Inspraakverordening Haarlem

Toelichting op de Inspraakverordening van de gemeente Haarlem

1. ALGEMEEN

1.1 Verhouding van de Inspraakverordening met andere wetten

In artikel 150 van de Gemeentewet wordt aan de gemeenteraad de verplichting opgelegd een inspraakverordening vast te stellen. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) geeft in afdeling 3.4. regels voor een openbare voorbereidings-procedure van ontwerp-besluiten. Deze procedure geeft voldoende waarborgen voor een goede inspraakprocedure.

In hoofdlijnen komt de procedure van de Awb (afdeling 3.4.) op het volgende neer:

• a.

  het ontwerp-besluit wordt met de daarop betrekking hebbende stukken ter inzage gelegd;

• b.

  van deze terinzagelegging wordt vooraf mededeling gedaan in de plaatselijke dag- en huis aan huis-bladen;

• c.

  belanghebbenden hebben de gelegenheid hun zienswijze schriftelijk of mondeling naar voren te brengen.

In de Inspraakverordening van de gemeente Haarlem is ervoor gekozen dat als inspraakprocedure in principe geldt de procedure van afdeling 3.4. van de Awb (zie artikel 4).

Uit de laatste zinsnede van het nieuwe tweede lid van artikel 150 van de Gemeentewet blijkt dat afwijkingen van afdeling 3.4 Awb zijn toegestaan (zie ook de memorie van antwoord (MvA) Eerste Kamer, 2000-2001, 27 023, nummer 177b, blz. 3). In de memorie van toelichting (MvT) op de wet (TK 1999-2000, 27 023, nummer 3, blz. 31) is te lezen dat in de inspraakverordening zowel geheel als gedeeltelijk kan worden afgeweken van afdeling 3.4 Awb. Dit laatste kan bijvoorbeeld geschieden in gevallen waarin het wenselijk is om wel een ontwerp ter inzage te leggen, maar de inspraak daarover op andere wijze te organiseren dan via het mondeling naar voren brengen van zienswijzen of om te werken met andere termijnen, aldus de MvT.

In de voorgaande Inspraakverordening was een aparte procedure opgenomen voor inspraak bij vrijstellingen op grond van artikel 19, eerste lid, Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Dit was de procedure die gevolgd moest worden bij het verlenen van inspraak op grond van artikel 6a WRO. Dit artikel is echter per 1 juli 2005 vervallen, omdat nu de uniforme openbare voorbereidingsprocedure geldt. De mogelijkheid zienswijzen in te dienen blijft op grond van artikel 19a WRO dus wel bestaan.

1.2 Inspraakprocedure/deregulering

Inspraak kan op zeer uiteenlopende manieren worden vormgegeven. De gemeente Haarlem heeft gekozen voor een sobere regeling, mede met het oog op het dereguleringsstreven van opeenvolgende kabinetten. Bovendien maakt een globale raamregeling het mogelijk dat recht wordt gedaan aan de behoefte van insprekers en gemeentebestuur in relatie tot aard, schaal en reikwijdte van het beleidsvoornemen waarop inspraak plaatsvindt. Een gedetailleerde en daardoor rigide wijze van regelgeving dient niet de belangen van insprekers.

1.3 Alternatieven voor inspraak

Inspraak is een naar tijd en strekking begrensde fase van het totale besluitvormingsproces. Het moet onderscheiden worden van de andere mogelijkheden die men heeft om zich tot het gemeentebestuur te wenden, zoals het spreekrecht bij raads- en commissievergaderingen. Andere mogelijkheden die buiten de inspraak vallen zijn: het schrijven van brieven, het bezoeken van spreekuren, het houden van informatiebijeenkomsten, enz. Inspraak is uiteraard ook van een andere orde dan de mogelijkheid om de besluiten voortvloeiend uit vastgesteld beleid aan te vechten door middel van bezwaar en beroep.

Inspraak is ook iets anders dan interactieve beleidsvorming. In Haarlem hanteren we daarvoor de term participatie. Participatie is een werkwijze, met name bedoeld voor beleidsprocessen waarbij meerdere actoren betrokken zijn, waarbij een overheidsorganisatie in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven of andere overheden bij het beleid betrekt om zo in een open en evenwichtige wisselwerking of samenwerking met hen tot de voorbereiding, bepaling, uitvoering of evaluatie van beleid te komen. Door participatie wordt de kennis en steun gemobiliseerd van betrokkenen bij beleidsproblemen waarvan de overheid op voorhand niet weet - of nog niet wil bepalen - hoe deze opgelost zullen worden.

