Beleidsnota integrale handhaving gemeente Oldebroek 2009

1. Inleiding

Bijgaand treft u aan de beleidsnota integrale handhaving gemeente Oldebroek. Handhaving staat al een aantal jaren hoog op de bestuurlijke en politieke agenda. In de vorige collegeperiode (2002-2006) is handhaving tot één van de speerpunten van het collegebeleid gemaakt. Ook van het huidige bestuursakkoord maakt handhaving een belangrijk deel uit.

Wie denkt aan gemeentelijke handhaving kan geneigd zijn te veronderstellen dat deze beperkt is tot handhaving van de regelgeving op het gebied van Bouwen, Ruimtelijke Ordening, Milieu en brandveiligheid. Nu is het zo dat de handhaving, of het gebrek aan handhaving, op deze terreinen binnen de Nederlandse gemeenten de afgelopen jaren veelvuldig in de belangstelling heeft gestaan en nog steeds staat. De gemeentelijke handhavingstaak is echter breder dan alleen de VROM-regelgeving. In feite geldt voor alle gemeentelijke taakvelden dat daar waar de gemeente regelgeving- en/of uitvoerende bevoegdheden heeft, de gemeente ook een handhavingstaak heeft. Binnen de gemeente leeft de dringende wens om te komen tot een integraal handhavingsbeleid. Doelstelling van de nota is de basis te leggen voor een professionele handhavingsorganisatie die voorbereid is op de toekomst. In bijlage 1 zal worden ingegaan op de achtergronden en de nabije ontwikkelingen die geleid hebben tot deze wens.

Een mogelijke ontwikkeling die reeds hier in de inleiding zal worden vermeld, betreft de wens van de ministers van VROM en justitie om te komen tot maximaal 25 “robuuste” omgevingsdiensten. Deze omgevingsdiensten met een schaalgrootte van de huidige politieregio’s zouden moeten gelden als een soort shared-service organisaties op het gebied van vergunningverlening en handhaving op het terrein van het omgevingsrecht, waarbij voor de gemeenten en provincies verplichte deelname en afname zou moeten zijn. De ministers hebben hun standpunt verwoord in een brief aan de Tweede Kamer (brief van 4 november 2008). De ideeën van de ministers hebben tot grote weerstand geleid bij Eerste en Tweede Kamer, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en bij de diverse gemeenten. De gemeente Oldebroek is geen voorstander van verplichte deelname aan omgevingsdiensten. Het standpunt van de gemeente is verwoord in een brief van de gezamenlijke colleges van Oldebroek, Hattem en Heerde van 12 november 2008 aan de VNG, welke zich als volgt kort laat samenvatten;

• •

  de voorgestane schaal (veiligheidsregio) is te groot (deze beslaat in de situatie Oldebroek een gebied van Elburg tot Winterswijk)

• •

  er zijn grote vraagtekens bij de democratische legitimiteit van de omgevingsdiensten

• •

  robuuste gemeenten kunnen taken zelf uitvoeren en zijn in staat om waar nodig op vrijwillige basis connecties te zoeken

• •

  de gemeente Oldebroek is robuust genoeg om zijn taak zelf uit te voeren en werkt in voorkomende situatie samen met Hattem en Heerde

  Uiteraard is het al helemaal niet logisch om kleine zaken op het gebied van Bouwen en Wonen en de APV bij een omgevingsdienst onder te brengen.

   

2. Plaatsbepaling van de beleidsnota integrale handhaving

De beleidsnota betreft een algemene organisatiebrede handhavingnota. De beleidsnota beschrijft de gemeentelijke handhavingstaken, geeft hierbinnen een prioritering, beschrijft toekomstige ontwikkelingen, beschrijft het gemeentelijk handhavinginstrumentarium en stelt tot slot een aantal algemene kaders inzake de gemeentelijke handhaving. De integrale beleidsnota vormt daarmee de basis voor nadere uitwerking op de verschillende beleidsvelden.

Deze nadere uitwerking kan voor de diverse beleidsterreinen bestaan uit (nadere) beleidsregels en uit jaarlijkse handhavingprogramma's. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het stellen van nadere beleidsregels zoveel mogelijk beperkt dient te zijn. Slechts indien het stellen van nadere beleidsregels wettelijk verplicht is (de beleidsnota permanente bewoning is hier een voorbeeld van) of anderszins noodzakelijk is (dit zal dan uitdrukkelijk gemotiveerd moeten worden), kunnen nadere beleidsregels geformuleerd worden. Voor al het overige geldt dat het gemeentelijk handhavings-beleid bestaat uit deze integrale nota en de hieraan gekoppelde uitvoeringsprogramma’s.

De integrale nota is niet slechts beschrijvend van aard, maar heeft, omdat deze toekomstgericht is, ook een instrumenteel karakter. De nota geeft dan ook niet alleen aan waar de gemeentelijke handhaving nu staat, maar ook waar we gelet op de toekomstige ontwikkelingen de komende ja-ren naar toe groeien.

3. Procedure van vaststelling en overleg

3.1 Procedure van vaststelling

De beleidsnota moet gezien worden als een verzameling beleidsregels, welke betrekking heeft op de bevoegdheden van respectievelijk de burgemeester en burgemeester en wethouders. Dit betekent dat de nota door deze bestuursorganen vastgesteld dient te worden.

