| Organisatie | Epe |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Beleidskader Nieuwe kaders woningbouwinitiatieven 2016 Regie op plancapaciteit |
| Citeertitel | Beleidskader Nieuwe kaders woningbouwinitiatieven 2016 / Regie op plancapaciteit |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer |
| Eigen onderwerp |
Geen
Artikel 4, lid 11 Besluit omgevingsrecht (Bor)
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 26-10-2016 | 05-07-2019 | Nieuwe beleidsregel | 13-10-2016 Bekend gemaakt in het Veluws Nieuws d.d. 25-10-2016 | 2016-19420 |
Nieuwe kaders woningbouwinitiatieven 2016
Nadere uitwerking van de Woonagenda gemeente Epe 2016-2020
In het beleid “Nieuwe kaders woningbouwinitiatieven 2016, regie op plancapaciteit” is vastgelegd op welke wijze de gemeente Epe met nieuwe woningbouwinitiatieven wil omgaan. Dit beleid betreft een uitwerking van de “Woonagenda gemeente Epe 2016-2020” en is grotendeels een voortzetting van het huidige beleid uit 2015.
De gemeente Epe wil openingen creëren op de woningbouwmarkt om kansrijke initiatieven te realiseren als daarmee maatschappelijke doeleinden nagestreefd worden. Er is leegstand. Dat is in eerste instantie de verantwoordelijkheid van de eigenaar. Niettemin is (langdurige) leegstand ongewenst. Waar mogelijk is een passende functie wenselijk. Daarnaast vragen de toenemende vergrijzing en de transitie in de zorg om passende huisvesting. Verder is de opwaardering van de landschappelijke kwaliteit van het buitengebied belangrijk.
De gemeente Epe wil actief en met juridische middelen woningbouwplannen (zacht en hard) terughalen (uit de markt halen) en daardoor plancapaciteit vrijspelen voor kansrijke initiatieven. Een alternatief voor het vrijvallen van woningen is het verevenen daarvan. Verevening houdt in dat de aantallen van locatie verschuiven. Belangrijk bij het terughalen van plannen is dat voorzienbaarheid gecreëerd wordt. Door iedereen te informeren en mogelijkheden te bieden tot realisatie voordat rechten daadwerkelijk vervallen, is daarvan sprake en wordt de verantwoordelijkheid gelegd bij degenen waar die in eerste instantie ook hoort te liggen.
Met dit beleid geeft de gemeente Epe een duidelijk signaal af. Voor iedereen is kenbaar dat in de toekomst wellicht geen aanspraak meer gemaakt kan worden op potentiële- en/of bestaande bouwtitels. Rechten – in welke vorm dan ook – kunnen vervallen. Daarnaast wordt er ruimte gecreëerd voor kansrijke initiatieven.
In het vervolg gaan wij in op de:
1. Woonvisie 2013, het vertrekpunt
In de Woonvisie worden een aantal kwaliteitscriteria genoemd als het gaat om de locaties waarbinnen woningen gerealiseerd kunnen worden. In de Woonvisie is dit als volgt geformuleerd:
“Gelet hierop ligt in eerste instantie de focus op inbreiding en herstructurering (…). Hierin is het versterken van vitale kernen en leefbare wijken, gekoppeld aan een goed basisvoorzieningenniveau een belangrijk thema. De herontwikkeling van de centra van de kernen Epe en Vaassen staat ook centraal, evenals de invoering van wijk- en buurtgericht werken. Beide zijn gericht op het versterken van de fysieke en sociale kwaliteit van de bestaande gebieden/wijken/buurten. Daar ligt de opgave voor de toekomst. Kwaliteit en identiteit zijn nauw aan elkaar gelieerd en voor Epe als woon- en leefomgeving belangrijk om in de toekomst onderscheidend en herkenbaar te kunnen zijn”.
