| Organisatie | Haarlem |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Budgethoudersregeling gemeente Haarlem 2018 |
| Citeertitel | Budgethoudersregeling gemeente Haarlem 2018 |
| Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp | belasting, machtiging, mandaat, mandateringsbesluit, mandatenregister, volmacht |
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 01-01-2018 | Nieuwe regeling | 19-12-2017 |
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem,
gelet op artikel 20, eerste lid aanhef en onder d van de ‘Financiële verordening gemeente Haarlem 2016’;
Artikel 4 Bevoegdheden en verplichtingen
Een budgethouder is bevoegd tot het betaalbaar stellen van facturen, nadat is vastgesteld dat de geleverde goederen en diensten zijn geleverd en voldoen aan de vooraf overeengekomen prijs, kwaliteit en kwantiteit. Deze vaststelling moet door een ander dan de budgethouder worden gedaan. Voor betalingen aan derden die via geautomatiseerd elektronisch berichtenverkeer geschieden is geen autorisatie door de budgethouder nodig.
De budgethouder legt verantwoording af over de realisatie van de beleidsdoelstellingen en de besteding van middelen conform de afspraken van de planning- en controlcyclus.
De bepalingen in deze regeling welke betrekking hebben op de budgethouder zijn van overeenkomstige toepassing op de hoofdbudgethouder.
Aldus besloten door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem in zijn vergadering van 19 december 2017.
de secretaris,
de burgemeester,
Grondslag budgethoudersregeling
In artikel 20 van de Financiële verordening van de gemeente Haarlem is opgenomen dat het college een budgethoudersregeling vaststelt. Het doel van het hebben van een budgethoudersregeling is te komen tot:
Aanleiding voor het herzien van de bestaande budgethoudersregeling is de wijziging van de organisatie per 1 januari 2018, met name het vervallen van de organisatorische eenheden van hoofdafdelingen en de hoofdafdelingsmanagers.
Hoe zijn in algemene zin de bevoegdheden verdeeld
De gemeenteraad is het kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende orgaan binnen de gemeente. De gemeenteraad oefent het formele budgetrecht uit. Deze expliciet in de Gemeentewet genoemde bevoegdheid komt onder andere tot uitdrukking in het feit dat de raad jaarlijks op het niveau van de begrotingsprogramma’s en beleidsvelden de begroting vaststelt. Hiermee stelt de raad vast welk beleid het komend jaar zal worden uitgevoerd en autoriseert de raad ook de (financiële) middelen die nodig zijn om dat beleid te kunnen uitvoeren.
Met het vaststellen van de programmabegroting verkrijgt het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid om het in de begroting opgenomen beleid van de gemeente uit te voeren. Daarbij mag het college tevens de middelen inzetten die op beleidsveldniveau daarvoor beschikbaar zijn gesteld. Het college wordt hierin ondersteund door de ambtelijke organisatie en is daartoe opdrachtgever van de directie. De directie houdt zich bezig met het managen van de organisatie als geheel, strategische ontwikkeling en advisering, het versterken van een integrale aanpak, concernsturing, het opdrachtgeverschap van grote programma’s en projecten en de optimalisering van de bedrijfsvoering.
Het college geeft in de vorm van de budgethoudersregeling opdracht aan de algemeen directeur om het budgethouderschap namens het college uit te oefenen. De algemeen directeur draagt op zijn beurt de budgetverantwoordelijkheid op aan de afdelingsmanagers. Tevens kan hij budgetverantwoordelijkheid opdragen aan projectleiders, programmamanagers en gebiedsmanager.
De algemeen directeur heeft het recht voor specifieke budgetten de bevoegdheid aan de concerncontroller toe te wijzen (zie artikel 2, zesde lid). Dit in het geval een budget uit oogpunt van risicobeheer tijdelijk centrale sturing of beheersing behoeft.
