| Organisatie | Ameland |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Financiële verordening gemeente Ameland |
| Citeertitel | Financiële verordening gemeente Ameland |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp |
De begroting, meerjarenraming, de jaarstukken, de uitvoeringsinformatie en de informatie voor derden en de daarbij behorende toelichtingen voldoen met ingang van de begroting voor het begrotingsjaar 2.
Budgethoudersregeling
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 01-01-2007 | 01-01-2007 | Nieuwe regeling | 27-10-2003 Gemeenteinfo, 30-10-2003 | 7 |
De Raad van de gemeente Ameland;
Gelezen de inleiding op deze verordening, d.d. 10 oktober 2003;
Gelet op artikel 212 van de Gemeentewet;
De Verordening op de uitgangspunten voor het financieel beleid, alsmede voor het financieel beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Ameland.
hoofdstuk 1 Begroting en verantwoording
In deze verordening wordt verstaan onder:
a. afdeling:iedere organisatorische eenheid binnen de gemeentelijke organisatie die als zodanig een eigen rechtstreekse verantwoordelijkheid aan het college heeft.
b. administratie:het systematisch verzamelen, vastleggen, verwerken en verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen, het functioneren en het beheersen van (onderdelen van) de organisatie van de gemeente Ameland en ten behoeve van de verantwoording die daarover moet worden afgelegd.
c. financiële administratie:het onderdeel van de administratie dat omvat het systematisch maken en verwerken van aantekeningen betreffende de financiële gegevens van (onderdelen van) de organisatie van de gemeente Ameland, teneinde te komen tot een goed inzicht in:1. de financieel-economische positie;2. het financiële beheer ;3. de uitvoering van de begroting;4. het afwikkelen van vorderingen en schulden;alsmede tot het afleggen van rekening en verantwoording daarover.
d. administratieve organisatie:het stelsel van organisatorische maatregelen gericht op het tot stand brengen en het in stand houden van de goede werking van de bestuurlijke en ambtelijke informatieverzorging ten behoeve van de verantwoordelijke leiding.
e. financieel beheer:het uitoefenen van bestuur over en toezicht op het beheer van middelen en het uitoefenen rechten van de gemeente Ameland.
f. rechtmatigheid:het in overeenstemming zijn met geldende wet- en regelgeving, waaronder gemeentelijke verordeningen, raadsbesluiten en collegebesluiten.
g. doelmatigheid:het realiseren van bepaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke inzet van middelen.
h. doeltreffendheid:de mate waarin de beoogde maatschappelijke effecten van het beleid ook daadwerkelijk worden behaald.
artikel 5 Uitvoering begroting
Het college draagt ten aanzien van de productenraming er zorg voor dat:a. de lasten en baten, door middel van toerekening, eenduidig zijn toegewezen aan de producten van de productraming; b. de budgetten uit de productraming en kredieten voor investeringen passen binnen de kaders zoals geautoriseerd bij de vaststelling van de uiteenzetting van de financiële positie.;c. de lasten van de producten niet dusdanig worden overschreden dat de realisatie van andere producten binnen hetzelfde programma onder druk komt.
Het college informeert in ieder geval vooraf de raad en neemt pas een besluit, nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen voor zover het betreft niet bij begroting vastgestelde afzonderlijke verplichtingen inzake:a. investeringen groter dan € 15.000;b. aankoop en verkoop van goederen en diensten groter dan € 15.000.
paragraaf 1 Rapportage en Verantwoording
artikel 7 Tussentijdse rapportage en informatie
De rapportages gaan in op afwijkingen, zowel wat betreft de lasten, de geleverde goederen en diensten en indien daar aanleiding voor is de maatschappelijke effecten. In de rapportages wordt in ieder geval aandacht besteed aan afwijkingen van:a. inkomsten uit de algemene uitkering;b. de rente-ontwikkeling op de kapitaalmarkt;c. resultaten uit grondexploitatie;d. ontwikkeling salariskosten.
hoofdstuk 2 Financiële positie
artikel 10 Waardering en afschrijving vaste activa
De materiele vaste activa met economisch nut, zoals bedoeld in artikel 35 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, worden lineair afgeschreven in:a. 50 jaar: woningen (met een restwaarde van € 36.000), rioleringen;b. 40 jaar: (ver)bouw woonruimten en bedrijfsgebouwen, traditioneel gebouwd;c. 20-25 jaar: (ver)bouw woonruimten en bedrijfsgebouwen, niet-traditioneel gebouwd;d. 25 jaar: tuinaanleg, sportvelden, recreatieve voorzieningen, etc.;e. 8-20 jaar: installaties;f. 5-15 jaar: machines/apparateng. 15 jaar: meubilair;h. 10 jaar: keukeninrichting, bekabeling;i. 8 jaar: auto’s, etc. (met een restwaarde van 10% van de aanschafwaarde);j. 5 jaar: kantoorapparatuur;k. 4 jaar: automatiseringsapparatuur en software;l. niet: gronden en terreinen.De aangegeven termijnen zijn van toepassing, tenzij specifieke verordeningen andere termijnen aangeven.Activa met een verkrijgingprijs van minder dan € 5.000 worden in beginsel niet geactiveerd, uitgezonderd gronden en terreinen. Deze laatst genoemden worden altijd geactiveerd.
Aankoop en vervaardiging van activa met een meerjarig maatschappelijk nut worden onder aftrek van bijdragen van derden en bestemmingsreserves ten laste van de exploitatie gebracht. Hiervan kan bij raadsbesluit worden afgeweken. In geval van activering bij raadbesluit wordt het actief lineair afgeschreven over de verwachte levensduur van het actief of een kortere, door de raad aan te geven tijdsduur.
artikel 13 Kostprijsberekening
Voor het bepalen van de (geraamde) kostprijs van producten en diensten van de gemeente Ameland wordt een systeem van kostentoerekening gehanteerd. Bij de kostentoerekening worden naast de directe kosten alleen die indirecte kosten betrokken, die rechtstreeks samenhangen met de door de gemeente verleende diensten.
De omslagrente, als onderdeel van de kapitaallasten, wordt onder meer bepaald door het rentetotaal van de uitstaande leningen en de eventueel bij begroting vastgestelde gecalculeerde rente over het eigen vermogen en voorzieningen. De gemeente Ameland kiest er voor om dit percentage gedurende meerdere jaren gelijk te houden, dit met het oog op de praktische toepasbaarheid en jaarlijkse vergelijkbaarheid.
artikel 14 Financieringsfunctie
Het college draagt bij de uitoefening van de financieringsfunctie zorg voor a. het aantrekken van voldoende financiële middelen en het uitzetten van overtollige gelden om de programma’s binnen de door de raad vastgestelde kaders van de begroting uit te kunnen voeren;b. het beheersen van de risico’s verbonden aan de financieringsfunctie zoals renterisico’s, koersrisico’s en kredietrisico’s;c. het zo veel mogelijk beperken van de kosten van de leningen en het bereiken van een voldoende rendement op de uitzettingen;d. het beperken van de interne verwerkingskosten en externe kosten bij het beheren van de geldstromen en financiële posities.
Het college neemt bij de uitvoering van de financieringsfunctie de volgende richtlijnen in acht:a. het uitzetten van overtollige geldmiddelen gebeurt uitsluitend bij financiële instellingen met minimaal een double A-rating afgegeven door tenminste één gezaghebbende rating agency, of bij instellingen voor wiens waardepapieren een solvabiliteitseis geldt van 0%;b. overtollige geldmiddelen worden uitsluitend uitgezet tegen vastrentende waarden, dan wel in producten waarbij de hoofdsom tenminste aan het eind van de looptijd in tact is;c. derivaten worden uitsluitend gebruikt ter beperking van financiële risico’s;.d. voor het aantrekken van financieringen voor langer dan 1 jaar worden tenminste twee prijsopgaven bij verschillende financiële instellingen gevraagd;e. overeenkomsten voor het aangaan van leningen, of het uitzetten van middelen luiden in euro’s;f. voor de kasgeldlimiet en de renterisiconorm gelden de wettelijke waarden. Het college informeert de raad indien de kasgeldlimiet of de renterisiconorm dreigen te worden overschreden.
Het college stelt regels op ter uitvoering van het gestelde onder het eerste tot en met derde lid en legt deze regels alsmede de regels voor taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende informatievoorziening vast in een treasurystatuut. Het college zendt het treasurystatuut ter kennisgeving aan de raad.
artikel 15 Registratie bezittingen, activa en vermogen
Het college draagt er zorg voor, dat de registratie en de ontwikkeling van de bezittingen en het vermogen van de gemeente systematisch worden gecontroleerd, met dien verstande dat de waardepapieren, de voorraden, de uitstaande leningen, de (debiteuren-)vorderingen, de liquiditeiten, de opgenomen leningen en de (crediteuren-)schulden jaarlijks worden gecontroleerd en registergoederen en bedrijfsmiddelen tenminste eenmaal in de drie jaar.