1.4 De advisering over een klacht over de uitvoering van de Inspraakverordening

Belangrijk is dat adviezen over klachten over de uitvoering van inspraakprocedures voldoende objectief zijn. Deze klachten zullen betrekking hebben op een beoordeling van de gang van zaken bij de totstandkoming van een besluit. In de regel zal sprake zijn van een door het bestuursorgaan ingenomen standpunt of een bepaalde houding die bezwaren oproept en waarbij de burger zijn vertrouwen in het betreffende bestuursorgaan of ambtenaar heeft verloren danwel daarin is geschokt. Het is dan van belang dat de advisering over deze klacht plaatsvindt in een verband waarin de betrokken partijen - gemeente en burger - zijn vertegenwoordigd op zo’n manier dat een open discussie mogelijk is en dat in het advies ook alle belangrijke aspecten tot uitdrukking komen.

Dit is de reden dat gekozen is voor een aparte commissie die voor de meerderheid bestaat uit burgerleden. Dit zal ook het vertrouwen van de burger doen toenemen. Deze commissie, de Klachtencommissie Inspraak, behandelt alle klachten over de uitvoering van inspraakprocedures die zijn gebaseerd op deze verordening of op een wettelijk voorschrift, en over gedragingen van een bestuursorgaan of ambtenaar bij de uitvoering van een inspraakprocedure.

De commissie behandelt uitdrukkelijk alleen klachten en geen bezwaarschriften tegen besluiten in de zin van de Awb. Voor bezwaarschriften geldt een andere procedure, met onder meer een kortere termijn voor het indienen, namelijk zes weken in plaats van de termijn van één jaar die voor klachten staat. Over bezwaarschriften brengt de commissie Bezwaar- en beroepschriften advies uit. Overigens is het niet mogelijk een bezwaarschrift in te dienen als de procedure van afdeling 3.4 Awb is gevolgd. Belanghebbenden die het niet eens zijn met het besluit kunnen dan direct beroep in stellen bij de rechter.

2. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Paragraaf 1 Inspraak

Artikel 1 Begripsbepaling

In deze verordening wordt verstaan onder:

a. inspraak: het betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid;

b. inspraakprocedure: de wijze waarop de inspraak gestalte wordt gegeven;

c. beleidsvoornemen: een ontwerp-besluit met meer dan individuele strekking;

d. bestuursorgaan: een orgaan van het gemeentebestuur als genoemd in de artikelen 6 en 83 van de Gemeentewet.

e. belanghebbende: degene wiens belang bij het beleidsvoornemen is betrokken.

Toelichting:

a. Inspraak: Er zijn veel omschrijvingen van het begrip inspraak. Bij de in dit artikel opgenomen formulering is aangesloten bij de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. Inspraak is een onderdeel van de voorbereiding en uitvoering van gemeentelijk beleid of van een besluit en heeft een tweeledig doel. Enerzijds wordt aan belanghebbenden de mogelijkheid geboden om hun mening over beleidsvoornemens kenbaar te maken. Anderzijds biedt inspraak aan bestuursorganen een belangrijk hulpmiddel bij de voor de beleidsvoorbereiding noodzakelijke belangenafweging. Door belanghebbenden de mogelijkheid te bieden hun visie op voorgenomen beleid of op een voorgenomen besluit te geven, wil het bestuursorgaan zijn voornemen nog een laatste maal toetsen om een definitieve belangenafweging te kunnen maken. Inspraak houdt dus niet in meebeslissen. Het is de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan om uiteindelijk besluiten te nemen. Het gaat om de laatste fase van de voorbereiding, namelijk als er al een uitgewerkt ontwerp bestaat. In een eerdere fase van de voorbereiding kunnen ook belanghebbenden worden betrokken. Dit heet in Haarlem participatie. In die fase worden meestal gericht bepaalde groepen van belanghebbenden of deskundigen uitgenodigd mee te denken

b. Inspraakprocedure: De verantwoordelijkheid voor het maken van een regeling over inspraak ligt ingevolge artikel 150 van de Gemeentewet bij de raad. Zoals in de algemene toelichting is vermeld, is in deze verordening afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaard. Artikel 4, tweede lid, van deze verordening geeft ruimte om een andere procedure te volgen.

c. Beleidsvoornemen: Een beleidsvoornemen is een voorgenomen besluit. Het besluit is dus nog niet definitief, want inspraak op een definitief besluit is als mosterd na de maaltijd.