De Woonagenda gemeente Epe 2016-2010 betreft een beleidsmatige concretisering van de Woonvisie en borduurt op het vorenstaande voort. Vandaar dat de doelstellingen van dit nieuwe beleid over nieuwe woningbouwinitiatieven ongewijzigd blijven ten opzichte van het huidige beleidskader.
De gemeenten Apeldoorn, Brummen, Deventer, Epe, Lochem, Voorst en Zutphen werken al jaren samen in de regio Stedendriehoek. In gezamenlijkheid is de regionale woonagenda opgesteld. Deze regionale agenda is een document op basis waarvan regionale strategieën op het beleidsveld wonen uitgewerkt en uitgevoerd kunnen worden. De regio wil ten aanzien van wonen vooral kwalitatief sturen.
Met deze regionale woonagenda als basis zijn binnen de regio Stedendriehoek voor de periode 2015-2024 zowel kwantitatieve-, als kwalitatieve afspraken gemaakt. Voor de gemeente Epe zijn in die periode 820 nieuw te realiseren woningen voorzien. Daarnaast zijn kwalitatieve uitgangspunten geformuleerd met als kern daaruit dat nieuwe woningbouwinitiatieven een wezenlijke bijdrage kunnen leveren aan de ruimtelijke kwaliteit en het bereiken van maatschappelijke doelstellingen (zie hiervoor de Woonagenda gemeente Epe 2016-2020 en bijlage 3 daaruit).
In de Woonvisie 2013 is de koers uitgezet voor nieuwe woningbouwinitiatieven. Nieuwe woningbouwinitiatieven hebben invloed op de bestaande plannen. De plancapaciteit neemt bij het honoreren van het nieuwe woningbouwinitiatief toe. Dit is niet (altijd) gewenst. Door nieuwe woningbouwplannen toe te voegen, ontstaat automatisch het mechanisme om te herprogrammeren en neemt de concurrentie tussen locaties toe. Uiteindelijk zal in een dergelijke situatie ook de oproep vanuit de provincie Gelderland en de regio Stedendriehoek klinken om de plancapaciteit te verlagen om binnen de gemaakte kwantitatieve afspraken te kunnen blijven.
Als basisregel geldt dat geen medewerking verleend wordt aan nieuwe verzoeken om woningbouw, voor zover deze niet zijn opgenomen in de gemeentelijke planningslijst zoals deze jaarlijks (1 april) bij de provincie Gelderland wordt aangeleverd.
4. De specifieke locaties, creëren van kansen
De gemeente Epe wil openingen creëren op de woningbouwmarkt om kansrijke initiateven te realiseren als daarmee maatschappelijke doeleinden nagestreefd worden. Met ons beleid streven wij de dan ook de volgende doelen na:
Vanzelfsprekend bezit onze gehele gemeente kwaliteit en heeft elke plek een identiteit, dan wel liggen er kansen beiden te verbeteren. Als echter van dit gegeven wordt uitgaan, is het zoekgebied voor woningbouw te groot gezien de beperkte plancapaciteit en is het mogelijk dat voorkeurlocaties voor woningbouw achter het net vissen, omdat de plancapaciteit niet (meer) toereikend is. De doelstellingen van dit beleid, gevoegd bij het beleid zoals dat door de gemeenteraad is vastgesteld (ruimtelijk/economisch) leidt ertoe dat de zoeklocaties voor woningbouw oplichten uit:
Voor de kernen Epe en Vaassen (bebouwde kom) houdt dit in dat een locatie kansrijk is:
als sprake is van het herstructureren/revitaliseren van bestaand vastgoed binnen de bebouwde kom, dan wel sprake is van een braakliggend perceel waarop een bouwtitel rust en de betreffende locatie gelegen is in een waardevolle of beeldbepalende structuur, zoals nader aangeduid in bijlage 4 van dit beleid.
