Verordening op de afvoer van hemelwater Laren

Toelichting

Aanleiding en doel

Maandag 28 juli 2014 was het noodweer in grote delen van Nederland. In Laren viel deze dag in totaal 58 mm regen (waarvan het meeste in één uur), een hoeveelheid die normaal in een gemiddelde maand valt. Dit noodweer en ook andere extreme buien daarvoor, leidde tot wateroverlast. Straten stonden blank en het overtollige water stroomde binnen bij een aantal woningen, scholen, winkels en bedrijven met soms grote schade tot gevolg. De gemeente wil dergelijke overlast in de toekomst proberen te voorkomen. Het college van B&W van Laren heeft daar oplossingen voor gezocht en deze verwoord in het Beleids- en actieplan wateroverlast Laren. Op 27 mei 2015 heeft de gemeenteraad van Laren het beleids- en actieplan wateroverlast vastgesteld en gekozen voor een scenario waarbij zowel de gemeente als de perceeleigenaren hun deel moeten leveren.

De gemeente investeert 1,4 miljoen euro in de aanpak om wateroverlast bij hevige regenval tot een minimum te beperken. De meeste maatregelen worden verspreid over zes jaar uitgevoerd, voornamelijk in combinatie met al geplande wegreconstructies. Het gaat hierbij om zowel onder- als bovengrondse voorzieningen. Deze maatregelen hebben voor inwoners geen verhoging van de rioolrechten tot gevolg.

Omdat deze maatregelen onvoldoende effect hebben wanneer het regenwater van perceeleigenaren nog in het riool terecht komt, wordt tevens ingezet op verplicht afkoppelen en bergen op eigen terrein van hemelwater. De Verordening op de afvoer van hemelwater Laren is het juridische middel om het afkoppelen uiteindelijk af te dwingen. Voorafgaand aan deze verplichting wordt het afkoppelen gestimuleerd via een intensieve, gebiedsgerichte aanpak. De perceeleigenaren worden via voorlichting en technische ondersteuning gedurende circa een half jaar gestimuleerd om het regenwater dat op hun daken valt op eigen terrein te verwerken. Dit wordt in opeenvolgende kleine werkgebieden georganiseerd, waarbij de gemeente via gerichte samenwerking met de bewoners, technisch advies en het betrekken van lokale aannemers, hoveniers en installateurs een maximaal doelbereik probeert te realiseren. Na afronding van dit traject van ondersteuning treedt de afkoppelverplichting van deze verordening voor het betreffende werkgebied in werking en wordt overgegaan naar een fase van controle en handhaving van de resterende lozingen op het openbaar vuilwaterriool. In deze fase zal gecontroleerd worden (bijvoorbeeld via rookproeven) of er nog dakvlakken zijn aangesloten op de riolering en zal, als dat zo is, via een waarschuwing en de inzet van bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen worden gezorgd dat deze dakvlakken alsnog worden afgekoppeld.

Grondslag en werking verordening

Met de inwerkingtreding van de Wet verankering en bekostiging gemeentelijke watertaken per 1 januari 2008 is o.a. de Wet milieubeheer gewijzigd. In artikel 10.32a van de Wet milieubeheer is opgenomen dat gemeenteraden in het belang van de bescherming van het milieu bij verordening regels kunnen stellen aan het lozen van afvloeiend hemelwater en grondwater op de openbare vuilwaterriolering, maar ook op het openbaar hemelwaterstelsel of openbaar ontwateringsstelsel. Dit is een instrument om de gemeentelijke watertaken (zorgplichten) vorm te geven. De wet geeft een bevoegdheid. Dit betekent dat gemeenten niet verplicht zijn een verordening voor het lozen van hemelwater en grondwater op de riolering te hebben. In Laren is om de hiervoor genoemde redenen behoefte aan een verordening over het lozen van hemelwater in de riolering. Het lozen van grondwater levert geen problemen op en valt daarom buiten het bereik van de verordening.