d.Bestuursorgaan:De omschrijving van het begrip ‘bestuursorgaan’ is gedefinieerd in artikel 1:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De bestuursorganen van het gemeentebestuur als genoemd in de artikelen 6 en 83 van de Gemeentewet zijn de raad, het college van burgemeester en wethouders en de burgemeester alsmede commissies waaraan deze organen bevoegdheden hebben toegekend, zoals bijvoorbeeld de Bestuurscommissies openbaar primair en openbaar voorgezet onderwijs.

e. Belanghebbende Het begrip belanghebbende is hier ruimer gedefinieerd dan in de Algemene wet bestuursrecht. Omdat het om de voorbereiding van beleid gaat, is het gerechtvaardigd daar een ruimere kring belanghebbenden bij te betrekken. De kring van personen die beroep kan aantekenen tegen het definitieve besluit, is kleiner dan de kring van personen die kan inspreken. In een beroepsprocedure toetst de rechter namelijk aan het begrip belanghebbende zoals gedefinieerd in de Algemene wet bestuursrecht, dat wil zeggen dat het moet gaan om een rechtstreeks bij het besluit betrokken belang.

Artikel 2 Onderwerp van inspraak

1. Op beleidsvoornemens wordt in beginsel inspraak verleend.

2. Geen inspraak wordt verleend:

• a.

  bij ondergeschikte herzieningen van een eerder vastgesteldbeleidsvoornemen;

• b.

  als een hogere regeling wordt uitgevoerd waarbij het bestuursorgaan geen of nauwelijks beleidsvrijheid heeft;

• c.

  op de vaststelling van de begroting, de meerjarenbegroting en de tarieven voor gemeentelijke dienstverlening en belastingen bedoeld in hoofdstuk XV van de Gemeentewet;

• d.

  als de uitvoering van een bele idsvoornemen dermate spoedeisend is dat inspraak niet kan worden afgewacht;

• e.

  als het bestuursorgaan besluit dat inspraak om andere, nader aan te geven redenen niet gewenst is.

Toelichting:

In het eerste lid is bepaald dat in beginsel op elk beleidsvoornemen inspraak wordt verleend. Er kunnen echter redenen zijn, zoals in het tweede lid genoemd, om in een concreet geval geen inspraak te verlenen. Het besluit om geen inspraak te verlenen is een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 6:3 Awb. Hiertegen kan dus niet apart bezwaar worden gemaakt. Het kan wel worden beoordeeld in een eventuele bezwaarprocedure tegen het uiteindelijke besluit.

In een aantal gevallen verplicht de wet de mogelijkheid tot inspraak te bieden. Hieronder hebben wij opgesomd welke wettelijke verplichtingen op dit moment gelden. Wij hebben ervan afgezien om dit op te nemen in de tekst van artikel 2 zelf, omdat in de eerste plaats bij een nieuwe wettelijke verplichting direct de verordening moet worden aangepast en in de tweede plaats het een dermate uitgebreide opsomming is dat de verordening hiermee onoverzichtelijk wordt.

Wettelijke verplichtingen tot het bieden van inspraak bestaan op dit moment bij:

• a.

  de voorbereiding van een ontwikkelingsprogramma stedelijke vernieuwing (artikel 7 Wet stedelijke vernieuwing);

• b.

  de voorbereiding van het gemeentelijk milieubeleidsplan (artikel 4.17, derde lid, Wet milieubeheer (WM));

• c.

  de voorbereiding van een besluit tot vaststelling van een afvalstoffenverordening die afwijkt van artikel 10.21 WM (artikel 10.26, tweede lid, WM);

• d.

  het integraal gemeentelijk gehandicaptenbeleid (artikel 1a Wet voorzieningen gehandicapten);

• e.

  de plannen en beleidsverslagen gericht op de realisatie en de vormgeving van cliëntenparticipatie bij de uitvoering van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (artikel 42) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (artikel 42);

• f.

  de voorbereiding van besluiten tot uitsluiting van welstandstoetsing als bedoeld in artikel 12, tweede lid, onder a en b, van de Woningwet (artikel 12, vierde lid).

In het tweede lid is opgenomen wanneer geen inspraak wordt verleend. Als het bestuursorgaan geen inspraak verleent, moet duidelijk in het besluit worden gemotiveerd waarom dat niet gebeurt.

