering ligt ook ten grondslag aan deze beleidsregels: de beleidsregels willen slechts vastleggen hoe de burgemeester op grond van artikel 174a Gemeentewet dient te handelen indien een woning moet worden gesloten als gevolg van ernstige drugsoverlast. Voor andere vormen van overlast dan drugsoverlast, lijkt het opstellen van beleidsregels (vooralsnog) niet noodzakelijk.

De ervaring leert dat het nog al eens voorkomt dat kort nadat de dealers via de strafrechter in de kraag zijn gevat, de handel door anderen wordt voortgezet of dat de dealer na vrijlating de handel weer aanvangt. In bepaalde situaties is sluiting van de woning dan het enige middel om ordeverstoring te voorkomen.

Bij sluiting van woningen zijn het huisrecht en het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer in het geding. In verband daarmee stelt het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) aan de uitoefening van de sluitingsbevoegdheid de eis dat deze noodzakelijk moet zijn. Dit betekent onder meer:

• -

  de bevoegdheid om een woning te sluiten is een "ultimum remedium" hetgeen betekent dat eerst minder vergaande instrumenten geprobeerd moeten worden om de overlast te beëindigen (dreiging met sluiting, gesprekken met de politie, acties van woningcorporaties). Ook betekent dit dat de procedure niet per se voortgezet hoeft te worden indien in de loop van de procedure het effect reeds bereikt is;

• -

  de sluiting dient in verhouding te staan tot de overlast. Sluiting is proportioneel, volgens het Ministerie van Binnenlandse Zaken, als ten gevolge van de ordeverstoring, de veiligheid en de gezondheid van mensen in de omgeving van de betrokken woning ernstig wordt aangetast.

Bedoeling van het artikel is de loop van de klanten naar het pand te kunnen beëindigen. De regering staat nadrukkelijk een terughoudend gebruik van de bevoegdheid voor.

In de situatie dat handel in drugs niet gepaard gaat met overlast blijft strafrechtelijk optreden het enige toepasbare handhavingsinstrument. De inzet van strafrecht en bestuursrechtelijke sluiting sluiten elkaar niet uit: afstemming in het driehoeksoverleg is gewenst.

Artikel 174a Gemeentewet leidt volgens de VNG niet tot introductie van een nieuw soort bestuursdwang, maar regelt een aparte bevoegdheid van de burgemeester die alleen betrekking heeft op sluiten van een woning. Daarom zijn niet alle bepalingen van bestuursdwang uit de Algemene wet bestuursrecht van toepassing verklaard, maar slechts de artikelen 5:25 tot en met 5:28 Awb. Artikel 5:24 is niet van toepassing verklaard en in plaats van de begunstigingstermijn die daar genoemd staat, is in lid 4 van artikel 174a een aparte regel over de begunstigingstermijn opgenomen.

De beleidsregels leggen vast hoe de burgemeester omgaat met de sluitingsbevoegdheid op basis van artikel 174a in geval van verstoring van de openbare orde gerelateerd aan het betreffende pand indien uit schriftelijke bewijsstukken blijkt dat er handel in verdovende middelen plaatsvindt.

Overige vormen van overlast worden niet van de sluitingsbevoegdheid uitgesloten. Deze andere vormen zullen slechts zeer sporadisch voorkomen, zodat het (vooralsnog) niet nodig is hierover beleidsregels vast te stellen.

Voor toepassing van de sluitingsbevoegdheid dient te blijken dat er ernstige overlast in de woonomgeving aanwezig is, al dan niet gepaard gaande met gevoelens van onbehagen en onveiligheid bij omwonenden.

Dit moet blijken uit schriftelijke bewijsstukken waaronder processen-verbaal, politierapporten, brieven met klachten en verklaringen van omwonenden.

Uit artikel 174a lid 1 blijkt dat gekozen is voor een objectieve redactie: niet het subjectieve oordeel van de burgemeester is maatgevend, maar de omstandigheid of wanordelijkheden zich al dan niet voordoen. Zeker wanneer het slechts gaat om soft-drugs moet concrete overlast met deugdelijk bewijsmateriaal worden aangetoond, wil de rechter een sluiting rechtmatig achten.

Nogmaals zij erop gewezen dat wordt uitgegaan van een situatie waarin alle alternatieven (met politie, strafrechter, woningcorporatie) tot geen enkel resultaat hebben geleid. Het optreden op grond van artikel 174a Gemeentewet komt echt als allerlaatste mogelijkheid aan bod.

Het besluit tot sluiting is een besluit (beschikking) in de zin van art.1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit betekent, dat de algemene zorgvuldigheidseisen voor besluiten uit de Awb (hoofdstuk 3) van toepassing zijn.