Het lozen van hemelwater en grondwater op de riolering is geregeld in het Besluit lozing afvalwater huishoudens, het Besluit lozen buiten inrichtingen en het Activiteitenbesluit milieubeheer. Over de riolering en de aansluiting van bouwwerken op de openbare riolering staan voorschriften in het Bouwbesluit 2012 (BB). De onderhavige verordening is aanvullend en komt niet in strijd met plichten die elders zijn vastgelegd. Bij strijd zou de hogere regeling – de “lozingsbesluiten” en het Bouwbesluit – voorgaan.

Situatie I: Nieuwbouw in een bestaand bebouwd gebied waar een gebiedsaanwijzing geldt (art. 2 van deze verordening).

Afvloeiend hemelwater mag op grond van de milieuregelgeving in het oppervlaktewater, in de bodem of in een rioolstelsel worden geloosd (zie art. 2 Besluit lozing afvalwater huishoudens, art. 3.2 en 3.4 Besluit lozen buiten inrichtingen en art. 3.2 en 3.3 Activiteitenbesluit milieubeheer). Bij nieuwbouw heeft de perceeleigenaar op grond van de bouwregelgeving niet de plicht – wel een mogelijkheid – om de afvoer van hemelwater aan te sluiten op de openbare riolering (art. 6.18, vijfde lid, onder b, BB). Dit artikel bepaalt dat B&W een aansluitvoorschrift stellen voor een hemelwaterleiding als het hemelwater “op dat stelsel of riool mag worden gebracht”. Zodra op grond van deze verordening een aanwijzingsbesluit geldt met de bepaling dat het verboden is om afvloeiend hemelwater te lozen op het openbaar vuilwaterriool, mag het afvloeiende hemelwater vanaf de daken van gebouwen niet meer op het openbare vuilwaterriool worden gebracht. Als een perceeleigenaar desondanks toch een aansluitvoorschrift aanvraagt, dan zal de gemeente dit aansluitvoorschrift weigeren. De wijze waarop het hemelwater wordt verwerkt dient wel te voldoen aan het doelvoorschrift van art. 6.15, eerste lid 1, BB: het water moet zonder nadelige gevolgen voor de gezondheid kunnen worden afgevoerd. Dit kan bijvoorbeeld door het water in het oppervlaktewater, de bodem of een eventueel openbaar hemelwaterstelsel te lozen. Daarnaast geldt natuurlijk de zorgplicht van o.a. het Besluit lozing afvalwater huishoudens en het Activiteitenbesluit milieubeheer: burgers en bedrijven moeten zorgen dat bij het lozen van hemelwater in de bodem of de riolering geen vermijdbare nadelige gevolgen voor het milieu optreden.

Situatie II: Bestaande bouw is aangesloten op het openbare vuilwaterriool in een gebied waar een gebiedsaanwijzing geldt (art. 2 van deze verordening).

De dakvlakken van bestaande gebouwen moeten, vanaf de inwerkingtredingsdatum van de gebiedsaanwijzing, zijn afgekoppeld van de openbare vuilwaterriolering. Voor bestaande bouw geldt op grond van het Bouwbesluit enkel de verplichting dat afvloeiend hemelwater zonder nadelige gevolgen voor de gezondheid kan worden afgevoerd (art. 6.15, eerste lid, BB). Een verbod als bedoeld in deze verordening om het hemelwater dat afstroomt van de daken van gebouwen te lozen in een openbaar vuilwaterriool komt hiermee niet in strijd. Het is immers mogelijk om aan het doelvoorschrift van art. 6.15, eerste lid, BB te voldoen zonder het afvloeiende hemelwater te lozen op het openbare vuilwaterriool. De perceeleigenaar kan het afvloeiende hemelwater bijvoorbeeld lozen op een watergang, in de bodem of in een eventueel aanwezig openbaar hemelwaterstelsel, indien dat stelsel voldoende capaciteit heeft.

In de praktijk wordt het beëindigen van lozingen van hemelwater en grondwater op het openbare vuilwaterriool ook wel afkoppelen genoemd. Deze term is echter niet wettelijk gedefinieerd. In de verordening is aangesloten bij het woordgebruik van artikel 10.32a Wet milieubeheer: het beëindigen / verbieden van de lozing van afvloeiend hemelwater op een openbaar vuilwaterriool.