Artikelsgewijze toelichting Budgethoudersregeling
Dit artikel beschrijft de belangrijkste begrippen uit de regeling.
Artikel 2 Aanwijzing budgethouders
De hoofdbudgethouder is de algemeen directeur. Deze functionaris bepaalt wie in de organisatie budgetverantwoordelijkheid krijgt en is dus verantwoordelijk voor de wijze waarop het budgethouderschap binnen de gemeente wordt vormgegeven en wie als budgethouder kan fungeren. De hoofdbudgethouder/algemeen directeur benoemt één of meer van de directeuren als vervanger (met dezelfde rechten).
Binnen de organisatie zoals die per 1-1-2018 is ingericht, hebben de afdelingsmanagers een centrale rol. Zij zijn degenen die als manager verantwoordelijk zijn voor een afdeling en de resultaten. Gelet hierop worden de afdelingsmanagers aangewezen als budgethouder. Omdat directeuren in voorkomende gevallen ook de verantwoordelijkheid voor een budget kunnen krijgen, kunnen ook zij worden aangewezen als budgethouder
De budgetten die onder de verantwoordelijkheid van een budgethouder vallen kunnen zo veel omvattend zijn, dat het noodzakelijk is om het beheer daarvan toe te kunnen delen aan anderen dan de budgethouder. Daartoe mag een budgethouder een of meer budgetbeheerders aanwijzen.
In lijn met het Organisatiestatuut is ervoor gekozen om de bevoegdheid om een budgetbeheerder aan te wijzen bij de afdelingsmanager te leggen en niet bij de leidinggevende van de budgethouder (= hoofdbudgethouder / directeur). Om het systeem beheersbaar te houden (aantal routecodes en risico op onregelmatigheden), moet er wel terughoudend met het benoemen van budgetbeheerders worden omgegaan. Er is niet de mogelijkheid tot het aanwijzen van vervangers van budgetbeheerders.
Lid 4: Budgethouderschap bij programma’s, projecten en kredieten
In de voorgaande budgethoudersregeling 2008 was opgenomen dat aanwijzing van een projectleider plaatsvindt door afdelingshoofden in overleg met hun hoofdafdelingsmanager. In lijn daarmee wordt in deze budgethoudersregeling geregeld dat een projectleider of programmamanager budgethouderschap opgedragen kan krijgen door de algemeen directeur / hoofdbudgethouder. Het betreffende budget wordt expliciet benoemd in het door de ambtelijk opdrachtgever goedgekeurde project- of programmaplan.
De gemeente Haarlem opereert steeds meer als een netwerkorganisatie. Daarbij past werken in programma’s en zelforganiserende teams. Zelforganiserende ad hoc teams werken niet altijd met een goedgekeurd project- of programmaplan. Om onduidelijkheden en misverstanden bij de uitoefening van de taken én risico’s te vermijden, is ervoor gekozen om in deze situatie het budgethouderschap te beleggen bij de afdelingsmanager. In dit soort situaties is het mogelijk voor de budgethouder om een programmamanager of projectleider als budgetbeheerder te benoemen.
De budgethouder voor een krediet wordt benoemd door de algemeen directeur. Dat zal normaliter gebeuren door goedkeuring van het investeringsplan in de directie (dit plan zal daarna in college en raad aan de orde zijn). Normale lijn is dat de afdelingsmanager die in dit document voor een specifieke investering is vermeld, als budgethouder fungeert. Als een andere functionaris budgethouder is, is dat expliciet vermeld.
De regels met betrekking tot vervangingsinvesteringen staan in de Nota Investerings- en Afschrijvingsbeleid.
In het investeringsplan worden de volgende categorieën gehanteerd:
In een collegebesluit uit 2014 is geregeld dat de gebiedsmanager bij werken in regie de rol krijgt die in de meeste situaties de afdelingsmanager heeft. Ook in deze budgethoudersregeling is bepaald dat een gebiedsmanager kan worden aangewezen als budgethouder. Omdat elke gebiedsmanager specifieke taken heeft voor een specifiek gebied is de aanwijzing van de budgetbevoegdheden specifiek (persoonlijke titel door hoofdbudgethouder). De procesmanagers kunnen door de budgethouder(s) worden aangewezen als budgetbeheerder voor specifiek te benoemen budgetten.