Voor de kernen Emst en Oene (bebouwde kom) betekent dit dat een locatie kansrijk is:
als sprake is van het herstructureren/revitaliseren van bestaand vastgoed binnen de bebouwde kom, dan wel sprake is van een braakliggend perceel waarop een bouwtitel rust en de betreffende locatie gelegen is in een waardevolle of beeldbepalende structuur, zoals nader aangeduid in bijlage 4 van dit beleid
Voor het buitengebied betekent dit dat locaties voor vrijkomende (agrarische)
bedrijfsgebouwen en landgoederen (vanwege de specifieke doelstellingen) kansrijk zijn:
als bij het realiseren van een landgoed sprake is van (in beginsel) maximaal één woning, zijnde een landhuis met een maximale inhoud van 1.200 m3, de omvang van het landgoed minimaal 15 ha. bedraagt, deze ligt binnen het plangebied van de Structuurvisie Veluweflank en maximaal 5 ha. binnen het Gelders Natuurnetwerk (voorheen EHS-Natuur) op basis van de Provinciale omgevingsvisie ligt.
Voor kamerbewoning/jongerenhuisvesting dat uitdrukkelijk in de Woonagenda 2016-2020 als een belangrijk speerpunt voor de komende jaren is opgenomen geldt het volgende:
Bij kamerbewoning/jongerenhuisvesting geldt dat maatwerk geboden is, ook omdat dit om sociale huurwoningen kan gaan. Met de corporaties worden daarover aparte afspraken gemaakt. Bij nieuwbouw vormt het vorenstaande beleid over de locatiekeuze het vertrekpunt. Pas als uit een gedegen motivatie blijkt dat buiten de centra en de aangewezen beeldbepalende structuren kamerbewoning uitgesloten is, zijn overige locaties bespreekbaar. Deze dienen wel aan de criteria van ‘een goede ruimtelijke ordening’ te doen.
Tot slot geldt in dit verband dat onder voorwaarden ook het verevenen van harde plancapaciteit mogelijk is. Verevening houdt in dat de aantallen van locatie verschuiven. Verevening is onder bepaalde voorwaarden aanvaardbaar (zie paragraaf 9).
Aanvullend geldt in alle drie de gevallen dat een initiatief altijd moet voldoen aan wet- en regelgeving.
5. Regie op plancapaciteit; terughalen plannen/voorzienbaarheid
De gemeente Epe wil actief en met juridische middelen woningbouwplannen (zacht en hard) terughalen (uit de markt halen) en daardoor plancapaciteit vrijspelen voor kansrijke initiatieven.
In de Woonvisie 2013 en het beleid uit 2015 is al aangegeven dat de gemeente Epe actief woningbouwplannen wil terughalen, als blijkt dat daarnaar geen vraag is en een zekere periode is verstreken waarbinnen geen concrete initiatieven zijn ontplooid om daadwerkelijk tot woningbouw te komen. In de Woonagenda is dit beleid voortgezet. Als een woningbouwplan vervalt, wordt dit in de gemeentelijke planningslijst verwerkt. Hiervoor wordt een aparte juridische beleidsregel ontwikkeld. Daarnaast bestaat op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de publiekrechtelijke bevoegdheid om vergunningen voor de activiteit bouwen in te trekken. Omdat dit wettelijk is vastgelegd, is hier apart beleid voor gemaakt.
De regie op de plancapaciteit is gelegen in de voorzienbaarheid met betrekking tot het wegnemen van de plancapaciteit. Door een heldere lijn te volgen, gekoppeld aan een transparante communicatie wordt de juridische uitvoerbaarheid van de besluitvorming versterkt en de kans op (plan)schade verminderd dan wel te niet gedaan. Altijd moet sprake zijn van een zorgvuldige besluitvorming en een goede ruimtelijke ordening. Overcapaciteit kan worden bestreden door ongebruikte bouwtitels waarvan het redelijke vermoeden bestaat dat realisering niet binnen afzienbare termijn zal plaatsvinden en evenmin gewenst is, weg te bestemmen. Ook kan afgezien worden van het in procedure brengen van een bestemmingsplan, of wat dat betreft verdere privaatrechtelijke afspraken maken ten behoeve van het daadwerkelijk kunnen opstellen van een bestemmingsplan. Deze laatste optie heeft niet de voorkeur als het zicht op realisatie uitzichtloos is.
