Verordening op de uitgangspunten voor het financiële beleid, evenals voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Steenwijkerland (Financiële verordening)

In dit artikel worden een aantal begrippen, zoals die in deze verordening worden gehanteerd, nader gedefinieerd.

De Nota Kader en perspectieven Financieel Beleid geeft de door de raad vast te stellen financiële kaders aan. De raad stelt deze nota een keer in de vier jaar vast of zoveel vaker als daartoe aanleiding is. Daarbij kan worden gedacht aan gewijzigde inzichten in het gemeentelijk financieel beleid, alsmede het inkaderen van de gevolgen van wijzigingen in het rijksbeleid.

De Perspectiefnota Financieel Beleid betreft de uitwerking van de kaders zoals opgenomen in de Nota Kader en perspectieven Financieel Beleid. Daarnaast schetst deze nota de contouren van het financiële beeld voor de komende 4 jaren.

In artikel 5 legt de raad het college een aantal eisen op die voor een goede uitvoering van de begroting noodzakelijk zijn. In het eerste lid wordt bepaald dat het college de rechtmatigheid, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de uitvoering dient te waarborgen. Lid 2 stelt eisen aan de onderwerpen die van belang zijn voor de opstelling van de productraming. Lid 3 doet hetzelfde voor de uitvoering van de programma’s van de begroting.

In het duale stelsel geeft de raad geen nadere uitvoeringsregels om aan de prestatie-eis te voldoen. Deze uitvoeringsregels zijn aan het college.

De raad legt in dit artikel enkele basiscondities vast voor de interne controle. Daarmee verkrijgt de raad de zekerheid dat het college aan de eisen genoemd in met name artikel 5, eerste lid, zal kunnen voldoen.

De verordening geeft in het eerste en tweede lid aan het college de opdracht voor de inrichting van de financiële organisatie verschillende maatregelen te treffen op het gebied van interne controle, bijvoorbeeld een adequate functiescheiding. Voor een goede interne controle zijn echter aanvullende onderzoeken nodig. In het derde lid van artikel 6 geeft de raad aan, welke onderzoeken hij nodig acht om de eisen van controle te waarborgen en met welke frequentie deze onderzoeken moeten worden uitgevoerd.

Het vierde en vijfde lid regelt dat het college op grond van de uitkomsten van de onderzoeken bij tekortkomingen maatregelen tot herstel treft en dat de raad over de uitkomsten van de onderzoeken en de eventuele maatregelen tot herstel op de hoogte wordt gebracht.

De genoemde onderzoeken in dit artikel omvatten niet de interne onderzoeken van het college naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. Regels voor deze interne onderzoeken zijn opgenomen in de verordening artikel 213a Gemeentewet.

Artikel 7, eerste tot en met vierde lid, formaliseert een belangrijk onderdeel van de planning en control van de raad. De raad geeft namelijk aan de aard van de informatie die het college standaard dient te verstrekken evenals de reguliere frequentie. Op basis van deze informatie kan de raad de uitvoering van de begroting volgen en besluiten of bijsturing nodig is.

In het derde lid van het artikel geeft de raad kaders voor de inrichting van de tussenrapportages. In het vierde lid geeft de raad aan waarover hij in elk geval in de tussenrapportages wil worden geïnformeerd. Om de gemeentelijke organisatie niet te belasten met een rapportagecircus is het natuurlijk wel zaak, dat de tussenrapportages niet te uitgebreid maar wel overzichtelijk zijn.

Het vijfde en zesde lid gaan in op de informatieplicht van het college voor nieuwe, niet in de begroting opgenomen activiteiten.

De raad autoriseert het college met het vaststellen van de programmabegroting het door het college uit te voeren beleid. Hiermee worden alle afzonderlijke verplichtingen die in de programma’s besloten liggen in materiële zin oftewel financieel geaccordeerd. Bij de uitvoering van de begroting geldt voor het college de informatieplicht uit het vierde lid artikel 169 Gemeentewet. Bij het aangaan van verplichtingen of het uitoefenen van bevoegdheden door het college met ingrijpende gevolgen voor de gemeente moet het college eerst het gevoelen van de raad inwinnen. De raad schrijft nu in dit artikel voor welke privaatrechtelijke rechtshandelingen in elk geval vooraf aan de raad moeten worden gemeld. De raad perkt hiermee de beoordelingsvrijheid van het college in door zelf te bepalen wat belangrijk genoeg is om vooraf aan de raad mee te delen. De raad schept op deze wijze echter ook zekerheid voor het college. Het college weet welke informatie hij in elk geval vooraf aan de raad moet mededelen.

