Beleidsnota drugsproblematiek gemeente Hulst 1999

Sinds de gemeente Hulst heeft besloten tot het voeren van een nuloptiebeleid met betrekking tot drugs binnen de gemeente, is er op dit gebied veel gebeurd. Er zijn de laatste jaren door de bestuursrechter vele uitspraken gedaan op het gebied van het gemeentelijk drugsbeleid, zoals dat in Nederland in uiteenlopende vormen wordt gehanteerd. Van groot belang voor het efficiënt kunnen doorvoeren van een nuloptiebeleid zijn een tweetal wetswijzigingen geweest: de inwerkingtreding van de toevoeging van artikel 174a aan de Gemeentewet (de wet Vicoria) en de recente uitbreiding van de Opiumwet met een artikel 13b (de wet Damocles). Op beide wetten wordt hierna uitgebreid ingegaan in Hoofdstuk 5; paragraaf 6, respectievelijk in Hoofdstuk 6 van deze beleidsnota. Vooral de inwerkingtreding van de wet Damocles heeft juridische consequenties voor het gemeentelijk beleid met betrekking tot het bestrijden en tegengaan van drugsoverlast..

In 1912 werd te 's-Gravenhage tot stand gebracht het Internationaal Opiumverdrag, hetwelk ertoe leidde dat ons land in 1919 een daarop gebaseerde Opiumwet het licht deed zien. Een uitbreiding van de in dit verdrag overeengekomen verbodsbepalingen vond plaats bij het te Genève gesloten Opiumverdrag. De nu nog in ons land vigerende Opiumwet van 1928 gaf uitvoering aan dit Opiumverdrag, dat sindsdien nog vele malen met verdragen en protocollen werd aangevuld. Het verdrag stelde voorop dat de verdragsluitende staten tegen misbruik van verdovende middelen maatregelen zouden nemen door beperking van het gebruik, terwijl het belangrijkste aspect van de verdragen en protocollen was de zorg voor een effectieve controle op teelt en fabricage van en handel in verdovende middelen. Deze middelen dienden uitsluitend voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden beschikbaar te zijn. De internationale bemoeienis met en zorg voor bestrijding en voorkoming van misbruik van verdovende middelen, alsmede beperking van het gebruik van die middelen tot uitsluitend geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden, leidde tot het zogenaamde Enkelvoudig Verdrag van New York inzake verdovende middelen d.d. 30 maart 1961, dat in het kader van de Verenigde Naties tot stand kwam. Dit verdrag trad op 15 augustus 1965 voor Nederland in werking. Nederland is nog steeds aan dit Verdrag gebonden. Artikel 4 van het Enkelvoudig Verdrag verplicht partijen - dus ook Nederland - wetgevende en administratieve maatregelen te nemen die nodig zijn om onder andere de productie, de uit- en invoer, de afgifte, de handel in en het gebruik en bezit van verdovende middelen te beperken tot uitsluitend geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden. Artikel 36 verplicht partijen om met name genoemde handelingen - in welk artikel het woord “gebruik” niet voorkomt - tot strafbare feiten te bestempelen.

In de genoemde Nederlandse Opiumwet kwam weliswaar het woord “gebruik” niet voor als een strafbaar feit, doch wel het woord "aanwenden", waarmee op hetzelfde geduid werd (gebruiken, consumeren). Sinds de wijziging van de Opiumwet van 23 juni 1976, Stb. 424, werd de term "aanwenden" uit art. 2, lid 1, sub c en uit art. 3, sub b geschrapt. De memorie van toelichting stelt hieromtrent: “De strafrechtelijke positie van de gebruiker van drugs met onaanvaardbaar risico wordt afzonderlijk geregeld. Het aanwezig hebben voor eigen gebruik van hennepprodukten wordt als overtreding met een geringe straf bedreigd. Tot een wijziging van zuiver terminologische aard strekt het voorstel om het woord “aanwenden” - in de praktijk met “gebruiken” aangeduid - in de reeks van strafbaar gestelde feiten te schrappen. Daar “aanwezig hebben”, hetwelk eveneens verboden is, “aanwenden” mede omvat, brengt dit voorstel geen wijziging in de strafrechtelijke positie van de gebruiker. Overigens legt het openbaar ministerie ook nu reeds om bewijstechnische redenen meestal “aanwezig hebben” ten laste.”

Samengevat komt het erop neer, dat de bestuursrechtelijke uitvoering van de Opiumwet een bevoegdheid is welke toekomt aan de minister van Volksgezondheid en dat de strafrechtelijke uitvoering, dat wil zeggen de bevoegdheid tot handhaving uiteindelijk voor de verant-woordelijkheid komt van de minister van Justitie.

De door het gebruik van drugs (hetzij hard-, hetzij softdrugs) ontstane overlast heeft zich voltrokken zonder dat deze viel binnen een wettelijk gereguleerd kader. Dit gebruik is immers niet verboden, terwijl overlast een verschijnsel is dat weliswaar kan voortkomen uit of samenhangen met druggebruik, doch op zichzelf staat en als eigen element van overheidsbemoeienis aandacht vraagt. Voor de bestrijding van overlast als zelfstandig verschijnsel is in wezen niet relevant om welke redenen of door welke beweegredenen die overlast ontstaan is.

Deze positieve visie is de nu algemeen heersende. De dientengevolge in de praktijk toe-gepaste methode heeft ertoe geleid dat "veel voorkomende strafbare feiten", waarvoor enkele jaren geleden nog de benaming "kleine criminaliteit" opgeld deed, niet of nauwelijks vervolgd worden. Bij de keuze voor dit standpunt telt tevens mee de belasting van de strafrechtelijke "keten", van opsporing tot en met berechting en executie. Bovendien is de vraag naar wat "het algemeen belang" vereist er één, die in dit kader met name door het openbaar ministerie zelf beantwoord wordt. In Nederland is, anders dan in andere Westeuropese landen, de vervolging van strafbare feiten een exclusieve taak van het OM.

Weliswaar is het vervolgingsmonopolie van het OM niet geheel buiten enige rechterlijke controle gesteld, doch het beklag dat een belanghebbende wegens niet (verdere) vervolging van de zaak door het OM bij de rechter - het gerechtshof - ex artikel 12 Wetboek van Strafvordering kan doen, pleegt veelal niet veel soelaas te bieden. Dit wordt nog versterkt door het feit dat er opsporings- en vervolgingsrichtlijnen opgesteld plegen te worden, waarop overtreders en verdachten een beroep (mogen en kunnen) doen in een strafproces. De sinds de jaren ‘70 gegroeide veel voorkomende criminaliteit is dan ook bevorderd door het gebrek aan strafvorderlijk optreden tegen overlast, vernieling, diefstal van fietsen, auto-inbraken e.d.. Dit gebrek aan overheidsoptreden betrof niet alleen het niet-vervolgen, doch kwam begrijpelijkerwijze ook tot uitdrukking in het niet-opsporen en het niet "daadwerkelijk handhaven van de rechtsorde" op die terreinen.

Doordat niet meer vervolgd werd, nam ook de belangstelling bij het politie-apparaat af om daadwerkelijk op te treden tegen vormen van veel voorkomende criminaliteit. Dit betrof ook de handel in, het in bezit hebben van en het ten verkoop aanbieden van softdrugs. Daarvoor was geen of nauwelijks belangstelling uit een oogpunt van handhaving, hetgeen de mogelijkheid bood voor de ontwikkeling van de zogenaamde coffeeshops. De nota Drugbeleid maakt om deze reden een onderscheid tussen “coffeeshops in strikte zin” en van “illegale verkooppunten”. Hiermee wordt in elk geval de indruk gewekt dat er legale en illegale verkooppunten voor drugs zijn, terwijl die indruk nog verder versterkt wordt door het feit, dat tegen de zogenaamde “coffeeshops in strikte zin” niet opgetreden wordt als men maar binnen de richtlijn “Opsporingsbeleid inzake de coffeeshops” blijft. Onder coffeeshops in strikte zin verstaat de nota een inrichting waarin verkoop van softdrugs plaatsvindt (welke een alcoholvrije horeca-inrichting betreft, zonder gokkasten).

De centrale doelstelling van het Nederlandse drugbeleid is de bescherming van de gezondheid van het individu, zijn directe omgeving en de samenleving als geheel. Bescherming van kwetsbare groepen, met name jongeren, staat hierbij voorop. Het beleid richt zich enerzijds op de beperking van de vraag naar drugs, anderzijds op de beperking van het aanbod. De vraag naar drugs wordt ontmoedigd door middel van een actief zorg- en preventiebeleid.

Het aanbod van drugs wordt tegengegaan door middel van de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Een derde pijler van het beleid bestaat uit de inspanningen ter bestrijding van de overlast rond het gebruik van drugs en de handhaving van de openbare orde. Nederland heeft inmiddels ruim twintig jaar ervaring met dit drugbeleid.

Vanwege het belang van een integrale aanpak wordt de verantwoordelijkheid voor het drugbeleid gedeeld door verschillende ministeries. Het Ministerie van Justitie is belast met de strafrechtelijke handhaving en het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) met het preventie- en hulpverleningsbeleid. Aangelegenheden op het gebied van lokaal bestuur en politie vallen onder het Ministerie van Binnenlandse Zaken. De Minister van VWS is tevens verantwoordelijk voor de coördinatie van het gehele drugbeleid. Ook op lokaal niveau is er sprake van een integrale aanpak van het drugbeleid.

Om de Nederlandse aanpak van de drugproblematiek op waarde te kunnen schatten, is het van belang enige algemene kenmerken van de Nederlandse samenleving voor ogen te hebben. Nederland is één van de meest dichtbevolkte en meest verstedelijkte landen ter wereld. Het land heeft 15,5 miljoen inwoners op een oppervlakte van niet meer dan 41.526 km. Nederland is van oudsher een doorvoerland, met Rotterdam als grootste zeehaven ter wereld en een sterke transportsector. De bevolking hecht veel waarde aan vrijheid van het individu. De overheid wordt geacht zich terughoudend op te stellen op het gebied van religie en morele vraagstukken. Het voeren van een open discussie over dergelijke onderwerpen is kenmerkend voor de Nederlandse samenleving. Verder hechten de Nederlandse burgers veel waarde aan bescherming van het collectief welzijn. Dit komt tot uiting in het uitgebreide systeem van sociale zekerheid en de algemene toegankelijkheid van de gezondheidszorg en het onderwijs.

Het Nederlandse beleid met betrekking tot het gebruik van cannabis is gebaseerd op de veronderstelling dat een eventuele overgang van het gebruik van softdrugs op dat van hard-drugs veeleer sociale dan fysiologische oorzaken heeft. Door middel van het gedogen van een relatief laagdrempelig aanbod van gebruikershoeveelheden softdrugs wordt beoogd de consumentenmarkten van soft- en harddrugs van elkaar gescheiden te houden zodat een sociale drempel wordt opgeworpen voor de overgang van het gebruik van softdrugs op dat van harddrugs. Vervolgens zijn de zogenoemde coffeeshops ontstaan, waarbinnen op commerciële basis softdrugs worden verkocht aan meerderjarigen.

In bijna alle landen die kampen met drugproblemen moeten door politie en justitie bij de opsporing en vervolging van drugdelicten noodgedwongen prioriteiten worden gesteld. De grootschalige, grensoverschrijdende handel in harddrugs heeft overal de hoogste prioriteit. De laagste prioriteit heeft de kleinhandel en het bezit van softdrugs. Het bezit van een (eigen) gebruikersvoorraad van enkele grammen softdrugs is hierdoor de facto gedepenaliseerd.

De beschikbaarheid van softdrugs voor jongeren is tegenwoordig in de steden in de Westerse wereld overal groot. Dit officiële gedoogbeleid berust niet op een meer toegeeflijke, laat staan positieve houding ten aanzien van het gebruik van softdrugs. De grondslag ervan is de overweging dat door het onder duidelijke voorwaarden gedogen van de verkoop van soft-drugs het gebruik door jongeren van gevaarlijkere drugs wordt tegengegaan. Ook het Nederlandse coffeeshopbeleid staat in het teken van de “harm reduction”.

Bij de beoordeling van het Nederlandse drugbeleid moet vooral worden gekeken naar de in de praktijk behaalde resultaten. De werkelijke omvang van het gebruik wordt vaak mede geschat door middel van bevolkingsenquêtes.

In het algemeen kan worden aangenomen dat bij de overheid en de wetenschap een vollediger beeld bestaat van het gebruik van bepaalde drugs naarmate dit gebruik een minder illegaal karakter heeft. In Nederland is het bezit van softdrugs vanaf de jaren zeventig, zoals gezegd, gedecriminaliseerd.

Het gebruik van softdrugs in Nederland wijkt qua omvang en aard niet af van het patroon elders in de Westerse wereld. De decriminalisering in de jaren zeventig heeft toentertijd ook niet geleid tot een toeneming van het gebruik onder jeugdigen. De doelstelling van het Nederlandse beleid om jong-volwassenen die in een bepaalde levensfase softdrugs willen gebruiken, af te schermen van de wereld van de harddrugs is bovendien realistisch gebleken. Slechts een zeer klein gedeelte van de jongeren die softdrugs gebruiken stapt over op hard-drugs. De door sommigen verkondigde opvatting dat het gebruik van hennepprodukten op zichzelf de fysiologische of psychische behoefte doet ontstaan ook harddrugs te gebruiken - de zogenoemde stepping stone theorie - is door de feitelijke ontwikkelingen in Nederland gelogenstraft.

De stepping stone theorie moet in het licht van deze bevindingen worden beschouwd als een van de vele mythen die over het gebruik van drugs de ronde doen. Een mythe die onder omstandigheden zou kunnen werken als self-fullfilling prophecy: door het gebruik van hennepprodukten en harddrugs zoals heroïne en cocaïne beleidsmatig over een kam te scheren kan immers juist in de hand gewerkt worden dat henneprokers met harddrugs in contact komen.

Ondanks de in internationaal perspectief niet ongunstige situatie in termen van volksgezond-heid vormt het gebruik van drugs en wat daarmee samenhangt ook in Nederland een groot maatschappelijk en bestuurlijk probleem. Bij de aanpak treden drie complicaties op, te weten de overlastproblematiek, de georganiseerde criminaliteit rond de drughandel en de buiten-landse kritiek op vermeende en reële externe effecten.

Vanzelfsprekend kan het gebruik van drugs nooit een vrijbrief opleveren voor het berokkenen van schade en overlast aan medeburgers. De overheid zal aan de criminaliteit en overlast die door een deel van de verslaafden wordt veroorzaakt, ongeacht de doelstellingen van het gevoerde drugbeleid, paal en perk moeten stellen. De overlast in verband met coffeeshops is van andere aard dan die van de harddrugsscene. Het gaat deels om overlast die optreedt bij horecavestigingen in het algemeen. In sommige gemeenten treedt echter, onder meer vanwege het buitenlandse drugtoerisme, excessieve overlast voor de omwonenden op rondom coffeeshops. Hiervoor bestaat geen enkele rechtvaardiging.

Deze ongewenste neveneffecten van het gevoerde coffeeshopbeleid ondermijnen het maatschappelijke draagvlak daarvoor. De grenzen van het landelijke gedoogbeleid zullen scherper moeten worden getrokken.

De tweede complicatie is de opkomst van criminele organisaties die zich toeleggen op de aanvoer en verkoop van drugs. Hoewel exacte tellingen van dergelijke organisaties per definitie ontbreken, lijdt het geen twijfel dat professionele criminelen die zich mede of in hoofdzaak toeleggen op de handel in drugs hun activiteiten zowel internationaal als in Nederland de afgelopen tien jaar sterk hebben kunnen uitbreiden. De toenemende bedrijvigheid en economische macht van veelal internationaal opererende criminele organisaties vormen een bedreiging voor de het beleid is een complicerende factor daarbij, dat financiële stromen zich steeds minder aantrekken van landsgrenzen.

De reikwijdte van de strafrechtelijke en preventieve interventies wordt allengs groter. Deze ontwikkeling betekent onvermijdelijk dat ten behoeve van de publieke zaak van bedrijven en individuele burgers offers worden gevraagd in de vorm van extra lasten en beperkingen van burgerlijke rechten en vrijheden. De vicieuze cirkel die rond de drughandel op gang is gekomen, brengt steeds grotere maatschappelijke kosten met zich mee.