Los van welke fase van de procedure dan ook betreffende het bestemmingsplan, kunnen er ook privaatrechtelijke afspraken liggen. Er zijn verschillende type privaatrechtelijke afspraken mogelijk. Het type afspraak bepaalt de strategie en de acties die nodig zijn. Hierbij ligt er een koppeling tussen de voorzienbaarheid en de in de overeenkomsten – ongeacht welke type – opgenomen inspanningsverplichting van de gemeente Epe en de overige van belang zijnde afspraken over bijvoorbeeld planningen en onvoorziene omstandigheden. Overleg met partijen is altijd noodzakelijk gezien het gezamenlijk (financiële) belang.
Welke extra plancapaciteit beschikbaar komt is niet op voorhand te zeggen. De periode die de uitvoering van de maatregelen in beslag neemt bedraagt circa 10/15 jaar. Vandaar dat de gemeente Epe drie tijdschijven hanteert, waarbij na elke tijdschijf bekeken wordt wat de stand van zaken op dat moment is en of er extra ruimte vrijgespeeld is, vrij te spelen is en welke aantallen daarmee gemoeid zijn. De tijdschijven betreffen perioden van vijf jaren (2015-2019/2020-2024/2025-2029).
6. Intrekken omgevingsvergunningen
In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is bepaald dat afgegeven vergunningen kunnen worden ingetrokken als daarvan geen gebruik wordt gemaakt. Dit is een bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. Binnen de gemeente Epe geldt daarvoor een beleidsregel op welke wijze van deze bevoegdheid wordt gebruikgemaakt. Deze geldt sinds 10 augustus 2011.
Van voornoemde bevoegdheid wordt gebruik gemaakt. Daarnaast zal actief worden bezien of naast het intrekken van de vergunning ook het onderliggende bestemmingsplan moet worden herzien.
Bij de herstructurering van wijken is veelal het uitgangspunt dat een corporatie meer terugbouwt
dan is gesloopt. Op het moment dat dit consequent wordt toegepast neemt het
aantal woningen fors toe. Dit heeft zijn weerslag op de totale plancapaciteit en dus direct gevolgen
voor de regionale woningbouwprogrammering en de lokale afwegingen daarin. Gelet hierop dient ook het aantal woningen dat tijdens een herstructureringsoperatie wordt gerealiseerd kritisch tegen het licht te worden gehouden. Woningbouw betreft naar onze mening een gezamenlijke
verantwoordelijkheid van overheid, corporaties en markt. Dit geldt niet alleen in tijden van voorspoed, maar geldt ook als het tegenzit op de woningmarkt en keuzes moeten worden gemaakt.
Het vorenstaande betekent niet dat per plan het te slopen aantal woningen altijd gelijk moet zijn met
het aantal nieuw te bouwen woningen. De omstandigheden en het stedenbouwkundig concept bepalen veelal het aantal woningen dat wordt teruggebouwd. Maatwerk is hierbij opnieuw het sleutelwoord. Belangrijk is dan ook met de corporatie afspraken te maken met een lang tijdsverloop en waarin meerdere wijken worden betrokken. Uitgangspunt daarbij is dat het eindresultaat aanvaardbaar is en het totaal aan te slopen woningen in balans is met het aantal woningen dat wordt teruggebouwd.
8.Besluit gemeente Epe ten aanzien van de regie op plancapaciteit
De gemeente Epe voert een actief woningmarktbeleid met als streven de goede woning op de juiste plek te bouwen. De gemeente Epe beoogt hiermee: leegstand te voorkomen, te anticiperen op de kanteling in de zorg en de kwaliteit van het buitengebied te behouden en te versterken.