Voor verschillende privaatrechtelijke rechtshandelingen zijn in de verordening limietbedragen aangegeven. Bij de rechtshandelingen boven deze limieten wordt het college verplicht vooraf het gevoelen van de raad in te winnen. Beneden deze bedragen blijft overigens de informatieplicht voor het college gelden, zoals neergelegd in artikel 169, vierde lid, Gemeentewet.

Artikel 8 is het sluitstuk van de begrotingscyclus, de verantwoording over de begrotingsuitvoering door het college, cq. de controle van de raad daarop. De jaarstukken moeten dezelfde indeling kennen als de programmabegroting. Dit komt de duidelijkheid voor de raad ten goede.

Het tweede lid is de tegenpool van artikel 2, lid 2.

De raad geeft in dit artikel enkele belangrijke uitgangspunten aan die het college voor de uiteenzetting van de financiële positie en de meerjarenramingen moet volgen.

Tevens wordt hier expliciet vastgelegd hoe de raad bij het vaststellen van de financiële positie, de investeringskredieten autoriseert

Artikel 11 geeft door opname van regels in de notitie “reserves en voorzieningen Steenwijkerland 2002” (kadernota financieel beleid) c.q. de opvolgende, bijgewerkte of vervangende versie daarvan, de regels voor de bepaling van de hoogte van de voorziening voor oninbare vorderingen.

Voor het bepalen van de hoogte van de voorziening wordt gekozen voor een scheiding in de bulkfacturen van de gemeente en de overige facturen. In de “notitie” wordt hier aandacht aan besteed. Voor de bulkfacturen van gemeenten wordt een voorziening getroffen op basis van een in te schatten percentage van oninbaarheid, omdat individuele beoordeling ondoenlijk is. Dit betreft hier veelal vorderingen wegens facturen/aanslagen voor lokale heffingen en rechten.

Een belangrijk beleidsmatig aspect betreft de omvang van het eigen vermogen van een gemeente. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit de algemene reserves en bestemmingsreserves.

Artikel 12 bepaalt, dat het college een nota over de reserves en voorzieningen aanbiedt ter behandeling en vaststelling door de raad. In deze nota kan de raad het kader vaststellen voor de omvang van de reserves . Kaders stellen voor voorzieningen is veelal niet aan de orde, omdat voorzieningen een verplichtend karakter kennen. Wel is het inzichtelijk in de nota in te gaan op de voorzieningen. Op grond van lid 3 en 4 wordt jaarlijks inzicht gegeven in het verloop en de omvang van de reserves en de voorzieningen.

In artikel 13 is de grondslag voor de bepaling van heffingen en tarieven neergelegd, zoals dat door artikel 212, lid 2b Gemeentewet wordt geëist. De grondslag voor de hoogte van heffingen en tarieven is namelijk politieke besluitvorming door de raad op basis van de geraamde hoeveelheden en de geraamde kostprijzen. Kostprijzen laten zich op vele manieren berekenen. In dit artikel worden uitgangspunten voor de bepaling van de kostprijzen gegeven.

Artikel 13, lid 1 bepaalt, dat naast de direct aan een product toe te rekenen kosten ook de indirecte kosten die rechtstreeks samenhangen met de vervaardiging van het product, worden meegenomen voor de kostprijsbepaling.

Artikel 229b, lid 2, Gemeentewet stelt, dat bijdragen aan bestemmingsreserves en voorzieningen voor noodzakelijke vervanging van de betrokken activa voor bepaling van de geraamde kostprijs en dus voor de bepaling van het tarief of de heffing mogen worden meegenomen.

Artikel 13, lid 2 van de verordening bepaalt, dat deze beide kosten ook daadwerkelijk worden meegenomen voor de berekening van de geraamde kostprijs.

Het rentepercentage van de toerekening van kapitaallasten is van invloed op de lasten, maar ook van invloed op de kostprijs. Dit wordt in de gemeentelijke boekhouding bereikt door de zogenaamde rente-omslagmethode. Het rentepercentage dat wordt gehanteerd bij de omslagmethode, is van invloed op de kostprijs. Het rentepercentage valt zodoende onder het budgetrecht van de raad. Daarnaast is bij de rente-omslag van de kapitaallasten toerekening van de bespaarde rente over het eigen vermogen toegestaan. Artikel 13, lid 3 legt het te hanteren rentepercentage voor de omslagrente van de kapitaallasten vast.