Daar de nota een kaderstellende nota is, heeft deze geen rechtstreekse werking naar de burgers. Daarmee is het niet noodzakelijk om ten aanzien van de nota inspraak te verlenen. Uiteraard betekent dit niet dat omtrent handhaving niet gecommuniceerd wordt met de burger. In tegendeel de gemeente hecht er bijzonder grote waarde aan dat stelselmatig en adequaat gecommuniceerd wordt met de burger over de naleving van de regelgeving. Verwezen wordt in dit verband naar het gestelde in hoofdstuk 7.

Gelet op de aard van de materie, alsmede gelet op het feit dat de nota kaderstellend is, is de nota als oriënterend ontwerp ter bespreking voorgelegd aan de gemeenteraad en heeft dienaangaande een behandeling plaatsgevonden tijdens vergaderingen van de commissie Bestuur en Veiligheid van 26 juni 2008. In de commissie is de nota met waardering ontvangen. De diverse fracties hebben met instemming kennisgenomen van het voornemen om een bijzonder opsporingsambtenaar aan te stellen. In de commissie werd het belang van een goede communicatie benadrukt.

Hoewel overleg met andere overheden strikt formeel niet is voorgeschreven, is het oriënterend ontwerp bij brief van 8 juli 2008 toegezonden aan de directe buurgemeenten (Heerde, Kampen, Hattem, Elburg), de provincie, politie, Openbaar Ministerie, het waterschap en de inspectie VROM. Daarbij is verzocht om eventuele opmerkingen uiterlijk 15 augustus 2008 schriftelijk kenbaar te maken. De buurgemeenten, de provincie, politie, openbaar minister en het waterschap hebben geen opmerkingen kenbaar gemaakt. De inspectie VROM heeft per e-mail een schriftelijke reactie gegeven.

3.2 Overlegreacties/wijzigingen t.o.v. oriënterend ontwerp

De volgende overlegreactie is binnengekomen

inspectie VROM

De inspectie spreekt in de eerste plaats waardering uit voor het opzetten van een integraal handhavingsbeleid en het verder professionaliseren van de organisatie.

Zorgpunt van de inspectie is het moeilijk vervulbaar zijn van de inspecteur vacatures. Als de vacatures op korte termijn niet ingevuld worden, zou daar bij het beleid rekening gehouden moeten worden. Daar waar op papier sprake is van een gering te kort aan capaciteit (bouwen en milieu) is er in de praktijk, door het moeilijk vervulbaar zijn van vacatures een groter tekort. Over dit punt merken wij op dat in laatst alinea van hoofdstuk 8 van de nota is weergegeven dat de in de nota opgenomen capaciteit kan afwijken van de werkelijke capaciteit. Indien de werkelijke capaciteit, door de structurele aanwezigheid van vacatures e.d., afwijkt van de theoretische capaciteit, zal dit terug moeten komen in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma. Bij voorziene tekorten in de capaciteit zullen bijvoorbeeld prioriteiten bijgesteld moeten worden. Naar aanleiding van de opmerking van de inspectie is de desbetreffende paragraaf aangevuld.

Een ander zorgpunt van de inspectie betreft de capaciteitstekorten op het gebied afval en het gebied natuur.

Hierover wordt opgemerkt dat deze tekorten goeddeels ondervangen worden door aanstelling van een gemeentelijke BOA. Zolang deze BOA niet aanwezig is, zal er op deze gebieden minder intensief gehandhaafd kunnen worden dan op grond van de prioriteitstelling wenselijk is. E.e.a. zal naar voren moeten komen in het jaarlijks uitvoeringsprogramma.

Tot slot heeft de inspectie enkele opmerkingen van meer technisch/redactionele aard gegeven. Deze opmerkingen zijn verwerkt in de nota.

Ambtshalve wijzigingen

Ten opzichte van het oriënterend ontwerp zijn ambtshalve de volgende wijzigingen aangebracht:

• •

  wijzigingen van tekstuele aard

• •

  verandering van lay-out: diverse hoofdstukken zijn geheel of gedeeltelijk uit beleidsnota gehaald en teruggekomen als bijlage

• •

  vergroting van leesbaarheid van de tekst

• •

  actualisering van de toekomstige ontwikkelingen

• •

  aanpassing van de organisatorische vormgeving van de handhaving: in de nota is gelet op de toekomstige ontwikkelingen de keuze gemaakte om de objectgerichte handhavingstaken samen te brengen in één integrale handhavingscluster

• •

  keuze voor bestuurlijke dwangbeschikking i.p.v. bestuurlijke boete bij overlastgevende delicten in openbare ruimte

• •

  i.v.m. terugtred van politie en OM tot middelzware en zware milieucriminaliteit is thans de keuze gemaakt voor toepassing van bestuurlijke dwangbeschikking bij milieudelicten en hieraan gekoppeld de bestaande integraal inspecteurs op te leiden tot en aan te stellen als milieu BOA.

   

4. Begrip handhaving

Handhaving richt zich op naleving van de regelgeving. Bij een zeer enge interpretatie beperkt het begrip handhaving zich tot het uitvaardigen en uitvoeren van bestuursdwangaanzeggingen en dwangsombeschikkingen. Wij zijn echter van mening dat deze interpretatie een te enge is omdat deze een heel scala aan gemeentelijke activiteiten die ook direct of indirect gericht zijn op nale-ving van de regelgeving buiten beschouwing laat. Kortom bij deze interpretatie dekt de vlag de lading niet.

In het kader van deze beleidsnota is dan gekozen voor een ruime omschrijving die wel de lading dekt. Deze omschrijving luidt als volgt:

Handhaving is het geheel van activiteiten dat de gemeente uitvoert om te bewerkstelligen dat de regels nageleefd worden c.q. om te voorkomen dat regels worden overtreden.