De derde complicatie wordt gevormd door de internationale effecten van het Nederlandse beleid. Daarnaast bestaan er verschillen van opvatting over de medische risico's van bepaalde drugs. De opvatting van de Nederlandse wetgever dat cannabisprodukten minder grote risico's voor de gezondheid met zich meebrengen dan harddrugs en dus om een andere aanpak vragen, wordt ook binnen de Europese Unie nog niet alom gedeeld. Het ideologische karakter van een deel van de buitenlandse kritiek mag niet verhelen dat aan het Nederlandse beleid problematische kanten zitten waarmee het buitenland wordt geconfronteerd. Bij de handel in bepaalde vormen van drugs neemt Nederland en nemen Nederlanders onmiskenbaar een meer dan proportionele positie in. Organisaties waartoe in hoofdzaak autochtone Nederlanders behoren zijn vooral actief in de handel in softdrugs. Het gaat hierbij slechts voor een klein deel om de toelevering aan de eigen thuismarkt. Nederlanders zijn daarnaast betrokken bij de doorvoer en internationale handel in softdrugs. Nederland is tevens een belangrijk produktie-land voor amfetaminen en XTC.

De oorzaken van de betrokkenheid van Nederland bij de handel in drugs hangen deels samen met de geografische positie van Nederland. Nederland is voor veel goederen de belangrijkste Gateway to Europe. Bij de overheden van sommige naburige landen bestaat bezorgdheid over de grensoverschrijdende effecten van het Nederlandse beleid. Anders dan in het buitenland soms wordt gemeend, wordt de handel in harddrugs in Nederland, zoals hierboven betoogd, intensief opgespoord en zwaar bestraft.

De snelle uitbreiding van de Nederlandse gevangeniscapaciteit legt daarvan getuigenis af. Geïntensiveerde opsporingsinspanningen met betrekking tot in het bijzonder harddrugs, inclusief XTC, zijn noodzakelijk De coffeeshops trekken zeker in de grensgemeenten onmiskenbaar buitenlandse klanten aan. Tussen landen met een verschillend beleid met betrekking tot de verkoop van sterke drank of andere goederen zoals wapens ontstaat specifiek hierop gericht grensverkeer. Zolang er verschillen zijn wat betreft het gevoerde beleid, zijn dergelijke smokkelverschijnselen niet geheel te voorkomen. De Nederlandse overheid heeft echter bij het Schengen-verdrag de verplichting op zich genomen om bij de uitvoering van het eigen beleid de ongewenste internationale neveneffecten zoveel mogelijk tegen te gaan. Het naburige buitenland spreekt Nederland daar met recht en reden op aan.

Verdragsverplichtingen verzetten zich tegen een wettelijke regeling van de gereglementeerde toelevering van cannabisproducten aan de coffeeshops. Inmiddels is de situatie op de aanbodzijde van de markt van cannabisprodukten in Nederland ingrijpend gewijzigd door de opkomst van de nederwiet. De snel aan populariteit winnende cannabis van eigen bodem creëert een nieuwe problematiek. Nederland dreigt enerzijds een exportland te worden van in Nederland geteelde cannabis. Dit dient pertinent te worden voorkomen. De teelt van nederwiet levert op zichzelf grote handhavingsproblemen op voor de Nederlandse overheid. De teelt kan kleinschalig en onopvallend binnenshuis plaatsvinden en is dus moeilijk systematisch op te sporen. Het is voor de Nederlandse politie en justitie onvermijdelijk om bij de aanpak van de illegale teelt bepaalde prioriteiten te stellen.

Het merendeel van de zaken betrof kleinschalige binnenteelt, zowel voor eigen gebruik en kleinhandel als voor de groothandel. Minder dan 10% betrof buitenteelt en ruim 20% betrof teelt in kassen of loodsen. Er zouden inmiddels naar schatting enige tienduizenden huistelers actief zijn. Het verschijnsel van de kleinschalige huisteelt van cannabis plaatst de overheid voor een dilemma. Enerzijds valt een ontwikkeling waar te nemen waarbij bonafide shops hun waren betrekken van netwerken van niet-criminele huistelers. Anderzijds bestaat het risico dat althans een deel van de huistelers wordt geannexeerd door criminele organisaties zoals ook nu reeds incidenteel is waargenomen.

Duidelijk is, dat bij het opsporings- en vervolgingsbeleid met betrekking tot de teelt van nederwiet de handhaafbaarheid van doorslaggevende betekenis is. De prioriteitstelling zal mede afhangen van de plaatselijke omstandigheden en ontwikkelingen. Het geëigende forum om daarover te beslissen is het lokale driehoeksoverleg. Het vastgestelde beleid zal met bestuurlijk instrumentarium worden ondersteund. Teelt door minderjarigen zal onder geen beding mogen worden gedoogd.

Er zijn aanwijzingen dat Nederlandse kwekers van hennep er incidenteel in slagen het zogenaamde “THC-gehalte” van binnenshuis geteelde planten op te voeren waardoor de psychotrope werking toeneemt. Het gebruik van cannabis met een hoog THC-gehalte kan leiden tot overdosering en tot paniekaanvallen bij de gebruikers. Indien daarvoor aanleiding bestaat zal het openbaar ministerie worden gevraagd in het bijzonder de teelt en verkoop van cannabis met een hoog THC-gehalte strafrechtelijk hard aan te pakken, bijvoorbeeld door verdiscontering hiervan in de strafeis. Bij de opsporing en vervolging dient de teelt van cannabis voor de export en/of als vorm van georganiseerde criminaliteit de hoogste prioriteit te krijgen. Om beter te kunnen optreden tegen de grootschalige teelt bestaat is recentelijk besloten (wet van 18 maart 1999, tot wijziging van de Opiumwet, Stb. 20 april 1999, nr. 168), om voor de teelt van nederwiet het thans geldende wettelijke strafmaximum van twee jaar en Fl. 25.000 gulden te verhogen tot vier jaar en een geldboete van de vijfde categorie (=maximaal Fl. 100.000,00).

In het regeerakkoord is afgesproken dat de relatief succesvolle Nederlandse benadering van het drugprobleem wordt voortgezet en dat daarin nuances zullen worden aangebracht en dat nieuwe wegen zullen worden beproefd. De bestrijding van de drugsgerelateerde overlast zal daarbij extra aandacht krijgen.

Aanpassingen van het gevoerde beleid zijn tevens noodzakelijk in verband met de zich voortdurend wijzigende omstandigheden aan zowel de aanbod- als de vraagzijden op de verschillende drugmarkten. Wijzigingen in de samenstelling en maatschappelijke achter-gronden van de gebruikersgroepen en de opkomst van nieuwe drugs vragen om nieuwe maatregelen. Deze drugs vragen om een nieuwe benadering. Ten slotte lijkt ook de houding van de bevolking ten opzichte van drugverslaafden anders te zijn geworden. De tolerantie voor criminaliteit, overlast en ander onmaatschappelijk gedrag van drugverslaafden is afgenomen.

In de binnenlandse discussie over de bij het Nederlandse drugbeleid optredende complicaties is van verschillende zijden gepleit voor een vergaande of zelfs totale legalisering van de verkoop van zowel soft- als harddrugs. Hoewel hierover geen zekerheid bestaat, moet toch worden gevreesd dat legalisering, ongeacht de daarbij gekozen modaliteit, de beschikbaarheid van de onderhavige drugs zal vergroten en tevens door jongeren als een signaal zal worden opgevat dat het met de schadelijkheid ervan meevalt. Er zijn nog andere contra-indicaties. Na enige vorm van legalisering zullen de prijzen op de legale en resterende illegale markten voor harddrugs in Nederland waarschijnlijk aanmerkelijk lager liggen dan in de omringende landen.

Onvermijdelijk zal in die situatie het thans reeds door de regeringen van naburige landen als ook door de Nederlandse gemeentebesturen gewraakte drugtoerisme toenemen. De overlast in verband met drugverslaafden zal dan niet dalen maar wellicht zelfs nog toenemen. In de huidige situatie is de toelevering aan de Nederlandse thuismarkt slechts een van de activiteiten van de grotere criminele organisaties. Zolang er elders in Europa een lucratieve markt voor illegale drugs blijft bestaan, zal ook Nederland als centraal gelegen transitoland blijvend te maken hebben met illegale drughandel door Nederlandse en internationale criminele organisaties en de noodzaak om daartegen op te treden. Legaliseren van harddrugs wordt, kortom, door het kabinet afgewezen.

Ook met betrekking tot de softdrugs spelen de volksgezondheidsargumenten wel degelijk een rol, maar zij wegen minder zwaar dan ten aanzien van harddrugs. Gebleken is dat de min of meer vrije verkoop van gebruikershoeveelheden softdrugs in ons land niet tot een beduidend groter gebruik heeft geleid dan in landen die een zeer repressief beleid op dit punt kennen. Desalniettemin zijn ook aan het gebruik van cannabis gevaren verbonden, die met name jongeren kunnen bedreigen. De regering acht dan ook sluiting van alle coffeeshops niet wenselijk, maar het geheel vrijgeven van de verkoop van cannabis evenmin.

Het beleid zal er op gericht zijn het gebruik zoveel mogelijk te ontmoedigen, bijvoorbeeld door het aantal coffeeshops te beperken, leeftijdsgrenzen aan de verkoop te stellen en de vestiging in de nabijheid van scholen te verbieden, en door het intensiveren van voorlichting over de nadelige werking van cannabis. De invoering van enigerlei vergunningenstelsel voor de teelt van cannabis vereist echter opheffing van de strafbaarheid ervan, dat wil zeggen legalisering. De Nederlandse overheid kan immers geen verloven geven voor of zelf betrokken zijn bij het plegen van een delict.

Zoals inmiddels bekend mag worden verondersteld, laten de door Nederland geratificeerde verdragen naar het oordeel van deskundigen op het gebied van het internationale strafrecht geen enkele ruimte voor de legalisering van de verkoop van drugs voor recreatieve doeleinden. In het bijzonder het VN- verdrag van 1988 dwingt tot strafbaarstelling van de cannabisteelt.

Legalisering vereist niet alleen opzegging door Nederland van de betrokken Opium-verdragen, maar ook van het Schengen Akkoord, dat immers naleving van deze verdragen eist. De invoering van een vergunningenstelsel is vanwege de geldende verdrags-verplichtingen dus een onbegaanbare weg.

Tevens moet onder ogen worden gezien, dat naburige landen onvermijdelijk met de externe effecten van zo'n beleid zouden worden geconfronteerd. Legalisering van de teelt, handel en verkoop van softdrugs zal door het wegvallen van de strafrechtelijke ondernemersrisico's bovendien leiden tot nog lagere prijzen op de Nederlandse markt hetgeen het drugstoerisme zal aanwakkeren. Ook dat is zeker voor de grensgemeenten allerminst een wenkend perspectief.

In de huidige situatie acht het kabinet het echter niet mogelijk om, in afwijking van de naburige landen, als enige over te gaan tot de legalisering van het aanbod van softdrugs. De coffeeshops hebben in Nederland de afgelopen twintig jaar hun bestaansrecht bewezen en behoeven thans regulering. Dit impliceert niet alleen een verfijning van de OM-richtlijn met betrekking tot de opsporing en vervolging van Opiumdelicten, maar ook nadere bestuurs-rechtelijke regelgeving.

Door de regering zal worden bevorderd, dat op meer plaatsen in nauwe samenwerking met de politie, de gemeenten en instellingen op het gebied van de verslavingszorg, meldpunten drugsoverlast worden opgericht. Dergelijke meldpunten kunnen mede ondersteuning bieden bij de collectieve voorbereiding van rechterlijke procedures en bij de bewijsvoering. Het instellen ervan maakt het mogelijk waar nodig sneller en meer gecoördineerd tot actie over te gaan en om vast te stellen welke verslaafden verantwoordelijk zijn voor de meeste overlast.

Overlast door handel en gebruik op straat kan worden aangepakt door middel van het opnemen van bepalingen hieromtrent in de Algemene plaatselijke verordening. Handel in drugs vanuit woningen is voor de omwonenden een grote bron van overlast. Het gaat hierbij veelal om reguliere woningen, waarbij de buren worden geconfronteerd met een toeloop van softdrugskopers met alle bijverschijnselen van dien, die als bedreigend worden ervaren.

Voorzover het gaat om particuliere verhuurders (in het bijzonder woningbouwverenigingen), staat de mogelijkheid van een burgerlijke procedure tot ontruiming tegen de overlast veroor-zakende huurder open. Een enkele strafrechtelijke aanpak van de dealer kan vaak namelijk niet voorkomen, dat een ander vanuit hetzelfde pand de handel voortzet.

Zeker in wijken waarin de sociale structuur verzwakt, bestaat er behoefte de beginnende, of voortschrijdende verloedering door drughandel vanuit woningen tegen te gaan. Waar de bewoners een dergelijk verschijnsel signaleren en onderzoek door de politie de ernst van de klachten bevestigt, dient de bevoegdheid te bestaan om tijdelijk - totdat de loop eruit is - tot sluiting van een woning over te gaan.

De inbreuk die daarmee wordt gemaakt op de persoonlijke levenssfeer wordt gerechtvaardigd door de behoefte de opkomende drugoverlast tegen te gaan en de notie dat personen die in hun woning drughandel toelaten, in belangrijke mate zelf afbreuk doen aan het besloten karakter van de woning. In de gemeente Hulst is evenwel tot op heden nog niet overgegaan tot het hanteren van deze bevoegdheid ex. artikel 174a Gemeentewet.

De coffeeshops zijn landelijk in aantal toegenomen. Tevens heeft zich een toename voor-gedaan van openbare orde problemen rond sommige coffeeshops. Enkele shops staan boven-dien onder invloed van de georganiseerde criminaliteit. De Nederlandse regering heeft daarom recentelijk besloten tot verscherping van het toezicht op de coffeeshops.

Het coffee-shopbeleid krijgt in belangrijke mate gestalte op lokaal niveau, door een samenwerking tussen gemeentebestuur, Openbaar Ministerie en politie. In verband hiermee hebben de gemeenten meer bestuurlijke mogelijkheden gekregen de overlast aan te pakken door het aantal coffee-shops te beperken. Dit heeft geleid tot een reductie van 11 % van het totale aantal coffee-shops in Nederland in de laatste anderhalf jaar. De komende tijd zal dit krachtige beleid worden voortgezet om het aantal coffee-shops verder terug te dringen tot een minimum dat recht doet aan het doel van scheiding van gebruikersmarkten.

Ook het drugtoerisme veroorzaakt veel overlast in Nederland. De bestrijding hiervan heeft hoge prioriteit. Met Frankrijk is overeenstemming bereikt over een versnelde overdrachts-procedure van buitenlandse drugtoeristen. Buitenlandse drugtoeristen die daarvoor in aanmerking komen worden steeds uitgezet. Het terugbrengen van de maximale hoeveelheid soft drugs die per keer per persoon verkocht mag worden (van 30 gram naar maximaal 5 gram) beoogt eveneens het drugtoerisme tegen te gaan. Buitenlanders die handelsvoorraden uitvoeren naar hun eigen land zullen periodiek gericht worden opgespoord. De beperking van het aantal coffee-shops in Nederland is mede bedoeld ter bestrijding en ontmoediging van het drugtoerisme.

Bij de overlast die illegale verkooppunten van softdrugs in Hulst veroorzaken gaat het niet alleen om de effecten van het softdrugsgebruik zelf, maar veeleer om de randverschijnselen ervan. Te denken valt daarbij in het bijzonder aan de aantrekkingskracht op de regio en/of buitenland (hier met name natuurlijk het naastgelegen België waar het verkrijgen van soft-drugs in ieder geval aanzienlijk moeilijker is dan in Nederland) en de daarmee gepaard gaande overlast, criminaliteit en de schadelijke gevolgen hiervan. Deze brengen bij veel burgers gevoelens van onveiligheid teweeg.

Teneinde een indruk te geven van de aard van de overlast die in Hulst reeds is ondervonden als gevolg van de illegale exploitatie van coffee-shops zij gewezen op het volgende:

• -

  Bezoekers van een coffee-shop parkeren hun voertuig vaak lukraak direct voor de inrichting en veroorzaken zo parkeerproblemen en andere verkeersoverlast;

• -

  Ook veroorzaken de bezoekers direct voor de coffee-shops nogal eens samen-scholingen en daarmee verband houdende geluidsoverlast, vervuiling, en sociale onveiligheid;

• -

  Omwonenden en winkeliers klagen over het doen van behoeften door bezoekers van de coffee-shops in portieken en tegen de gevels van panden in de omgeving.