De gemeente Epe is van plan haar beleid op de navolgende wijze te verwezenlijken:
Op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht behouden het college van
burgemeester en/of de gemeenteraad de bevoegdheid van voornoemd beleid af te wijken als het
handelen in overeenstemming met onderhavige beleidsregel gevolgen teweegbrengt die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Bij deze uitwerking van de Woonagenda horen vier aanvullende stukken. De eerste gaat over de juridische achtergrond die als basis dient voor het beleid. De tweede betreft de procedurele blauwdruk, waarin aangegeven wordt op welke wijze de gemeentelijke regie op de plancapaciteit praktisch vormgegeven wordt. Bijlage 3 benoemt een aantal prioritaire locaties. Verder zijn kaarten toegevoegd waarop de bijzondere structuren in de kernen zijn aangegeven (bijlage 4).
Dit beleid, inclusief de daarbij behorende bijlagen treedt in werking op de dag na de dag dat zij is bekendgemaakt.
Nieuwe kaders woningbouwinitiatieven 2016, regie op plancapaciteit
juridische notitie terugdringen planologische (over)capaciteit
In 2013 heeft de gemeenteraad de woonvisie voor de gemeente Epe vastgesteld. In deze visie is de plancapaciteit in de periode 2010-2019 vastgelegd op 790 woningen, exclusief 30% reservecapaciteit. Aan de woonvisie is een programmeringlijst gekoppeld. Daarin is de reservecapaciteit meegenomen. Op basis van deze lijst is het aantal woningen, inclusief de daarbij behorende locaties, bij de vaststelling van de woonvisie vastgelegd op 938 woningen. Vervolgens is een aantal te ontwikkelen locaties gefaseerd na 2019, met in totaal circa 380 woningen.
De cijfers uit de woonvisie hebben tot gevolg dat nieuwe initiatieven die voorzien in woningbouw nauwelijks kansrijk zijn, te meer ook nu de provincie Gelderland nadrukkelijk kwantitatief stuurt.
De locaties uit de programmeringlijst wijzen uit dat locaties die zijn voorzien niet tot ontwikkeling komen en hoewel destijds beoogd, nu niet kansrijk meer zijn en waarschijnlijk niet tot realisatie zullen komen. Dit betreffen zowel zachte plannen, als harde plannen.
Het vorenstaande heeft ertoe geleid dat in de woonvisie is bepaald dat de gemeente Epe actief planologische overcapaciteit wil aanpakken door middel van het herbestemmen van locaties en daarvoor beleid gaat ontwikkelen. De gemeente Epe wil kansen bieden aan goede initiatieven op de juiste locatie en ingrijpen daar waar een ontwikkeling niet tot realisatie komt en daarmee dus vanwege de daaraan gekoppelde plancapaciteit de goede initiatieven op de juiste locatie frustreert. In de openbare bekendmaking in het Veluws Nieuws betreffende de vaststelling van de woonvisie door de gemeenteraad is dit al aangekondigd.
De vraag rijst in hoeverre een dergelijk herbestemmen (het aanpassen van ruimtelijk beleid en/of harde plannen om woningbouwmogelijkheden terug te dringen) voor de gemeente Epe de verplichting tot het betalen van (plan)schadevergoeding tot gevolg zou kunnen hebben en of er mogelijkheden zijn om in voorkomende gevallen (plan)schade te voorkomen of te beperken. Voordat per locatie een inhoudelijke (ruimtelijk en volkshuisvestelijk) afweging gemaakt kan worden, moet eerst daarover duidelijkheid bestaan. De juridische constellatie van een plan bepaalt de strategie van de aanpak en behelst – naast het spoor van de inhoudelijke overwegingen per locatie – een traject dat ook doorlopen moet worden.
Kort gezegd luidt de vraag: wat moet de gemeente Epe ter voorkoming van (plan)schade doen om overcapaciteit aan te pakken als deze een goede ruimtelijke inrichting belemmert?