Het uitvaardigen en daadwerkelijk uitvoeren van bestuursdwangaanzeggingen en dwangsombeschikkingen is in dat verband slechts een klein onderdeel en kan gezien worden als het sluitstuk van de bestuursrechtelijke handhaving. Handhaving is ook heldere en naleefbare normstelling, consequente toetsing van de vergunningaanvragen, heldere voorlichting, overreding, minnelijk overleg, het houden van toezicht, samenwerking met ketenpartners, privaatrechtelijke handhaving, strafrechtelijke handhaving etc. In hoofdstuk 7 zullen de diverse handhavingsmiddelen van nadere beschouwingen worden voorzien.

Consequentie van deze ruime omschrijving is dat handhaving niet gezien kan worden als een sluitstuk, of als een vervelend iets dat ook nog even gedaan moet worden. Handhaving zit verweven in de gemeentelijke organisatie en taakvelden en iedere gemeentelijke medewerker en bestuurder zal moeten beseffen dat bij vrijwel iedere taak of activiteit die hij of zij uitvoert een handhavingdimensie zit. Zo zal bijvoorbeeld bij iedere beleidsnota of verordening die gemaakt wordt, de vraag gesteld moeten worden of deze handhaafbaar is en zal iedere vergunningverlener moeten beseffen dat een voor de burger onduidelijke vergunningvoorwaarde kan leiden tot problemen in de naleving. In hoofdstuk 11 zal nader ingegaan worden op de vraag hoe de handhaving het best verankerd kan worden in de organisatie.

Voor nader informatie over het begrip handhaving en dan met name over het wezenlijke onderscheid tussen objectgerichte handhaving en subjectgerichte handhaving en het onderscheid tussen privaatrechtelijke, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving wordt verwezen naar bijlage 3.

5. Doelstelling van handhaving

Er is een aantal redenen, waarom wij als gemeente handhaving belangrijk vinden. Deze redenen zijn de volgende:

Regels stellen is regels handhaven

Het lijkt een vanzelfsprekendheid, doch was dat in Nederland tot voor kort niet. Regels worden gesteld omdat wij het van belang vinden dat bepaalde doelstellingen en kwaliteiten nagestreefd c.q. beschermd worden. Dan is het ook logisch dat er op toegezien wordt dat de regels ook daadwerkelijk nageleefd worden. Handhaving is geen doel op zich, maar is er voor om doelstellingen en kwaliteiten te behalen c.q. te beschermen.

Dit uitgangspunt heeft een aantal belangrijke consequenties.

In de eerste plaats zal bij het stellen van regels de vraag gesteld moeten worden wat het nut en de noodzaak van de regel is. Nutteloze regels moeten niet gesteld worden.

In de tweede plaats zal bij het stellen van de regel de vraag gesteld moeten of deze handhaafbaar is. Niet handhaafbare regels hebben geen enkele meerwaarde en moeten dan ook niet gesteld worden.

Tot slot zal, indien nut en noodzaak van de regeling is komen te vervallen, deze zo spoedig mogelijk ingetrokken moeten worden. Gebeurt dat namelijk niet, dan zal de handhaving al snel op een laag pitje gezet worden, met een negatieve uitstraling op andere handhavingstaken tot gevolg. Bovendien bestaat de kans dat gemeente speelbal wordt van een burger die met een beroep op de gestelde regel en de beginselverplichting tot handhaving, de gemeente om oneigenlijke redenen (bijvoorbeeld om zijn buren te pesten) dwingt handhavend op te treden.

Bescherming kwaliteit en veiligheid leefomgeving

Een andere belangrijke reden waarom tot handhaving overgegaan wordt, betreft de wens om de kwaliteit en veiligheid van de omgeving te beschermen en waar nodig te versterken. Dit manifesteert zich met name in de handhaving van de VROM-regelgeving en in de handhaving van de diverse APV-bepalingen (bijvoorbeeld bij de bestrijding van overlast).

Bescherming rechten derden

De bescherming van de rechten van derden is ook een belangrijk motief om tot handhaving over te gaan. Iemand die ergens woont, weet, althans kan weten, welke activiteiten er in zijn nabije omgeving kunnen plaatsvinden en mag er dan ook op vertrouwen dat de overheid er op toeziet dat er geen ongeoorloofde activiteiten plaatsvinden.

Financiën

De gemeente heeft geen onbeperkte financiële middelen. Van de gemeente mag verwacht worden dat zij zorgvuldig omgaat met dit gemeenschapsgeld. Dit betekent dat van haar verwacht mag worden dat als subsidies en uitkeringen verstrekt worden, gecontroleerd wordt dat voldaan wordt en blijft aan de voorwaarden voor verkrijging van een dergelijke financiële bijdrage.

Zelfbescherming

Niet ieder individu heeft zicht op de negatieve effecten op lange termijn van keuzes die hij of zij maakt of bagatelliseert deze effecten. Handhaving van de regelgeving is in die situatie een middel om deze persoon te beschermen tegen deze negatieve gevolgen. Deze doelstelling manifesteert zich bijvoorbeeld bij de naleving van de leerplichtregelgeving.

Rechtsgelijkheid

Het beginsel dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden is verankerd in de Nederlandse wet- en regelgeving. Handhaving heeft mede tot doel deze rechtsgelijkheid te garanderen. Door adequaat te handhaven wordt immers voorkomen dat de burger die regels overtreedt meer of verdergaande activiteiten kan verrichten dan de burger die zich netjes aan de regels houdt.