Lid 5: Vervanging van budgethouder
Elke budgethouder benoemt zelf een vervangend budgethouder die optreedt bij afwezigheid van de budgethouder. Deze vervanger heeft dezelfde bevoegdheden als de budgethouder . Hij moet dus de bevoegdheden en verplichtingen als vermeld in deze budgethoudersregeling kunnen vormgeven en waarmaken. In lijn met het Organisatiestatuut wordt gekozen voor vervanging binnen een afdeling en niet tussen afdelingsmanagers.
Lid 6: Tijdelijk overnemen budgetverantwoordelijkheid door concerncontroller
In voorkomende gevallen kan de hoofdbudgethouder (= algemeen directeur) bepalen dat er verscherpt toezicht voor bepaalde budgetten geldt. Dat betekent concreet dat de betreffende budgethouder voor het aangaan van verplichtingen ook toestemming nodig heeft van de concerncontroller.
Lid 7: Toewijzen van verantwoordelijkheid voor specifieke budgetten aan concerncontroller
De hoofdbudgethouder heeft de bevoegdheid de budgetverantwoordelijkheid voor specifieke budgetten aan de concerncontroller toe te wijzen. Dit is het geval als een budget uit oogpunt van risicobeheersing centrale sturing behoeft. Dit zal alleen in uitzonderlijke situaties gebeuren. Doel is orde op zaken stellen. De functie van concerncontroller verhoudt zich immers slecht met het dragen van lijnverantwoordelijkheid. Er zal naar toe worden gewerkt de risico’s te mitigeren of beheersbaar te maken. Het budgethouderschap van de concerncontroller is altijd tijdelijk en erop gericht dat het betreffende organisatieonderdeel waar het budget logischerwijs thuishoort weer in control komt. Een andere situatie voor deze toewijzing is de mogelijkheid dat er meerdere budgethouders verantwoordelijk zijn voor een budget terwijl de budgetregie moeizaam verloopt. Zo is bijvoorbeeld het initiatievenbudget tijdelijk ondergebracht bij concerncontrol in 2011. Er zijn vervolgens spelregels opgezet en het budget is weer geplaatst bij de budgethouder primair proces.
In dit artikel gaat het specifiek over de functie van concerncontroller. De concerncontroller is tevens hoofd van de afdeling Concerncontrol en in die hoedanigheid ook budgethouder van het begrotingsonderdelen treasury en belastingen.
Lid 8: Overzicht van budgethouders en -beheerders
Voor een goed inzicht van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden wordt een overzicht bijgehouden van alle aangewezen budgethouders en budgetbeheerders.
Artikel 3 Taken en verantwoordelijkheden budgethouder
Iedere budgethouder heeft bepaalde bevoegdheden (artikel 4) en bijbehorende verantwoordelijkheden. (artikel 3). De budgethouder is degene die er ambtelijk voor verantwoordelijk is om op een goede manier “als rentmeester” om te gaan met de toevertrouwende budgetten.
Lid 1 De verantwoordelijkheden
De verantwoordelijkheden van de budgethouder bestaan uit de volgende zaken (niet uitputtend):
Het sturen, beheersen en verantwoorden van het budget. Dit omvat:
Het aanmaken van een inkooporder bij het aangaan van een verplichting ten laste van de eigen budgetten. Daarbij gelden een limitering als vastgelegd in de procesbeschrijving inkooporders waarin is bepaald dat er alleen inkooporders worden aangemaakt voor verplichtingen boven een drempelbedrag inclusief BTW. Verder geldt deze eis niet voor periodiek terugkerende verplichtingen inzake bijvoorbeeld nutsvoorzieningen, abonnementen etc.