In deze notitie wordt ingegaan op de juridische aspecten van het terugdringen van de plancapaciteit, zowel publiek- als privaatrechtelijk. Wij onderscheiden daarbij op hoofdlijnen in de volgende vier situaties:
Onder een zacht plan wordt in het kader van deze notitie verstaan: woningbouw is voorzien in een beleidsstuk of een indicatief plan (zoals een structuurvisie), maar niet in een hard plan.
Onder een hard plan wordt in de zin van deze notitie verstaan: er is een bestemmingsplan (uitwerkingsplannen en wijzigingsplannen daaronder begrepen), een beheersverordening, een inpassingsplan of een omgevingsvergunning dat/die voorziet in woningbouw.
A. zacht plan; geen overeenkomst
In deze situatie kan de gemeente er mee volstaan om het beleid en/of het indicatieve plan aan te passen (publiekrechtelijk spoor), waarbij de gemeente motiveert waarom zij tot die aanpassing overgaat. In beginsel kan een eigenaar van grond of een ontwikkelaar geen aanspraken ontlenen aan mogelijke woningbouwplannen, voorzien in beleidsnotities en/of indicatieve plannen. Een aanpassing van het beleid/indicatieve plan leidt daarom in beginsel dus niet tot aanspraken op (schade)vergoeding.
B. zacht plan; wel een overeenkomst
De praktijk is dat vooral bij geplande of lopende gebiedsontwikkelingen (ontwikkelingen die het niveau van individuele percelen overstijgen) de gemeente privaatrechtelijke afspraken (overeenkomsten) aangaat / is aangegaan met eigenaren/ontwikkelaars. Bijlage 1 bij deze notitie geeft een opsomming van de meest voorkomende modellen van overeenkomsten gericht op gebiedsontwikkeling.
In de situatie dat met betrekking tot de ontwikkeling van een locatie/gebied, de gemeente een overeenkomst is aangegaan met een eigenaar/ontwikkelaar, kan de gemeente niet volstaan met een aanpassing van het beleid/ indicatief plan. De gemeente zal in deze situatie moeten beoordelen wat er contractueel is afgesproken met betrekking tot de (ontwikkeling van de) betreffende locatie (privaatrechtelijk spoor).
Vaak voorziet een overeenkomst tussen de gemeente en een eigenaar/ontwikkelaar in een inspanningsverplichting van de gemeente om het bestemmingsplan zodanig aan te passen, dat woningbouw op de betreffende locatie mogelijk is. Herziening van het planologisch kader is een exclusieve bevoegdheid van de overheid, doorgaans de gemeente. In de praktijk volgt aanpassing van het planologisch kader vrijwel steeds op het sluiten van een op de uitvoering van de gebiedsontwikkeling gerichte overeenkomst. De eigenaar/ontwikkelaar, met wie de overeenkomst is gesloten, verlangt daarom van de gemeente dat zij in de overeenkomst maximale zekerheid biedt dat zij de voor de gebiedsontwikkeling noodzakelijke aanpassing van het planologisch kader daadwerkelijk ter hand zal nemen en daarna in stand zal laten. Omdat een publiekrechtelijke procedure (tot herziening van het planologisch kader) - door inspraak, zienswijzen en vooral ook door beroep op de bestuursrechter – met onzekerheid is omgeven, kan de gemeente in een overeenkomst met betrekking tot gebiedsontwikkeling niet garanderen dat het gewenste planologisch kader tot stand komt en onherroepelijk wordt. Om die reden wordt in overeenkomsten met betrekking tot gebiedsontwikkeling vrijwel altijd een verplichting voor de gemeente opgenomen om zich (maximaal) in te spannen ten einde te bewerkstelligen dat de door de contractspartijen beoogde gebiedsontwikkeling planologisch doorgang kan vinden.