Er zijn geen wettelijke beletselen om bij het in procedure brengen van het ontwerpplan af te wijken van het voorontwerp dat aan inspraak onderworpen is geweest. Dit neemt niet weg dat, indien de afwijkingen ten opzichte van het voorontwerp naar aard en omvang zodanig zijn dat een geheel ander plan is ontstaan, dit aanleiding kan zijn de inspraak opnieuw een aanvang te laten nemen. In het onderhavige geval echter oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) juist dat terecht geen nieuwe inspraak is opengesteld (ABRS 22 januari 2003, inzake nummer 200001851/1, LJN-nummer AF3164).

Artikel 3 Inspraakgerechtigden

Inspraak wordt verleend aan ingezetenen en belanghebbenden.

Toelichting:

De omschrijving van inspraakgerechtigden vloeit rechtstreeks voort uit de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. In de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb zijn de woorden 'in de gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen' vervangen door: belanghebbenden. Zie voor het begrip belanghebbende de toelichting bij artikel 1.

Artikel 4 Inspraakprocedure

1.Op inspraak is in principe de procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.

2. Het bestuursorgaan op wiens beleidsvoornemens de inspraak mogelijk is, kan een andere inspraakprocedure vaststellen.

Toelichting:

Met het oog op een eenvormige inspraakprocedure is in het eerste lid afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaard op de inspraak. Na terinzagelegging en bekendmaking van het beleidsvoornemen kunnen belanghebbenden gedurende zes weken schriftelijk of mondeling hun zienswijze naar voren brengen. In de meeste gevallen zal deze procedure passend zijn voor de inspraak. Zo niet, dan kan op grond van het tweede lid de inspraakprocedure worden aangepast. De genoemde zes wekentermijn kan eventueel bij besluit van het bestuursorgaan op grond van het tweede lid worden aangepast.

Bij in beginsel elk beleidsvoornemen dat aan B&W ter besluitvorming wordt voorgelegd, hoort een inspraakprocedure te worden vastgesteld, waarin duidelijk staat aangegeven:

• -

  beschrijving en resultaat beleidsvoorbereidingsfase (is sprake geweest van participatie etc.);

• -

  hoe lang er kan worden ingesproken (inspraaktermijn);

• -

  het exacte onderwerp waarover kan worden ingesproken (object van inspraak);

• -

  wie er kunnen inspreken (subject van inspraak);

• -

  hoe er kan worden ingesproken (vorm van inspraak);

• -

  de eventuele samenhang met andere beleidsvoornemens;

• -

  verwerkingstermijn;

• -

  verwerkingswijze;

• -

  terugmelding verwerking inspraakreacties;

• -

  wanneer er besloten wordt en door wie;

• -

  schets van het gehele (bestuurlijke) behandelingstraject;

• -

  de kosten en de bekostiging van de inspraak.

Jurisprudentie

Bij de behandeling van het beroep tegen de goedkeuring van een bestemmingsplan wordt door de afdeling niet ingegaan op het bezwaar van appellant tegen de beperking van de spreektijd tijdens de inspraakavond. Appellant had hiertegen een klacht kunnen indienen en heeft dit niet gedaan, aldus de afdeling (ABRS 10 juli 2002, inzake nummer 200103950/1, LJN-nummer AE5107).

Artikel 5 Verwerking van inspraak

• 1.

  Ter afronding van de inspraak maakt het bestuursorgaan een verslag op.

• 2.

  Het verslag bevat in elk geval:

  a. een overzicht van de gevolgde inspraakprocedure;

  b. een weergave van de zienswijzen die tijdens de inspraak mondeling of schriftelijk naar v oren zijn gebracht;

  c. een reactie op deze zienswijzen, waarbij met redenen omkleed wordt aangegeven op welke punten al dan niet tot aanpassing van het beleidsvoornemen wordt overgegaan.

3. Het bestuursorgaan maakt het verslag openbaar tegelijk met het definitieve besluit.

Toelichting:

De inspraakresultaten worden op een duidelijke wijze gerangschikt, samengevat en van bestuurlijk commentaar voorzien. Ook wordt aangegeven tot welke aanpassingen dit al of niet heeft geleid.

Om zeker te zijn dat alle reacties goed zijn begrepen zal - waar mogelijk en zinnig - een terugmelding van de verwerking van de inspraakreacties plaatsvinden aan de insprekers. Dit is geen nieuwe inspraakronde, maar een controle op de juistheid van de verwerking.

Artikel 6 Burgerjaarverslag

De burgemeester brengt in het burgerjaarverslag verslag uit over het verloop van inspraakprocedures.