Jurisprudentie

Tot slot kan ten aanzien van de argumenten om tot handhaving over te gaan gewezen worden op de bestaande jurisprudentie (zie bijlage 4). Daar waar handhaving in het verleden gezien werd als een relatief vrije bevoegdheid is handhaving binnen de hedendaagse jurisprudentie verworden tot een beginselverplichting. Gevolg hiervan is dat de gemeente haar handhavingstaak niet kan en mag verwaarlozen. Uitgangspunt is dan ook er bij een geconstateerde overtreding gehandhaafd wordt, zij het dat er binnen het totale scala aan handhavingstaken wel een prioritering plaatsvindt (zie verder hoofdstuk 8 en 9).

6. Handhavingmiddelen

Handhaving is een belangrijk instrument in handen van de gemeentelijke overheid. Handhaving wordt meestal slechts gezien als het sanctioneren van overtredingen van wetten en regels. Werkelijke adequate handhaving is alleen mogelijk als een breder perspectief wordt gehanteerd. Zo moet onder handhaving ook worden geschaard het voorkomen van overtredingen. Dat kan door het houden van toezicht en uitvoeren van controles, maar dat kan bijvoorbeeld ook door het geven van voorlichting. Daarnaast is het voor een effectieve handhaving van belang om beleid en regelgeving vooraf goed te toetsen op toetsbaarheid en handhaafbaarheid. Dat houdt bijvoorbeeld ook een zorgvuldige vergunningverlening en adequate bestemmingsplannen in. Ook de onderliggende verordeningen en de wijze waarop deze tot stand komen, zijn van cruciaal belang.

Daarnaast is de effectieve handhaving gebaat, als deze plaatsvindt in samenspel met de andere betrokken taakvelden. Niet alleen ten aanzien van de effectiviteit, maar ook gelet op het beeld naar buiten van één bevoegd gezag.

Door middel van handhaving kan naleving van regels worden bereikt en kunnen beleidsdoelen worden verwezenlijkt. Wanneer het gemeentebestuur besluit handhavend op te treden, dan kan dat vanuit verschillende invalshoeken en met toepassing van verschillende instrumenten. Voor een uitgebreide weergave van de verschillende handhavingsinstrumenten wordt verwezen naar bijlage 5.

Inzake de diverse handhavingsmiddelen gelden de volgende uitgangspunten:

communicatie

• •

  de gemeente benadrukt de noodzakelijkheid van communicatie als preventief handhavingsmiddel. Dit betreft niet alleen communicatie over handhaving, maar ook en misschien wel met name communicatie over de regelgeving zelf.

   

  toezicht

• •

  toezicht is in de gemeentelijk optiek niet slechts de opmaat naar handhaving, maar geldt tevens als preventief handhavingsmiddel: de aanwezigheid en zichtbaarheid van gemeentelijk inspecteurs werkt preventief. Om deze zichtbaarheid te vergroten zullen de gemeentelijk inspecteurs worden voorzien van bedrijfskleding met een duidelijk logo.

• •

  toezicht geldt binnen de gemeente ook als repressief handhavingsmiddel. Overtredingen moeten zoveel mogelijk in het veld opgelost worden. Het in de kiem smoren van beginnende overtredingen is effectief, efficiënt en kostenbesparend. Randvoorwaarden hiervoor zijn taakvolwassen inspecteurs, die adequaat uitgerust zijn. Om deze taak goed te kunnen uitvoeren is de inzet van PDA’s met een directe koppeling naar het registratieprogramma een absolute voorwaarde.

• •

  de wijkteams gelden als oog- en oorfunctie voor de inspecteurs. Indien zij een mogelijke overtreding constateren, dienen zij dit door te melden aan de inspecteurs.

   

  naleving

• •

  bij bestuursrechtelijke instrumenten heeft de bestuurlijke dwangsom de voorkeur boven bestuursdwang.

• •

  strafrechtelijke handhaving heeft de voorkeur op een aantal met name genoemde gebieden:

• •

  leerplicht, sociale zaken, overlastgevende overtredingen in de openbare ruimte, zoals opgenomen in de APV en afvalstoffenverordening. Bij dit laatste is aanstelling van een BOA nodig en wordt gekozen voor het instrument bestuurlijke strafbeschikking i.p.v. het instrument bestuurlijke boete. Het instrument bestuurlijke strafbeschikking zal beschikbaar komen per 1 januari 2010.

• •

  i.v.m. terugtred van politie en OM tot middelzware en zware milieudelicten zal toepassing van bestuurlijke strafbeschikking bij milieudelicten wenselijk worden. De mogelijkheid tot toepassing van dit instrument zal niet eerder bestaan dan begin 2010. Voorwaarde hiervoor is wel dat de integraal inspecteurs opgeleid worden tot daarna aangesteld worden als BOA.

• •

  privaatrechtelijke handhaving heeft de voorkeur op een aantal met name genoemde gebieden:

• •

  illegale ingebruikname gemeentegrond (ten aanzien van dit punt geldt overigens dat gelet op de meest recente jurisprudentie op dit punt (uitspraak van de Raad van State van 30 juli 2008) nader onderzocht zal moeten worden in hoeverre handhaving op basis van de APV tot de mogelijkheden behoort.

• •

  op een aantal RO-gebieden.

• •

  indien een overtreding niet ter plaatse beëindigd kan worden en derhalve het bestuursrechtelijk instrumentarium ingezet moet worden, wordt in beginsel een driestappen model gehanteerd stap 1: constateringsbrief met termijn voor vrijwillige beëindiging stap 2: vooraankondiging (inwinning zienswijzen), stap 3: besluit tot opleggen bestuurlijke dwangmaatregel.