Artikel 4 Bevoegdheden en verplichtingen
Lid 1: Optimaal inrichten facturering taak budgethouder
De budgethouder is verantwoordelijk voor het optimaal inrichten van de wijze waarop de facturering binnen de afdeling wordt ingevuld:
In de procedure van het doen van een bestelling en het aangaan van een verplichting gevolgd door een inkooporder dient de budgethouder zich te vergewissen van het feit of de gewenste bestelling of verplichting past binnen het daarvoor bestemde budget. Daarnaast moet worden vastgesteld dat de prestatie is geleverd. Hierbij dient functiescheiding te zijn tussen het autoriseren van de factuur ten aanzien van akkoord voor ten laste brengen van budget/aangaan verplichting en autoriseren voor akkoord van de prestatielevering.
De (diverse) autorisatiebevoegdheden om inkoopfacturen digitaal goed te keuren zijn vastgelegd in zogenaamde routecodes. Een juiste inrichting van deze routecodes is cruciaal om te waarborgen dat inkoopfacturen rechtmatig worden goedgekeurd. Het is een verantwoordelijkheid van de budgethouder om de actualiteit van deze routecodes voor de eigen budgetten te bewaken en eventuele onjuistheden (tijdig) te ontdekken en aan te laten passen door afdeling financiën.
De verantwoordelijkheid van de budgethouder strekt zich uit tot de budgetten(kostensoorten) die door die afdeling zelf worden beheerd. Er buiten vallen dus voor een budgethouder niet beïnvloedbare budgetten als kapitaallasten of budgetten die door andere (ondersteunende) afdelingen worden beheerd, maar die wel nodig zijn voor het totstandkomen van het product.
Soms zijn afdelingsmanagers werkzaam op interimbasis. De budgethouder kan dan tevens leverancier van de gemeente zijn en dat is een ongewenste dubbeling. In dat geval tekent de hoofdbudgethouder.
Het relevante moment bij budgethouderschap is het aangaan van de verplichting. Als de daadwerkelijke factuur binnenkomt, is het al te laat om te sturen: het autoriseren moet dus aan de voorkant van het proces plaatsvinden. Bij een rekening moet de prestatie voor akkoord gegeven worden door iemand anders dan de budgethouder en tekent de budgethouder de rekening af. Bij vastleggen van de verplichting wordt getoetst of het rechtmatig is, of er voldoende krediet is, of het past binnen een project- of programmaplan en of de inkoop- en aanbestedingsregels worden toegepast.
Als er vooraf een verplichting is vastgelegd door middel van een inkooporder en geaccordeerd door de budgethouder, volstaat bij facturering de paraaf van degene die kan vaststellen dat de prestatie is geleverd, mits passend binnen de verplichting. In kader van functiescheiding kan de budgethouder niet voor prestatieverklaring paraferen wanneer hij/zijzelf de verplichting is aangegaan.
In de budgethoudersregeling zal daarom een accentverschuiving aangebracht gaan worden van facturen goedkeuren naar verplichting aangaan en prestatievaststelling. De organisatie werkt toe naar een systeem van driewegmatching. In een dergelijke situatie wordt de factuur niet meer separaat door een budgethouder geautoriseerd maar komt daarvoor een autorisatie van de inkooporder en van de prestatielevering in de plaats. Bij een match wordt de factuur dan automatisch betaalbaar gesteld. Tot dat de driewegmatchting effectief is, is dit anders ingericht: separate autorisatie in de (digitale) factuurverwerking middels routecode.