• -

  Omwonenden en winkeliers klagen over (mondelinge) bedreigingen door bezoekers van een coffee-shop.

• -

  Winkeliers klagen daarnaast over afname van hun klantenkring door het gedrag van bezoekers van de coffee-shop. Veelal wordt de houding van dergelijke bezoekers als bedreigend ervaren; met name als een coffee-shop is gevestigd in de onmiddellijke nabijheid van winkels en/of restaurants met een andere bezoekersgroep, kan de ontmoeting van de betrokken bezoekersgroepen tot openbare orde-problemen leiden.

Bij omwonenden en klanten van ter plaatse aanwezige winkels, restaurants etc. ontstaan er op grond van bovenstaande verschijnselen onder meer ook algemene onveiligheidsgevoelens. Zelfs als men zou willen aannemen dat de feitelijkheden op zichzelf niet zo ernstig zijn - quod non -, is er naar redelijk oordeel door het aanhoudende en cumulatieve effect sprake van een ernstige aantasting van het woon- en leefklimaat ter plaatse en van een verstoring van de openbare orde.

Kortom: gelet op de hiervoor geschetste overwegingen, feiten en omstandigheden, voorzover nodig bezien in samenhang met de omstandigheid dat het bij de verkoop van softdrugs, al dan niet door middel van een coffee-shop, nog altijd gaat om met de Opiumwet strijdig handelen. Naar zijn aard roept dit illegale handelen nog altijd allerlei vormen van overlast op, zoals die hiervoor geschetst zijn. Er kan dus worden geconcludeerd, dat een gemeentelijk beleid, strekkende tot het tegengaan van handel in softdrugs in coffee-shops, voor wat betreft de specifieke situatie van Hulst nog immer alleszins verdedigbaar is te achten.

Onder meer de hiervoor genoemde omstandigheden hebben ertoe geleid dat de gemeente Hulst nog immer een op preventie gericht beleid ter zake van verkooppunten van softdrugs wenst te voeren, hetgeen inhoudt, dat handel van softdrugs in Hulst op geen enkele wijze zal worden toegestaan. Dit type beleid wordt aangegeven met de term “nuloptiebeleid”.

3.3.1 Nuloptiebeleid

Een nuloptiebeleid -gevoerd door een gemeentebestuur- kan niet alleen bestuursrechtelijke, maar tevens strafrechtelijke consequenties hebben voor een coffeeshopexploitant die zonder exploitatievergunning een coffeeshop exploiteert. Een coffeeshopexploitant die zich houdt aan de zogenaamde AHOJ-G -criteria (geen Affichering, geen Harddrugs, geen Overlast, geen Jeugdigen, geen Grote transacties) valt normaal gesproken onder de landelijke gedoog-richtlijnen van het Openbaar Ministerie (zie hiervoor: Richtlijnen voor het opsporings- en strafvorderingsbeleid inzake strafbare feiten van de Opiumwet van 10 september 1996, Stcrt. 1996, 187). Dit betekent, dat er in beginsel tegen de coffeeshopexploitant niet strafrechtelijk zal worden opgetreden. Wanneer een nuloptiebeleid wordt gevoerd, is een strafrechtelijke vervolging van de coffeeshopexploitant in beginsel echter wel mogelijk.

De coffeeshop-exploitant kan zich dan volgens de Hoge Raad hiertegen niet met succes beroepen op de landelijke gedoogrichtlijnen, want daarop is een (binnen het driehoeksoverleg af te spreken) lokale uitzondering toegestaan (HR 15 oktober 1996, de Gemeentestem (1997) 7057, nr. 5, Kampen, m.nt. HH).

De verantwoordelijke gemeentelijke bestuursorganen van de gemeente Hulst zullen aan dit nuloptiebeleid strikt uitvoering blijven geven. Doel van dit beleid is het primair het tegengaan van drugstoerisme, alsmede het voorkomen en bestrijden van de aantasting van het woon- en leefklimaat door geluidsoverlast, vervuiling en sociale onveiligheid. Meer in het bijzonder wordt in het belang van de bescherming van de openbare orde en veiligheid en die van het woon- en leefklimaat beoogd, overlast voor omwonenden en naburige bedrijven te voorkomen. In verband hiermede beoogt het beleid tenslotte ook een aanzuigende werking op gebruikers uit de regio en uit het buitenland, met name uit België en Noord-Frankrijk, te voorkomen.

Daarnaast is van betekenis, dat ofschoon het gebruik van softdrugs minder schadelijk is dan het gebruik van harddrugs, ook door softdrugsgebruik schadelijke neveneffecten kunnen ontstaan en softdrugs als een riskant genotsmiddel worden aangemerkt. De effecten van langdurig of intensief gebruik van softdrugs zijn onder meer: blijvende concentratie-problemen en blijvende vormen van geheugenstoornissen, welke kunnen leiden tot een zogenaamd “a-motivatiesyndroom”. Dit houdt in, dat de gebruiker van softdrugs niet meer gemotiveerd is om activiteiten te ondernemen. In combinatie met de omstandigheid dat - zoals de ervaring in andere gemeenten leert - in de zogeheten coffee-shops niet zelden ook criminele activiteiten plaatsvinden, doet het aanwezig zijn van jongeren in de coffee-shop, alsmede het eenvoudig beschikbaar zijn van een riskant genotmiddel, een combinatie van factoren ontstaan die met name voor een potentiële risicogroep van jongeren schadelijk kan zijn. Met de inwerkingtreding van de wet Damocles (zie hoofdstuk 6) is het voortaan ook mogelijk om argumenten, ontleend aan de volksgezondheid, als doelstellingen ten grondslag te leggen aan het te voeren drugsbeleid.

Bij het vaststellen in het verleden van het beleid ten aanzien van openbare inrichtingen waarin softdrugs worden verkocht, is uiteraard tevens aandacht besteed aan het beleid van andere betrokken overheden. Voorts is aandacht besteed aan de juridische mogelijkheden om op dit punt een eigen beleid te voeren.

Het is wenselijk dat het strafrechtelijke handhavingsbeleid en het bestuurlijk handhavings-beleid zo veel mogelijk op elkaar worden afgestemd. Ook is het wenselijk dat er afstemming plaats blijft vinden met het bestuurlijk beleid van de overige gemeenten in Zeeland, meer in het bijzonder in Zeeuwsch-Vlaanderen en de buurgemeenten in Belgisch Vlaanderen. Daarbij kan echter niet worden voorbijgegaan aan het feit, dat de gemeentelijke bestuursorganen in deze zaken voor wat betreft de eigen bevoegdheden een zelfstandige belangenafweging dienen te maken, waarbij zij in het bijzonder aandacht zullen moeten besteden aan de specifieke situatie ter plaatse. In het navolgende wordt daarom eerst aandacht besteed aan het beleid van andere overheden. Vervolgens worden de juridische mogelijkheden om vorm te geven aan een eigen gemeentelijk beleid in de beschouwing betrokken.

De vijf procureurs-generaal bij de gerechtshoven hebben in 1996 een gezamenlijke richtlijn opgesteld, waarin wordt aangegeven welke situaties bij de strafrechtelijke handhaving prioriteit verdienen. Daarnaast hebben de procureurs-generaal vijf criteria - de zogenaamde AHOJ-G -criteria ontwikkeld, aan de hand waarvan wordt aangegeven, onder welke omstan-digheden strafrechtelijk zal worden opgetreden tegen het handelen in softdrugs. Deze zijn voor onder meer de zogeheten coffee-shops van belang.

Deze criteria luiden als volgt:

• a.

  geen Affichering bij verkoop van drugs (geen reclame, openlijke verkoop of uitstalling); b. geen verkoop van Hard-drugs;

• e.

  geen Overlast;

• d.

  geen verkoop aan Jeugdigen (=jonger dan 18 jaar)

• e.

  geen verkoop van hoeveelheden per transactie Groter dan geschikt voor eigen gebruik (= 5

gram).

Uit deze gedoogcriteria is echter alleen af te leiden in welke gevallen strafrechtelijk zal worden opgetreden. Daarnaast blijft de mogelijkheid voor gemeenten uiteraard open om hiertegen op te treden met bestuursrechtelijke middelen. De verantwoordelijkheid voor handhaving van de openbare orde in de gemeente berust immers primair bij de gemeente, meer in het bijzonder bij de burgemeester. Ook de bescherming van het woon- en leefklimaat is primair een gemeentelijke verantwoordelijkheid.

Anders gezegd, de omstandigheid dat door het Openbaar Ministerie strafrechtelijk de ruimte is geschapen om handel en bezit van softdrugs (onder bepaalde voorwaarden) te gedogen, laat onverlet dat de gemeentelijke bestuursorganen, al dan niet ter uitvoering van autonome gemeentelijke verordeningen, en rekening houdend met specifieke plaatselijke omstandig-heden, bestuurlijk handhavend optreden.

Tot de specifieke plaatselijke omstandigheden waarmee bij het voeren van een gemeentelijk beleid rekening kan worden gehouden, behoren de geografische ligging van de gemeente, al dan niet in de directe nabijheid van de landsgrens; de omvang van de gemeente, zulks in samenhang met het al dan niet bestaan van een lokale markt voor softdrugs; de reeds bestaande belasting van woon- en leefklimaat en het maatschappelijk draagvlak voor het al dan niet gedogen van handel in softdrugs.

Ook in het landelijk beleid van het Openbaar Ministerie wordt overigens erkend dat de aanpak van de drugsproblematiek om meerdere redenen per gemeente sterk kan verschillen. Daarenboven is het landelijk beleid van het Openbaar Ministerie erop gericht de verkoop van softdrugs aan buitenlanders in gedoogde coffee-shops te verbieden. In dit verband zij verwezen naar de toezegging van de Minister van Justitie aan de Tweede Kamer om verkoop van softdrugs aan buitenlanders in gedoogde coffee-shops te verbieden. Gelet op het vorengaande, meer in het bijzonder gelet op de specifieke situatie van Hulst, moet een beleid van de gemeente Hulst, waarbij in het geheel geen coffee-shops gedoogd worden, nog steeds niet als onverenigbaar met het landelijke beleid van het Openbaar Ministerie worden geacht.

Het overleg met de andere Zeeuwse gemeenten, meer in het bijzonder de Zeeuwse gemeenten, welke deel uitmaken van hetzelfde politiedistrict als Hulst, vindt op een regelmatige basis plaats. Sommige gemeenten, waaronder Terneuzen, hebben echter zelf reeds een beleid ten aanzien van verkooppunten van softdrugs vastgesteld, die afwijkt van het nuloptiebeleid dat de gemeente Hulst voert.Hulst voertH

Daarnaast, en ter voorbereiding van voormeld overleg, heeft de zogeheten "Werkgroep Drugsoverlast" op 19 december 1994 de "Notitie drugsproblematiek en mogelijkheden tot het voeren van beleid in Zeeland" uitgebracht. Het advies is uitgebracht op verzoek van de “regionale driehoek”.

Deze werkgroep, bestaande uit burgemeesters, een lid van het openbaar ministerie en vertegenwoordigers van de politie, heeft na het onderzoek een aantal aanbevelingen gedaan. In de aanbevelingen van deze werkgroep wordt gesteld dat het, mede gelet op de door het OM gehanteerde AHOJ-G -criteria, noodzakelijk is dat gemeenten een beleid ontwikkelen met betrekking tot handel in softdrugs in coffee-shops. Dit beleid dient te worden vastgelegd in een gemeentelijke beleidsnotitie en zou volgens deze aanbevelingen dienen te sporen met genoemde criteria.

Daarbij werd nadrukkelijk aangetekend, dat bij een gedoogbeleid het maximum aantal verkooppunten in overeenstemming moet zijn met de lokale markt. Daarbij pleegt de landelijk gehanteerde norm van 1 coffee-shop per circa 20.000 inwoners te worden gehanteerd. In dit rapport wordt overigens terecht gesignaleerd, dat in Zeeuwsch-Vlaanderen de problematiek (drugstoerisme) nogal verschilt van de overige Zeeuwse problemen. Om die reden is in 1992 in Terneuzen een afzonderlijk drugsbeleid opgezet. Terneuzen kent ten aanzien van coffee-shops een gedoogbeleid met een zogeheten maximumstelsel. Daarbij komt dat ook bij het hiervoor geschetste “landelijk” beleid de vraag, of en zo ja in welke mate, coffee-shops gedoogd moeten worden, wordt gerelateerd aan de lokale marktbehoefte, zulks mede in relatie tot de omvang en het aantal inwoners van een bepaalde plaats.

De landelijke norm gaat uit van een norm van circa 20.000 inwoners; Hulst heeft echter minder inwoners, te weten momenteel iets minder dan 20.000 inwoners. Hiervoor is reeds betoogd dat in Hulst geen lokale marktbehoefte van betekenis bestaat. Dat betekent ook dat bijvoorbeeld het gedogen van 1 coffee-shop zou leiden tot een enorme druk op juist die ene coffee-shop vanwege de kennelijk enorme vraag uit het buitenland, hetgeen weer leidt tot een aantasting van de openbare orde in de omgeving van die coffee-shop.

Evenals hiervoor reeds is gesteld met betrekking tot het strafvorderlijk beleid van het Openbaar Ministerie, geldt ook ten aanzien van deze aanbevelingen van de werkgroep, dat deze de gemeente niet binden, aangezien de primaire verantwoordelijkheid op het stuk van de openbare orde en de handhaving hiervan en de bescherming van het woon- en leefklimaat bij de gemeente, c.q. de bevoegde gemeentelijke organen berust. Zulks klemt temeer, nu de notitie van de werkgroep nadrukkelijk ruimte heeft geboden voor “een afzonderlijk drugsbeleid”, toegespitst op de specifieke plaatselijke situatie. Gelet op het vorengaande kan geconcludeerd worden, dat het voeren van een beleid in Hulst waarbij geen coffee-shops worden gedoogd, niet onverenigbaar is te achten met de inhoud van het rapport van de werkgroep.

Verder in dit kader is voorts van belang, dat de Nederlandse gemeenten Hulst en Axel en de Vlaamse gemeenten Beveren, Sint-Gillis-Waas en Stekene samenwerken in een formeel publiekrechtelijk samenwerkingsverband (het Intergemeentelijk Overlegorgaan Oost- en Zeeuwsch-Vlaanderen) en dat deze gemeenten in het kader van dit samenwerkingsverband een gezamenlijk drugsbeleid voeren dat gericht is op preventie, hetgeen onder meer inhoudt dat bestuurlijk wordt opgetreden tegen handel in softdrugs. Daarbij zij voorts aangetekend dat internationale verdragen Nederland nog steeds verplichten om tegen grensoverschrijdend drugsverkeer krachtige maatregelen te nemen.

In dit verband mag niet onvermeld blijven, dat de gemeentebesturen van de aangrenzende Belgische gemeenten er bij de burgemeester van Hulst bij herhaling en met zeer grote nadruk op hebben aangedrongen de handel in drugs in Hulst blijvend tegen te gaan, zulks gelet op de afspraken gemaakt in het kader van het grensoverschrijdend publiekrechtelijk samen-werkingsverband, internationale verdragen en vanwege de consequenties daarvan voor de naastgelegen gemeenten en hun inwoners. Het moge duidelijk zijn dat het hiervoor geschetste beleid nog steeds in overeenstemming is te achten met de in dit kader gemaakte afspraken.

In een uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling Rechtspraak van de Raad van State d.d. 31 augustus 1993, nrs. S03.93.5211 en S03.93.4152 (Raamsdonk) overweegt de Voorzitter onder meer als volgt: “Blijkens evengenoemde besluiten, zoals toegelicht ter zitting steunt het bevel tot sluiting van verweerder op het in de gemeente Raamsdonk gevoerde beleid ter zake van verkooppunten van softdrugs. Ingevolge dit beleid wordt handel van softdrugs in of vanuit horeca-inrichtingen in het geheel niet toegestaan. Doet van dit beleid is onder meer om in het belang van de bescherming van met name de openbare orde en veiligheid, het woon- en leefklimaat en de (volksgezondheid te voorkomen dat jongeren met softdrugs in aanraking komen. Naast de overweging dat het gebruik van softdrugs als genotmiddel niet zonder gezondheidsrisico's is en deswege gevaar oplevert voor de volksgezondheid, is daarbij het voorkomen van overlast voor omwonenden een belangrijke overweging geweest.