• •

  het opleggen van een dwangmaatregel betekent dat die ook uitgevoerd wordt. De uitvoering dient gemandateerd afgedaan te worden.

• •

  indienen van bezwaar leidt in beginsel tot opschorting van de voldoeningstermijn, het instellen van beroep en hoger beroep niet.

   

  gedogen

• •

  gedogen vindt alleen plaats in uitzonderingsituaties. Hiermee wordt bedoeld dat gedogen alleen plaatsvindt in die gevallen die de bestaande jurisprudentie toelaat.

• •

  gedogen vindt alleen restrictief en expliciet plaats. Gedogen dient tijdsgebonden (geen onbeperkte gedoogtoestemming) en persoonsgebonden te zijn.

   

7. Inventarisatie gemeentelijke handhavingtaken

Programmatisch handhaven wil zeggen keuzes maken. Voordat keuzes kunnen worden gemaakt zal eerst inzichtelijk moeten zijn welke handhavingtaken de gemeente Oldebroek momenteel heeft.

In deze nota is ervoor gekozen om het aantal handhavingtaken te bundelen in thema's. Een gemeente heeft immers met een groot aantal handhavingtaken te maken. Het is natuurlijk mogelijk om elke taak afzonderlijk te prioriteren, maar het is efficiënter om taken die veel op elkaar lijken te bundelen en als handhavingthema te prioriteren. Deze werkwijze sluit aan bij besturen op hoofdlijnen zoals dat van het bestuur wordt verwacht. Bovendien vergroot prioritering per thema de leesbaarheid van de nota.

Alle binnen de gemeente Oldebroek voorkomende handhavingthema's zijn in de onderstaande tabel weergeven. In bijlage 11 is een volledig overzicht gegeven van alle afzonderlijke handhavingtaken per thema.

Tabel 1

De tabel laat zien dat het binnen de bestaande formatie niet mogelijk is het geheel aan handhavingtaken ook daadwerkelijk uit te voeren. Dit betekent dat beleidsmatig een afweging zal moeten plaatsvinden op welk niveau de gemeente kan en wil handhaven en welke taken daarbij prioriteit hebben. In het volgende hoofdstuk zal daarom de prioritering van de handhavingtaken worden besproken. Eerst zal worden aangegeven volgens welke systematiek de handhavingthema's zijn geprioriteerd en vervolgens zal er een overzicht worden gegeven van de prioriteiten die binnen de gemeente Oldebroek aan de verschillende handhavingthema's zijn gegeven.

Overigens dient in ogenschouw genomen te worden dat het bij beschikbare formatie gaat om de "op papier" aanwezige formatie en dus niet om de vraag of de betreffende formatie ook feitelijk ingevuld is. Met name op de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling doet zich het probleem voor dat inspecteurvacatures moeilijk vervulbaar zijn, waardoor er de op papier aanwezige formatie afwijkt van de feitelijke formatie. Indien de werkelijke capaciteit, door de structurele aanwezigheid van vacatures e.d., afwijkt van de theoretische capaciteit, zal dit terug moeten komen in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma. Bij voorziene tekorten in de capaciteit zullen bijvoorbeeld prioriteiten bijgesteld moeten worden.

8. Prioriteiten handhavingthema's

Het gemeentelijk beleid houdt in dat de handhaving zich met name dient te richten op die beleids-velden waar de grootste risico's liggen op het gebied van fysieke veiligheid, kwaliteit, natuur, volksgezondheid, financiën en imago. Om die risico's in te kunnen schatten is een risicoanalyse gemaakt op basis van een door het Expertisecentrum Rechtshandhaving van het Ministerie van Justitie ontwikkelde risicomatrix. Voor een uitleg van dit risicomodel wordt verwezen naar bijlage 7.

De hierna opgenomen tabel 2 geeft het resultaat weer van de aan de hand van de risicoanalyse bepaalde prioriteiten.

Tabel 2

Vergelijking van de tabellen 1 en 2 levert de belangrijke conclusie op dat voor de handhavingthema's die als prioriteit 'hoog' hebben, voldoende formatie binnen de organisatie aanwezig is om de handhaving op een verantwoord niveau te kunnen uitvoeren; dit geldt zowel voor het controlerende als het juridische traject.

Voor de categorieën met de prioriteit 'gemiddeld' geldt in het algemeen dat de formatie niet voldoende is. Wel is te zien dat er voor de thema's met de hoogste score binnen deze categorie (evenementen en horeca) slechts sprake is van een relatief klein negatief verschil tussen de benodigde en de beschikbare formatie. Deze verschillen zijn niet verontrustend en kunnen met enige creativiteit binnen de betreffende afdeling worden opgelost.

Voor het thema onderwijs laat de benodigde formatie voor de controles een tekort van 579 uren zien. Dit betekent dat indien er voor gekozen zou worden om de handhaving op dit beleidsterrein op het hoogste niveau uit te oefenen extra formatie ten behoeve van de handhaving op dit terrein aangetrokken zou moeten worden. Hierover heeft reeds in een eerder stadium overleg op bestuur-lijk niveau plaatsgehad. Dit heeft geleid tot de conclusie dat op dat moment uitbreiding van de formatie niet wenselijk werd geacht. De vraag of in de toekomst de formatie voor dit thema dient te worden uitgebreid, zal in een separaat besluitvormingstraject worden beantwoord. Naar het zich laat aanzien zal in januari 2009 besluitvorming plaatsvinden over de vraag of deze taken overgaan naar de Regio Noord Veluwe. In het kader van deze nota zal daarom worden uitgegaan van de huidige beschikbare formatie.