Volgens de budgethoudersregeling 2008 is bij het aangaan van verplichtingen en/of het betaalbaar stellen van facturen groter dan € 50.000 inclusief BTW een tweede paraaf nodig van de leidinggevende van de budgethouder of zijn vervanger. Deze nieuwe budgethoudersregeling wordt ingesteld vanuit het principe van vertrouwen. Daarbij past het om een qua bedrag hogere budgetverantwoordelijkheid vast te stellen. Uitgangspunt is dat 99% van de verplichtingen en facturen door de budgethouder zelf moet kunnen worden afgedaan. Het gaat hierbij zowel om facturen van derden als om subsidiebeschikkingen en interne facturen (bijvoorbeeld BTW betalingen). Gelet hierop is een grens van € 250.000 inclusief BTW aan gehouden. Boven dit bedrag is uit oogpunt van voorzichtigheid autorisatie nodig van de hoofdbudgethouder of zijn vervanger.
Op basis van dit bedrag zullen per jaar circa 200 verplichtingen de voorgelegd moeten worden aan de hoofdbudgethouder. Deze moet dan wel dusdanig geïnformeerd worden door de budgethouder dat hij ook echt de benodigde check kan doen. Uit risico-optiek is het meest belangrijke moment het aangaan van de verplichting. Met het aangaan van de verplichting verbindt de gemeente zich tot betaling. Daarom is niet alleen voor het betalen van facturen maar ook voor het aangaan van verplichtingen een de autorisatie door de hoofdbudgethouder nodig. Overigens vindt er bij het verwerken van verplichtingen en facturen ook op de administratie altijd nog een controle plaats, bijvoorbeeld of factuur en verplichting met elkaar overeenkomen.
Een budgethouder kan de budgetbevoegdheid opdragen aan een budgetbeheerder tot maximaal € 100.000 per verplichting/factuur. De budgetbeheerder kan dus verplichtingen aangaan en facturen aftekenen zolang een andere persoon dan de budgetbeheerder heeft verklaard dat de prestatie is geleverd. De budgetbeheerder kan dus niet zelf een verplichting aangaan én de prestatie tekenen in het kader van functiescheiding. De budgethouder blijft verantwoordelijk o.a. voor planning en rapportage. De budgetbeheerder is een teammanager of taakvolwassen medewerker van deze afdeling die de processen binnen de afdeling goed kent en op de hoogte is van de budgetspelregels.
Het feit dat de budgethouder tot € 250.000 inclusief BTW zelfstandig - lees: zonder tweede (digitale) paraaf van de hoofdbudgethouder- verplichtingen kan aangaan en facturen kan afwikkelen- betekent niet hij dat alleen kan doen. Voor het tekenen van facturen geldt dat in ieder geval twee medewerkers de factuur (digitaal) tekenen voor betaling (vier-ogen principe). In deze geactualiseerde budgethoudersregeling is uitgangspunt dat de standaardprocedure is dat er door de eerste medewerker een paraaf wordt gezet voor prestatielevering, terwijl de tweede medewerker voor akkoord tekent om het bedrag ten laste of ten gunste van een specifiek budget te brengen. De prestatieverklaring wordt door een ander afgegeven dan de budgethouder.
Artikel 5 Budgetverschuivingen
Spelregels bij afwijkingen van de begroting: schuiven met budgetten
Het is de verantwoordelijkheid van de budgethouder om de ramingen actueel te houden. In de Financiële verordening gemeente Haarlem is bepaald wat de spelregels zijn als de begroting moet worden aangepast. De raad autoriseert de totale lasten en de totale baten per beleidsveld. Dat is de reden dat aanpassingen van de begroting ook middels een raadsvoorstel gebeuren. Verder is -redenerend vanuit vertrouwen - uitgangspunt dat budgethouders kunnen schuiven binnen budgetten. Dit faciliteert ook het probleemoplossend vermogen van afdelingshoofden (“eigen broek ophouden”).
Regel is nu dat dat de budgethouder kan schuiven tussen budgetten die tot zijn bevoegdheid horen zowel binnen één product als tussen zijn producten binnen een beleidsveld. Er zijn altijd onverwachte mee- en tegenvallers in een begroting. Als budgethouders de mogelijkheid hebben om deze zelf op te lossen, wordt vermeden dat tegenvallers meteen tot een budgettaire claim ten laste van de algemene middelen leiden. Deze regel faciliteert derhalve het probleemoplossend vermogen van de organisatie.