Zoals gezegd, geeft de gemeente in bedoelde overeenkomsten niet de garantie dat het planologisch kader gericht op de overeengekomen ontwikkeling tot stand komt. Als echter de gemeente haar ruimtelijk beleid (haar zachte plannen) zodanig gaat wijzigen, dat de ontwikkeling waarover de gemeente met de eigenaar/ontwikkelaar een overeenkomst is aangegaan, niet meer in dat ruimtelijk beleid past, en de gemeente als gevolg daarvan geen invulling meer kan en wil geven aan haar inspanningsverplichting, dan handelt de gemeente in strijd met die inspanningsverplichting. In dat geval is het te verwachten dat de contractspartij (de eigenaar/ ontwikkelaar) een schadeclaim bij de gemeente indient op grond van wanprestatie / toerekenbare tekortkoming in de nakoming.
De vraag is dan hoe de gemeente het risico van dergelijke schadeclaims kan elimineren of beperken.
Primair zal de gemeente moeten bezien of de betreffende overeenkomst zelf voorziet in de mogelijkheid tot aanpassing/wijziging van de overeenkomst.
Voorziet de overeenkomst in een dergelijke mogelijkheid, dan zal de gemeente het overleg moeten aangaan om een dergelijke aanpassing/wijziging te realiseren.
Als een dergelijke mogelijkheid niet in de overeenkomst is opgenomen of niet van toepassing is op de onderhavige situatie (het willen terugdringen van planologische overcapaciteit), dan zal de gemeente moeten bekijken of haar contractspartij ook verplichtingen heeft die die contractspartij niet kan of wil nakomen. Dat kan er namelijk toe leiden dat deze contractspartij eerder bereid is om met de gemeente in overleg te treden over aanpassing van de overeenkomst (aanpassing van het bouwvolume, het tempo, e.a.).
-de gemeente moet strategisch handelen op basis van (de inhoud van) de overeenkomst en daarbij vooral ook goed bekijken welke verplichtingen haar contractspartij heeft;
-de gemeente moet bij voorkeur in overleg trachten tot een oplossing te komen met haar contractspartij.
C. hard plan; geen overeenkomst
Als het harde plan bestaat uit een bestemmingsplan (inclusief wijzigingsplannen en uitwerkingsplannen) of een beheersverordening, dan kan de gemeente overgaan tot herziening van het bestemmingsplan (beheersverordening), waarbij bestaande bestemmingen (die voorzien in woningbouw) worden wegbestemd (publiekrechtelijk spoor).
Het belangrijkste dat dan moet gebeuren, is er voor te zorgen dat de beoogde bestemmingswijziging voor diegenen die mogelijk door de bestemmingswijziging planschade lijden, voorzienbaar wordt gemaakt. Als deze belanghebbenden – nadat het voornemen tot bestemmingswijziging voor hen kenbaar is geworden – tijdens een bepaalde periode geen initiatieven nemen om de geldende bestemming, die zal verdwijnen alsnog te benutten, dan hebben deze belanghebbenden door passieve risicoaanvaarding (zie hierna) in beginsel geen recht op planschadevergoeding.
De wettelijke regeling van planschadevergoeding
De wettelijke regeling van planschade is opgenomen in afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Artikel 6.1, lid 1 Wro luidt als volgt:
“Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd”.
Als schadeoorzaken worden in het tweede lid genoemd onder andere de bepalingen van een bestemmingsplan, de bepalingen van een inpassingsplan of van een beheersverordening inpassingsplan, planwijziging, planuitwerking, nadere eis en een omgevingsvergunning in strijd met bestemmingsplan. Het indienen van een planschadeverzoek moet binnen 5 jaar na de schadeveroorzakende gebeurtenis zijn ingediend.