In verband hiermede beoogt het beleid ook aanzuigende werking op (jeugdige) gebruikers uit de regio en uit het buitenland, met name uit België, te voorkomen. Omdat uit rapportage van de politie is gebleken dat de onderhavige coffee-shop een verkooppunt van softdrugs is, heeft verweerder gelet op het ter zake gevoerde beleid, de sluiting van deze coffee- shop bevolen (..). Onder deze omstandigheden is, gegeven het vorengenoemde naar Ons oordeel als zodanig niet onredelijk te achten - op preventie gerichte - beleid ter zake van verkooppunten van softdrugs in de gemeente Raamsdonk in het belang van de openbare orde en veiligheid, van het woon- en leefklimaat en van de gezondheid, een sluiting van de onderhavige inrichting voor een periode van drie maanden gerechtvaardigd te achten”.

In een andere uitspraak betreffende dezelfde kwestie overwoog de President van de Recht-bank Breda (Sector Bestuursrecht) in een uitspraak van 5 april 1994 (941689 HOREC KO; 941695 HOREC KO): “Met voornoemde voorzitter van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State is de president van oordeel dat het hiervoor weergegeven - op preventie gerichte - beleid ter zake van verkooppunten van softdrugs in de gemeente Raamsdonk als zodanig niet onredelijk is. Dat - naar eiser heeft gesteld - door het zogeheten driehoeksoverleg strafrechtelijk de ruimte is geschapen om handel en bezit van softdrugs (onder bepaalde voorwaarden) te gedogen, laat onverlet dat verweerder op grond van artikel 51, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening bevoegd is, om een sluiting als hier in het geding te bevelen, indien de vrees gewettigd is dat het geopend blijven van de coffee-shop gevaar oplevert of kan opleveren voor de openbare orde, de veiligheid, het uiterlijk aanzien van de gemeente, de zedelijkheid, de gezondheid of het woon- en leefklimaat”.

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in de uitspraak Naaldwijk (zie hieronder) voor het eerst in een algemene zin het nuloptiebeleid ten aanzien van coffeeshops in een gemeente door een burgemeester aanvaard. Deze uitspraak kan daarom worden aangemerkt als baanbrekend. De burgemeester mag als uitgangspunt van zijn vergunningenbeleid nemen, dat er geen vergunningen voor coffeeshops worden verstrekt. De enige voorwaarde die de rechter daaraan stelt, is dat dit beleid deugdelijk gemotiveerd moet zijn. Deze uitspraak is het vervolg op die van de Pres. Rb Den Haag van 1 augustus 1996, Gst. 1997, 7046, 3. De Afdeling blijkt, evenals de Hoge Raad in zijn arresten van 15 oktober 1996, zie in dit blad, nr. 5, afstand te nemen van de AHOJ-G-criteria, zoals het OM die voor alle coffeeshops heeft vastgesteld, voor die gemeenten waarvan het gemeentebestuur deze niet aanvaard heeft.

De wijze van toetsing welke de rechter hanteert is niet onbekend, doch binnen het systeem van zijn competentie niet geheel passend. De rechter toetst eerst de beleidslijn (nuloptie) op haar motivering en daarna de besluiten. De Afdeling toetst normaliter of het beleid draag-krachtig gemotiveerd is, waarmee in wezen het beleid op zijn houdbaarheid getoetst wordt. De rechter beziet de argumenten tegen de achtergrond van het “in redelijkheid”. Die acceptatie is al vele jaren zo en op zichzelf in heel Nederland van toepassing. Het punt is alleen dat tegen overtreding van de onderhavige wettelijke voorschriften (in de Opiumwet) de burgemeester tot voor kort niet bevoegd was op te treden. Hierin is nu verandering gekomen door de in werking treding van de wet Damocles (zie hoofdstuk 6).Toch stelt de Afdeling in deze uitspraak reeds, dat tegen deze achtergrond in beginsel de burgemeester de vrijheid toekomt geen coffeeshop toe te laten. Dit is nu de meest opzienbarende overweging in vergelijking tot voorgaande jurisprudentie. Hierbij moet wel worden opgemerkt, dat het niet mogelijk is om bij gemeentelijke verordening toe te staan, wat bij de wet verboden is. Nu wordt het toegestaan om door middel van gemeentelijk handelen tegen te gaan wat toch al bij de wet verboden was, maar op de naleving waarvan niet voldoende door het Openbaar Ministerie via de weg van de strafvordering werd en wordt toegezien.

Als voldoende motivering van het beleid wordt door de bestuursrechter aanvaard:

• 1.

  het voorkomen van aanzuigende werking in verband met een geringe lokale vraag naar softdrugs en een bestaand nuloptiebeleid van buurgemeenten;

• 2.

  het eigen karakter van de gemeente en belangrijke bezwaren bij veel inwoners tegen de vestiging van een coffeeshop;

• 3.

  het voorkomen dat jongeren de directe gelegenheid krijgen om met softdrugs in aanraking te komen.

Het rijksgedoogbeleid wordt er via de gemeentelijke achterdeur van het nuloptiebeleid uitgewerkt. Hier ziet men een (fraai) voorbeeld van de wijze waarop de gemeentelijke wal het rijksschip keert. Hier wordt het bewijs geleverd dat het OM er maatschappelijk naast zat met zijn AHOJ-G -criteria.

Hoewel de Afdeling hier het gevoerde beleid niet uitdrukkelijk op willekeur toetst, beziet zij wel de aangevoerde motieven voor het gevoerde beleid tegen de achtergrond van het “in redelijkheid”. In de tweede plaats valt op, dat de motieven die ten grondslag liggen aan het gevoerde beleid weinig specifiek zijn. Deze motieven kunnen ook in andere gemeenten dan Naaldwijk een rol spelen, zodat een ruimere toepassing van het nuloptiebeleid voor de hand ligt. Een ruimere toepassing van dit beleid zou kunnen leiden tot negatieve effecten in nabij gelegen gemeenten waar wel coffeeshops zijn toegestaan, omdat softdrugsgebruikers uitwijken naar die plaatsen. In een extreme situatie zou de grotere druk op de coffeeshops in die gemeenten tot gevolg kunnen hebben dat deze dienen te worden gesloten vanwege overlast. Afstemming met nabijgelegen gemeenten is dan ook zeer gewenst. (Vergelijk de memorie van toelichting bij de bespreking van de Damocleswetgeving: Hoofdstuk 6). Tot slot blijkt dat - bijzondere omstandigheden daargelaten - een exploitatievergunning in geval van een nuloptiebeleid kan worden geweigerd zonder dat er sprake is van concrete gevolgen voor het woon- en leefmilieu en/of de openbare orde. De Afdeling bestuursrechtspraak abstraheert van de concrete situatie: de enkele vestiging van een coffeeshop betekent reeds een overschrijding van de belasting die het woon- en leefmilieu en/of de openbare orde ter plaatse kunnen hebben.

Bij de beoordeling van het beleid stelt de Afdeling voorop, dat de exploitatie van een coffeeshop de acceptatie van een systematisch handelen in strijd met wettelijke voorschriften inhoudt in een voor het publiek openstaande inrichting, waarbij bovendien overlast voor de omgeving kan ontstaan. Daarom is een nuloptiebeleid ter bescherming van het woon- en leefmilieu dan wel de openbare orde - mits deugdelijk gemotiveerd - toelaatbaar.

Is het nuloptiebeleid de motivering van de weigering van een vergunning, dan kunnen alleen bijzondere omstandigheden een afwijking hiervan geboden doen zijn. De inherente afwijkingsbevoegdheid van beleidsregels is bekend. De vergunningverzoeker zal die afwijking aannemelijk moeten maken door bijzondere omstandigheden aan te dragen: de bewijslast rust op de verzoeker. De AHOJ-G -criteria doen dus niet ter zake, die hoeft de burgemeester niet te hanteren. Dat is ook terecht, want die komen van het OM, waarbij de "O" (overlast) overigens niet thuis hoort.

05-04-1994, Rb Breda, gemeente Raamsdonk

Sluiting (voor de periode van 1 jaar) in verband met door de gemeente vastgesteld nulbeleid. Motieven: bescherming gezondheid jongeren, aanzuigende werking jongeren uit de regio, coffeeshop is gelegen aan belangrijke schoolroute en concentratie andere horeca. Rb: sluiting op deze gronden is aan te merken als redelijk.

18-10-1995, RvS, gemeente Hulst

Weigering vergunning omdat het beleid van Hulst is gericht op het weren van coffeeshops in verband met de aanzuigende werking ervan op toeristen. Aanwezigheid van relatief veel sexcinema’s binnen de gemeente, JG (96) 86, GS (96) 7022.

18-04-1996, RvS, gemeente Hulst

Weigering vergunning aan coffeeshop. RvS: weigering vergunning is terecht. De lokale vraag naar softdrugs is niet aannemelijk gemaakt, inrichting is gelegen in woonstraat, aantrekkings-kracht op buitenlanders waardoor stijging overlast te constateren valt. Aanwezigheid binnen de gemeente van relatief reeds veel sexcinema's en aanverwante inrichtingen. Beleid is zorgvuldig voorbereid. GS (96) 70

Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, 22 mei 1997,Gst. 1997, 7057, nr. 4

Ingevolge art. 2.3.1.2, lid 1 APV Naaldwijk is het verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Ingevolge het tweede lid kan de burgemeester een vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf. De vergunning is geweigerd omdat de exploitatie van het horecabedrijf mede is gericht op de verkoop van softdrugs, daar de burgemeester een zogenaamd nuloptiebeleid voert. De Afdeling acht bij de beoordeling van een dergelijk beleid van belang dat de exploitatie van een coffeeshop de acceptatie van een systematisch handelen in strijd met wettelijke voorschriften inhoudt in een voor het publiek openstaande inrichting, waarbij bovendien overlast voor de omgeving kan ontstaan. Tegen deze achtergrond moet worden geoordeeld dat de burgemeester in het gegeven juridische kader in beginsel de vrijheid toekomt om het beleid te voeren geen enkele coffeeshop toe te staan, mits hij deugdelijk kan motiveren waarom hij dit redelijk en wenselijk acht. Aan de deugdelijkheid van deze motivering mogen niet zodanig hoge eisen worden gesteld dat alleen bij zeer bijzondere lokale omstandigheden een dergelijk beleid aanvaardbaar zou worden geoordeeld. In het licht van de gegeven toelichting (voorkomen aanzuigende werking van elders; strijd met karakter van de gemeente en belangrijke bezwaren bij inwoners; jongeren niet de gelegenheid bieden met softdrugs in aanraking te komen) kan naar het oordeel van de Afdeling niet staande worden gehouden dat het gevolgde beleid niet berust op een genoegzame motivering. Ook de verhouding tot het in het strafrechtelijk kader gevolgde gedoogbeleid levert geen motiveringsgebrek op. De burgemeester draagt een eigen verantwoordelijkheid. De motive-ring van de gehandhaafde weigering van de vergunning is eveneens deugdelijk.

Niet kan worden verlangd dat in ieder concreet geval op grondslag van een toegespitst onderzoek afzonderlijk gemotiveerd wordt dat er van een ontoelaatbare beïnvloeding van de woon- en leefsituatie sprake is. Bijzondere omstandigheden kunnen afwijking van het beleid geboden doen zijn. Daarvan is niet gebleken. De sluiting van de inrichting is gebaseerd op het feit dat niet de vereiste vergunning verleend was, zodat de burgemeester ex art. 125 Gemeentewet bevoegd was de naleving van art. 2.3.1.2 APV af te dwingen. Art. 2.8.1 APV kan niet worden aangemerkt als een verbijzondering van die bevoegdheid. Dit artikel beoogt meer in het algemeen een grondslag te bieden voor optreden tegen drugsoverlast.

Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State, 22 mei 1997, RAwb 1997, nr. 158

Door burgemeester gehanteerd nuloptiebeleid ter zake van de vestiging van coffeeshops toelaatbaar mits deugdelijk gemotiveerd. Aan deugdelijkheid motivering mogen niet zulke hoge eisen worden gesteld, dat alleen in geval van zeer bijzondere lokale omstandigheden een nuloptiebeleid aanvaardbaar zou worden geoordeeld. Afwijking van het nuloptiebeleid alleen op grond van bijzondere omstandigheden.

De Afdeling acht bij de beoordeling van een nuloptiebeleid van belang, dat de exploitatie van een coffeeshop de acceptatie van een systematisch handelen in strijd met wettelijke voorschriften inhoudt in een voor het publiek openstaande inrichting, waarbij bovendien overlast voor de omgeving kan ontstaan. Tegen deze achtergrond moet worden geoordeeld dat de burgemeester in het gegeven juridische kader in beginsel de vrijheid toekomt om ter bescherming van het woon- en leefmilieu dan wel de openbare orde het beleid te voeren geen enkele coffeeshop toe te staan, mits de burgemeester deugdelijk kan motiveren waarom hij dit beleid in de gegeven plaatselijke omstandigheden redelijk en wenselijk acht.

Aan de deugdelijkheid van deze motivering mogen echter niet zodanig hoge eisen worden gesteld, dat alleen bij zeer bijzondere lokale omstandigheden een dergelijk beleid aanvaardbaar zou worden geoordeeld. Tenzij op grond van bijzondere omstandigheden afwijking van het beleid geboden is, kan op een aanvraag om vergunning voor een horecabedrijf waarvan de exploitatie (mede) is gericht op de verkoop en/of handel in softdrugs afwijzend worden beslist onder verwijzing naar dit beleid. Niet is gebleken dat dergelijke bijzondere omstandigheden zich hier voordoen.

05-09-1997, RvS, gemeente Bergh

Sluiting van een horeca-inrichting voor onbepaalde tijd wegens verkoop van (soft)drugs. RvS: nulbeleid is redelijk te noemen. De exploitant heeft niet aangetoond dat het bedrijf rendabel kan worden geëxploiteerd, tevens bestond een concrete aanwijzing dat de verkoop van drugs zal worden gecontinueerd. Bevel geldt vanaf de datum die in het besluit staat aangegeven.

7-5-1998, Rb Utrecht, gemeente IJsselstein

Sluiting coffeeshop i.v,m. nulbeleid, Voorkomen dient te worden dat het moeizaam bereikte en broze evenwicht van de openbare orde wordt verstoord door de komst van een coffeeshop. Gemeente heeft een klein historisch uitgaanscentrum en vervult een centrumfunctie voor de regio, veel jongeren uit omgeving vormen groepjes die steeds vaker overlast en hinder veroorzaken. De centrumfunctie brengt druk op handhaving openbare orde met zich mee, waarbij reeds binnen de samenwerking met de plaatselijke horeca diverse maatregelen zijn genomen om de problematiek beheersbaar te houden. Ook wordt waarschijnlijk geacht, dat coffee-shop bezoekers ook de reguliere horeca bezoeken.

De combinatie hiervan wordt vanwege het elkaar versterkende karakter en de onvoorspelbare effecten onwenselijk geacht uit het oogpunt van de openbare orde. Voorts zou een verkooppunt een aanzuigende werking hebben. Rb: beleid is aanvaardbaar. Beleid is immers alleen gericht op het weren van drugs-verkooppunten, waarbij de cumulatie van overlast en niet de (toegevoegde) overlast van elk bedrijf afzonderlijk een rol speelt. Concrete overlast hoeft niet worden aangetoond.

14-09-1998 Pres Rb Zutphen, Winterwijk.

Weigering van een vergunning voor een coffeeshop wegens overschrijden van het ter plaatse geldende maximum van twee. Pres Rb: In verordening wordt een vergunningenstelsel voor coffeeshops in het leven geroepen, wat geen strijd oplevert met de Opiumwet.

01 -1 0-1 998 Pres Rb Den Bosch, gemeente Cuijk.