Voor nadere uitwerking van de rentecomponent wordt aangesloten bij datgene dat is opgenomen in de notitie “rentetoerekeningsbeleid Steenwijkerland 2002” c.q. de opvolgende, bijgewerkte of vervangende versie daarvan.

In lid 4 wordt voor nadere uitwerking van de kostprijsberekening verwezen naar datgene dat is opgenomen in de notitie “kostenmix gemeente Steenwijkerland 2002” c.q. de opvolgende, bijgewerkte of vervangende versie daarvan.

Het nieuwe artikel 212 Gemeentewet eist in het tweede lid, onderdeel b, dat de verordening 212 Gemeentewet minimaal de grondslagen bevat voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 229b Gemeentewet en in rekening te brengen heffingen als bedoeld in artikel 15.33 Wet milieubeheer. In de verordening is er voor gekozen om als uitgangspunt van het financiële beleid de grondslagen voor de bepaling van heffingen, tarieven en prijzen in het algemeen te verankeren. Zo zijn ook opgenomen regels voor de bepaling van de lokale belastingen.

Het eerste lid van artikel 16 regelt, dat het college tenminste eens in de vier jaar een nota lokale heffingen aan de raad aanbiedt. Hierin worden de algemene kaders voor de belastingheffing, het tarievenbeleid en het kwijtscheldingsbeleid vastgelegd. In lid 2 wordt geregeld dat er een overzicht van de op dat moment actuele verordeningen in het kader van de lokale heffingen wordt toegevoegd.

Artikel 229b Gemeentewet en artikel 15.33 Wet milieubeheer stellen randvoorwaarden aan de hoogte van de meeste tarieven en heffingen. Behalve tarieven voor het geven van vermakelijkheden en belastingen mogen de tarieven en heffingen niet het bedrag van de geraamde kostprijs te boven gaan. Voor het vaststellen van de hoogte van de verschillende tarieven en heffingen heeft de raad dus de geraamde kostprijs per tarief c.q. heffing nodig.

In afwijking van de voorgaande alinea is, indien meerdere producten en diensten zijn opgenomen in één verordening, het mogelijk dat een bepaald product hoger wordt geprijsd dan de geraamde kostprijs zolang het totaal van de geraamde opbrengst de totale kosten van de in de verordening genoemde producten en diensten niet overschrijdt. Dit is het geval bij de leges, welke in de regel bijeen worden gebracht in één legesverordening.

Voor inzicht in de hoogte van de baten in begrotingstechnische zin heeft de raad ook informatie nodig over de geraamde afzet in hoeveelheid. Het derde lid regelt, dat het college de geraamde kostprijs per verordening en de geraamde hoeveelheden per product/dienst aan de raad verstrekt voor vaststelling van de heffingen, tarieven en prijzen.

Het vierde lid regelt over welke feiten aangaande de lokale lasten de raad in elk geval in de verplichte paragraaf lokale heffingen bij de begroting en jaarstukken wordt geïnformeerd. Hier kan de raad invulling geven aan zijn eigen informatiebehoefte over de lokale lasten en heffingen. Het “Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten” schrijft de minimumeisen voor die in de paragraaf moeten worden vermeld, namelijk:

de geraamde inkomsten;

het beleid ten aanzien van de lokale heffingen;

een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen;

een aanduiding van de lokale lastendruk;

een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid.

De opsomming is niet limitatief, zodat de raad de mogelijkheid heeft om aanvullende eisen te stellen aan de door het college in de desbetreffende paragraaf op te nemen informatie.

De gemeente loopt risico’s. Deze risico’s zijn van uiteenlopende aard. Tegen een deel van deze risico’s kan de gemeente zich verzekeren, maar voor een deel zijn de risico’s onverzekerbaar. De niet verzekerde risico’s hebben, als ze zich voordoen, (grote) financiële consequenties. Het is dus zaak voor de gemeente, dat ze zich bewust is van de risico’s die ze loopt, en dat ze deze beheerst. Het volledig uitsluiten van risico’s is echter niet mogelijk. Niet verzekerde risico’s die zich voordoen, moet de gemeente opvangen met het eigen vermogen, door belastingverhoging of door beleidsmatige ombuigingen op de begroting.