De spelregels daarvoor zijn als volgt:
schuiven is alleen aan de orde bij bestaande (geraamde) budgetten. Daarbij baten en lasten niet vermengen. Extra inkomsten mogen dus niet worden ingezet om extra uitgaven te dekken. Het budgetrecht van de raad zou dan in het geding komen. Om die reden is in deze situaties een bestuurlijk akkoord nodig;
In artikel 5 lid 4 van de Financiële Verordening is geregeld dat meevallers op beleidsveldniveau groter dan € 100.000 inclusief BTW worden gemeld aan college en raad en vrij vallen ten gunste van de algemene middelen. Dit is een waarborg om te vermijden dat grote voordelen niet vrijvallen maar voor andere doelen worden ingezet buiten de bestuurlijke invloedssfeer en verantwoordelijkheid.
Als de budgetverschuiving binnen hetzelfde deelproduct niet eenmalig is maar ook voor de komende jaren geldt, wordt de begroting aangepast. Het budget is dan structureel (elk toekomstig jaar) aan het juiste deelproduct toegewezen. Zo blijft de begroting accuraat. Dit gebeurt door middel van een administratieve begrotingswijziging. Deze (ambtelijke) wijziging is budgetneutraal. De wijzigingen worden maandelijks verwerkt in de administratie. In schema samengevat:
Artikel 6: Onder- en overschrijdingen
De budgethouder is bevoegd tot het aangaan van verplichtingen en het doen van uitgaven en budgethouder is aangewezen. En tot maximaal de kosten van uitvoering van een in de begroting opgenomen investering waarvoor hij als budgethouder is aangewezen.
Voor de financiële beheersing van de gemeentebegroting is het van belang dat budgethouders weten hoe “hun” budgetten zich ontwikkelen en waar risico’s op mee- en tegenvallers zijn. Van de budgethouders wordt een actieve rol verwacht. Dat houdt het volgende in:
Als dat niet lukt, is de vraag aan de orde hoe de overschrijding kan worden gecompenseerd. Zelf oplossen is daarbij het adagium. Dat kan bijvoorbeeld als er budgetruimte is binnen de andere budgetten van de budgethouder. De overschrijding kan daaruit worden gecompenseerd mits de productruimte ruimte biedt en de productiedoelstellingen geen geweld aan worden gedaan.
Als een tegenvaller niet kan worden opgevangen binnen de eigen budgetten wordt hierover gerapporteerd aan directie en de raad. In de Financiële verordening is geregeld dat: het college de raad vooraf informeert als verwacht wordt dat de geautoriseerde baten of lasten op beleidsveldniveau dreigen te worden overschreden met minimaal € 100.000 inclusief BTW. Dit gebeurt in de eerstvolgende bestuursrapportage of via een afzonderlijk voorstel aan de raad. De raad kan dan besluiten het budget aan te passen. In aanvulling hierop geldt bij grote en politieke gevoelige over- en onderschrijdingen de raad actief wordt geïnformeerd.
Meevallers mogen niet worden gebruikt om extra uitgaven te doen maar vallen vrij ten gunste van de algemene middelen. Meevallers binnen de begroting op beleidsveldniveau groter dan € 100.000 inclusief BTW moeten eerst worden gemeld. Het is vervolgens aan de raad om de budgetwijziging te accorderen of te bepalen dat een voorstel voor bijstelling van het beleid wenselijk is.
De budgethouder wordt ontslagen van zijn verantwoordelijkheid voor een budget of krediet door middel van goedkeuring van de jaarrekening.
In schema zijn de kaders en bevoegdheden met betrekking tot budgethouderschap als volgt (volgende bladzijde):