Het college biedt tenminste eenmaal in de vier jaar een (bijgestelde) nota lokale heffingen aan. Deze nota behandelt in ieder geval:- de samenstelling van het pakket aan gemeentelijke belastingen en heffingen;- de verdeling van de druk van de belastingen over de diverse bevolkingsgroepen en belanghebbenden;- de kostendekkendheid van de heffingen;- de druk van de lokale belastingen en heffingen;- het kwijtscheldingsbeleid en het tarievenbeleid.
De nota bevat voorts een overzicht van de verordeningen met de bijbehorende vaststellingsdata waarin tarieven, heffingen en prijzen zijn vastgelegd. Het college draagt er zorg voor dat er een actueel overzicht is van de tarieven, heffingen, prijzen en kosten per verstrekte dienst. De raad stelt de nota vast binnen twee maanden nadat de nota is aangeboden.
Voor het vaststellen van de hoogte van gemeentelijke tarieven, heffingen en prijzen door de raad verstrekt het college aan de raad per verordening de actueel geraamde hoeveelheden per door de gemeente verstrekte dienst, waarover de tarieven, heffingen en prijzen in rekening worden gebracht en per verordening het totaal van de geraamde kosten van de erin genoemde door de gemeente verstrekte diensten.
Bij de begroting en jaarstukken doet het college in de paragraaf lokale heffingen verslag van: de opbrengsten per lokale heffing; het volume en bedrag aan kwijtscheldingen; de kostendekkendheid van de rioolrechten en de reinigingsrechten; de (ontwikkeling van de) lokale lastendruk voor eenpersoonshuishoudingen, meerpersoonshuishoudingen en bedrijven.
artikel 17 Weerstandsvermogen en risicomanagement
Het college biedt tenminste eenmaal in de vier jaar een (bijgestelde) nota weerstandsvermogen en risicomanagement aan. In deze nota wordt ingegaan op het risicomanagement, het opvangen van risico’s door verzekeringen, voorzieningen, het weerstandsvermogen of anderszins. In de nota komt tevens de gewenste weerstandscapaciteit bepaald. De raad stelt de nota vast binnen twee maanden nadat de nota is aangeboden.
Het college geeft aan in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en van de jaarstukken de risico’s van materieel belang en een inschatting van de kans dat deze risico’s zich voordoen. Het college brengt hierbij in elk geval de risico’s in beeld en actualiseert de risico’s genoemd in de nota bedoeld in het eerste lid. Het college geeft aan in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en van de jaarstukken de weerstandscapaciteit en in hoeverre schade en verliezen als gevolg van de risico’s van materieel belang met de weerstandscapaciteit kunnen worden opgevangen.
artikel 18 Onderhoud kapitaalgoederen
Het college biedt tenminste eens in de vier jaar een nota onderhoud openbare ruimte aan. De nota geeft het kader weer voor de inrichting van het onderhoud en het beoogde onderhoudsniveau voor het openbaar groen, water, wegen, kunstwerken en straatmeubilair en eveneens de normkostensystematiek en het meerjarig budgettair beslag. De raad stelt de nota vast binnen twee maanden nadat de nota is aangeboden.
Het college biedt ten minste eens in de vijf jaar een nota rioleringsplan aan. De nota geeft het kader weer voor de inrichting van het onderhoud, het beoogde onderhoudsniveau en de uitbreiding van de riolering alsmede de kwaliteit van het milieu en eveneens de normkostensystematiek en het meerjarig budgettair beslag. De raad stelt de nota vast binnen twee maanden nadat de nota is aangeboden.
Het college biedt eens in de vier jaar een nota onderhoud gebouwen aan ter behandeling en vaststelling door de raad. De nota bevat de voorstellen voor het te plegen onderhoud en de bijbehorende kosten aan de gemeentelijke gebouwen en eveneens de normkostensystematiek en het meerjarig budgettair beslag. De raad stelt de nota vast binnen twee maanden nadat de nota is aangeboden.
Bij de begroting en de jaarstukken doet het college in de paragraaf financiering in ieder geval verslag van:a de kasgeldlimiet;b de renterisico norm;c de liquiditeitsplanning en de financieringsbehoefte voor de komende drie jaar;d de rentevisie ene de rentekosten en rente-opbrengsten verbonden aan de financieringsfunctie.
In de bedrijfsvoeringsparagraaf in de begroting wordt ingegaan op de tijdelijke en actuele onderwerpen die aandacht behoeven. In de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag wordt gerapporteerd over de bij de begroting bepaalde onderwerpen aangaande de bedrijfsvoering alsmede over nieuwe ontwikkelingen.
De nota bevat voorts de kaders voor het beleid aangaande (het aangaan van nieuwe) participaties met name de condities waaronder het publiek belang is gediend met behartiging door verbonden partijen, de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verbonden partijen en de financiële voorwaarden.
Het college biedt ten minste eens in de vier jaar een (bijgestelde) nota grondbeleid aan ter behandeling en vaststelling door de raad. In deze nota wordt aandacht besteed aan:a. de strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente (in relatie met programma’s van de begroting);b. te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten;c. de voorraadverwerving en uitgifte van gronden;d. de uitgifte van gronden in erfpacht en de bijstelling van erfpachtvergoedingen.De raad stelt de nota vast binnen twee maanden nadat de nota is ingediend.
hoofdstuk 4 Financiële organisatie en administratie
De administratie is zodanig van opzet en werking, dat zij in ieder geval dienstbaar is voor:a. het sturen en het beheersen van activiteiten en processen in de gemeente als geheel en in de afdelingen;b. het verstrekken van informatie over ontwikkelingen in de omvang van activa met economisch nut, activa met maatschappelijk nut, voorraden, vorderingen en schulden, enzovoorts;c. het verschaffen van informatie aan de budgethouders en voor het maken van kostencalculaties;d. het bevorderen van de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en ter zake geldende wet- en regelgeving;e. het afleggen van verantwoording over de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en ter zake geldende wet- en regelgeving;f. de controle van de registratie van gegevens als zodanig en van de daaraan ontleende informatie alsmede voor de controle op de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen.
artikel 25 Financiële administratie
Het college draagt er zorg voor dat:a. de inrichting en de werking van de financiële administratie voldoet aan het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten en andere relevante wet- en regelgeving;b. de vereiste informatie verstrekt wordt aan het rijk, de provincie en de Europese Unie, alsmede aan andere instellingen die specifieke verantwoordingsverplichtingen opleggen aan gemeenten.
artikel 26 Financiële organisatie
Het college draagt de zorg voor en legt (in een besluit) vast:a. een eenduidige indeling van de gemeentelijke organisatie en een eenduidig toewijzing van de gemeentelijke taken aan de afdelingen;b. een adequate scheiding van taken, functies, bevoegdheden, verantwoordelijkheden, zodat aan de eisen van interne controle wordt voldaan en de betrouwbaarheid van de verstrekte informatie aan beleids- en beheersorganen is gewaarborgd;c. de verlening van mandaten en volmachten voor het aangaan van verplichtingen ten laste van de toegekende budgetten en investeringskredieten;d. de regels voor de opdrachtverlening en de verrekening van leveringen tussen de afdelingen van de gemeente;e. de afspraken met de afdelingen over de te leveren prestaties, de daarvoor beschikbare middelen en de wijze en frequentie van rapportage over de voortgang van de activiteiten en uitputting van middelen;f. de regels voor de verlening van décharge over het gevoerde beheer van de afdelingen.
artikel 27 Aanbesteding en inkoop
Het college draagt zorg voor en legt (in een besluit) vast de interne regels (protocol) voor de inkoop en aanbesteding van goederen, werken en diensten. Het besluit wordt ter kennisgeving aan de raad gezonden. De regels waarborgen onder meer dat wordt gehandeld in overeenstemming met de regels ter zake van de Europese Unie.
artikel 28 Subsidieverstrekking en steunverlening
Het college draagt zorg voor en legt (in een besluit) vast de interne regels (protocol) voor de toekenning van steunverlening aan ondernemingen en subsidies. De regels waarborgen dat wordt gehandeld in overeenstemming met de regels ter zake van de Europese Unie en de subsidieverordening van de gemeente Ameland.