Het eerste lid van artikel 17 eist dat het college eens in de vier jaar een nota aan de raad aanbiedt, waarin het college uiteenzet hoe hij omgaat met de inventarisatie en beheersing van risico’s. Dit zijn bijvoorbeeld regels over welke bezittingen van de gemeente moeten worden verzekerd en welke procedures hiervoor gelden. Ten tweede moet het college in deze nota de risico’s kwantificeren en aan de hand daarvan de gewenste weerstandscapaciteit bepalen.

Het tweede en derde lid regelen over welke risico’s en hun financiële consequenties de raad in de verplichte paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en de jaarstukken moet worden geïnformeerd. Het “Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten” verplicht een aantal zaken op te nemen in de paragraaf, namelijk:

• a.

  een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;

• b.

  een inventarisatie van de risico’s;

• c.

  het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s;

Voor de speciale aandacht in deze paragraaf kan men denken aan een opsomming van de risico’s zoals:

• a.

  tegenvallende rente-ontwikkeling op de kapitaalmarkt;

• b.

  tegenvallende resultaten uit grondexploitatie;

• c.

  tegenvallende realisatie op begrote subsidieverwachtingen;

• d.

  lopende en te verwachten claims van derden;

• e.

  nog niet getaxeerde kosten van (vermoedde) milieuverontreiniging;

• f.

  overschrijding openeinde regelingen en subsidies;

• g.

  dreigend faillissement van verbonden partijen;

• h.

  dreigend faillissement van derden bij wie borgstellingen, garanties, leningen of vorderingen uitstaan.

Dit is geen limitatieve opsomming en van jaar tot jaar kunnen andere items actueel zijn.

In artikel 18 stelt de raad regels voor de begrotings- en verantwoordingsinformatie aan de raad over het onderhoud aan kapitaalgoederen. De verantwoordingsinformatie wordt gesplitst. Het eerste tot en met het derde lid regelen, dat er nota’s aan de raad worden aangeboden over het onderhoud aan de verschillende categorieën kapitaalgoederen. Hierin kan op de stand van zaken worden ingegaan en kan de raad de kaders voor het toekomstig beleid uiteenzetten.

Artikel 18, vierde lid, regelt over welke feiten aangaande het financiële beheer van het onderhoud van kapitaalgoederen de raad in de verplichte paragraaf onderhoud kapitaalgoederen bij de begroting en jaarstukken in elk geval geïnformeerd wordt. Hier kan de raad invulling geven aan zijn eigen informatiebehoefte over het onderhoud kapitaalgoederen. Het “Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten” schrijft enige feiten voor, die in de paragraaf moeten worden vermeld. Namelijk het beleidskader, de daaruit voortvloeiende financiële consequenties en de vertaling daarvan in de begroting van het onderhoud wegen, het onderhoud riolering, het onderhoud water, het onderhoud groen en het onderhoud gebouwen.

Het domein van de ambtelijke organisatie is de verantwoordelijkheid van de directie. Beleid op dit gebied wordt in de eerste plaats vormgegeven door het college. In het eerste lid van artikel 20 van de verordening over het financiële middelenbeheer van de bedrijfsvoering wordt dan ook slechts een nota over de bedrijfsvoering ter kennisgeving aan de raad overlegd.

Het tweede lid regelt verder over welke feiten aangaande het financiële beheer van de bedrijfsvoering de raad in de verplichte paragraaf bedrijfsvoering geïnformeerd wordt. In dit artikel kan de raad invulling geven aan zijn eigen informatiebehoefte over de middelen bedrijfsvoering. Men kan hiervoor bijvoorbeeld opnemen:

• a.

  aantal personeelsleden in dienst onderverdeeld naar leeftijd en beloningsschaal;

• b.

  de instroom, uitstroom en het percentage ziekteverzuim van personeel;

• c.

  de directe loonkosten;

• d.

  de personeelskosten

• e.

  de kosten inleenkrachten;

• f.

  de kosten van ingehuurde externen;

• g.

  de huisvestingskosten;

• h.

  de automatiseringskosten;

vernieuwing, uitbreiding, herstructurering, reorganisatie en inkrimping van de ambtelijke organisatie, de gemeentelijke huisvesting, het gemeentelijk materieel en de gemeentelijke automatiseringssystemen.