Artikel 1 Begripsbepalingen

Voor de werking van deze verordening is het begrip openbaar vuilwaterriool belangrijk. Het lozingsverbod van artikel 2 van de verordening geldt alleen voor lozingen in het openbaar vuilwaterriool. Dit begrip is in de Wet milieubeheer gedefinieerd en werkt dus automatisch door in deze verordening (die is gebaseerd op de Wet milieubeheer). Een openbaar vuilwaterriool is een voorziening voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater, in beheer bij een gemeente. Stedelijk afvalwater is huishoudelijk afvalwater of een mengsel daarvan met bedrijfsafvalwater, afvloeiend hemelwater, grondwater of ander afvalwater. De gemeente transporteert het ingezamelde stedelijke afvalwater naar het zuiveringtechnische werk van het waterschap (de rioolwaterzuiveringsinstallatie, RWZI). Een openbare hemelwaterstelsel is een voorziening voor de inzameling en verdere verwerking van afvloeiend hemelwater, niet zijnde een openbaar vuilwaterriool, in beheer bij een gemeente. Het lozingsverbod van deze verordening geldt niet voor lozingen in een openbaar hemelwaterstelsel.

In deze verordening worden verder de begrippen bouwwerk en gebouw gebruikt. Deze begrippen zijn niet gedefinieerd in de Wet milieubeheer, zodat een begripsomschrijving wel op zijn plaats is.

-Bouwwerk

Een definitie van het begrip bouwwerk geeft de Wet milieubeheer niet. In deze verordening wordt aangesloten bij de in de jurisprudentie aanvaarde definitie:

bouwwerk: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren. Deze omschrijving is in deze verordening overgenomen.

Aan de hand van de vier elementen van de definitie van het begrip bouwwerk: 1) constructie, 2) van enige omvang, 3) met de grond verbonden, 4) bedoeld om ter plaatse te functioneren, wordt bepaald op een object een bouwwerk is of niet. Over het begrip bouwwerk bestaat een uitgebreide jurisprudentie, het is niet zonder meer duidelijk wanneer aan de vier voorwaarden wordt voldaan om tot de conclusie te komen dat een object een bouwwerk is. Een uitgebreide opsomming van jurisprudentie kunt u vinden in de toelichting op de Model-bouwverordening van de 'Standaardregelingen in de bouw' (Sdu uitgevers bv, Den Haag).

-Gebouw

De Wet milieubeheer bevat ook geen definitie van gebouw. Voor dit begrip is aangesloten bij de definitie in artikel 1, eerste lid, van de Woningwet: bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. Ook de over dit begrip gevormde jurisprudentie is voor de werking van deze verordening van belang. Met de beperking van deze verordening tot hemelwater dat afkomstig is vanaf de dakvlakken van gebouwen is bedoeld om kleine bouwwerken die geen gebouw zijn (zoals hondenhokken) uit te sluiten. Dergelijke kleine bouwwerken hebben geen dakgoot en regenpijp en voeren dus ook het regenwater niet rechtstreeks af op het openbaar vuilwaterriool.

Artikel 2 Lozingsverbod hemelwater

Inleiding

Dit artikel biedt de mogelijkheid om een eigenaar van een gebouw, die niet uit vrije wil meewerkt aan het afkoppelen van dakvlakken, te dwingen het lozen van hemelwater op het openbaar vuilwaterriool dat afkomstig is van de dakvlakken van de gebouwen op zijn perceel te beëindigen. Het verbod geldt ook voor nieuwe lozingen. Bij nieuwbouw of bij veranderingen van de lozingssituatie mag het hemelwater van het dakvlak niet op de openbare vuilwaterriolering worden gebracht.

Het artikel werkt pas nadat een bepaalde kern, buurt, wijk of straat is aangewezen als gebied waarvoor het verbod gaat gelden. Dit is een apart besluit van het college van B&W. Het college kan zijn eigen afweging maken over de omvang van de aangewezen gebieden en de volgorde waarin deze gebieden worden aangewezen. De eerste gebiedsaanwijzing zal kort na de vaststelling van deze verordening plaatsvinden.