Deze verordening treedt in werking per 15 november 2003, met dien verstande dat de begroting, meerjarenraming, de jaarstukken, de uitvoeringsinformatie en de informatie voor derden en de daarbij behorende toelichtingen met ingang van de begroting voor het begrotingsjaar 2004 voldoen aan de bepalingen van deze verordening.
Aldus besloten in de openbare vergadering van de Raad van de gemeente Ameland, gehouden op 27 oktober 2003.
Toelichting verordening artikel 212 Gemeentewet 1
Artikel 212 van de nieuwe gemeentewet (zie box 1) stelt dat de raad een verordening opstelt over het financieel beleid, het financieel beheer en de financiële organisatie. De raad moet uiterlijk 15 november 2003 deze nieuwe verordening hebben vastgesteld. Het doel van het artikel 212 Gemeentewet is dat de raad de uitgangspunten vastlegt voor de uitvoering van de financiële functie.
Box 1. Artikel 212 GemeentewetArtikel 212 1. De raad stelt bij verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële organisatie vast. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan.2. De verordening bevat in ieder geval:a. regels voor waardering en afschrijving van activa;b. grondslagen voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen prijzen en van tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 229b, alsmede, voor zover deze wordt geheven, voor de heffing bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer;c. regels inzake de algemene doelstellingen en de te hanteren richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie, alsmede inzake de administratieve organisatie van de financieringsfunctie, daaronder begrepen taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende informatievoorziening.
De verordening stelt nieuwe en hoge eisen aan de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Het is zodoende denkbaar dat gemeenten gefaseerd in enkele jaren toe groeien naar de uiteindelijk beoogde situatie, zoals in de verordening aangegeven. De opgestelde verordening is bovendien in sterke mate gebaseerd op de modelverordening van het ministerie van BiZa; omdat de verordening in de komende jaren aan de (Amelander) praktijk en aan nieuwe inzichten getoetst moet worden, zal dit vermoedelijk binnen enkele jaren leiden tot aanpassingen van de verordening. In hoeverre het bijvoorbeeld in de Amelander situatie noodzakelijk is om elke paragraaf te baseren op een onderliggende beleidsnota, die bovendien regelmatig bijgesteld dient te worden, is nu al als een discussiepunt aan te merken.
In deze inleiding op de verordening wordt artikel 212 nader toegelicht. Daarbij wordt aandacht besteed aan de bestuurlijk-financiële ontwikkelingen van de laatste jaren. Vervolgens wordt de verordening geïntroduceerd.
Financiële functie Artikel 212 heeft betrekking op de financiële functie. De financiële functie omvat alle directe en indirecte activiteiten en processen ter uitvoering van de onderwerpen die zijn opgenomen in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. De kernonderwerpen in dat besluit zijn de begroting en rekening, de paragrafen en de financiële positie. Het zijn onderwerpen waarbij vooral de raad een centrale rol vervult. De begroting betreft immers het vaststellen van de beschikbare gelden en de programma’s die daarmee gerealiseerd moeten worden. Om de financiële positie te beoordelen, moet de vraag beantwoord worden of de financiën van de gemeenten op, met name, de langere termijn gezond zijn. De begroting en de financiële positie hangen nauw samen. Zo kan de begroting sluitend zijn, terwijl de meerjarige financiële positie kwetsbaar is. Andersom kan de financiële positie gezond zijn en de rekening een tekort laten zien. De raad zal de begroting steeds in relatie moeten bezien met de financiële positie. De begroting en de financiële positie zijn in onderlinge samenhang van belang voor het inzicht in de gemeentelijke financiën. De paragrafen gaan over onderwerpen die van invloed zijn op de begroting en de financiële positie en waarbij sprake is van bestuurlijke en financiële risicofactoren. Onderstaande figuur vat deze onderwerpen samen, uitgaande van de begrippen financieel beleid, financieel beheer en financiële organisatie.
Hieronder worden de begrippen financieel beleid, financieel beheer en financiële organisatie toegelicht.
Financieel beleidHet financieel beleid omvat de uitgangspunten voor de financiële functie. In de eerste plaats zijn dat de algemene uitgangspunten en doelen voor uitoefening, organisatie en werking van de financiële functie en de daarbij behorende informatievoorziening. Ten tweede gaat het specifiek om uitgangspunten die de budgettaire ruimte beïnvloeden. Artikel 212 noemt in dat verband drie onderwerpen: de doelstellingen, richtlijnen en limieten voor de financieringsfunctie; de regels voor de waardering en afschrijving van activa; en de grondslagen voor de berekening van de tarieven, heffingen en prijzen die gemeenten heffen.
Financieel beheerHet financieel beheer omvat de activiteiten die moeten bewerkstelligen dat de uitvoering van de begroting volgens de gestelde plannen en doelen en binnen de gestelde kaders plaatsvindt en dat de financiële positie daarmee in overeenstemming is. Die activiteiten dienen er voor te zorgen dat de financiële situatie onder controle is. Zeker voor de begroting hangen de activiteiten nauw samen met de cyclus van planning & control. Het gaat daarbij niet alleen om de financiële aspecten, maar evenzeer om de programmatische: welke maatschappelijke effecten worden beoogd en welke prestaties moeten daarvoor geleverd worden?
Financiële organisatieDe financiële organisatie ondersteunt het financieel beheer. Het gaat daarbij ten eerste om de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de raad, het college en de ambtelijke organisatie. Ten tweede gaat het om de inrichting en het onderhoud van de (administratieve) systemen die de activiteiten en processen van het financieel beheer ondersteunen. Deze systemen ondersteunen niet alleen de geldstromen (wat mag het kosten), maar evenzeer de prestaties (output). Tot de systemen behoren ook management controlsystemen binnen de ambtelijke organisatie, tussen de ambtelijke organisatie en het college en tussen het college en de raad.
Paragraaf 3. Ontwikkelingen financiële functie en dualisme
Voordat het duale systeem van kracht werd, kende de Gemeentewet ook al een artikel 212 met de verplichting tot het opstellen van een verordening. De meeste gemeenten hebben die verplichting uitgevoerd op basis van een ‘monistische’ modelverordening van de VNG. De meeste bestaande verordeningen hebben zijn vooral technisch van aard. De nieuwe verordening verschilt aanzienlijk van de oude. Dat heeft twee belangrijke redenen. De eerste is dat er de laatste jaren ontwikkelingen hebben plaatsgevonden op het terrein van de financiële functie. De tweede reden is het duale systeem.
Ontwikkelingen financiële functie De laatste jaren is de betekenis van de financiële functie veranderd. Er is sprake van een verschuiving van een administratief-technische naar een bredere en bestuurlijke functie. Onderstaande elementen krijgen daardoor meer gewicht:
• de bestuurlijke planning & control van de raad en het college;• de informatievoorziening aan het college en de raad;• de (financiële aspecten van de) programma’s die de gemeente nastreeft en de plaats en functie daarin van de begroting en de jaarstukken;• de meerjarige financiële positie;• het beheersen van het begrotingsevenwicht, mede door het onderkennen en beheersen van risico’s;Veel gemeenten onderkennen deze ontwikkeling en handelen daar al naar.
De nieuwe ontwikkelingen zijn terug te vinden in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Dit besluit geeft de algemene regels die de wetgever voor de financiële functie stelt. De verordening is in hoge mate gebaseerd op (de uitgangspunten voor) het besluit. Belangrijke elementen daarvan zijn de programmabegroting en jaarrekening, de paragrafen over bestuurlijk-financiële risico’s, de financiële positie en de balans. Elke gemeente dient de regels van het besluit zelf te vertalen naar de eigen situatie en inzichten. Dat kan door een verordening op te stellen als bedoeld in artikel 212 Gemeentewet.
DualismeHet dualisme brengt een scheiding van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de raad en het college. De raad heeft een kaderstellende en controlerende functie, het college een uitvoerende functie. De begrotingsuitvoering, het bewaken van de financiële positie en de rechtmatige, doeltreffende en doelmatige besteding zijn daarmee grotendeels taken van het college geworden. Dat geldt ook voor het inrichten van de ambtelijke organisatie en voor de administratieve systemen die noodzakelijk zijn voor een goede uitoefening van de financiële functie. Wel moet het college daarbij de kaders in acht nemen die de raad stelt. De verordening artikel 212 Gemeentewet zal in belangrijke mate de taakverdeling tussen de raad en het college moeten aangeven. In de verordening is dat dan ook een belangrijk element.