Artikel 21 stelt regels voor de verantwoordingsinformatie over de verbonden partijen. De verantwoordingsinformatie wordt gesplitst. Het eerste lid regelt, dat er een nota verbonden partijen aan de raad wordt aangeboden, waarin op de stand van zaken van de verbonden partijen wordt ingegaan en de raad de kaders voor het toekomstige beleid uiteen kan zetten. Deze nota wordt minimaal eens in de vier jaar dus minimaal een keer per raadsperiode door het college aan de raad aangeboden.

Artikel 21 regelt tevens over welke feiten aangaande het financiële beheer van verbonden partijen de raad in elk geval in de verplichte paragraaf verbonden partijen bij de begroting en jaarstukken geïnformeerd wil worden. Het “Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten” schrijft enige feiten verplicht voor die in de paragraaf moeten worden vermeld, namelijk:

• a.

  de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting;

• b.

  de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen.

Daar de begroting, jaarstukken en nota’s openbare stukken zijn, kan vermelding van bepaalde in de verordening vereiste informatie de belangen van de gemeente schaden. Denk bijvoorbeeld aan het voornemen om een financieel belang af te stoten, hetgeen in bepaalde situaties de onderhandelingspositie van de gemeente aantast. Deze gegeven neemt men vanzelfsprekend niet herkenbaar op in de begroting, jaarstukken en openbare nota’s.

Ingevolge het “Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten” dient een lijst van verbonden partijen te worden opgesteld.

Een belangrijke taak van een gemeente is het daadwerkelijk ingrijpen in de ruimtelijke ordening van een gemeente door zelf vastgoedlocaties te (laten) ontwikkelen. De uitgangspunten van het financiële beleid ten aanzien van het grondbeleid horen bij de raad thuis. Artikel 22, eerste lid, regelt op welke momenten dat het college eenmaal per raadsperiode een nota grondbeleid aan de raad aanbiedt ter behandeling en vaststelling. In deze nota kan de raad de kaders vaststellen voor het toekomstig grondbeleid.

Het tweede lid van artikel 22 schrijft de feiten voor aangaande het grondbeleid waarover de raad in elk geval in de verplichte paragraaf grondbeleid bij de begroting en jaarstukken moet worden geïnformeerd. Hier geeft de raad invulling aan zijn eigen informatiebehoefte over het grondbeleid. Dit naast de verplichtingen die het “Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten” voorschrijft. Het besluit schrijft voor:

• a

  een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting;

• b

  een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert;

• c

  een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie;

• d

  een onderbouwing van de geraamde winstneming;

• e

  de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken.

• f

  de reservepositie in relatie tot de risico’s

  Daarnaast kan men denken aan:

• g

  huidige vastgoedpositie

• h

  de aan- en verkoop van vastgoed

• i

  de deelname in PPS-constructies

• j

  de geraamde kosten en opbrengsten per in ontwikkeling genomen project

• k

  in erfpacht uitgegeven gronden

  inkomsten erfpacht en bijstelling erfpachtvergoedingen

Een belangrijke uitgaande middelenstroom, die de kaderstellende rol en het budgetrecht van de raad raakt, betreft de verstrekking van gemeentelijke subsidies. Hiervoor is geen paragraaf bij de begroting en de jaarstukken opgenomen. Artikel 4.23 Algemene wet bestuursrecht vereist dat een subsidie slechts door een bestuursorgaan kan worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift. Het voorschrift moet regelen voor welke activiteiten subsidies kunnen worden verstrekt. Voor incidentele gevallen met een subsidieduur van ten hoogste vier jaar geldt het bovengenoemde vereiste niet. Gemeenteraden hebben in de regel op grond van deze wettelijke bepaling een subsidieverordening vastgesteld.

Artikel 23 regelt, dat de raad eens per vier jaar een nota ontvangt waarin het college het voorgenomen beleid uiteenzet voor de verstrekking van subsidies en een overzicht van de toegekende subsidies. Uitgegaan is van jaarlijkse actualisatie en aanbieding. Uiteraard is de raad vrij in het bepalen van een andere frequentie.

In dit artikel worden uitgangspunten voor de inrichting van de financiële organisatie gegeven, waaraan het college bij het stellen van regels voor de ambtelijke organisatie invulling moet geven. De uitgangspunten vormen kaders voor het college, waaraan hij zich moet houden.

In de onderdelen a en b worden eisen gesteld aan de toedeling van taken aan organisatieonderdelen van de gemeente en de toewijzing van functies aan functionarissen. In de onderdelen c t/m f worden eisen gesteld aan de budgettoedeling en de verantwoording daarover.