Verder dient te worden opgemerkt dat er een aantal handhavingtaken - APV-taken onder andere op het gebied van de openbare orde, openbare ruimte, hondenbeleid en afval - niet door de gemeente Oldebroek worden uitgevoerd, daar deze formeel tot het takenpakket van de politie behoren. Aan deze taken wordt door de gemeente thans dan ook geen, dan wel een gering (maar onbekend) aantal uren besteed aan de handhaving hiervan. Echter, gelet op de landelijke trend dat de politie zich hoofdzakelijk met haar kerntaak, criminaliteitsbestrijding, moet bezighouden, besteedt de politie in de praktijk hoogstens in uitzonderlijke gevallen aandacht aan deze taken, zodat gesteld kan worden dat op deze taakvelden niet, dan wel onvoldoende wordt gehandhaafd. Daar de gemeente Oldebroek dit niet acceptabel vindt (juist dit type overtredingen leidt veelvuldig tot ergernissen bij de burgers) is het gewenst dat hiervoor extra formatie wordt aangetrokken middels aanstelling van een BOA. Door het aanstellen van een BOA (1fte) voor het toezicht op de APV vergunningen en ontheffingen kan het urentekort ten aanzien van controles voor het hondenbeleid, afval, natuur, openbare ruimte en verkeer (totaal 1348 uur: zie tabel 1) worden weggewerkt. Het gaat voornamelijk om controles met een gemiddelde prioriteit.

Over de inzet van Boa's en de gevolgen hiervan voor de organisatie wordt verder verwezen naar bijlage 10 van deze nota.

Voorts zouden hier ook de gemeentelijke wijkteams een rol van betekenis kunnen spelen. Deze zouden een informele toezichthoudende (zij zijn immers geen toezichthouders in de zin van de Algemene wet bestuursrecht) en signalerende functie binnen de gemeenschap kunnen vervullen. Zij zouden burgers kunnen aanspreken op overtreding van de regelgeving en zo nodig zaken onder de aandacht van een BOA kunnen stellen. Overigens behoort naast de criminaliteitsbestrijding ook de aanpak van overlast door de jeugd en de verkeersveiligheid tot de prioriteiten van de politie.

Voorts blijkt uit de tabellen dat vooral voor de handhaving van de thema's die vallen binnen de categorie 'laag' onvoldoende formatie beschikbaar is om dit op een voldoende niveau uit te kunnen voeren. Gelet op de lage prioriteit die deze taken hebben, wordt het niet wenselijk geacht voor de handhaving van deze taken extra formatie aan te trekken. De beschikbare formatie is echter wel zodanig dat excessen kunnen worden bestreden en dat aan meldingen en klachten van burgers voldoende aandacht kan worden besteed.

De uitkomsten van de risicoanalyse zijn niet bindend. De risicoanalyse beoogt slechts het bestuur een handvat te bieden om goed gefundeerde keuzen te kunnen maken welke handhavingthema's, gelet op de beschikbare formatie, prioriteit hebben boven andere. Deze keuzen zullen vervolgens worden verwerkt in de jaarlijkse handhavingprogramma's van de verschillende afdelingen.

Bestuurlijk kan er voor worden gekozen om bij de prioritering van de handhavingthema's af te wijken van de uitkomsten van de risicoanalyse. Dit betekent dus dat bestuurlijk kan worden besloten om aan thema's die volgens de risicoanalyse een lage prioriteit hebben, een hoge(re) prioriteit toe te kennen en omgekeerd. Gelet op het maatschappelijk belang is het wenselijk om aan het thema hulp/zorg/inkomen de prioriteit 'hoog' toe te kennen.

conclusie

Op grond van het bovenstaande is het accent van de gemeentelijke handhaving de komende jaren gericht op de volgende thema’s (volgorde is willekeurig):

• 1.

  Bouwen en Wonen

• 2.

  Gebruiksvergunning/Brandveiligheid

• 3.

  Milieu

• 4.

  APV: Openbare Orde, Afval, Honden, Openbare Ruimte, Verkeer

• 5.

  hulp/zorg en inkomen

• 6.

  evenementen en horeca

   

  Daarbij geldt overigens dat ook binnen ieder handhavingsthema afzonderlijk prioriteiten gesteld zullen worden. Dit zal zijn neerslag vinden in het handhavingsprogramma.

   

9. Integrale handhaving en de organisatie

Om de handhavingstaak naar behoren te kunnen uitvoeren, is het van belang dat deze taak stevig in de organisatie wordt verankerd. Handhaving is geen afgeleide taak die er even bij wordt gedaan, maar moet worden gezien als een zelfstandige taak met een eigen plaats in de gemeentelijke organisatie.

Voor een stevige verankering van de handhaving in een gemeentelijke organisatie zijn de volgende zaken van belang. Ten eerste dienen medewerkers, bestuurders en de burgers het belang van handhaving in te zien. Ten tweede dienen er eenduidige beleidsregels te worden opgesteld over het waarom en hoe van handhaving. Ten derde dient het handhavingbeleid consequent te worden uitgevoerd. Tenslotte is het van belang dat de handhaving integraal plaatsvindt. Opmerkt dient te worden dat voornoemde zaken sterk met elkaar verweven zijn met als gevolg dat ieder onderdeel van invloed is op de andere onderdelen. Van succesvolle handhaving zal slechts sprake zijn, indien aan al deze voorwaarden wordt voldaan. Dit hoofdstuk zal gaan over de integraliteit van de handhaving. Over de wijze waarop kan worden bereikt dat het belang van handhaving door de verschillende betrokken partijen kan worden ingezien en het hebben van goede beleidsregels, wordt verwezen naar de betreffende hoofdstukken elders in deze nota.