Paragraaf 4. Stramien verordening
De modelverordening heeft een aantal structuurkenmerken.Allereerst regelt de verordening de relatie tussen de raad en het college. Taken van de raad en van het college komen beide aan de orde. De verordening regelt niet – inherent aan het dualisme - de relatie tussen het college en de ambtelijke organisatie. De oude ‘monistische’ verordeningen regelden dat onderdeel wel; het college zal dat nu zelf moeten doen, waarbij de modelverordening als basis dient. Het tweede kenmerk is dat de verordening aansluit bij de opzet van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, met name de onderdelen begroting, de financiële positie en de paragrafen. Dit zijn afzonderlijke hoofdstukken in de verordening. Onderdelen van de financiële organisatie die een directe relatie hebben met de begroting en de financiële positie komen in deze hoofdstukken aan de orde. Het derde kenmerk is de duale taakverdeling tussen de raad en het college. In de hoofdstukken komen het onderscheid in kaderstelling, uitvoering, verantwoording en controle naar voren. Het vierde kenmerk is dat de verordening vooral voor de begroting belangrijke elementen van planning en control vermeldt, zowel voor de raad als voor het college.
Hieronder volgen nog enkele inhoudelijke opmerkingen over de verordening.
Het eerste hoofdstuk gaat over de begrotingscyclus. De raad stelt de kaders voor de uitvoering van de begroting. Hij doet dat vooral door het vaststellen van de programmabegroting en de beantwoording van de 3-w-vragen:Wat willen we bereiken?Wat gaan we daarvoor doen?Wat gaat het kosten?Het college voert vervolgens de begroting uit en zorgt voor de beheersing van deze uitvoering. Vervolgens rapporteert het college aan de raad aan de hand van de vergelijkbare drie w-vragen:Hebben we bereikt wat we wilden?Wat hebben we daarvoor gedaan?Wat heeft het gekost?De raad bepaalt in de verordening een rolverdeling tussen de raad en het college en formuleert een aantal prestatie-eisen, bijvoorbeeld aan de interne controle van de rechtmatige besteding.
Het tweede hoofdstuk behandelt de financiële positie. Hier komen investeringen, reserves en voorzieningen, activering en afschrijving, financiering en kostprijsberekening aan de orde, onderwerpen die (in)direct van invloed zijn op de financiële positie van gemeenten. De artikelen in dit hoofdstuk voldoen aan het voorschrift dat de verordening in ieder geval regels stelt voor de kostprijsberekeningen, de waardering van activa en de treasuryfunctie (zie artikel 212, tweede lid). Evenals in hoofdstuk 2 komt de rolverdeling tussen de raad en het college naar voren. Zo stelt de raad een aantal prestatie-eisen aan de uitvoering, het beheer en de interne controle.
In het derde hoofdstuk komen de paragrafen in de begroting en de jaarrekening aan de orde. Welke eisen stelt de raad aan de inhoud van de paragrafen in aanvulling op de eisen uit het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten? In de verordening zijn de meeste paragrafen gekoppeld aan nota’s. Zo bevat de verordening zowel een nota als een paragraaf grondbeleid. De paragrafen dienen als een planning en control-instrument voor de uitvoering van het grondbeleid zoals uiteengezet in de nota. Omdat op dit moment nota’s nog grotendeels ontbreken, dienen deze in de komende jaren opgesteld te worden.
Het vierde hoofdstuk betreft de uitgangspunten voor de financiële organisatie en de administratie. De raad moet er immers van op aankunnen dat de aansturing van de ambtelijke organisatie en de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van en binnen de ambtelijke organisatie goed zijn vastgelegd. Bovendien moeten er administratieve systemen zijn die de uitvoering van de begroting, het inzicht in de financiële positie en de toepassing van de paragrafen ondersteunen. Deze systemen dienen tevens de rapportages en verantwoording van de ambtelijke organisatie aan het college en de rapportage van het college aan de raad te ondersteunen. De raad zal ook hiervoor kaders stellen. Overeenkomstig de doelstellingen van het dualisme gaat het dan vooral om prestatie-eisen waaraan het college moet voldoen en niet om de meer gedetailleerde uitvoeringsregels zelf. De raad kan hierbij de accountant vragen te toetsen of de financiële organisatie en de administratieve systemen de prestatie-eisen kunnen waarborgen en de raad te informeren over zijn bevindingen.
Artikel 2. ProgrammabegrotingArtikel 2 bevat een aantal bepalingen over de inrichting van de begroting waarin de kaderstellende functie van de raad tot uiting komt. De raad legt op basis van dit artikel een belangrijk deel van de infrastructuur van de begroting vast, evenals de kengetallen waarop de raad wil sturen en controleren.
In het Besluit comptabiliteitsvoorschriften 1995 was de indeling van de begroting in functies verplicht voorgeschreven. In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten is dat niet meer zo. De gemeente bepaalt nu zelf het aantal en de inhoud van de programma's van de begroting en kan daardoor de begrotingsopzet aanpassen aan de eigen politiek-bestuurlijke wensen. Zo kan een gemeente programma's indelen naar doelgroepen of indelen volgens de pijlers van het grote stedenbeleid. Omdat er een politiek-bestuurlijke keuze ten grondslag ligt aan de indeling van de programma’s, stelt de raad de indeling vast. Meestal zal die vaststelling voor enkele jaren gelden, bijvoorbeeld voor een gehele raadsperiode. Indien daartoe aanleiding is, kan de raad de indeling wijzigen.
Een programma is gebaseerd op de drie w-vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daar voor doen en wat mag dat kosten? Vooral voor de eerste twee vragen zullen in de praktijk indicatoren nodig zijn. Aan de hand van die indicatoren kan de raad zijn kaderstellende functie vervullen. Ook dienen zij om de raad de gelegenheid te bieden zijn controlerende functie in te vullen door de uitkomsten en resultaten van de programma's te beoordelen. In het dualistisch bestel moet de raad de w-vragen zelf beantwoorden; hij kan dat niet overlaten aan het college en/of de ambtelijke organisatie.
Artikel 3. ProductenDe raad stelt de programmabegroting vast. Ter uitvoering van de begroting stelt het college - zoals geregeld in het Besluit begroting en verantwoording - een productraming op. Het college is vrij in het aantal producten en de indeling daarvan. De productraming is in de systematiek van het besluit geen onderdeel van de begroting. De raad kan van oordeel zijn dat hij bij de programmabegroting en verantwoording een overzicht wil hebben van welke producten er bij de programma’s horen. Dit wordt geregeld in het eerste lid.
Artikel 4. Kaders begrotingDe artikelen 2 en 3 betreffen vooral de infrastructuur van de begroting. Artikel 4 gaat over het meerjarige budgettaire kader. Dat vormt, zoals in de meeste gemeenten gebruikelijk is, de grondslag voor de eigenlijke begroting. Gegeven het grote belang van het budgetrecht van de raad, is het logisch dat de raad expliciet een budgettair kader vaststelt.
Artikel 5. Uitvoering begrotingIn artikel 5 legt de raad het college een aantal eisen op die voor een goede uitvoering van de begroting noodzakelijk zijn. In het eerste lid wordt bepaald dat het college de rechtmatigheid, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de uitvoering dient te waarborgen. Lid 2 stelt eisen voor de onderwerpen die van belang zijn voor de opstelling van de productraming. Lid 3 doet hetzelfde voor de uitvoering van de programma’s van de begroting.In het duale stelsel geeft de raad geen nadere uitvoeringsregels om aan de prestatie-eis te voldoen. Deze uitvoeringsregels zijn aan het college.Het vierde en vijfde lid gaan in op de informatieplicht van het college voor nieuwe, niet in de begroting opgenomen activiteiten.De raad autoriseert het college, met het vaststellen van de begroting, op hoofdlijnen tot het uitvoeren van het beleid. Hiermee worden alle afzonderlijke verplichtingen die in de programma’s besloten liggen in materiële zin oftewel financieel geaccordeerd. Bij de uitvoering van de begroting geldt voor het college de informatieplicht uit het vierde lid artikel 169 Gemeentewet. Bij het aangaan van verplichtingen of het uitoefenen van bevoegdheden door het college met ingrijpende gevolgen voor de gemeente moet het college eerst het gevoelen van de raad inwinnen. De raad schrijft nu in dit artikel voor vanaf welke bedragen bepaalde privaatrechtelijke rechtshandelingen in elk geval vooraf aan de raad moeten worden gemeld. De raad perkt hiermee de beoordelingsvrijheid in van het college door zelf te bepalen wat belangrijk genoeg is om vooraf aan de raad mee te delen. De raad schept op deze wijze echter ook zekerheid voor het college. Het college weet welke informatie hij in elk geval vooraf aan de raad moet mededelen. Het haalt mogelijke misverstanden en politieke spanningen uit de lucht.Bij de rechtshandelingen boven deze limieten wordt het college verplicht vooraf het gevoelen van de raad in te winnen. Beneden deze bedragen blijft overigens de informatieplicht voor het college gelden, zoals neergelegd in artikel 169, vierde lid, Gemeentewet, dat wil zeggen dat het college gehouden is de raad te informeren over het gebruik van collegebevoegdheden indien er om welke reden dan ook ingrijpende gevolgen zijn te verwachten. Bij de keuze voor de limietbedragen is een afweging gemaakt tussen de kosten die aan de informatievoorziening zijn verbonden en het nut, de toegevoegde waarde ervan. De limietbedragen in de verordening zijn zodanig bepaald, dat het college niet bij elke kleine zaak eerst de raad moet raadplegen. Hierdoor zou kostbare tijd van de raad en het college verloren gaan en de handelingsvrijheid van het college worden gefrustreerd, iets wat de dualiseringsoperatie juist probeert te voorkomen. Lid 6 geeft de kaderstellende rol van de raad op dit gebied nog eens expliciet aan. In samenhang met de leden vier en vijf betekent het gestelde dat het college in sommige situaties snelheid kan betrachten, maar niet nadat de raad in de gelegenheid is gesteld om zijn zegje te doen. Wanneer de gevoelens van de raad positief zijn, kan het college tot uitvoering overgaan. Formeel dient nog wel een begrotingswijziging door de raad te worden vastgesteld, maar dit kan op een later tijdstip (binnen overige op dat punt gestelde wettelijke kaders).