De gemeenteraad is verplicht een gemeentelijk rioleringsplan (GRP) vast te stellen ingevolge artikel 4.22 Wet milieubeheer. Dit plan bevat beleid en normering voor het rioolstelsel in de gemeente en geeft aan wanneer vernieuwing en onderhoud plaatsvindt. In het GRP zijn de zorgplichten voor het afvalwater, hemelwater en grondwater uitgewerkt: wat verwacht de gemeente van burgers en bedrijven en wat mogen burgers en bedrijven van de gemeente verwachten. De beleidsmatige basis voor het lozingsverbod – inclusief de afweging van de redelijkheid en de kosten – ligt in het GRP en de uitwerking daarvan in het eerder genoemde Beleids- en actieplan wateroverlast Laren.

Redelijkheid

Art. 10.32a, tweede lid Wet milieubeheer luidt: Van de mogelijkheid, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, wordt geen gebruikgemaakt, indien van degene bij wie afvloeiend hemelwater of grondwater vrijkomt redelijkerwijs geen andere wijze van afvoer van dat water kan worden gevergd.

Dit legt een beperking op aan de toepassing van de bevoegdheid tot het instellen van een lozingsverbod, en geeft een plicht tot een motivering over de redelijkheid van het opleggen of althans het effectueren van dit verbod. De redelijkheid van het invoeren van een lozingsverbod is in grote lijnen onderbouwd in het Beleids- en actieplan wateroverlast Laren. Bij de concrete gebiedsaanwijzing door het college wordt op gebiedsniveau beoordeeld in hoeverre het lozingsverbod in dat specifieke gebied redelijk is. Daarnaast is voor individuele gevallen waarin de plicht onredelijk uitwerkt een mogelijkheid tot ontheffing opgenomen. Deze ontheffing zal echter alleen in uitzonderlingsgevallen nodig zijn. Om vooraf duidelijk te maken in welke gevallen perceeleigenaren wel of niet in aanmerking kunnen komen voor de ontheffing, zal het college beleidsregels over het verlenen van de ontheffing vaststellen.

Lid 1

Het eerste lid bevat het verbod om afvloeiend hemelwater, afkomstig van de dakvlakken van gebouwen, te lozen op het openbaar vuilwaterriool. Dit verbod geldt dus zowel voor bestaande lozingen als voor nieuwe lozingen. Het lozingsverbod geldt voor alle eigenaren van gebouwen, voor zover deze zijn gelegen binnen de gebiedsaanwijzing en het desbetreffende besluit geen uitzondering bevat. Het verbod geldt niet voor de andere verharding op het particuliere terrein, zoals erfverharding of betegeling.

Het verbod houdt concreet in dat het lozen van hemelwater, dat via de dakgoten en regenpijpen of andere constructies van het dakvlak wordt afgevoerd, niet meer naar het openbare vuilwaterriool mag stromen. Het hemelwater moet verwerkt worden op het particuliere terrein, door het ofwel in de bodem te laten zakken ofwel af te voeren naar oppervlaktewater. In Laren komt de lozingsroute naar de bodem in de meeste gevallen als enige in aanmerking, omdat er weinig oppervlaktewater aanwezig is. Metingen aan de doorlatendheid van de bodem in Laren laten zien dat de doorlatendheid doorgaans voldoende is om het verzamelde hemelwater makkelijk te kunnen infiltreren (k-waarde groter dan 0,45 m/dag). Hiervoor zal het hemelwater veelal wel tijdelijk geborgen moeten worden in bergingsvoorziening zoals een infiltratiekrat, grindkoffer of vijver. De inhoud van zo’n bergingsvoorziening moet naar ervaringscijfers ongeveer 40 liter per vierkante meter dakoppervlak zijn. De bergingsvoorziening mag geen overloop hebben naar de aansluitleidingen op het openbare vuilwaterriool. Met zo’n overloop kan het overtollige regenwater immers alsnog in de riolering terecht komen. Aan het lozingsverbod wordt wel voldaan als overtollig regenwater vanuit de bergingsvoorziening over het perceel kan afstromen naar de openbare weg. In de openbare weg kan het regenwater immers ook in de bodem zakken of via gemeentelijke voorzieningen, anders dan het openbare vuilwaterriool, worden verwerkt.