Sluiting voor onbepaalde tijd van coffeeshop wegens strijdigheid met het ter plaatse geldende nulbeleid. De sluiting was gebaseerd op een artikel dat vergelijkbaar is met artikel 2.8.1 van de model-APV. Verzoeker bestrijdt rechtsgeldigheid: met name de verwijzing naar regionaal beleidsplan van oktober 1994 is vaag. President oordeelt dat op basis van de actie drugsoverlast Cuijk van 1997 en het verhandelde ter zitting duidelijk blijkt dat een nulbeleid wordt gevoerd. Met een verwijzing naar de hiervoor aangehaalde uitspraak inzake Naaldwijk, acht de president het door de gemeente gevoerde beleid niet onredelijk.

Citaat met verwijzing naar de leer van de geabstraheerde overlast: “De President is van oordeel, gelet op de aanvaardbaarheid van dit beleid, dat verweerder om beginsel niet is gehouden in ieder afzonderlijk geval - voor zover het de geslotenverklaring van een pand betreft in verband met de verkoop van drugs – nog afzonderlijk te motiveren waarom in dat geval sprake zal zijn van een ontoelaatbare nadelige beïnvloeding van het woon- en leefklimaat in de naaste omgeving en/of de openbare orde”. Het horen van de belanghebbende kan worden hersteld in de bezwaarfase.

05-11-1998 Pres, Rb Assen, gemeente Hoogeveen.

Burgemeester deelt mee aan exploitant dat het exploiteren van een coffeeshop in Hoogeveen niet wordt toegestaan. In de APV van Hoogeveen is artikel 26 opgenomen, waarin het niet is toegestaan om in een ruimte waar alcoholvrije dranken worden verstrekt, middelen te verhandelen die in de Opiumwet genoemd worden. Bepaling niet onverbindend. Motief is niet gelijk aan Opiumwet, maar gebaseerd op openbare orde en het woon- en leefklimaat. Op te vatten als besluit dat niet zal worden gedoogd of tot handhaving zal worden overgegaan. Burgemeester bevoegd om op basis van artikel 125 Gemeentewet met toepassing van bestuursdwang naleving van de APV na te doen leven, “De President stelt vast dat verweerder terecht besloten heeft tot toepassing van bestuursdwang over te gaan. Dit gezien het feit dat in de coffeeshop een hoeveelheid softdrugs ter verhandeling is aangetroffen, en omdat tegenover de politie verklaringen zijn afgelegd dat in de coffeeshop softdrugs verhandeld worden”. Gelet op de mogelijkheid om het feit, dat hiervoor geen bewijsstukken zijn aangeleverd hersteld kan worden, en het feit dat de exploitant bewust het risico genomen heeft om tot exploitatie over te gaan ondanks diverse waarschuwingen wijst de President het verzoek een voorlopige voorziening te treffen af.

ABRS 27-11-1998, Vaals

Sluiting voor drie maanden op basis van overlastverordening. Aan vergunning was voorschrift verbonden: “ter voorkoming van verstoring van de openbare orde en/of aantasting van het woon- en leefklimaat is het verboden in de horeca-inrichting middelen bedoeld in de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet (hard- en softdrugs), in welke hoeveelheden dan ook, aanwezig te hebben. Vergunninghouder handelt in strijd met dit voorschrift.

In Vaals geldt nuloptie. Uitgaande van de aanvaardbaarheid van dit beleid, kan van het bestuursorgaan niet worden verlangd, dat in ieder concreet geval afzonderlijk wordt gemotiveerd waarom sprake is van onacceptabele overlast. Verder is er geen sprake van bijzondere omstandigheden, waardoor een afwijking van het beleid geboden zou zijn.

President Rb. Middelburg, 6-1-1995

De President van de Rechtbank Middelburg, rechtsprekend in bestuursgeschillen, heeft bij uitspraak van 6 januari 1995 (reg. nr. 9411390) in een nadrukkelijk op een besluit van de burgemeester van Hulst (houdende een aanzegging bestuursdwang ten aanzien van een coffee-shop) toegespitste uitspraak overwogen dat de burgemeester van Hulst “in redelijkheid” heeft kunnen komen tot het betreffende besluit, dat was gebaseerd op het hiervoor geformuleerde beleid.

President Rb. Middelburg, 18-3-1999 (verzoek voorlopige voorziening De Schuur)

In het vonnis concludeerde de President onder meer: “Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de president vast, dat het zeer aannemelijk is, dat in verzoekers inrichting softdrugs worden gebruikt en/of verhandeld (…) Vaststaat dat op grond van verweerders beleid geen vergunning zou zijn verleend, indien deze gegevens vooraf bekend waren geweest. Naar het oordeel van de president kon verweerder op grond van deze feiten en omstandigheden tot definitieve intrekking van de vergunning besluiten. Er is immers sprake van een ontoelaatbare verstoring van de openbare orde, bestaande uit de overtreding van het nuloptiebeleid en verzoekers zijn daar als exploitanten zonder meer op aan te spreken”. Hierna wordt het verzoek een voorlopige voorziening te treffen, door de president afgewezen.

Uit het vorengaande volgt, dat het hiervoor geformuleerde beleid, gelet op de beschikbare jurisprudentie, als zodanig rechtmatig moet worden geacht.

Begin jaren ‘90 zijn enkele publikaties verschenen, waarin onderzoek naar en aanbevelingen omtrent gemeentelijke mogelijkheden inzake drugsregulering aan de orde kwamen. Genoemd kunnen worden bijvoorbeeld het rapport van de Werkgroep Drugs en overlast, welke werkgroep ingesteld werd door de vergadering van procureurs-generaal op 10 januari 1990 en onder voorzitterschap stond van P.H.A.J. Cremers, advocaat-generaal bij het gerechtshof te Arnhem. Deze werkgroep bracht in januari 1991 haar rapport aan de vergadering van procureurs-generaal uit, waarna een uitbreiding van de opdracht plaatsvond, hetgeen leidde tot een in februari 1993 uitgebrachte herziene versie. Een ander rapport heet “Drugsbeleid met name ten aanzien van coffeeshops” en werd in januari 1994 door de VNG aan de gemeente-besturen in Nederland aangeboden. Ten slotte kan gewezen worden op een notitie “Stadhuis en House” welke de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport bij brief van 26 april 1995 aan de colleges van burgemeester en wethouders stuurde inzake grootschalige manifestaties en druggebruik, waarbij handreikingen voor gemeentelijk beleid worden gedaan. Het zal verder duidelijk zijn dat ook in de nota “Drugbeleid” aandacht geschonken wordt aan bevoegdheden op gemeentelijk niveau op dit terrein.

Uit deze publikaties blijkt van een merkwaardige en tegen de overigens in Nederland gebruikelijke benadering ingaande tendens. In Nederland is immers voor alles wat maar enigszins een meer dan plaatselijke aangelegenheid zou kunnen zijn nationale wetgeving tot stand gebracht, waarbij autonome gemeentelijke bevoegdheden grotendeels teniet gedaan zijn. Veelal werden gemeentebesturen dan in medebewind geroepen. Met betrekking tot regelgeving inzake de gevolgen van drugsgebruik blijkt men evenwel op nationaal niveau inmiddels alle blikken op de gemeentelijke overheid te richten. Ten aanzien van gemeentelijke regelgeving dient steeds rekening gehouden te worden met de boven- en benedengrens. Het is daarom zaak eerst deze twee grenzen te bepalen.

De bovengrens wordt in casu gevormd door nationale wetgeving, waarbij met name de Opiumwet aandacht vraagt. Daaruit blijkt, dat gemeentebesturen niet bevoegd zijn regels vast te stellen inzake “bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken, vervoeren, aanwezig hebben en vervaardigen” van welke drugs dan ook (artikelen 2 en 3 Opiumwet). Aan het volksgezondheidsmotief wordt een zo absolute betekenis toegekend dat al deze handelingen zonder meer verboden zijn, waarbij uitsluitend de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport enige uitvoerende bevoegdheid toekomt. Hierin is verandering gekomen door de in werking treding van de Wet Damocles (zie Hoofdstuk 6).

Ten aanzien van de benedengrens komt de regeling van het gebruik van drugs in beeld. Het gaat de gemeentelijke wetgever niet aan, om het gebruik van drugs als zodanig te regelen. Het gebruiken van verdovende middelen is een de burger zelf regarderende aangelegenheid, terwijl vanuit de volksgezondheid gezien de wetgever aangewezen is daartoe - zo nodig - regelingen te treffen, zoals ook uit de Opiumwet, het Enkelvoudige Verdrag en de wetshistorie gebleken is. Zou een gemeentebestuur in het privé-gebruik treden dan zou het zich inlaten met een louter particulier belang. Wie drugs wil gebruiken en of iemand daarmee zijn gezondheid al dan niet schaadt, gaat de gemeentelijke autonome wetgever niet aan. Hij zou dan door de benedengrens schieten, de gemeentelijke huishouding zou dan niet meer gediend worden.

Uit het één en ander volgt, dat er voor gemeentelijke regelgeving inzake gebruik, handel, verkoop etc. van drugs als zodanig geen plaats is. De gemeentelijke wetgever heeft ter zake hiervan geen enkele bevoegdheid. Wel is het zo, dat de autonome gemeentelijke wetgever - als vanouds - regels mag stellen welke het openbare leven aangaan, waaronder ook effecten op het openbare leven. Het gaat dan evenwel om die effecten op dat openbare leven zelf, doch in beginsel niet om de oorzaak van hetgeen tot die effecten geleid heeft. Of verstoring van het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven geschiedt vanwege gebruik van alcohol of vanwege druggebruik, of om andere redenen, gaat het gemeentebestuur normaliter niet aan. Soms is de gemeenteraad in autonomie bevoegd de oorzaak van die effecten ook in zijn regelgeving te betrekken, doch dit kan alléén indien die oorzaak niet al regeling vindt in hogere regels en met het regelen van die oorzaak niet door de benedengrens geschoten wordt.

Zoals hierboven aangetoond is doet zich dit ten aanzien van drugs nu juist wel voor. Terecht heeft de VNG in het verlden dan ook gesteld: “Het is niet mogelijk om een vergunning-systeem voor de verkoop van softdrugs in het leven te roepen. Zo'n systeem is namelijk in strijd met de Opiumwet”. Ook vanuit een ander motief zou een gemeentelijke verordening de verkoop van drugs niet mogen regelen, omdat die verkoop al zonder meer verboden is. Een andere vraag die zich dan meteen aandient betreft die naar regulering door gemeentelijke regelgeving van coffeeshops, dat wil zeggen van inrichtingen waarin drugs ten verkoop worden aangeboden en waarin dus drugs aanwezig zijn en ook gebruikt worden.

Ook dit valt in beginsel niet onder de autonome gemeentelijke wetgevingsbevoegdheid. De redenen hiertoe zijn dezelfde als reeds genoemd zijn: de nationale wetgever heeft handel in en het voorhanden hebben van drugs in zijn totaliteit voorwerp van nationale wetgeving gemaakt, terwijl in het gebruiken op zichzelf de gemeentelijke wetgever evenmin vermag te treden als in het gebruik van tabaksartikelen. Ook heeft een gemeentebestuur geen bevoegdheid om coffeeshops als zodanig vanwege drugactiviteiten aan een wettelijk regime te onderwerpen of wegens verkoop van drugs op zichzelf te sluiten. De zogenaamde overlastverordeningen moeten dan ook los staan van drugs als fenomeen. De overlast gaat de gemeentelijke wetgever aan en daarmee is er voldoende grondslag, al het andere is in beginsel niet relevant.

Daarnaast doet zich het verschijnsel voor, dat in gemeentelijke Overlastverordeningen ook regels opgenomen blijken te worden, welke het oprichten van een horecabedrijf als geregeld in de Drank- en Horecawet bindt aan een vergunning van de burgemeester naast die welke ingevolge artikel 3 Drank- en Horecawet door het college van burgemeester en wethouders verleend dient te worden. Ook het verbieden van straathandel in verdovende middelen is geen de gemeentelijke wetgever toekomende bevoegdheid. De Opiumwet verbiedt namelijk de handel van welke drugs en op welke plaats dan ook - even afgezien van de toestemming door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport -, zodat er voor gemeentebesturen niets meer te verbieden valt. Die handel zelf is namelijk zonder meer verboden. Gaat het om verstoring van het openbare leven, dan staat dit wat de bevoegdheid tot regelgeving betreft geheel los van die handel.

5.1.1 Principes van de nationale wetgeving

De regelgeving over drugs is vastgelegd in de Opiumwet. De wet maakt een onderscheid tussen drugs met een onaanvaardbaar risico, oftewel hard drugs (bijvoorbeeld heroïne, cocaïne en XTC), en drugs die aanzienlijk minder problemen voor de gezondheid veroorzaken, oftewel soft drugs (i.c. hashish en marihuana). Het bezit van alle drugs is in beginsel strafbaar. Het bezit van een kleine hoeveelheid softdrugs voor eigen gebruik is een overtreding (licht vergrijp).

De meest ernstige strafbare handeling volgens de Opiumwet is de in- en uitvoer van drugs. Ook de vervaardiging, de verkoop en het vervoer van drugs zijn strafbaar. De Opiumwet stelt tevens alle handelingen ter voorbereiding van handel in harddrugs strafbaar, alsmede alle pogingen tot invoer. Evenals in andere landen is de teelt van hennep verboden behalve indien deze plaatsvindt voor bepaalde land- en tuinbouwdoeleinden (bijvoorbeeld windkering, productie van touw). Er is inmiddels zoals gezegd een wetswijziging in werking getreden, die de strafmaat voor professionele, illegale hennepteelt heeft verhoogd van 2 naar 4 jaar gevangenisstraf.

Het enkele persoonlijk gebruik van drugs is niet strafbaar gesteld. Uitgangspunt is, dat zoveel mogelijk moet worden voorkomen dat druggebruikers in de illegale circuits belanden, waar ze moeilijker te bereiken zijn voor preventie en hulpverlening.

5.1.2 Strafbare feiten en maximumstraffen

De maximumstraf voor in- en uitvoer van harddrugs is 12 jaar vrijheidsstraf en Fl. 100.000 gulden boete. Voor bezit van harddrugs voor eigen gebruik is dit 1 jaar vrijheidsstraf en Fl. 10.000 gulden boete. De maximumstraf voor in- en uitvoer van soft drugs is 4 jaar vrijheidsstraf en Fl. 100.000 gulden boete. De maximumstraf die kan worden opgelegd voor het meermalen plegen van een strafbaar feit volgens de Opiumwet, bedraagt 16 jaar vrijheidsstraf en Fl. 1.000.000 gulden boete. Bovendien kan winst, of ander genoten economisch voordeel verkregen uit strafbare feiten, aan de daders ervan worden ontnomen.

5.1.3 Opsporing en vervolging

In het Nederlandse opsporings- en vervolgingsbeleid wordt, evenals in veel andere landen, het opportuniteitsbeginsel toegepast. Dit houdt in dat een officier van justitie kan afzien van vervolging van een strafbaar feit omwille van het maatschappelijk belang. De hoogste prioriteit ligt bij de opsporing en vervolging van de internationale handel in drugs. Een lagere prioriteit wordt toegekend aan het aanpakken van het bezit van kleine hoeveelheden drugs voor eigen gebruik.

Als de politie iemand met minder dan 0,5 gram harddrugs aanhoudt, neemt zij de drugs in beslag. Er vindt dan meestal geen vervolging plaats. Wel zoekt de politie in een dergelijk geval contact met de aangewezen hulpverleningsinstanties.

De toepassing van het opportuniteitsbeginsel ten aanzien van de verkoop van cannabis in de zogenaamde (alcoholvrije) coffeeshops heeft tot doel de gebruikersmarkten van soft en hard drugs te scheiden. Men voorkomt hiermee, dat jongeren die experimenteren met cannabis op een gemakkelijke manier in contact komen met harddrugs.

De verkoop van kleine hoeveelheden soft drugs in de coffeeshops is strafbaar, maar wordt in de praktijk alleen vervolgd als door de coffeeshophouder, dan wel de eigenaar, niet wordt voldaan aan de hiervoor omschreven AHOJ-G -criteria. De handel in en doorvoer van drugs worden niet alleen direct op basis van de Opiumwet, maar ook indirect aangepakt.

De Nederlandse wetgeving die het opsporen, inbeslagnemen en voorkómen van het witwassen van de opbrengsten van drughandel vergemakkelijkt, is in dit verband van belang. Nederlandse banken zijn verplicht ongebruikelijke financiële transacties te melden. Verder is het sinds 1995 op basis van nationale wetgeving mogelijk de handel in precursoren te controleren (precursoren zijn stoffen die zelf niet illegaal zijn, maar gebruikt kunnen worden als grondstof voor de productie van drugs).