Artikel 6. Interne controleDe raad legt in dit artikel enkele basiscondities vast voor de interne controle. Daarmee verkrijgt de raad de zekerheid dat het college aan de eisen genoemd in met name artikel 5, eerste lid, zal kunnen voldoen.De verordening geeft in het eerste lid aan het college de opdracht voor de inrichting van de financiële organisatie verschillende maatregelen te treffen op het gebied van interne controle, bijvoorbeeld een adequate functiescheiding. Voor een goede interne controle zijn echter aanvullende onderzoeken nodig. In het tweede lid van artikel 6 geeft de raad aan, welke onderzoeken hij nodig acht om de eisen van controle te waarborgen. Welke bedrijfsonderdelen worden getoetst en met welke frequentie onderzoeken worden uitgevoerd laat de raad ter beoordeling over aan het college. Het college zal op grond van een risicoanalyse sommige controles zeer regelmatig (meerdere keren per jaar) dienen uit te voeren, terwijl andere onderdelen niet of nauwelijks gecontroleerd hoeven te worden. Actuele ontwikkelingen, feitelijke omstandigheden kunnen reden zijn om onderzoeken (tijdelijk) met een gewijzigde frequentie uit te voeren.Het derde en vierde lid regelen dat het college op grond van de uitkomsten van de onderzoeken bij tekortkomingen maatregelen tot herstel treft en dat de raad (desgewenst) over de uitkomsten van de onderzoeken en de eventuele maatregelen tot herstel op de hoogte wordt gebracht.De genoemde onderzoeken in dit artikel omvatten niet de interne onderzoeken van het college naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur. Regels voor deze interne onderzoeken zijn opgenomen in de verordening artikel 213a Gemeentewet.
Artikel 7. Tussentijdse rapportage en informatieArtikel 7, eerste tot en met vierde lid, formaliseert een belangrijk onderdeel van de planning en control van de raad. De raad geeft namelijk aan de aard van de informatie die het college standaard dient te verstrekken evenals de reguliere frequentie. Op basis van deze informatie kan de raad de uitvoering van de begroting volgen en besluiten of bijsturing nodig is.Artikel 7 regelt wanneer de raad tussentijds over de stand van zaken in het lopende begrotingsjaar moet worden geïnformeerd. In dit artikel is gekozen voor twee tussenrapportages. Er kan natuurlijk ook gekozen worden voor slechts één tussenrapportage net voor de begrotingsbehandeling. Een andere mogelijkheid is een tussenrapportage per kwartaal, waarmee wordt aangesloten op cyclus voor het aanleveren van financiële informatie aan o.a. het CBS en de Europese Unie.Door het vastleggen van de datum in het artikel kan de raad een maximale termijn vastleggen, waarbinnen de tussenrapportages moeten worden samengesteld en opgeleverd.In het derde lid van het artikel geeft de raad kaders voor de inrichting van de tussenrapportages. In het vierde lid geeft de raad aan waarover hij in elk geval in de tussenrapportages wil worden geïnformeerd. Om de gemeentelijke organisatie niet op te zadelen met een rapportagecircus is het natuurlijk wel zaak, dat de tussenrapportages niet te uitgebreid en overzichtelijk zijn.De stand van zaken van - en prognose voor het lopende begrotingsjaar kan overigens naast de jaarstukken van het afgelopen jaar mede een belangrijke basis zijn voor het inzicht voor en het opstellen van de komende begroting.
Artikel 8. JaarrekeningArtikel 8 is het sluitstuk van de begrotingscyclus, de verantwoording over de begrotingsuitvoering door het college, cq. de controle van de raad daarop. Basis daarvoor is de productrealisatie. In het eerste lid wordt daarvoor een kwaliteitseis gesteld. Het tweede lid is de tegenpool van artikel 2, lid 2.
Artikel 9. De financiële positieDe raad geeft in dit artikel enkele belangrijke uitgangspunten aan die het college voor de uiteenzetting van de financiële positie en de meerjarenramingen moet volgen.Tevens wordt hier expliciet vastgelegd hoe de raad bij het vaststellen van de financiële positie, de investeringskredieten autoriseert. De autorisatie van deze kredieten zou anders als gevolg van het door gemeenten gehanteerde lasten en batenstelsel buiten de boot vallen. Investeringen van gemeenten worden voornamelijk geactiveerd en drukken zodoende in het jaar van aanschaf niet op de onder de programma’s verantwoorde lasten.
Artikel 10. Waardering en afschrijving vaste activaDe verordening moet volgens artikel 212 Gemeentewet in elk geval bevatten de “regels voor waardering en afschrijving activa”. Artikel 10 stelt de regels voor de waardering en afschrijving van de vaste activa. De vaste activa worden verplicht ingedeeld in immateriële vaste activa, materiele vaste activa en financiële vaste activa. De immateriële vaste activa worden verdeeld in de kosten voor onderzoek en ontwikkeling voor een bepaald actief en de kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen en het saldo van agio en disagio. De materiele vaste activa worden onderverdeeld in materiele vaste activa met economisch nut en materiele vaste activa met alleen maatschappelijk nut.Het eerste lid bepaalt dat geactiveerde plankosten (zoals bijvoorbeeld de kosten van het GRP) kunnen worden afgeschreven in de planperiode. Het tweede lid bepaalt, dat bepaalde kosten ineens ten laste van het resultaat worden gebracht. Het derde lid geeft de afschrijvingstermijnen van de materiele vaste activa met economisch nut. De afschrijvingswijze van deze activa is lineair. De afschrijvingstermijnen kunnen worden afgestemd op de specifiek gemeentelijke situatie. De maat voor de afschrijvingstermijnen is natuurlijk de economische levensduur. Het vierde lid geeft een opsomming van de activa van de gemeente, welke slechts een maatschappelijk en geen economisch nut hebben. Investeringen in vaste activa met alleen maatschappelijk nut worden ineens ten laste van de exploitatie worden gebracht. Deze investeringen genereren geen inkomsten en brengen bij verkoop geen geld op. Activering van deze activa geeft een opwaartse vertekening van het eigen vermogen. Als uitzondering hierop geldt dat alleen investeringen in de openbare ruimte met een maatschappelijk nut geactiveerd mogen worden. In lid 4 is aangegeven welke soorten van activa het betreft. Meer gedetailleerd gaat het dan om de zaken als waterwegen, waterbouwkundige werken, permanente terreinwerken, wegen, straten, fietspaden, voetpaden, bruggen, viaducten, tunnels, verkeerslichtinstallaties, openbare verlichting, straatmeubilair, reconstructie openbare ruimten, parken en overig groen.Het vijfde lid bepaalt, dat activa met alleen maatschappelijk nut onder aftrek van bijdragen van derden en bestemmingsreserves direct ten laste van de exploitatie worden gebracht. Slechts bij uitzondering mogen dergelijke investeringen met toestemming van de raad worden geactiveerd. Dit kan nodig zijn ingeval een gemeente een (aantal) zeer grote investering in de openbare ruimte wil uitvoeren. Een gemeente kan bij een dergelijk (meerjarige) investering de begroting mogelijk niet sluitend krijgen. Dit is echter wel verplicht. Artikel 189 Gemeentewet bepaalt namelijk, dat de begroting in enig jaar in evenwicht is, dan wel evenwicht in de eerstvolgende jaren tot stand wordt gebracht. In een dergelijk geval kan activering van deze investeringen bij wijze van uitzondering uitkomst bieden.