De belangrijkste bepalingen hierbij zijn:

• -

  art.3:2 Awb: het bestuursorgaan (burgemeester) dient alle benodigde kennis en informatie te vergaren; dat dit kan geschieden door processen-verbaal, politierapporten, brieven van omwonenden etc.

• -

  art.3:4 lid 1 Awb: evenwichtige belangenafweging;

• -

  art.3:4 lid 2 Awb: evenredigheidsbeginsel; de sluiting moet in alle redelijkheid in verhouding staan tot de overlast (de sluiting als "ultimum remedium").

• -

  artikelen over de bekendmaking van het besluit; hierop zal verderop worden ingegaan.

Verder zijn de bijzondere bepalingen over beschikkingen uit de Awb van toepassing. De belangrijkste bepaling hier betreft artikel 4:8 Awb, waarin is bepaald dat de belanghebbende moet worden gehoord, alvorens een beschikking op te leggen, waartegen de belanghebbenden naar alle waarschijnlijkheid bedenkingen zal hebben. Van dit horen kan volgens artikel 4:11 Awb worden afgezien indien er sprake is van (grote) spoedeisendheid. Met het oog op gerechtelijke procedures is het verstandig van dit horen een verslag te maken.

Dat het besluit tot sluiting een Awb-besluit is, betekent ook dat hiertegen bezwaar en beroep open staat voor belanghebbenden (art 7:1 Awb).

Nadat het besluit formeel door de burgemeester is genomen, dient dit te worden bekendgemaakt. Volgens art.3:41 Awb geschiedt de bekendmaking van een besluit dat tot een of meer belanghebbenden is gericht, door toezending of uitreiking aan die belanghebbenden. Het besluit tot sluiting valt onder deze categorie besluiten, zodat de bekendmaking geschiedt door toezending of uitreiking. Tevens wordt de tekst van het besluit op het betreffende pand aangebracht, zodat ook (potentiële) bezoekers van het besluit kennis kunnen nemen.

Volgens artikel 174a lid 4 dient de belanghebbenden een termijn te worden gegund waarbinnen maatregelen kunnen worden getroffen waardoor de verstoring van de openbare orde wordt beëindigd. De vrijwillig te treffen maatregelen dienen de uitvoering van het besluit, dus sluiting van de woning, als resultaat te hebben. De VNG meent dat een begunstigingstermijn van 48 uur redelijk moet worden geacht. Belanghebbenden kunnen in die tijd rustig "verhuizen" en de woning sluiten.

Na afloop van de begunstigingstermijn vindt zo nodig de effectuering door de gemeente - op kosten van betrokkene- plaats door het metterdaad fysiek sluiten van de woning (verzegelen, nieuw slot, dichttimmeren of ontoegankelijk maken door middel van een hek). Verhaal van de kosten is mogelijk op grond van artikel 5:25 Awb. Artikel 5:28 Awb geeft aan dat het verzegelen van gebouwen, terreinen en hetgeen zich daarin of daarop bevindt, tot de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang behoort.

Artikel 174a lid 3 zegt dat de burgemeester in het besluit de duur van de sluiting bepaalt. De wet geeft verder geen aanwijzing voor die duur. Bepalend is de ernst van de overlast en de tijd die gemoeid is om de loop van de klanten naar het pand er uit te krijgen. Van geval tot geval zal bekeken moeten worden wat reëel is.

Het verdient in de regel aanbeveling om de periode van sluiting aan de krappe kant te houden om te voorkomen dat de rechter de beslissing vernietigt. Volgens art.174a lid 3 is immers verlenging van de duur van de sluiting mogelijk (verlenging is een nieuw voor bezwaar en beroep vatbaar besluit).

In de beleidsregels onder punt 5. wordt bepaald dat de duur van de sluiting in principe zes weken bedraagt. Dit is in het algemeen lang genoeg om de loop naar het pand te doen beëindigen. Mocht de situatie dermate ernstig zijn, dat een langere sluiting noodzakelijk is, dan kan de termijn langer worden gesteld.

De uitvoering c.q. effectuering van het besluit tot sluiting vindt plaats door fysieke afsluiting van woning, lokaal of erf. Hierbij moet in beginsel gedacht worden aan dichttimmeren. Indien de situatie niet zo ernstig is, kan echter volstaan worden met het plaatsen van een nieuw slot, verzegelen of het plaatsen van een hek.

De bevoegdheid tot sluiting omvat - via het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 5:27 Awb - de bevoegdheid om zich toegang te verschaffen tot elke plaats, voorzover het betreden of binnentreden nodig is voor de effectuering van de sluiting.