Het is mogelijk in de gebiedsaanwijzing een onderscheid te maken in het lozen van hemelwater vanaf de voorkant (wegzijde) van gebouwen en vanaf de achterkant. Dit is een gevolg van het redelijkheidscriterium uit het tweede lid van art. 10.32a Wm. Het kan in bepaalde gevallen immers vrij lastig zijn om hemelwater op eigen terrein te verwerken, bijvoorbeeld als de beschikbare ruimte aan de voorzijde nihil is (woning grenst aan de openbare weg).

Lid 2

De openbare ruimte is generiek uitgesloten van de gebiedsaanwijzing. Het is immers de gemeente zelf die verantwoordelijk is voor het verwerken van het hemelwater dat op de daken van gebouwen in de openbare ruimte valt. Het is niet nodig dat de gemeente zichzelf een lozingsverbod oplegt. De gemeente beschrijft in het GRP hoe met dit hemelwater wordt omgegaan, en handelt daar ook naar.

Lid 3

Bij het vaststellen van de gebiedsaanwijzing houdt het college rekening met het gemeentelijk rioleringsplan. Dit plan bezit een wettelijke basis en is in elke gemeente aanwezig, omdat de Wet milieubeheer dit in artikel 4.22 verplicht stelt. Het eerder genoemde Beleids- en actieplan wateroverlast Laren is hier een uitwerking van en wordt eveneens betrokken bij de gebiedsaanwijzing.

Lid 4

Artikel 10.32a Wm geeft aan dat de termijn waarbinnen de lozing van het hemelwater moet zijn beëindigd in de verordening wordt genoemd. Hieraan is in het vierde lid voldaan, door te bepalen dat de gebiedsaanwijzing niet eerder dan zes maanden na bekendmaking van de gebiedsaanwijzing in werking treedt. Deze termijn laat voldoende ruimte voor de eventuele beroepsfase tegen de gebiedsaanwijzing en biedt eveneens voldoende ruimte voor de eigenaren van gebouwen om de werkzaamheden te kunnen (laten) verrichten. De exacte datum van inwerkingtreding van de gebiedsaanwijzing wordt door het college bepaald. Hiermee kan het college de planning van het afkoppeltraject in de opeenvolgende werkgebieden nader bepalen en afstemmen op de feitelijke werkzaamheden, binnen de grenzen die door de raad zijn gegeven. Deze aanpak is in lijn met art. 3:40 Awb (een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt) en de uitgave “100 ideeën voor de gemeentelijke regelgever” van de VNG (editie 2015, pagina 96). Met de uitgestelde inwerkingtreding van de afkoppelverplichting krijgen de betrokken perceeleigenaren voldoende tijd om zich tijdig op deze nieuwe verplichting in te stellen.

Lid 5

Er is behoefte aan een ontheffing die kan worden toegepast in uitzonderingssituaties waarin toepassing van het lozingsverbod een bijzondere onbillijkheid met zich brengt die niet behoort tot de normaal beoogde gevolgen van de verordening en gebiedsaanwijzing. De ontheffing kan onder beperkingen worden verleend; zo kan de ontheffing bijvoorbeeld alleen betrekking hebben op de achterzijde van een bouwwerk, of alleen gedurende een bepaalde overgangsperiode. Aan een ontheffing kunnen verder voorschriften worden verbonden. Een voorschrift kan betrekking hebben op onder meer het treffen van alternatieve voorzieningen, waaronder bergingsvoorzieningen.

Voor de behandeling van een verzoek om ontheffing zal leges worden geheven. Het tarief zal worden opgenomen in de tarieventabel bij de gemeentelijke legesverordening.