In Hulst geldt de bij raadsbesluit van 28 december 1998 vastgestelde, en met ingang van 8 januari 1999 inwerking getreden, “Algemene plaatselijke verordening”. Artikel 2.3.1.2 luidt, voor zover van belang:

Artikel 2.3.1.2 Exploitatie horecabedrijf

1. Het is verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.

2.De burgemeester weigert de vergunning als bedoeld in het eerste lid, indien de vestiging of

2. de exploitatie van het horecabedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan.

3. De burgemeester kan de vergunning als bedoeld in het eerste lid geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leef situatie in de omgeving van het horecabedrijf en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig worden be ïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.

4.Bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of zal komen bloot te staan door de exploitatie van het horecabedrijf.

Ingevolge artikel 2.3.1.2, eerste lid van deze APV is het verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Ingevolge het tweede lid kan de burgemeester deze vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.

Het derde lid bepaalt daarenboven ,dat bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond rekening wordt gehouden met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds bloot staat of zal komen bloot te staan door de exploitatie van het horecabedrijf.

Met inachtneming van voormeld beleid zullen verzoeken om vergunning als bedoeld in artikel 2.3.1.2 van de APV in beginsel worden afgewezen, indien de aanvraag betrekking heeft op een horecabedrijf waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de exploitatie mede is gericht, of zal gericht zijn op het bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken, aanwezig houden of vervaardigen van softdrugs, zulks teneinde te voorkomen dat de woon- en leefomgeving van zodanig horecabedrijf en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig beïnvloed zal worden. Zodanig horecabedrijf brengt immers naar zijn aard, in de specifieke situatie van de gemeente Hulst een ontoelaatbare nadelige beïnvloeding in voormelde zin met zich mee.

Mocht na verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.3.1.2 APV blijken, dat de exploitatie van het betreffende horecabedrijf gericht is op het bereiden, bewerken, verwerken, verkopen, afleveren, verstrekken, aanwezig houden of vervaardigen van softdrugs, dan zal de betreffende vergunning in beginsel worden ingetrokken. Mocht zulks nodig zijn, dan zal het verbod als bedoeld in artikel 2.3.1.2 APV bestuurlijk gehandhaafd worden door het aanzeggen en toepassen van bestuursdwang op grond van artikel 5:21 e.v. van de Algemene wet bestuursrecht. In voorkomend geval kan overwogen worden een dwangsom als bedoeld in artikel 5:32 e.v. van de Algemene wet bestuursrecht op te leggen. Inmiddels is er een concept-beleid ontwikkeld, die invulling moet geven aan een doelmatiger gebruik van dit instrument (zie voor de volledige tekst van deze concept-nota bijlage 1).

Voorzover artikel 2.3.1.2 APV in voorkomende gevallen ontoereikend mocht blijken te zijn, kan overwogen worden toepassing te geven aan artikel 2.3.1.5 van de Algemene Plaatselijke Verordening. Dit artikel bepaalt, dat de burgemeester in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid, of in geval van bijzondere omstandigheden, te zijner beoordeling, bij openbaar bekend te maken besluit voor een of meer horecabedrijven tijdelijk sluitingsuren vaststellen of tijdelijk de algehele sluiting daarvan kan bevelen.

Voorts kon de burgemeester in het verleden op grond van de artikelen 2.8.1 en 2.8.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening een coffee-shop sluiten. Deze artikelen luiden, voor zover nog van belang, als volgt:

Naast de mogelijkheid tot het optreden tegen een coffee-shop op grond van mogelijkheden die de Algemene Plaatselijke Verordening biedt, kan de burgemeester ook op grond van bepalingen uit de Gemeentewet een coffee-shop sluiten. Artikel 174 van de Gemeentewet biedt de burgemeester immers de bevoegdheid, een openbare inrichting als bedoeld in deze bepaling te sluiten, indien zulks naar diens oordeel met het oog op de bescherming van de veiligheid en gezondheid nodig is. Deze mogelijkheid is vooral van betekenis voor de gevallen waarin de gewone middelen ontoereikend zijn.

Sinds 26 maart 1997 kan de burgemeester op grond van artikel 174a van de Gemeentewet ook een woning sluiten als er sprake is van ernstige overlast. Hierbij moet dan in eerste instantie worden gedacht aan ernstige overlast die een aan drugs gerelateerd karakter heeft.

5.6.1Drugsoverlast vanuit woningen

Overlast ten gevolge van drugshandel en drugsgebruik is een ernstig maatschappelijk probleem. Handel in drugs kan in de woonomgeving grote overlast veroorzaken. Veel, met name oude woningen worden gebruikt als verkooppunt voor harddrugs, middelen als bedoeld in de artikelen 2 en 3 (lijst I) van de Opiumwet. Vaak zijn juist deze woningen in particulier bezit. Daarbij kan het zowel gaan om een eigenaar- bewoner van een pand, een eigenaar van verscheidene woningen, alswel om een exploitant van een groot huizenbezit.

Het gebruik van woningen als drugspand of gebruikerspand heeft direct en indirect een grote invloed op het woon- en leefklimaat in de betrokken straten en wijken. Deze negatieve invloed wordt nog versterkt door de aanzuigende werking die de handel in harddrugs heeft op allerlei randfiguren.

Bewoners voelen zich in hun eigen woonomgeving onbehaaglijk en onveilig. In een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State van 28 augustus 1995, het zogenaamde Venlo-arrest, is de juridische grondslag ontvallen om de overlast als gevolg van drugshandel vanuit woonpanden te bestrijden door middel van sluiting van een woning op grond van de APV. Slechts een wet in formele zin zou een inbreuk kunnen rechtvaardigen op het in artikel 10 van de Grondwet neergelegde grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Deze gerechtelijke uitspraak, de confrontatie met de situatie in Rotterdam én gesprekken met bewoners uit “overlast-wijken” hebben zowel leden van de Tweede Kamer als het kabinet aanleiding gegeven tot wetsvoorstellen die paal en perk moesten stellen aan de overlast. Uiteindelijk heeft dit geresulteerd in een aanpassing van de Gemeentewet die sluiting en ontruiming van woningen mogelijk maakt. De toepassing van dit nieuwe wetsartikel draagt er zeker toe bij om de problematiek terug te dringen. Er wordt specifiek mee beoogd die pan- den aan te pakken van waaruit de buurt geterroriseerd wordt.

De burgemeester kan besluiten een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf te sluiten, indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op het erf de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt verstoord. Sluiting van een woning is een ingrijpend middel. De overheid maakt hiermee inbreuk op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10 Grondwet). Vooral in de Eerste Kamer heeft dit tot veel discussie aanleiding gegeven, maar uiteindelijk ging in maart 1997 ook deze akkoord met dit zogeheten wetsvoorstel Victoria.

Op 26 maart 1997 trad de wet in werking. Duidelijk is dat de nieuwe wettelijke bevoegdheid een ultimum remedium is, dat alleen kan worden toegepast als andere middelen niet toereikend zijn gebleken. Om tot sluiting over te gaan moet er sprake zijn van een verstoring van de openbare orde (de Memorie van Toelichting spreekt van een ernstige verstoring), die een voortdurende aantasting van de veiligheid en gezondheid van omwonenden met zich brengt. Zo op het oog lijkt het alsof de burgemeester hier een zeer ruime vrijheid heeft om tot sluiting over te gaan. Of de wanordelijkheden zich al of niet voordoen, dient echter te worden bepaald aan de hand van objectieve maatstaven.

5.6.2 Meerwaarde van deze burgemeesterssluiting

De sluiting van een overlastgevend drugspand betekent, dat de privacy van de overlastgevers ondergeschikt wordt gemaakt aan de bescherming van het publieke domein en de privacy van omwonenden. Het juridische instrumentarium bood reeds mogelijkheden om de overlast rond woningen tegen te gaan. De parlementaire geschiedenis rond artikel 174a Gemeentewet schrijft om die reden voor dat andere mogelijkheden (zoals bijvoorbeeld minnelijk overleg) eerst moeten zijn overwogen en eventueel toegepast. Pas nadat gebleken is dat die geen dan wel onvoldoende effect hebben gesorteerd, kan tot sluiting worden overgegaan. De praktijk in bijvoorbeeld de gemeente Rotterdam leert, dat in veruit de meeste gevallen de initiatieven die door de (deel)gemeente en de politie zijn ontplooid, wel leiden tot een succesvolle aanpak van de overlast. Is echter sprake van eigenaren en bewoners die op geen enkele wijze meewerken, dan was het bestaande juridische instrumentarium niet toereikend.

De regelgeving was zeker onvoldoende toegesneden op huiseigenaren die uit winstbejag willens en wetens verhuren aan drugsdealers en drugsgebruikers, of eigenaren die zelf niet in staat zijn om adequaat op te treden tegen overlastgevende bewoners. In het geval dat een eigenaar niet wil of kan meewerken aan het beëindigen van de overlast is toepassing van artikel 174a Gemeentewet een goede mogelijkheid om de overlast te doen ophouden. Waar sluiting door de politie, naar aanleiding van een inval of een justitiële actie, niet de mogelijkheid biedt om het pand gedurende een langere tijd gesloten te houden, kan de burgemeester dat nu wel gelasten.

Hebben dergelijke acties of minnelijk overleg geen soelaas geboden, dan wordt de eigenaar nogmaals aangemaand om zelf maatregelen te treffen ter beëindiging van de overlast. Blijft hij opnieuw in gebreke, dan is dat voor de burgemeester reden voor een verstrekkend besluit. Artikel 174a Gemeentewet vormt dus de onontbeerlijke stok achter de deur, als sluitstuk van een traject van minder ingrijpende maatregelen.

5.6.3 Criteria burgemeesterssluiting

Voordat de burgemeester tot sluiting van een woning besluit, dient aan een aantal criteria te zijn voldaan. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de sluiting moet voldoen aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit; de vraag dient dus te worden gesteld of er wellicht ook een minder ingrijpend middel beschikbaar is en of de maatregel in verhouding staat tot de overlast. Daarnaast blijkt dat het middel slechts als ultimum remedium mag worden ingezet, en dat sprake moet zijn van een aanhoudende, ernstige verstoring van de openbare orde. Voor een sluiting van een woning door de burgemeester worden in Rotterdam de volgende richtlijnen gehanteerd:

• 1.

  Het moet gaan om een drugspand of gebruikerspand. De politie moet bij onderzoek (verificatie, zie hoofdstuk 3) geconstateerd hebben dat er in het pand gehandeld wordt in verdovende middelen. Ook de constatering dat er in het pand verdovende middelen gebruikt worden is van belang. Een laatste verificatie moet in verband met de actualiteit kort voor het voorstel tot sluiting hebben plaatsgevonden;

• 2.

  Er moet sprake zijn van overlast. Door middel van politierapporten en klachtenformulieren moet worden aangetoond dat er sprake is van min of meer langdurige vormen van overlast. De geanalyseerde informatie uit het bedrijfsproces-sensysteem van de politie met betrekking tot het betreffende pand kan hierbij als uitgangspunt worden gebruikt. De opsomming van de vele geregistreerde incidenten zoals openlijk gebruik en handel, intimiderend groepsgedrag, bedreigingen van passanten en omwonenden, geluidsoverlast door komende en gaande voertuigen, en de aanwezigheid van runners zijn hiervan voorbeelden. Overlast veroorzaakt verpaupering van de buurt en tast de leefbaarheid van de woonomgeving aan. De overlast wordt afgeleid uit de klachtenregistratie en de mutaties uit het dag- en nachtrapport van de politie;

• 3.

  Uit de klachtenregistratie moet blijken dat er sprake is van voortdurende overlast. Ook anonieme meldingen spelen in de beoordeling een belangrijke rol. Het is een ervaringsgegeven dat bewoners uit angst voor represaillemaatregelen vaak alleen anoniem durven klagen. De procedure van klachtenregistratie voorziet in een toetsing van de klachten teneinde objectiviteit te waarborgen;

• 4.

  Uit de Kamerstukken behorend bij dit wetsvoorstel blijkt dat de regering bewust heeft gekozen voor een objectieve redactie: niet het subjectieve oordeel van de burgemeester dat ordeverstoringen plaatsvinden is maatgevend, maar of er sprake is van een ernstige aantasting van de openbare orde ter plaatse.

Dit is uiteindelijk ter toetsing aan de rechter. Wat valt nu onder verstoring van de openbare orde? Bij verstoring van de openbare orde gaat het om handelingen en dergelijke die min of meer rechtstreeks negatieve effecten op het maatschappelijk leven teweeg kunnen brengen. Dit houdt in dat de overlast in ernstige mate de veiligheid en de gezondheid van mensen in de omgeving moet raken. Volgens de Memorie van Toelichting bij het wetsartikel rechtvaardigt de enkele verkoop van harddrugs vanuit een woning de sluiting niet. Er moet sprake zijn van een voorgeschiedenis. Er moet al enige tijd overlast van de woning zijn.

Hierbij dient echter niet uit het oog te worden verloren, dat snel en adequaat optreden door middel van toepassing van artikel 174a steeds tot de mogelijkheden behoort, indien andere mogelijkheden zoals minnelijk overleg geen oplossing bieden. Een enkel incident is onvoldoende. Dit vraagt een degelijke registratie van incidenten en klachten van bestuur en politie. De voorgeschiedenis kan bijvoorbeeld ook blijken uit politieacties of justitiële maatregelen. Het verdient aanbeveling dat de (deel)gemeente via minnelijk overleg reeds het nodige in het werk heeft gesteld om de overlast te beëindigen. Uit de voorgeschiedenis van het pand moet tevens de relatie tussen de ernst en de duur van de overlast blijken.

De eigenaar moet in de gelegenheid worden gesteld actie te ondernemen om aan de verstoring van de openbare orde een einde te maken. Zo zou hij bijvoorbeeld de huur kunnen opzeggen. Dit impliceert dat de gemeente en de politie in ieder geval aan de eigenaar moeten hebben aangegeven dat er sprake is van een ernstige verstoring van de openbare orde en dat bij er zorg voor moet dragen de overlast te beëindigen. Maar veelal zal sprake zijn van kennelijke onwil dan wel onvermogen of van onvoldoende besef van de ernst van de situatie bij de eigenaar om zelf de nodige maatregelen te treffen om de overlast te beëindigen. Dit kan bijvoorbeeld blijken uit het niet reageren op brieven, niet nakomen van beloften en het laten voortduren van de bestaande overlast.

5.6.4 Verplaatsing, opheffing en verlenging van de sluiting

Sinds de invoering wordt door de burgemeester artikel 174a Gemeentewet (het wetsvoorstel is bekend onder de naam Victoria) terughoudend toegepast. De burgemeester van Vlissingen komt de eer te beurt artikel 174a als eerste te hebben gebruikt, de rechtbank Zwolle heeft in een zaak die speelde in de gemeente Raalte (pres.Rb. Zwolle, 07-08-1998) als eerste een sluiting van een woning bestuursrechtelijk getoetst. Deze terughoudendheid kan mogelijk worden verklaard door de inbreuk die het instrument maakt in het huisrecht en het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen.

5.6.5 Uitgangspunten voor toepassing van 174a Gemeentewet

Het spreekt vanzelf dat een goede voorbereiding de verdere sluiting van een woning zal vereenvoudigden. Het vooraf opstellen van beleid betekent, dat volgens de gemaakte afspraken kan worden begonnen met de voorbereidingen waarbij iedere betrokken partij weet wat van hem wordt verwacht. Het alvast opnemen van een verbodsbepaling tot het binnentreden van een gesloten pand in de APV van de gemeente kan eventuele latere problemen voorkomen.

In de praktijk komen de overlastklachten veelal terecht bij verschillende instanties. Een goede uitwisseling van informatie door regelmatig overleg en het aanwijzen van een centraal meldpunt kan miscommunicatie voorkomen waardoor een compleet zicht wordt verkregen van de overlast vanuit de betreffende woning. De sluiting heeft bij de bestuursrechter uiteraard een grotere kans van slagen bij een goed opgebouwd dossier.