Artikel 11. Waardering oninbare vorderingenArtikel 11 geeft de regels voor de bepaling van de voorziening voor oninbare vorderingen.
Artikel 12. Reserves en voorzieningenEen belangrijk beleidsmatig aspect betreft de omvang van het eigen vermogen van een gemeente. Het eigen vermogen van een gemeente bestaat uit de algemene reserves en bestemmingsreserves. Hoe groot moet het eigen vermogen zijn om risico’s op te vangen en gaan we een investering financieren door belastingverhoging of door het interen op het eigen vermogen, zijn financieel beleidsmatige vragen die thuishoren bij de raad.Artikel 12 bepaalt dat het college periodiek (eens in bijvoorbeeld de vier jaar) een nota over de reserves en voorzieningen aanbiedt ter behandeling en vaststelling door de raad. In deze nota kan de raad het kader vaststellen voor de omvang van de reserves. Kaders stellen voor voorzieningen is veelal niet aan de orde, omdat voorzieningen een verplichtend karakter kennen. Wel is het inzichtelijk in de nota in te gaan op de voorzieningen.
Artikel 13. KostprijsberekeningIn artikel 13 is de grondslag voor de bepaling van heffingen en tarieven neergelegd, zoals dat door artikel 212, lid 2, let b Gemeentewet wordt geëist. De grondslag voor de hoogte van heffingen en tarieven is namelijk politieke besluitvorming door de raad op basis van de geraamde hoeveelheden en de geraamde kostprijzen. Kostprijzen laten zich op vele manieren berekenen. In dit artikel worden uitgangspunten voor de bepaling van de kostprijzen gegeven.Artikel 13, lid 1 bepaalt, dat naast de direct aan een product toe te rekenen kosten ook de indirecte kosten die rechtstreeks samenhangen met de vervaardiging van het product, worden meegenomen voor de kostprijsbepaling. De salariskosten van de burgemeester hoeven dus niet worden meegenomen voor de kostprijsberekening van de rioolrechten. Het toe te rekenen deel van de overhead van de gemeentelijke dienst waaronder het rioolbeheer valt moet dus wel worden meegenomen in de kostprijsberekening.Artikel 229b, lid 2, Gemeentewet stelt, dat bijdragen aan bestemmingsreserves voor noodzakelijke vervanging van de betrokken activa voor bepaling van de geraamde kostprijs en dus voor de bepaling van het tarief of de heffing mogen worden meegenomen. Veel gemeenten hanteren daarnaast het mechanisme van rentetoerekening over de reserves en de voorzieningen aan in gebruik zijnde kapitaalgoederen. Gemeente Ameland doet dit niet. Artikel 13, lid 2 van de modelverordening bepaalt, dat deze beide kosten ook daadwerkelijk worden meegenomen voor de berekening van de geraamde kostprijs. Indien is gekozen voor het systeem van het toerekenen van bespaarde rente dan is het verplicht deze rente als lasten mee te nemen in de kostprijs.Op grond van lid 2 moeten ook worden meegenomen de kosten in verband met compensabele BTW voor rioolrechten, reinigingsrechten en afvalstoffenheffing. De begroting en jaarstukken zijn exclusief de compensabele BTW. Voor dit soort heffingen is echter in de wet bepaald dat ze wel meegenomen mogen worden in de kostprijsberekening, omdat de gemeente deze kosten wel heeft, ook al wordt de BTW gecompenseerd. Het rentepercentage van de toerekening van kapitaallasten is van invloed op de lasten, maar ook van invloed op de kostprijs. In de gemeentelijke boekhouding wordt hiertoe meestal gerekend met een zogenaamd rente-omslagpercentage. Dit rentepercentage is van invloed op de kostprijs en valt zodoende onder het budgetrecht van de raad.
Artikel 14. FinancieringsfunctieDe financieringsfunctie (treasury) is een belangrijk onderdeel van het middelenbeheer. Gezien de operationele kwetsbaarheid van deze functie bevat artikel 212 het expliciete voorschrift dat de verordening een onderdeel over de financieringsfunctie heeft. In dit artikel wordt uitvoering gegeven aan artikel 212, tweede lid onder c. Het gaat om de kaders voor het uitvoeren van de financieringsfunctie. De uitvoering van de financieringsfunctie komt aan de orde in de financieringsparagraaf in de begroting en de rekening zoals die in het Besluit begroting en verantwoording is voorgeschreven. In dit artikel stelt de raad doelstellingen, richtlijnen en limieten die voor het college gelden. Het vierde lid van het artikel draagt het college op een financieringsstatuut (treasurystatuut) op te stellen dat met name protocollen bevat voor de dagelijkse uitvoering. Onderwerpen die in zo’n besluit aan de orde komen zullen met name betreffen het derivatenbeheer (indien van toepassing), het kasbeheer, het risicobeheer, de financiering en de administratieve organisatie. Onder het risicobeheer vallen het renterisicobeheer, het kredietrisicobeheer, het koersrisicobeheer, het interne liquiditeitsbeheer en het valutarisicobeheer (indien van toepassing).In het tweede lid onder a wordt gesproken van een vereiste rating die een financiële instelling moet hebben. De regelgeving schrijft voor dat het minimaal om een A-rating moet gaan. Gemeenten kunnen zelf een zwaardere rating vaststelling, bijvoorbeeld AA.In onderdeel b wordt verder gesproken over een hoofdsomgarantie voor uitzettingen. Dit is de minimumeis die volgens de regeling geldt. De nominale waarde van de uitzetting blijft dan in ieder geval in takt. De kasgeldlimiet en de renterisiconorm zijn wettelijk geregeld (Wet financiering decentrale overheden, artikel 3 en 4, respectievelijk 5 en 6). Overschrijding is niet toegestaan. Gedeputeerde staten van de provincie moeten in hun hoedanigheid van toezichthouder ingrijpen, maar kunnen onder bijzondere omstandigheden een tijdelijke overschrijding tolereren. Bij overschrijding kan de gemeente worden geconfronteerd met preventief toezicht op het sluiten van kortlopende (kasgeldlimiet) of langlopende (renterisiconorm) leningen. De raad dient daarom wanneer overschrijding dreigt terstond geïnformeerd te worden.
Artikel 15. Registratie bezittingen en activaVoor een goed beeld van de financiële positie is een volledige registratie van de gemeentelijke bezittingen onontbeerlijk. Om te garanderen dat de registratie actueel en juist is, wordt in dit artikel het college opgedragen periodiek de registratie te controleren en bij afwijkingen maatregelen tot herstel te treffen.
Artikel 16. Lokale heffingenHet nieuwe artikel 212 Gemeentewet eist in het tweede lid, onderdeel b, dat de verordening 212 Gemeentewet minimaal de grondslagen bevat voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 229b Gemeentewet en in rekening te brengen heffingen als bedoeld in artikel 15.33 Wet milieubeheer. In de verordening is er voor gekozen om als uitgangspunt van het financieel beleid de grondslagen voor de bepaling van heffingen, tarieven en prijzen in het algemeen te verankeren. Zo zijn ook opgenomen regels voor de bepaling van de lokale belastingen.Het eerste lid van artikel 16 regelt, dat het college elk jaar een nota lokale heffingen aan de raad aanbiedt ter behandeling en vaststelling van de lokale lasten. Deze nota moet vòòr de begrotingsbehandeling door de raad worden vastgesteld. Op grond van de vastgestelde nota moeten vervolgens de bijbehorende belastingverordeningen worden aangepast en door de raad worden vastgesteld. De nota bevat eveneens een overzicht van de overige verordeningen, waarin heffingen, tarieven en prijzen zijn vastgelegd. Artikel 229b Gemeentewet en artikel 15.33 Wet milieubeheer stellen echter randvoorwaarden aan de hoogte van de meeste tarieven en heffingen. Behalve tarieven voor het geven van vermakelijkheden en belastingen mogen de tarieven en heffingen niet het bedrag van de geraamde kostprijs te boven gaan. Voor het vaststellen van de hoogte van de verschillende tarieven en heffingen heeft de raad dus de geraamde kostprijs per tarief c.q. heffing nodig.In afwijking van de voorgaande alinea is bij meer producten en diensten opgenomen in één verordening het mogelijk dat een bepaald product hoger wordt geprijsd dan de geraamde kostprijs zolang het totaal van de geraamde opbrengst de totale kosten van de in de verordening genoemde producten en diensten niet overschrijdt. Dit is het geval bij de leges, welke in de regel bijeen worden gebracht in één legesverordening.Voor inzicht in de hoogte van de baten in begrotingstechnische zin heeft de raad ook informatie nodig over de geraamde afzet in hoeveelheden. Het derde lid regelt, dat het college de geraamde kostprijs per verordening en de geraamde hoeveelheden per product/dienst aan de raad verstrekt voor vaststelling van de heffingen, tarieven en prijzen.Het vierde lid regelt over welke feiten aangaande de lokale lasten de raad in elk geval in de verplichte paragraaf lokale heffingen bij de begroting en jaarstukken wordt geïnformeerd. Hier kan de raad invulling geven aan zijn eigen informatiebehoefte over de lokale lasten en heffingen. Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten schrijft de minimumeisen voor die in de paragraaf moeten worden vermeld, namelijk:a. de geraamde inkomsten;b. het beleid ten aanzien van de lokale heffingen;c. een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen;d. een aanduiding van de lokale lastendruk;e. een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid.Daarnaast kan men bijvoorbeeld opnemen:f. de kostendekkendheid van de rioolrechten, reinigingsheffing en afvalstoffenheffing;g. de lokale lastendruk voor eenpersoonshuishoudens, meerpersoonshuishoudens en bedrijven;h. het aantal en het bedrag aan kwijtscheldingen;i. de waardeontwikkeling van onroerende zaken in de gemeente.