Toelichting:

In de vorige verordening werd bepaald dat elke twee jaar de werking van de verordening zou worden geëvalueerd. Dit is niet haalbaar gebleken en daarom niet meer opgenomen. Wel brengt de Klachtencommissie Inspraak elk jaar een jaarverslag uit. Bovendien wordt in het Burgerjaarverslag elk jaar aandacht besteed aan participatie en inspraak. Het participatie- en inspraakbeleid is geëvalueerd in 1999. De resultaten van die evaluatie zijn bevestigd bij de vaststelling van de nota Participatie & inspraak, een herijking van het beleid, die is vastgesteld in 2002.

Paragraaf II Klachtrecht

Artikel 7 Klacht

Over de uitvoering van deze verordening of van een wettelijk voorgeschreven inspraakprocedure en over een gedraging van een bestuursorgaan bij de uitvoering van een inspraakprocedure, kan een inspraakgerechtigde binnen 1 jaar een klacht indienen bij het bestuursorgaan dat de beslissing heeft genomen.

Toelichting:

Dit artikel sluit aan bij de terminologie van hoofdstuk 9 Awb. Hierdoor is de term “bezwaarschrift” uit de oude verordening vervangen door de term “klacht”. De term bezwaarschriften is gereserveerd voor bezwaren tegen besluiten in de zin van de Awb, terwijl klachten veeleer gaan over gedragingen.

Het systeem van klachtrecht en rechtsbescherming komt op het volgende neer:

• a.

  Tegen besluiten die zijn voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb kan geen bezwaar worden gemaakt, maar kan uitsluitend beroep op een administratieve rechter worden ingesteld (artikel 7:1, eerste lid, onderdeel, Awb)

• b.

  Klachten tegen een gedraging van een bestuursorgaan of een ambtenaar in het kader van de uitvoering van de Inspraakverordening, worden ter advisering voorgelegd aan de Klachtencommissie Inspraak;

• c.

  Klachten tegen een gedraging, anders dan in het kader van de uitvoering van de Inspraakverordening worden behandeld door de klachtencoördinator van de gemeentelijke sector die het aangaat.

• d.

  Iedereen heeft het recht de Nationale ombudsman te verzoeken een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop zijn of haar klacht zoals hiervoor onder b. en c. omschreven is behandeld.

Artikel 8 Samenstelling Klachtencommissie Inspraak

• 1.

  De raad stelt op grond van artikel 84 Gemeentewet een Klachtencommissie Inspraak in.

• 2.

  De commiss ie bestaat uit een voorzitter en vier leden. De voorzitter is lid van de commissie.

• 3.

  De raad benoemt de leden van de commissie.

• 4.

  Drie leden van de commissie worden voorgedragen door het college van burgemeester en wethouders. Deze leden mogen geen raadslid o f ambtenaar van de gemeente Haarlem zijn.

• 5.

  Twee leden worden door de raad uit zijn midden benoemd.

• 6.

  De commissie kiest uit haar midden een voorzitter, die geen raadslid of ambtenaar van de gemeente Haarlem mag zijn.

Toelichting:

Door deze samenstelling ontstaat een adviescommissie die in meerderheid uit (onafhankelijke) ‘derden ’ bestaat. Ook de voorzitter is een ‘derde’.

Artikel 12 Advisering Klachtencommissie Inspraak

• 1.

  Indien op grond van artikel 7 een klacht is ingediend, vraagt het bestuursorgaan hier over advies aan de Klachtencommissie Inspraak.

• 2.

  De Klachtencommissie Inspraak kan bij haar advies aan het bestuursorgaan ook betrekken de gang van zaken tijdens een voorafgaand participatieproces.

• 3.

  De bepalingen van hoofdstuk 9 (Klachtbehandeling) van de Algemene wet bestuursrecht en van Titel II van de Verordening op de behandeling van bezwaar- en beroepschriften zijn voor zover mogelijk van overeenkomstige toepassing.

Toelichting:

Over de gang van zaken tijdens een participatieproces kan niet afzonderlijk een klacht worden ingediend. De Klachtencommissie Inspraak kan dit echter wel in haar beschouwingen over een klacht over inspraak betrekken.

Op de procedure bij de Klachtencommissie Inspraak zijn de bepalingen van hoofdstuk 9 Awb en de regels die ook voor de commissie Bezwaar- en beroepschriften van toepassing. Het gaat hier om zaken als ontvangstbevestiging, het horen van de klager en de afhandelingstermijn.