5.6.6 Feitelijke constatering

Als de overlast van een zodanige aard is dat er stappen moeten worden ondernomen, moet eerst gekeken worden of er andere, minder ingrijpende manieren zijn om de overlast te beëindigen dan het sluiten van de woning. Het ligt voor hand ,dat allereerst een gesprek met de overlastveroorzaker(s) wordt aangegaan. Als dit niet het gewenste resultaat heeft, kan worden gedacht aan het strafrechtelijk (laten) vervolgen van de verdachte of de huiseigenaar / verhuurder aan te sporen om een civielrechtelijke procedure tot ontbinding van de huurovereenkomst en ontruiming van de woning op te starten.

5.6.7 Sluitingsprocedure

Voordat de woning kan worden dichtgetimmerd, moet de betrokkene eerst worden gehoord. Als dit niet tot andere inzichten leidt, wordt de veroorzaken van overlast een bepaalde tijd gegeven om zelfstandig de woning “sluitingsklaar” te maken (de zogenaamde begunstigings-termijn). Deze tijd kan de overtreder besteden aan praktische zaken zoals bijvoorbeeld het inpakken van zijn spullen en het afsluiten van de waterleiding etcetera. In het sluitingsbevel wordt aangegeven:

• -

  waarom wordt gesloten ( dit uiteraard afgewogen tegen de geldende subsidiariteits- en proportionaliteitsvereisten);

• -

  de begunstigingstermijn;

• -

  de termijn van de sluiting;

• -

  welke dwangmiddelen zullen worden toegepast.

De wetgever heeft de mogelijkheden voor het opleggen van een dwangsom in dergelijke zaken uitdrukkelijk uitgesloten. De kosten van de sluiting kunnen voor rekening van de betrokkene worden gebracht.

5.6.8 De feitelijke sluiting

Een woning behoeft in eerste instantie niet te worden dichtgetimmerd. Soms is het uitreiken van het sluitingsbevel en het ophangen van een bekendmaking hieromtrent op het pand voldoende. In andere gevallen zal wel moeten worden overgegaan tot het daadwerkelijk dichttimmeren en verzegelen van de woning.

Als de betrokkene na de sluiting van de woning vanuit een ander pand zou doorgaan met de handel van drugs en hierdoor wederom overlast zou veroorzaken, kan de burgemeester bij vrees voor verstoring van de openbare orde het tweede pand eveneens sluiten.

Indien bij nadering van het eind van de sluitingsperiode de ernstige vrees bestaat dat de ordeverstoring zich na beëindiging van de sluiting opnieuw zal voordoen, kan de sluiting worden verlengd. Natuurlijk is het ook mogelijk een sluiting op te heffen indien de betrokkene kan aantonen dat er vanuit het pand geen overlast meer zal plaatsvinden.

Volgens artikel 174a lid 3 bepaalt de burgemeester de duur van de sluiting. Die dient volgens de Memorie van Toelichting in verband met de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit beperkt te zijn tot een periode waarin de openstelling van een woning daadwerkelijk een bedreiging vormt voor de openbare orde. Bepalend voor de sluitingsduur zijn de ernst van de overlast, en de verwachting omtrent de tijd die nodig is om 'de loop' van klanten naar het pand weg te nemen en de bekendheid als drugspand op te heffen. In bijvoorbeeld de gemeente Rotterdam wordt er in het algemeen van uitgegaan dat een sluiting voor een periode van 12 maanden nodig is om dit te bewerkstelligen. Er kunnen natuurlijk echter redenen zijn om hier van af te wijken. Inmiddels is er een concept-beleid ontwikkeld, die invulling moet geven aan een doelmatiger gebruik van dit instrument (zie voor de volledige tekst van deze concept-nota bijlage 2).

Sinds de wijziging van de Opiumwet is de burgemeester op grond van het nieuwe artikel 13b van deze wet bevoegd, bestuursdwang toe te passen als er in voor het publiek toegankelijke lokalen drugs worden verhandeld. De volledige tekst van dit nieuwe artikel 13b luidt:

“1. De burgemeester is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang indien in voor het publiek toegankelijke lokalen en daarbij behorend erven een middel als bedoeld in artikel 2 of 3 wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is;

2. Het eerste lid is niet van toepassing indien de desbetreffende lokalen gebruikt wo r den ter uitoefening van de artsenijbereidkunst, de geneeskunst, de tandheelkunde of van de diergeneeskunde door apothekers, artsen,tandartsen onderscheidenlijk di e renartsen ”.

Met deze wet heeft de wetgever niet beoogd een wijziging aan te brengen in de hiervoor uiteengezette uitgangspunten van het nationale drugsbeleid. De invoering van deze nieuwe bestuursdwangbevoegdheid van de burgemeester in de Opiumwet brengt geen verandering in de noodzaak van een lokaal softdrugsbeleid, noch in de wijze van totstandkoming ervan. Gebruikmaking van deze (discretionaire) bevoegdheid van de burgemeester wordt pas toelaatbaar geacht indien:

• -

  vast is komen te staan dat er sprake is van een verboden situatie;

• -

  het belang van daadwerkelijk optreden zorgvuldig is aangegeven;

• -

  is aangegeven op welke wijze gebruik zal worden gemaakt van de bestuursdwang-bevoegdheid.

Met de invoering van deze wet beschikt het lokale bestuur over een rechtstreeks aan de Opiumwet ontleende bevoegdheid.

Dit heeft ook consequenties voor de grondslagen van het gemeentelijk drugsbeleid: tot nu toe dienden de handhavingsmaatregelen van de gemeente gebaseerd te zijn op het belang van de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Na het invoeren van de wet Damocles is het volgen van deze omslachtige omweg niet meer nodig en kan de enkele geconstateerde overtreding van de Opiumwet - mits zoals gezegd, ondersteund door een uitvoerig en consistent drugsbeleid ! - reeds een voldoende grondslag vormen voor bestuurlijk optreden. Nieuw is, dat hierbij ook belangen die zijn ontleend aan de volksgezondheid, voortaan een rol zullen spelen in het gemeentelijk drugsbeleid.

Voor inrichtingen die onder het bereik van de Drank- en Horecawet vallen - hetgeen bij coffee-shops doorgaans niet het geval is - kan voorts overwogen worden toepassing te geven aan de bestuurlijke sancties die deze wet biedt.

Voorts is nog van belang, dat met ingang van 29 januari 1993 in Hulst de “Verordening op het verstrekken van alcoholvrije dranken en eetwaren” geldt. Blijkens de toelichting op deze verordening beoogt deze verordening een vergunningensysteem in te voeren, waarbij op grond van deze verordening sociaal-hygiënische eisen aan de inrichting en gedragseisen aan de beheerder en de bedrijfsleider worden gesteld.

In deze verordening worden voor het verkrijgen van een vergunning eisen aan de inrichting en aan de beheerder/bedrijfsleider gesteld, die vergelijkbaar zijn met de criteria die de Drank- en Horecawet voor de onder die wet vallende inrichtingen hanteert. Ingevolge het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van voormelde verordening is het verboden zonder vergunning van de burgemeester in een inrichting aan het publiek bedrijfsmatig alcoholvrije drank en/of eetwaren voor gebruik ter plaatse te verstrekken.

Deze verordening biedt dus onder meer de mogelijkheid om de justitiële achtergrond van de beheerder van een horeca-inrichting te beoordelen, maar zij biedt niet de mogelijkheid om preventief betekenis toe te kennen aan de omstandigheid dat in de betreffende horeca-inrichting drugs verkocht worden, of zullen gaan worden. Deze verordening biedt echter wel de mogelijkheid om repressief op te treden in geval mocht blijken dat ter plaatse drugs verkocht worden. Artikel 7 onder d biedt immers de mogelijkheid de vergunning in te trekken, indien zich in de inrichting feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar zal opleveren voor de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid.

Na intrekking van deze vergunning is verdere exploitatie van de betreffende inrichting in strijd met het bepaalde in artikel 2 van de verordening. Naleving van deze verbodsbepaling kan zonodig worden afgedwongen door toepassing van bestuursdwang (artikel 5:21 e.v. van de Algemene wet bestuursrecht), dan wel door oplegging van een dwangsom (artikel 5:32 e.v. van de Algemene wet bestuursrecht).

Tijdens de behandeling van de in 1995 opgestelde drugsnota is het voornemen ontstaan om een wettelijke bevoegdheid te creëren op basis waarvan het eenvoudiger zou worden om tegen coffee-shops op te treden die in strijd handelen met het gedoogbeleid, maar geen overlast veroorzaken.

De coffee-shops namen toe in tal en last. Het bleek in de praktijk moeilijk om daaraan paal en perk te stellen. De vele juridische valkuilen belemmerden een effectieve handhaving. Maar niet alleen de juridische expertise moest worden vergroot, ook de wetgeving moest worden aangepast, waardoor de mogelijkheden om lokaal beleid te voeren en effectief te handhaven zouden worden verruimd. Tegen die achtergrond is “Damocles” ontstaan. De Opiumwet maakt sinds de wijziging in 1976 voor wat betreft de strafbedreigingen onderscheid tussen soft- en harddrugs.

Op basis van dit verschil in strafbaarstelling heeft het OM, met een beroep op het opportuniteitsbeginsel, de afgelopen twintig jaar een gedoogbeleid met betrekking tot de verkoop van softdrugs ontwikkeld. Houdt een coffee-shophouder zich niet aan deze criteria, dan kan het OM tot vervolging over gaan. Aan deze strafrechtelijke handhaving kleeft echter een aantal praktische beperkingen. Zo is het slechts mogelijk om achteraf op te treden. De belangrijkste beperking is wel dat het op basis van het strafrecht niet mogelijk is om een coffee-shop te sluiten.

De belangrijkste bestuursrechtelijke instrumenten waren echter terug te vinden in de autonome overlastbepalingen in de APV of een aparte verordening. In de model-APV van de VNG ging het daarbij om:

• 1.

  De sluitingsbepaling in artikel 2.8.1 APV, waarin de bevoegdheid was opgenomen om een inrichting van waaruit drugs worden verhandeld te sluiten indien de openbare orde of het woon- en leefklimaat wordt aangetast, en

• 2.

  Het vergunningenstelsel voor horeca-inrichtingen in afdeling 2.3 APV, dat neerkwam (en nog steeds neerkomt) op een soort preventieve openbare-ordetoetsing voor openbare inrichtingen, waaronder ook coffee-shops vielen (en nog steeds vallen).

Deze bepalingen vormden - vóór de invoering van “Damocles”- voor gemeenten de juridische

grondslag voor het optreden tegen coffee-shops en voor het coffee-shopbeleid. Gemeenten waren niet bevoegd rechtstreeks regels te stellen met betrekking tot de verkoop van softdrugs.

De belangrijkste toegevoegde waarde van dit bestuursrechtelijke instrumentarium was uiteraard dat het lokale coffee-shopbeleid niet alleen strafrechtelijk, maar ook bestuursrechtelijk kon worden gehandhaafd. Met name het instrument van de sluiting was een welkome en effectieve aanvulling. Toch liet die effectiviteit in de praktijk nogal eens te wensen over, omdat er slechts kon worden opgetreden als er sprake van overlast was.

Niet alleen moest duidelijk worden gemaakt dat er drugs werden verhandeld, maar ook moest in rechterlijke procedures aannemelijk worden gemaakt dat er sprake was van overlast en dat de overlast door de drugsverkoop in die inrichting werd veroorzaakt. In de tussentijd werd in de jurisprudentie een steeds duidelijker lijn waarneembaar: de jurisprudentie van de abstracte overlast. Al langer paste de rechter ten aanzien van harddrugs het geabstraheerde overlastbegrip toe.

Dat wil zeggen dat harddrugs geacht werden de openbare orde aan te tasten, concrete overlast behoefde dan door de burgemeester niet meer te worden aangetoond. In het boek “Wapenen tegen drugsoverlast” werd echter al opgemerkt, dat ook ten aanzien van andere overtredingen van het coffee-shopbeleid “in de jurisprudentie een ontwikkeling is gestart waarin de rechter abstraheert van de concrete overlast”.

Die jurisprudentie kwam er op neer, dat als in het beleid de dreigende overlast goed werd gemotiveerd, niet telkens in het afzonderlijke geval hoefde te worden aangegeven waaruit de concrete overlast bestond. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft deze lijn uitdrukkelijk bevestigd in de uitspraak met betrekking tot het nulbeleid in de gemeente Naaldwijk en diverse uitspraken nadien.

De belangrijkste reden is dat de regering van mening was dat de in de praktijk van het lokale coffee-shopbeleid gegroeide rol van gemeenten geformaliseerd moest worden in de Opiumwet. De regering wilde gemeenten niet langer afhankelijk laten zijn van de juridisch vaak ingewikkelde omwegen en heeft daarom voor een rechtstreeks op de Opiumwet gebaseerde handhavingsbevoegdheid gekozen. Nu artikel 13b Opiumwet een wettelijke grondslag biedt voor handhaving die niet louter op openbare orde-aspecten berust, hoeven de begrippen “overlast”, “openbare orde”, en “woon- en leefklimaat” in de praktijk en jurisprudentie niet telkens verder te worden opgerekt. Zo is bijvoorbeeld de bescherming van jeugdigen een volksgezondheidsmotief en niet een openbare-ordemotief.

Tot slot nog een voordeel van meer technisch-juridische aard. De sluitingsbevoegdheid in de APV heeft betrekking op de geslotenverklaring, wat ook wel de “papieren sluiting” wordt genoemd. Die papieren sluiting kan vervolgens met de toepassing van bestuursdwang worden afgedwongen. Dat betekent dat daarvoor een tweede besluit nodig is, waartegen opnieuw bezwaar en beroep openstaat. Bij de toepassing van artikel 13b Opiumwet is zo’n dubbelslag niet meer nodig en kan met het nemen van één besluit worden volstaan. De burgemeester kan in dit besluit een keuze maken voor effectuering door middel van bestuursdwang, of door middel van het opleggen van een dwangsom.

Artikel 13b kent wel een beperking van de reikwijdte van de bestuursdwangbevoegdheid. De burgemeester is namelijk uitsluitend bevoegd de Opiumwet te handhaven, voor zover het bepaalde typen overtredingen betreft en voor zover die overtredingen plaats vinden in “voor het publiek toegankelijke lokalen”.

De burgemeester kan optreden indien middelen als bedoeld in artikel 2 (harddrugs) of 3 (softdrugs) worden verkocht, afgeleverd, of verstrekt, dan wel daartoe aanwezig zijn. Dat betekent dus dat de burgemeester niet bevoegd is om op te treden tegen andere overtredingen, zoals de teelt, de vervaardiging of het vervoer van drugs. De handhaving daarvan en van andere verboden in de Opiumwet is in handen van het OM. In het bestuursrecht geldt echter, anders dan in het strafrecht, de vrije bewijsleer. De burgemeester moet aannemelijk maken dat sprake is van een overtreding als bedoeld in artikel 13b Opiumwet. De overtredingen waartegen de burgemeester kan optreden, moeten bovendien plaatsvinden in “voor het publiek toegankelijke lokalen”. Daarmee is gedoeld op alle gelegenheden die - al dan niet met enige beperking, zoals entreegeld - voor een ieder vrij toegankelijk zijn.

Primair kan gedacht worden aan coffee-shops, theehuizen, cafés, sappenbars, (afhaal-) restaurants, shoarma-zaken en dergelijke, maar daarnaast ook aan winkels, zoals de zogenoemde head-, soft- en growshops, en aan (tijdelijke) beurzen of tentoonstellingsruimten. Tegen overlast vanuit woningen en dergelijke besloten panden kan worden opgetreden op grond van artikel 174a van de Gemeentewet. De bestuursdwangbevoegdheid is niet van toepassing voor zover de desbetreffende lokalen gebruikt worden ter uitoefening van medische doeleinden.

Opmerkelijk aan artikel 13b Opiumwet is dat de burgemeester - anders dan in andere wetten het geval is - een handhavingsbevoegdheid krijgt in een wet die hem geen uitvoerings-bevoegdheden toekent. Ook de bestuursdwangbevoegdheid in artikel 13b Opiumwet is namelijk een discretionaire bevoegdheid, zoals de regering diverse malen opmerkt in de parlementaire stukken. Van de burgemeester wordt dus allerminst verwacht dat hij zondermeer tegen alle overtredingen als bedoeld in artikel 13b Opiumwet optreedt.