Artikel 17. WeerstandsvermogenEen gemeente loopt risico’s. Deze risico’s zijn van uiteenlopende aard. Tegen een deel van deze risico’s kan een gemeente zich verzekeren, of er moeten voorzieningen worden gevormd, of ze kunnen anderszins worden opgevangen. Voor een deel van de risico’s is dit echter niet het geval. Daarnaast kiezen gemeenten er soms voor om voor bepaalde verzekerbare risico’s eigen risicodrager te worden door zich bewust niet voor deze risico’s te verzekeren.De niet verzekerde risico’s hebben, als ze zich voordoen, (grote) financiële consequenties. Het is dus zaak voor een gemeente zich bewust te zijn van de risico’s die ze loopt, en deze zo veel als mogelijk is te beheersen. Het uitsluiten van risico’s is echter niet mogelijk. Waar gewerkt wordt vallen spaanders. Niet verzekerde risico’s die zich voordoen, moet de gemeente opgevangen met het eigen vermogen, door belastingverhogingen of door beleidsmatige ombuigingen op de begroting.Het eerste lid van artikel 17 eist dat het college eens in de vier jaar een nota aan de raad aanbiedt, waarin het college uiteenzet hoe hij omgaat met de inventarisatie en beheersing van risico’s. Dit zijn bijvoorbeeld regels over welke bezittingen van de gemeente moeten worden verzekerd en welke procedures hiervoor gelden. Een ander voorbeeld van een regel voor de beheersing van risico’s is, dat de gemeente het renterisico op haar leningportefeuille op een aanvaardbaar niveau houdt. Ieder college kan zelf invulling geven hoever hij met deze regels wil gaan. Ten tweede moet het college in deze nota de risico’s kwantificeren en aan de hand ervan de gewenste weerstandscapaciteit bepalen.Het tweede lid regelt over welke risico’s en hun financiële consequenties de raad in de verplichte paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en de jaarstukken moet worden geïnformeerd. Het “Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten” verplicht een aantal zaken op te nemen in de paragraaf, namelijk:a. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;b. een inventarisatie van de risico’s;c. het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico’s;Voor overige zaken kan gedacht worden aan een opsomming van de risico’s zoals:a. tegenvallende resultaten uit grondexploitatie;b. lopende en te verwachten claims van derden;c. nog niet getaxeerde kosten van (vermoedde) milieuverontreiniging;d. overschrijding openeinde regelingen en subsidies;e. dreigend faillissement van verbonden partijen;f. dreigend faillissement van derden bij wie borgstellingen, garanties, leningen of vorderingen uitstaan.
In het onderhavige artikel is er voor gekozen om de beleidslijnen uit te zetten in een nota. De desbetreffende, volgens het Besluit begroting en verantwoording voorgeschreven paragraaf informeert dan vooral de uitvoering en toepassing van de nota. Ditzelfde geldt voor het vorige artikel en de artikelen 18, 19 (in combinatie met artikelen 4 en 9) en 20 tot en met 23.
Artikel 18. Onderhoud kapitaalgoederenIn artikel 18 stelt de raad regels voor de begrotings- en verantwoordingsinformatie aan de raad over het onderhoud aan kapitaalgoederen. De verantwoordingsinformatie wordt gesplitst. Het eerste tot en met het derde lid regelen, dat er nota’s aan de raad worden aangeboden over het onderhoud aan de verschillende categorieën kapitaalgoederen. Hierin kan op de stand van zaken worden ingegaan en kan de raad de kaders voor het toekomstig beleid uiteenzetten.In lid 2 is voor de nota rioleringsplan een termijn van vijf jaar aangegeven; dit is de termijn die geldt voor het op te stellen gemeentelijk rioleringsplan (GRP).De in lid drie bedoelde nota onderhoud gebouwen dient ook te handelen over de woningen van het gemeentelijk Woningbedrijf.Artikel 18, vierde lid, regelt over welke feiten aangaande het financieel beheer van het onderhoud van kapitaalgoederen de raad in de verplichte paragraaf onderhoud kapitaalgoederen bij de begroting en jaarstukken in elk geval geïnformeerd wordt. Hier kan de raad invulling geven aan zijn eigen informatiebehoefte over het onderhoud kapitaalgoederen. Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten schrijft enige feiten voor, die in de paragraaf moeten worden vermeld. Namelijk het beleidskader, de daaruit voortvloeiende financiële consequenties en de vertaling daarvan in de begroting van het onderhoud wegen, het onderhoud riolering, het onderhoud water, het onderhoud groen en het onderhoud gebouwen.
Artikel 19. FinancieringDe basis voor dit artikel is gelegen in artikel 14. Artikel 19 regelt over welke feiten inzake het financieel beheer van de financieringsfunctie de raad in elk geval in de verplichte paragraaf financiering bij de begroting en jaarstukken wordt geïnformeerd. De raad kan aangeven om over meerdere zaken geïnformeerd te willen worden zoals de samenstelling en omvang van het vreemde vermogen en van de uitzettingen en de liquiditeitspositie.
Artikel 20. BedrijfsvoeringHet domein van de ambtelijke organisatie is de verantwoordelijkheid van het college. Beleid op dit gebied wordt in de eerste plaats vormgegeven door het college. In het eerste lid van artikel 20 van de verordening over het financieel middelenbeheer van de bedrijfsvoering wordt een nota over de bedrijfsvoering dan ook slechts ter kennisgeving aan de raad overlegd.Het tweede lid regelt verder over welke feiten aangaande het financieel beheer van de bedrijfsvoering de raad in de verplichte paragraaf bedrijfsvoering geïnformeerd wordt. In dit artikel kan de raad invulling geven aan zijn eigen informatiebehoefte over de middelen bedrijfsvoering. Men kan hiervoor bijvoorbeeld opnemen:a. aantal personeelsleden in dienst onderverdeeld naar leeftijd en beloningsschaal;b. de instroom, uitstroom en het percentage ziekteverzuim van personeel;c. de directe loonkosten;d. de personeelskostene. de kosten inleenkrachten;f. de kosten van ingehuurde externen;g. de huisvestingskosten;h. de automatiseringskosten;i. vernieuwing, uitbreiding, herstructurering, reorganisatie en inkrimping van de ambtelijke organisatie, de gemeentelijke huisvesting, het gemeentelijk materieel en de gemeentelijke automatiseringssystemen
Artikel 21. Verbonden partijenArtikel 21 stelt regels voor de verantwoordingsinformatie over de verbonden partijen. De leden een tot en met drie regelen dat er een nota verbonden partijen aan de raad wordt aangeboden, waarin op de stand van zaken van de verbonden partijen wordt ingegaan en de raad de kaders voor het toekomstig beleid uiteen kan zetten. Artikel 20, vierde lid regelt over welke feiten aangaande het financieel beheer van verbonden partijen de raad in elk geval in de verplichte paragraaf verbonden partijen bij de begroting en jaarstukken geïnformeerd wil worden. Hier kan de raad invulling geven aan zijn eigen informatiebehoefte over de verbonden partijen. Wel schrijft het Besluit begroting en verantwoording enige feiten verplicht voor die in de paragraaf moeten worden vermeld, namelijk:a. de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting;b. de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen.