Integraal handhaven betekent niet per definitie het samenvoegen van alle handhavingtaken in één handhavingafdeling. Dit is slechts één en tevens het meest radicale middel tot integraal werken. Tussen deze vorm en het geheel ontbreken van integraliteit (de andere uiterste vorm), bestaan vele tussenvormen.

Waar integrale handhaving in ieder geval om draait is samenwerking. Het gaat dan om samenwerking binnen de eigen organisatie tussen de verschillende betrokken afdelingen en de medewerkers. Daarnaast betreft het ook samenwerking "naar buiten toe", met vertrouwde en nieuwe handhavingpartners, zowel op het bestuursrechtelijke als het strafrechtelijke vlak.

Een duidelijk uitgewerkt integraal handhavingbeleid voor de verschillende handhavende organisatieonderdelen en externe handhavingpartners zal winst voor de organisatie opleveren in de zin van effectievere en efficiëntere handhaving en op termijn minder handhavingzaken doordat burgers minder geneigd zullen zijn de regels te overtreden (ze weten immers dat er wordt gehandhaafd, indien ze de regels overtreden). Tevens zal een dergelijk beleid - mits consequent uitgevoerd - kunnen rekenen op begrip bij de burger daar er ten eerste wordt gehandhaafd en ten tweede dat het subjectieve element in de handhaving hierdoor zal worden teruggedrongen. Immers, handhavingzaken zullen in beginsel niet meer op ad hoc worden opgepakt, maar op basis van objectieve beleidsregels.

Voor wat betreft de objectgerichte handhaving geldt dat op grond van diverse (landelijke) ontwikkelingen geconcludeerd moet worden dat het noodzakelijk is om de komende jaren te werken aan de clustering van deze taken in één handhavingsunit. Bij deze landelijke ontwikkelingen wordt met gedoeld op de invoering van de Wabo/omgevingsvergunning en de reeds in de inleiding genoemde wens van de ministers tot invoering van robuuste omgevingsdiensten, maar ook de door het kabinet gewenste administratieve lastenverlichting, met de daaraan gekoppelde terugdringing van het aantal inspectiediensten kan als voorbeeld genoemd worden. Integrale vergunningverlening betekent ook integrale handhaving: de burger die één integrale omgevingsvergunning ontvangt voor de activiteiten die hij wil ondernemen, kan vervolgens niet geconfronteerd met verschillende inspecteurs die ieder een deel van deze vergunning (en dan ook nog op een ander moment) controleren. De invoering van een eigen gemeentelijke robuuste handhavingsunit is in onze optiek bovendien noodzakelijk om te voorkomen dat in de toekomst verplichte winkelnering van rijkswege afgedwongen wordt.

Uitgangspunt is dan ook dat alle objectgerichte handhaving uitgevoerd gaat worden binnen het in april 2006 gevormde cluster juridische zaken en handhaving van de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling. Voor zover er in de huidige situatie nog objectgerichte handhavingstaken elders in de organisatie liggen, zullen deze de komende jaren moeten worden overgedragen. Daartoe zal onder aansturing van het hoofd van de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling een plan van aanpak gemaakt moeten worden. Het cluster juridische zaken en handhaving functioneert daarbij als opdrachtnemer voor handhavingstaken die oorspronkelijk elders in de organisatie berustten. De vorming van een integrale handhavingsunit betekent overigens ook dat de gemeentelijke Boa’s hier gesitueerd zullen worden.

Ten aanzien van de subjectgerichte handhaving geldt dat de noodzaak tot organisatorische verandering op dit moment niet aanwezig is. Dit betekent dat de wijze waarop deze momenteel georganiseerd is, vooralsnog gehandhaafd kan blijven.

10 Overleg en samenwerkingsvormen

Samenwerking is onontbeerlijk en krijgt gaandeweg steeds meer vorm. Samenwerking kan zowel intern als extern met andere overheden, door bijvoorbeeld samen op te treden bij handhavings-kwesties. Soms is een zekere afstemming van zaken al voldoende. Een eerste voorwaarde is dat een ieder er zich ervan bewust is, dat ook andere afdelingen of instanties ergens betrokken bij kunnen en soms moeten worden.

Bij interne samenwerking gaat het er om dat verschillende disciplines ook de ruimte/tijd hebben en nemen voor een interne afstemming alvorens actie wordt ondernomen.

In elk geval moet worden voorkomen dat de burger met tegenstrijdige eisen van de overheid wordt geconfronteerd of dat onnodig verschillende procedures in gang worden gezet.

Er wordt tevens actief samengewerkt met andere handhavende instanties. Daarbij kennen we op dit moment de volgende samenwerkings- en overlegvormen

- regionaal (RNV) handhavingsoverleg op bestuurlijk en ambtelijk niveau op het gebied van milieuhandhaving

- lokaal handhavingsoverleg op ambtelijk niveau tussen gemeente, politie (lokaal en regionaal milieuteam), waterschap, provincie, AID, inspectie VROM, op gebied omgevings-rechthandhaving

• •

  sociale recherche (samenwerking in RNV verband)

• •

  driehoeksoverleg tussen burgemeester, hoofd van politie en Officier van Justitie

• •

  samenwerking op dossierniveau

• •

  samenwerking op projectbasis

• •

  samenwerking in H2O-verband

  Voor een uitgebreide beschrijving van de overleg- en samenwerkingsvormen wordt verwezen naar bijlage.