Het kan bij de uitvoering van bestuursdwang nodig blijken, dat een woning zonder toestemming van de bewoner moet worden betreden. Indien dit inderdaad het geval blijkt, dan is hiervoor een machtiging op grond van de Algemene wet op het binnentreden vereist. Deze machtiging wordt afgegeven door het orgaan dat de bestuursdwang toepast, in dit geval dus de burgemeester. Ook moeten de degenen die binnentreden zich kunnen legitimeren en dienen zij de bewoner het doel van het binnentreden aan te geven.

De Tweede Kamer is in januari 2001 akkoord gegaan met het initiatiefwetsvoorstel Victor. Het wetsvoorstel biedt de gemeenten mogelijkheden om ter wille van de leefbaarheid in de buurt iets te doen met panden die na drugsoverlast zijn gesloten. Op grond van het wetsvoorstel krijgt de gemeente een aanschrijvingsbevoegdheid jegens de eigenaar van het gesloten pand om het pand normaal te verhuren en –als ultimum remedium- de bevoegdheid om op basis van artikel 77 van de Onteigeningswet zelfs een onteigeningsprocedure te starten.

In afwachting van de definitieve vaststelling van het wetsvoorstel zal thans van geval tot geval bekeken moeten worden of er gezorgd moet worden voor herhuisvesting van voormalige bewoners, voor technisch beheer van de gesloten woning en voor ontheffing voor bepaalde personen die in verband met werkzaamheden toegang tot de woning moeten kunnen hebben.

In de APV Reusel-De Mierden is in artikel 2.4.1a bepaald dat het betreden van een krachtens artikel 174a Gemeentewet gesloten woning verboden is. Dit verbod geldt niet voor personen wier aanwezigheid in de woning om dringende redenen gewenst is. Hierbij kan gedacht worden aan personen in dienst van de woningcorporatie of personen in dienst van een nutsbedrijf.

De burgemeester kan bovendien ontheffing van het bovengenoemde verbod verlenen.

Coördinatie met politie en woningcorporatie is geboden. De gemeente is de eerst aangewezene om dit overleg op te starten of - indien er een regulier overleg is - de zaak aan te kaarten.

Een stappenplan zou er als volgt uit kunnen zien:

• 1.

  Overlast omgeving / verstoring openbare orde. Schriftelijke bewijsstukken verzamelen dat (daadwerkelijke) verstoring van de openbare orde een oorzaak vindt in gedragingen in de betreffende woning. Van belang voor de afwegingen is het voorhanden hebben van:

  • -

    waarnemingen politie met data en tijdstippen;

  • -

    frequentie (tijdstippen) aanloop klanten;

  • -

    eerder t.a.v. bewoners opgemaakte processen-verbaal;

  • -

    bekendheid bij de politie;

  • -

    zijn er buitenlandse klanten;

  • -

    komen klanten te voet/met de fiets/per auto;

  • -

    melden illegale handelingen;

  • -

    heeft politie eerder gewaarschuwd;

  • -

    waaruit bestaat de overlast;

  • -

    hoe is de toestand van het pand;

  • -

    hoeveel bewoners zijn er; varieert dit aantal;

  • -

    wie is de eigenaar van het pand.

• 2.

  Registratie schriftelijke bewijsstukken:

  • -

    processen-verbaal;

  • -

    politierapporten;

  • -

    ambtelijke rapporten;

  • -

    brieven van omwonenden met klachten;

  • -

    verklaringen van omwonenden.

• 3.

  Overleg / afstemming met:

  • -

    Openbaar Ministerie;

  • -

    eventueel Woningstichting De Zaligheden.

• 4.

  Waarschuwing van de burgemeester tot beëindigen overlast.

• 5.

  Vooraankondiging van "voornemen besluit" tot woning bekendmaken.

• 6.

  Het horen van belanghebbenden / zienswijzen (art.4:8 Awb). Het is verstandig van dit horen een verslag te maken.

• 7.

  Besluit tot sluiting met begunstigingstermijn van 48 uur. In het besluit worden tevens de omstandigheden genoemd die tot de verstoring van de openbare orde hebben geleid.

• 8.

  Effectuering van het sluitingsbevel. Uitvoering van het besluit vindt plaats door fysieke afsluiting van de woning, lokaal of erf, in principe door middel van dichttimmeren. In sommige gevallen kan volstaan worden met het plaatsen van een nieuw slot, verzegelen of het plaatsen van hek.

  De personen die zijn aangewezen om de sluiting gestand te doen, of in elk geval degene die de leiding heeft over het binnentreden, moeten over een machtiging tot binnentreden beschikken. Deze wordt door de burgemeester afgegeven. Tevens moeten degenen die binnentreden zich kunnen legitimeren en dienen zij de bewoner het doel van het binnentreden aan te geven.