Daar de begroting, jaarstukken en nota’s openbare stukken zijn, kan vermelding van bepaalde in de verordening vereiste informatie de belangen van de gemeente schaden. We kunnen bijvoorbeeld denken aan het voornemen om een financieel belang af te stoten, hetgeen in bepaalde situaties de onderhandelingspositie van de gemeente aantast. Deze gegevens neemt men vanzelfsprekend niet herkenbaar op in de begroting, jaarstukken en openbare nota’s.Ingevolge het Besluit begroting en verantwoording dient een lijst van verbonden partijen te worden bijgehouden.
Artikel 22. GrondbeleidEen belangrijke taak van een gemeente is het daadwerkelijk ingrijpen in de ruimtelijke ordening van een gemeente door zelf vastgoedlocaties te (laten) ontwikkelen. De uitgangspunten van het financieel beleid ten aanzien van het grondbeleid horen bij de raad thuis. Artikel 22, eerste lid, regelt, dat het college eenmaal per raadsperiode een nota grondbeleid aan de raad aanbiedt ter behandeling en vaststelling. In deze nota kan de raad de kaders vaststellen voor het toekomstig grondbeleid. Het tweede lid van artikel 22 schrijft de feiten voor aangaande het grondbeleid waarover de raad in elk geval in de verplichte paragraaf grondbeleid bij de begroting en jaarstukken moet worden geïnformeerd. Hier kan de raad invulling geven aan zijn eigen informatiebehoefte over het grondbeleid. Dit naast de verplichtingen die het Besluit begroting en verantwoording voorschrijft. Het besluit schrijft voor:a een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting;b een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert;c een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie;d een onderbouwing van de geraamde winstneming;e de beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van de grondzaken.Daarnaast kan gedacht worden aan:f huidige vastgoedpositieg de aan- en verkoop van vastgoedh de deelname in PPS-constructiesi de geraamde kosten en opbrengsten per in ontwikkeling genomen projectj in erfpacht uitgegeven grondenk inkomsten erfpacht en bijstelling erfpachtvergoedingen
Daar de begroting, jaarstukken en nota’s openbare stukken zijn, kan vermelding van bepaalde in de verordening geëiste informatie de belangen van de gemeente schaden. We kunnen bijvoorbeeld denken aan het opnemen van de financiële onderhandelingsruimte in de begroting voor de aankoop van een stuk grond. Dergelijke informatie tast de onderhandelingspositie van de gemeente aan. Zulke gegevens neemt men vanzelfsprekend niet herkenbaar op in de begroting, jaarstukken en openbare nota’s.
Artikel 23. Verstrekking subsidiesEen belangrijke uitgaande middelenstroom, die de kaderstellende rol en het budgetrecht van de raad raakt, betreft de verstrekking van gemeentelijke subsidies. Hiervoor is geen paragraaf bij de begroting en de jaarstukken opgenomen. Artikel 4.23 Algemene wet bestuursrecht vereist dat een subsidie slechts door een bestuursorgaan kan worden verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift. Het voorschrift moet regelen voor welke activiteiten subsidies kunnen worden verstrekt. Voor incidentele gevallen met een subsidieduur van ten hoogste vier jaar geldt het bovengenoemde vereiste niet. Gemeenteraden hebben in de regel op grond van deze wettelijke bepaling een subsidieverordening vastgesteld.Artikel 23 regelt, dat de raad periodiek een nota ontvangt waarin het college het voorgenomen beleid uiteenzet voor de verstrekking van subsidies en een overzicht van de toegekende subsidies. De nota wordt eens per raadsperiode aangeboden.
Artikel 24. AdministratieIn artikel 24 worden de kaders gegeven voor de inrichting van administraties van de gemeente. In hoofdlijnen wordt opgedragen welke gegevens moeten worden vastgelegd en aan welke eisen de vastgelegde gegevens moeten voldoen. Deze verordening regelt niet – inherent aan het dualisme – de regels en activiteiten die daarvoor in de uitvoering nodig zijn. Dat is een taak van het college. Dit zal deze zaken wel in een besluit moeten vastleggen ten behoeve van de aansturing van de ambtelijke organisatie. Een en ander geldt ook voor de artikelen 25, 26 en 27.
Artikel 25. Financiële administratieEen belangrijk onderdeel van de administratie is de financiële administratie. Bij algemene maatregel van bestuur stelt het Rijk eisen aan de verantwoordingsinformatie van gemeenten. In het Besluit begroting en verantwoording zijn onder andere waarderingsgrondslagen, balansindeling en verplicht op te leveren financiële gegevens vastgelegd. Vanuit de financiële administratie moeten gegevens worden aangeleverd voor de financiële verantwoordingsinformatie aan de raad, maar ook aan gedeputeerde staten, in hun rol als toezichthouder, het rijk, de Europese Unie etc.
Artikel 26. Financiële organisatieIn dit artikel worden uitgangspunten voor de inrichting van de financiële organisatie gegeven, waaraan het college bij het stellen van regels voor de ambtelijke organisatie invulling moet geven. De uitgangspunten vormen kaders voor het college, waaraan hij zich moet houden.In de onderdelen a en b worden eisen gesteld aan de toedeling van taken aan organisatieonderdelen van de gemeente en de toewijzing van functies aan functionarissen. In de onderdelen c t/m f worden eisen gesteld aan de budgettoedeling en de verantwoording daarover.
Artikel 27. Aanbesteding en inkoopDe inkoop van goederen en diensten en de aanbesteding van werken zijn belangrijke en kwetsbare activiteiten die een groot budgettair effect kunnen hebben. Het hanteren van een protocol is naast de desbetreffende administratieve aspecten tevens te zien als een vorm van risicobeheersing. De aansprakelijkheid kan worden beperkt en er wordt jegens derden rechtszekerheid gecreëerd. Artikel 27 legt aan het college de zorg op om regels op te stellen voor de aanbesteding van werken en inkoop van goederen en diensten. De regelgeving van de Europese Unie dient daarbij nageleefd te worden. Doordat de regels worden vastgelegd kan de accountant bij zijn controle van de jaarstukken nagaan of de interne regels (en de Europese regelgeving) zijn nageleefd, het is een onderdeel van de rechtmatigheidstoets. De accountant beoordeelt hiervoor eveneens het systeem van interne regels.
Artikel 28. Subsidieverstrekking en steunverlening Een ander kwetsbare activiteit van gemeenten is de subsidieverlening en steunverlening aan ondernemingen. Ook hiervoor is het hanteren van een protocol te zien als een vorm van risicobeheersing. Daarnaast is op delen van deze activiteit de Europese regelgeving inzake staatssteun van toepassing.
Artikel 29. InwerkingtredingDeze verordening treedt in de plaats van de vorige op grond van het oude artikel 212 Gemeentewet opgestelde verordening. De wetgever heeft bepaald, dat de nieuwe verordening artikel 212 Gemeentewet bij alle gemeenten op het begrotingsjaar 2004 van toepassing moet zijn. De oude verordening blijft nog van kracht op de begroting en jaarrekening van 2003.
Artikel 30. CiteertitelIn dit artikel wordt de naam gegeven, waarmee men in de gemeentelijke stukken naar deze verordening kan verwijzen.
VaststellingDe begroting 2004 moet voor 15 november 2003 zijn toegezonden aan gedeputeerde staten (artikel 191 Gemeentewet) en dus moet de begroting voor die datum door de raad zijn vastgesteld. De nieuwe verordening 212 is van toepassing op de begroting 2004. De wetgever heeft dan ook bepaald dat de nieuwe verordening 212 voor 15 november 2003 door de raad moet zijn vastgesteld. Daarnaast moet de verordening binnen twee weken na vaststelling door de raad door het college naar gedeputeerde staten worden verzonden (artikel 214 Gemeentewet).De ondertekening van uitgaande stukken van de raad door de burgemeester is in het nieuwe duale bestel gehandhaafd (artikel 75, lid 1 Gemeentewet). Door de komst van de griffier zijn de taken van de gemeentesecretaris gewijzigd. De secretaris hoeft niet meer aanwezig te zijn bij de vergaderingen van de raad. Deze taak wordt overgenomen door de griffier (artikel 107b Gemeentewet). Door deze wijziging is het niet meer de secretaris, die de uitgaande stukken van de raad meeondertekent. De griffier moet de uitgaande stukken van de raadsvergaderingen meeondertekenen (artikel 107c Gemeentewet).