   

11. Financiën

Om de handhavingstaak naar behoren uit te kunnen voeren is het noodzakelijk dat bij iedere gemeentelijke taak voldoende middelen voor handhaving gereserveerd worden. Dit zal in de gemeentelijke begroting zijn plaats moeten krijgen. Onderzocht zal moeten worden hoe dit begrotingstechnisch het best ingekleed kan worden. Uit de maraps en jaarrekening zal duidelijk moeten worden hoe de handhavingstaak uitgevoerd is.

Inzake de wenselijkheid tot aanstelling van een gemeentelijke BOA geldt dat voor de financiering hiervan middelen gereserveerd zullen moeten worden. Momenteel wordt onderzocht op welke wijze deze financiering kan plaatsvinden, Daarbij geldt dat de kosten deels kunnen worden gefinancierd uit de gelden die beschikbaar staan voor uitvoering van het hondenbeleidsplan (zie bijlage 10).

12. Scholing

Handhaving is een rechtsgebied dat voortdurend in beweging is. Bijna wekelijks worden door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State en door de Centrale Raad van Beroep uit-spraken gedaan, welke direct van invloed zijn op de door de gemeente uit te voeren handhavingstaak. Parate en actuele kennis van jurisprudentie en regelgeving op het gebied van handhaving is dan ook essentieel. Dit geldt zowel voor de controlerende medewerkers als de juridisch medewerkers. In de jaarlijkse afdelingsplannen, het opleidingsplan en het gemeentelijk opleidingsbeleid zal uitdrukkelijk aandacht besteed moeten worden aan het volgen van opleidingen op het gebied van de handhaving, bijvoorbeeld door het volgen van jaarlijkse bijscholingscursussen.

13. Evaluatie van beleid en terugkoppeling met bestuur

Evaluatie van beleid

De omstandigheden kunnen in de tijd wijzigen. Dit kan betekenen dat in het handhavingsbeleid de accenten verlegd moeten worden. Om het handhavingsbeleid actueel te houden zal het periodiek moeten worden geëvalueerd. Hierbij zal niet alleen moeten worden gekeken naar de accenten die op criteria, groepen overtredingen of specifieke aandachtsgebieden worden gelegd. Er zal tevens moeten worden gekeken naar de effectiviteit van het handhavingsbeleid en de mogelijkheid om door aanpassingen dit beleid nog effectiever te kunnen maken. Het is belangrijk dat de mensen die direct bij de uitvoering van het beleid zijn betrokken, met de systematiek goed uit de voeten kunnen. Bovendien kunnen zij uit de eerste hand aangeven waar in de praktijk de knelpunten liggen. Zij dienen dan ook nadrukkelijk te worden betrokken bij de evaluatie van dit beleid. Het voorstel is om het beleid jaarlijks te evalueren en zonodig bij te stellen.

Terugkoppeling met bestuur

Handhaving is een samenspel van bestuur (B&W, gemeenteraad) en ambtelijk apparaat. Om dit samenspel goed te laten functioneren, is een goede informatie van het bestuur onontbeerlijk. Deze informatieoverdracht vindt allereerst plaats in de algemene instrumentaria als bijvoorbeeld de Marap.

Daarnaast dienen specifieke, op de handhaving gerichte, informatiemiddelen ontwikkeld en gebruikt te worden. Zo dient jaarlijks een jaarverslag gemaakt te worden dat onder meer dient om de raad te informeren. Het jaarverslag is tevens de input voor het handhavingsprogramma. Tevens dienen maandelijkse overzichten van de lopende procedures aan burgemeester en wethouders verstrekt te worden. Deze overzichten dienen maandelijks besproken te worden tussen de desbetreffende portefeuillehouder en de verantwoordelijk medewerker c.q. handhavingcoördinator.

14. Conclusie

Handhaving wordt door de gemeente gezien als één van kerntaken. Om te garanderen dat deze taak nu en de toekomst op een adequate wijze uitgevoerd wordt en kan blijven is het noodzakelijk te werken aan een verdere professionalisering van deze taak. Onderhavige nota geeft een aantal handvatten die de aanzet zullen moeten geven tot deze professionalisering. Duidelijk is dat met het vaststellen van de nota de noodzakelijke professionalisering nog niet gerealiseerd is: de nota doet aanbevelingen die in de komende periode gerealiseerd c.q. uitgewerkt moeten worden.

De belangrijkste opgave waar de gemeente de komende periode voor staat is de vorming van een eigen robuuste handhavingsunit, waar alle objectgerichte handhavingstaken zijn ondergebracht, waar de nog aan te stellen BOA op het gebied van APV-taken wordt ondergebracht en waar de bestuurlijke strafbeschikking voor milieudelicten zijn inbedding zal krijgen.

De nota is een kaderstellende nota, waarin een aantal essentiële beleidsuitspraken is opgenomen. De nota geeft aan waar in de komende jaren binnen de handhaving het accent op zal komen te liggen. De nota zal moeten worden uitgewerkt in een jaarlijks uitvoeringsprogramma. Er zal een communicatieplan moeten worden opgesteld.

De handhavingstaak zal op een adequate wijze verankerd moeten worden in de begroting en in het gemeentelijk opleidingsbeleid. Voor de noodzakelijke evaluatie en terugkoppelmomenten met bestuur zullen middelen ontwikkeld moeten worden.

De nota dient als basis voor het vaststellen van een jaarlijks uitvoeringsprogramma.