Lid 6

De uniforme openbare voorbereidingsprocedure, afdeling 3.4 Awb, is van toepassing op de gebiedsaanwijzing. De voorbereiding van een besluit duurt hierdoor iets langer. Daar staat tegenover dat de bezwaarschriftenfase na het nemen van het besluit vervalt. Op grond van artikel 3:15 Awb kunnen belanghebbenden een zienswijze indienen op het ontwerpbesluit. De perceeleigenaren binnen het aangewezen gebied zijn in ieder geval belanghebbende.

Aangezien een gebiedsaanwijzing een concretiserend besluit van algemene strekking is, moet het besluit worden bekendgemaakt door kennisgeving in een huis-aan-huisblad (art. 3:42 lid 2 Awb).

Artikel 3 Strafbepaling

De nationale wetgever heeft niet voorzien in een strafbepaling voor overtreding van een verordening als bedoeld in artikel 10.32a Wet milieubeheer. Daarom is in deze verordening een zelfstandige strafbepaling opgenomen, gekoppeld aan de geldboetecategorieën van art. 23 Wetboek van Strafrecht. Gekozen is voor de geldboete van de tweede categorie als bedoeld in art. 23 Wetboek van Strafrecht. Momenteel bedraagt de geldboete van de tweede categorie max € 4.050,- (voor een rechtspersoon € 8.100,-). Voor het handhaven van gemeentelijke verordeningen geldt altijd de mogelijkheid van het opleggen van een last onder dwangsom en of een last onder bestuursdwang. De last onder dwangsom komt voor dit type overtreding het eerst in aanmerking.

Artikel 4 Toezicht op de naleving

In artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt aangegeven dat onder toezichthouder wordt verstaan: een natuurlijk persoon, die bij of krachtens een wettelijk voorschrift is belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Een persoon die aangewezen is als toezichthouder beschikt in beginsel over alle in afdeling 5.2 van de Awb opgenomen bevoegdheden. Op grond van artikel 5:14 van de Awb kunnen deze bevoegdheden bij verordening of bij besluit van het college worden beperkt. In dit verband is tevens artikel 5:16a van de Awb van belang. Hierin staat beschreven dat een toezichthouder bevoegd is van personen inzage te vorderen van een identiteitsbewijs als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de identificatieplicht. Het college wijst in de regel een gemeentelijke afdeling of dienst aan waarvan de ambtenaren zijn belast met het toezicht op de naleving van de verordening. Voorts kan het college (in termen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht: het bevoegd gezag) ambtenaren aanwijzen van andere afdelingen of diensten.

Aanwijzing betekent niet dat zij tevens opsporingsbevoegd zijn.

Een bepaling over buitengewone opsporingsambtenaren is overbodig en in strijd met Aanwijzing 92 van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving. Immers, in artikel 142, eerste lid, aanhef en onder c, van het Wetboek van Strafvordering, is onder meer bepaald dat met de opsporing van strafbare feiten als buitengewoon opsporingsambtenaar zijn belast de personen die bij verordeningen zijn belast met het toezicht op de naleving daarvan, een en ander voor zover het die feiten betreft en de personen zijn beëdigd. Aangezien buitengewone opsporingsambtenaren hun aanwijzing aan het Wetboek van Strafvordering ontlenen, is een nadere regeling niet nodig. De aanwijzing als toezichthouder is de grondslag voor de aanwijzing als buitengewoon opsporingsambtenaar. De opsporingsbevoegdheid van de buitengewone opsporingsambtenaren beperkt zich tot die zaken waarvoor zij toezichthouder zijn. Zij dienen op grond van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar aan eisen van vakbekwaamheid en betrouwbaarheid te voldoen en te zijn beëdigd door de procureur-generaal.

Artikel 5 Inwerkingtreding

De inwerkingtreding van de verordening is acht dagen na de bekendmaking, conform de hoofdregel van artikel 142 van de Gemeentewet.

Artikel 6 Citeertitel

De tekst van artikel 10.32a Wet milieubeheer geeft de verordening geen naam. De naamgeving staat dus vrij. De naam waterverordening lijkt minder geschikt, omdat in sommige provincies een waterverordening – met geheel andere inhoud – bestaat. De naam Verordening op de afvoer van hemelwater geeft het beste aan waarover de verordening gaat.