De burgemeester treedt op indien en voor zover het lokale coffee-shopbeleid daartoe aanleiding geeft. Gebruikmaking van de bestuursdwangbevoegdheid wordt in de juris-prudentie pas toelaatbaar geacht als niet alleen vast is komen te staan dat er sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, maar bovendien het belang van daadwerkelijk optreden op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze goed is gemotiveerd. Dit betekent dat het noodzakelijk blijft om handhavingsbeleid te formuleren.

De Opiumwet geeft invulling aan verdragsverplichtingen die Nederland is aangegaan. De regering heeft gesteld, dat artikel 4 van het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen de nationale overheid voorschrijft om wetgeving te verwezenlijken, zonder dat daaraan beperkingen worden gesteld. Het verdrag laat de rijksoverheid derhalve de ruimte voor het creëren van een discretionaire bevoegdheid.

De wet “Damocles” is, zoals reeds eerder is opgemerkt, een bestuursrechtelijk instrument in de -overigens strafrechtelijk georiënteerde- Opiumwet. De gemeenten en het Openbaar Ministerie hebben op deze manier elk hun eigen bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Het ligt in de lijn der verwachting, dat beide partijen over de toepassing van deze hand-havingsbevoegdheden goede afspraken maken in het lokale, districtelijke of regionale driehoeksoverleg. Zoals de bevoegdheid van artikel 13b Opiumwet van toepassing is op voor het publiek toegankelijke lokalen, zo is in spiegelbeeld de bevoegdheid van de burgemeester in artikel 174a Gemeentewet beperkt tot woningen of niet voor publiek toegankelijke lokalen. De beide bepalingen zijn cornplementair. Tezamen dekken artikel 13b Opiumwet en artikel 174a Gemeentewet het gehele spectrum van private en publieke lokalen waar drugs worden verkocht.

De invoering van artikel 13b Opiumwet heeft gevolgen voor de bestaande gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op coffee-shops of andere voor publiek toegankelijke inrichtingen van waaruit drugs worden verkocht.

Bij de beantwoording van deze vraag maakt de regering onderscheid tussen enerzijds exploitatie- of overlastvergunningstelsels (vergelijkbaar met afdeling 2.3.1 van de model-APV van de VNG) en anderzijds sluitingsbe- palingen (vergelijkbaar met artikel 2.8.1 van de model-APV van de VNG). Ten aanzien van de eerste geldt dat deze niet door artikel 122 Gemeentewet worden getroffen aangezien het onderwerp van de gemeentelijke regeling een andere is. Ten aanzien van de sluitingsbepalingen - die weliswaar eveneens tot doel hebben de openbare orde en het woon- en leefklimaat te beschermen - geldt echter dat deze vaak specifiek zijn toegesneden op Opiumwetdelicten. Deze bepalingen hebben hetzelfde onderwerp als artikel 13b Opiumwet en komen derhalve op grond van artikel 122 Gemeentewet van rechtswege te vervallen. Het is wel raadzaam, om in dergelijke vergunningstelsels buiten twijfel te stellen dat in dezelfde situaties kan worden opgetreden als waarvoor artikel 13b Opiumwet is bedoeld

'Damocies' zal ook een plek krijgen in regelingen die op dit moment in de maak zijn. Op termijn zal ook het Besluit eisen zedelijk gedrag Drank- en Horecawet worden aangepast. Het is de bedoeling dat artikel 4 van dit besluit zodanig wordt gewijzigd dat de bedrijfsleider of beheerder de laatste vijf jaar geen bedrijfsleider of beheerder mag zijn geweest van een inrichting die voor tenminste een maand is gesloten op basis van artikel 13b Opiumwet.

Ná de invoering van 'Damocles' moet het lokale coffee-shopbeleid voortaan (mede) worden gebaseerd op artikel 13b Opiumwet. Gelet op die grote diversiteit in de juridische vorm- geving van het lokale beleid is het niet mogelijk om een soort spoorboekje aan te reiken waarin precies wordt aangegeven wat er in elke gemeente verandert. Op hoofdlijnen kan dat uiteraard wel. Globaal kunnen namelijk drie “soorten” gemeenten worden onderscheiden:

• 1.

  Gemeenten zonder lokaal coffee-shopbeleid;

• 2.

  Gemeenten met lokaal coffee-shopbeleid, zonder vergunningenstelsel;

• 3.

  Gemeenten met lokaal coffee-shopbeleid en een vergunningenstelsel.

De wijziging van de juridische grondslag van het beleid heeft niet tot gevolg dat het thans vigerende beleid hals over kop moet worden aangepast. Inhoudelijk hoeft het beleid immers niet aangepast te worden.

De wetgever beoogde immers geen inhoudelijke wijzigingen. Op korte termijn kan worden volstaan met enkele beleidsregels van de burgemeester waarin hij met een verwijzing naar het geldende lokale coffee-shopbeleid aangeeft dat dit beleid voortaan door middel van artikel 13b Opiumwet zal worden gehandhaafd. Voor zover het in de bestaande beleidsnota onvoldoende is uitgewerkt kan hij in deze beleidsregels bovendien aangeven onder welke omstandigheden er wel of juist geen gebruik zal worden gemaakt van de bestuursdwangbevoegdheid. Op langere termijn - bijvoorbeeld in het kader van een beleidsherziening - ligt het in de rede om ook de motivering van het beleid aan te passen aan artikel 13b Opiumwet.

Veel gemeenten hebben het lokale coffee-shopbeleid in juridische zin gebaseerd op een sluitingsbevoegdheid in de APV, vergelijkbaar met artikel 2.8. l. in de model-APV van de VNG. In deze bepaling staat - kort gezegd - dat de burgemeester bevoegd is een inrichting te sluiten waarin drugs worden verhandeld of aanwezig zijn, indien het woon- en leefklimaat of de openbare orde hierdoor op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed.

Op grond van een dergelijke sluitingsbepaling hebben gemeenten een nuloptiebeleid, een maximum beleid, of een zogenaamd uitsterfbeleid geformuleerd. Bepalingen zoals bijvoorbeeld artikel 2.8.1. APV of daarmee vergelijkbare sluitingsbepalingen komen in verband met artikel 222 Gemeentewet van rechtswege te vervallen. Dat betekent voor deze gemeenten, dat het lokale coffee-shopbeleid voortaan moet worden gebaseerd op artikel 13b Opiumwet.

Bij het Nederlandse drugbeleid van de afgelopen twintig jaar heeft het volksgezond-heidsbelang steeds voorop gestaan. Gemeten aan deze doelstelling is dit beleid geslaagd te noemen. De decriminalisering van het bezit van gebruikershoeveelheid softdrugs en de aanwezigheid van onder voorwaarden gedoogde verkooppunten heeft niet geleid tot een zorgwekkend hoog consumptieniveau onder jongeren. In Nederland wordt het drugprobleem niet meer primair ervaren als een acute bedreiging voor de volksgezondheid maar als een bron van overlast. Bij de actuele Nederlandse probleemdefinitie en -beleving past een meer zakelijke en bestuurlijke benadering. Het kabinet ziet in de tot nu toe bereikte resultaten aanleiding om het gevoerde pragmatische, op beheersing van gezondheidsschade gerichte beleid in zijn grondtrekken te continueren.

De door Nederlandse en buitenlandse druggebruikers veroorzaakte criminele en overige overlast heeft in veel gemeenten een kritische grens overschreden en moet dus om die reden worden verminderd. Door deze nevenverschijnselen wordt bovendien het maatschappelijke draagvlak voor het op sociale integratie van de gebruikers gerichte beleid ondermijnd.

Het Nederlandse drugbeleid zal in de komende jaren gericht blijven op het tegengaan van de nadelige gevolgen van druggebruik voor de volksgezondheid maar tevens ten doel hebben om de maatschappelijke overlast terug te dringen. Ook de aantrekkingskracht die de Nederlandse drugmarkt uitoefent op gebruikers uit naburige landen en de kritiek die mede daarom het als tolerant aangemerkte Nederlandse beleid in andere landen oproept, dwingen tot aanpassingen.

Los van deze complicaties bij het gevoerde beleid moet onder ogen worden gezien dat de drugsproblematiek steeds van karakter verandert. Een andere trend met belangrijke beleidsimplicaties is het intensieve gebruik van zowel soft- als harddrugs binnen sociaal-gemarginaliseerde groepen in de samenleving.

In de Nederlandse samenleving gaan reeds enige tijd stemmen op om de produktie en verkoop van drugs geheel uit de strafwet te halen. Hierdoor zouden de prijzen van drugs, zo luidt de redenering, sterk dalen waardoor criminele organisaties hun belangrijkste inkomstenbron zouden verliezen. Tevens zouden verslaafden geen vermogensdelicten meer hoeven te plegen om aan geld te komen voor de aankoop van illegale drugs.

Het kabinet is van oordeel dat aan het vrijgeven van harddrugs het risico verbonden is dat meer jongeren die in sociaal-kwetsbare omstandigheden verkeren dergelijke drugs zullen gaan gebruiken met alle gezondheidsrisico's van dien. Deze risico's acht het kabinet op zichzelf een voldoende reden om deze beleidsoptie af te wijzen.

Met betrekking tot de softdrugs ligt de situatie enigszins anders. De Nederlandse ervaringen met de coffeeshops hebben uitgewezen dat door de grotere beschikbaarheid van deze drugs op zichzelf geen onaanvaardbare toename van het gebruik is ontstaan. Liberalisering zonder meer, dat wil zeggen volledige commercialisering van de handel in softdrugs, achten wij ongewenst. Het gebruik dient, o.a. door voorlichting te worden ontmoedigd.

Gedacht zou eerder kunnen worden aan de invoering van een overheidsmonopolie of een vergunningen-stelsel. Tegen deze optie verzetten zich echter de verplichtingen die voortvloeien uit verdragen waaraan Nederland zich verbonden heeft.

De opzet van een vergunningenstelsel brengt grote uitvoerings- en controlelasten met zich mee. Van de eventuele legalisering van de teelt en/of handel in softdrugs zal bovendien waarschijnlijk een aanzuigende werking uitgaan waardoor de door buitenlandse drugtoeristen veroorzaakte overlast nog zou verergeren. De nadelen wegen voor het kabinet zwaarder dan de praktische voordelen. Eventuele knelpunten rond de coffeeshops kunnen beter binnen de bestaande ruimte in de Opiumverdragen worden opgelost door aanpassingen van het strafvorderlijke beleid van het openbaar ministerie, in combinatie met bestuurlijke regulering. Normatieve overwegingen, die cultureel en ideologisch zijn bepaald, spelen in deze discussie onvermijdelijk een grote rol.

8.2.1 Integrale aanpak

Het kabinet kiest bij de aanpak van de drugproblematiek voor het vasthouden van de in de jaren zeventig ingezette koers met enkele aanpassingen. In dit kader worden echter enkele nieuwe accenten gelegd. De primaire preventie zal enerzijds meer dan thans worden gericht op het recreatieve gebruik van nieuwe drugs zoals XTC en anderzijds op het meer problematische druggebruik onder sociaal-kwetsbare groepen. Het zorgaanbod zal beter worden afgestemd. De behoefte aan een flexibeler en integraler preventie- en zorgaanbod betekent tevens dat er een heldere beleids- en financieringsstrategie nodig is.

8.2.2 Overlastbestrijding

Om de gerezen problemen van overlast en criminaliteit het hoofd te kunnen bieden, is een integrale aanpak vereist waaraan alle partijen - rijk, gemeentebesturen, openbaar ministerie, politie, reclassering, gevangeniswezen en verslavingszorg - een op elkaar afgestemde bijdrage leveren. Het feit dat het gebruik van drugs op zichzelf niet strafbaar is, betekent geen vrijbrief voor verwervingscriminaliteit, agressiviteit of overlastgevend gedrag. Het binnen aanvaard-bare grenzen houden van deze randverschijnselen van het druggebruik vraagt om intensieve afstemming tussen alle betrokken instanties. Belangrijk is allereerst de versterking van de preventieve aanpak. In navolging van de succesvolle politiële operatie Victor die dit jaar in Rotterdam plaatsvond wordt blijvend politie- en detentiecapaciteit gereserveerd voor de gerichte opsporing van Nederlandse en buitenlandse drugverslaafden die overlast veroorzaken. Op meerdere plaatsen in het land zullen, in navolging van het Amsterdamse voorbeeld, meldpunten drugoverlast worden ingesteld met bemiddelende en informatie vergarende functies.

8.2.3 Strafrechtelijke bestrijding van de drugshandel - algemeen

Voortgegaan zal worden met een krachtige strafrechtelijke aanpak van de handel in hard-drugs. De samenwerking met het buitenland zal worden geïntensiveerd. De strafrechtelijke aanpak van de georganiseerde misdaad vergt van de Nederlandse overheid en samenleving in het algemeen grote offers. Het kabinet acht het gezien de ernst van de huidige situatie onvermijdelijk dat deze offers worden gebracht.

8.2.4 Coffee-shops

Op grond van een richtlijn van het openbaar ministerie geniet de verkoop van softdrugs in bepaalde (droge) horeca-inrichtingen onder strikte voorwaarden geen opsporingsprioriteit. Het strafrechtelijke gedoogbeleid zal derhalve worden gecontinueerd. De verkoop van harddrugs binnen de shops staat haaks op de centrale doelstelling van het coffeeshopbeleid. Hiertegen zal dus steeds krachtig straf- en bestuursrechtelijk worden opgetreden. De coffeeshops behoeven inmiddels een betere bestuurlijke inbedding. Ook overigens is nadere (lokale) regelgeving gewenst teneinde de preventieve toetsing van vestigingen te kunnen aanscherpen, zowel qua inrichting als ten aanzien van de ondernemer, bedrijfsleider en beheerder. Personen met strafrechtelijke antecedenten komen daarvoor niet in aanmerking.

De handhaving vraagt om concrete afspraken tussen gemeentebesturen, politie en het openbaar ministerie in het driehoeksoverleg. In beginsel kan het driehoeksoverleg in een bepaalde gemeente waar geen reële vraag naar zo'n verkooppunt bestaat, kiezen voor de nuloptie. In het kader van de algemene herziening van de Drank- en Horecawet zullen de mogelijkheden voor gemeenten voor de weigering, het vervallen en intrekking van genoemde vergunningen worden vergroot. De “Task Force Veiligheid en Verslavingszorg” zal ten behoeve van de gemeentebesturen, de politie, het openbaar ministerie en het onderwijs een expertisebureau instellen met betrekking tot de bestuurlijke en justitiële aspecten van het drugbeleid, waaronder de regulering van de coffeeshops.

De gedoogde verkoop van softdrugs in coffeeshops is reeds door de wetgever beperkt tot een maximum van 5 gram per klant. Door deze bijstellingen van de richtlijn wordt de export van gebruikersvoorraden softdrugs naar naburige landen afgeremd. De opkomst van de in eigen land geteelde nederwiet vraagt eveneens om een duidelijke beleidslijn. De huisteelt door meerderjarigen van kleine partijen nederwiet, die valt binnen door het lokale driehoeksoverleg vast te stellen voorwaarden, krijgt geen prioriteit bij de opsporing en vervolging.

De gemeente Hulst voert een op preventie gericht beleid ter zake van verkooppunten van soft- drugs, hetgeen inhoudt dat handel van softdrugs in of vanuit horeca-inrichtingen in Hulst niet wordt toegestaan. De verantwoordelijke gemeentelijke bestuursorganen zullen aan dit beleid strikt uitvoering geven. Doel van dit beleid is het tegengaan van drugstoerisme, alsmede het voorkomen en bestrijden van de aantasting van het woon- en leefklimaat door geluidsoverlast, vervuiling en sociale onveiligheid en voorts het bestrijden van de aantasting van de zedelijk- heid en de volksgezondheid. Meer in het bijzonder wordt in het belang van de bescherming van de openbare orde en veiligheid en die van het woon- en leefklimaat beoogd, overlast voor omwonenden en naburige bedrijven te voorkomen. In verband hiermede beoogt het beleid ook aanzuigende werking op gebruikers uit de regio en uit het buitenland, met name uit België en Noord-Frankrijk, te voorkomen.

 

Ondertekening

 

Hulst, september 1999.

 

De Burgemeester van Hulst.

 

Het College van Burgemeester en Wethouders van Hulst.

Ieder, voor zover het de eigen bevoegdheden betreft.