Cruciaal bij de beoordeling in hoeverre een schadeoorzaak daadwerkelijk tot planschade leidt en hoe groot deze schade is, is de vergelijking van de planologische regimes: het oude regime en de nieuwe situatie. Daarbij wordt de “maximale invulling” van de planologische regimes in zowel de oude als in de nieuwe situatie als uitgangspunt genomen, zowel waar het de bebouwingsmogelijkheden als de gebruiksmogelijkheden betreft, ongeacht de vraag of verwezenlijking van deze mogelijkheden daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
Van deze regel kan alleen worden afgeweken als – zo blijkt uit jurisprudentie – “realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten”. Uit jurisprudentie blijkt tevens dat het al dan niet (on-) rendabel zijn van de realisering van bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden in elk geval geen reden is om aan te nemen, dat realisering “met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid” kan worden uitgesloten. Als de nieuwe planologische situatie voor een belanghebbende voordeliger is dan de oude, is er vanzelfsprekend geen sprake van planschade.
Van groot belang is voorts het bepaalde in artikel 6.3 Wro, dat als volgt luidt: “Met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval: a. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak en b. de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken”.
Over risicoaanvaarding en voorzienbaarheid wordt in de literatuur onder meer opgemerkt:
“Het gaat om de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak en keuze die een belanghebbende heeft gemaakt om de gevolgen van deze voorzienbare schedeoorzaak bij zijn investerings-en vermogenbeslissing, bij voorbeeld de aankoop van een huis, te aanvaarden. Een koper die dit risico kende of had moeten kennen, kan actieve risicoaanvaarding worden verweten. Van passieve risicoaanvaarding, of riskant stilzitten, is sprake als een belanghebbende als gevolg van het vigerende bestemmingsplan de mogelijkheid heeft om op zijn grond te bouwen of een bepaald gebruik te ontwikkelen, maar van deze mogelijkheid niet of althans niet tijdig gebruik heeft gemaakt door het doen van een ‘concrete poging’ om de vigerende bouw- en gebruiksmogelijkheden te benutten terwijl hij wist of kon weten dat deze mogelijkheden zouden komen te vervallen. In de jurisprudentie wordt het indienen van een aanvraag om omgevingsvergunning die voldoet aan de daarvoor geldende indieningsvereisten en die past binnen het vigerende bestemmingsplan als een ‘voldoende concrete poging’ aangemerkt. Er is geen jurisprudentie waaruit blijkt dat contact met de gemeente over een bouwvoornemen c.q. een op handen zijnde vergunningaanvraag eveneens als ‘concrete pogingen’ kunnen worden aangemerkt. De voorzienbaarheid moet worden afgeleid van een door bevoegd gezag (dus niet slechts ambtelijk) geautoriseerd openbaar stuk waarin de beoogde planologische verandering voldoende concrete vorm heeft gekregen. (…) Meestal (…) zal de voorzienbaarheid kunnen worden ontleend aan en door het bevoegd gezag vastgesteld en bekend gemaakt plan, nota of visie, waarin de beoogde ontwikkeling zodanig concreet is beschreven dat een redelijk denkend en handelend eigenaar, koper of anderszins belanghebbende daaruit de gevolgtrekking kan maken dat de beoogde ontwikkeling voor hem gevolgen kan hebben.
Bij passieve risicoaanvaarding speelt behalve de status en de concreetheid van de voorzienbaarheidsfactor ook een rol de termijn die, nadat de voorzienbaarheid is ingetreden, heeft bestaan om de oude planologische mogelijkheid nog te benutten.”
Op basis van de jurisprudentie kan worden aangenomen dat een termijn van een jaar in dit verband als een redelijke termijn kan worden aangemerkt. In de literatuur wordt in dit verband nog opgemerkt:
“Bij een rauwelijkse wijziging van het planologisch regime, bijvoorbeeld via een niet vooraf aangekondigd voorbereidingsbesluit, kan een aanvrager geen passieve risicoaanvaarding worden verweten omdat hem niet gedurende een redelijke termijn de mogelijkheid was gegeven om beoogde bouw- en gebruiksmogelijkheden conform het geëcarteerde regime te benutten.”
Het belangrijkste dat moet gebeuren is ervoor te zorgen dat de beoogde bestemmingswijziging voor degenen die mogelijk door de bestemmingsplanwijziging planschade lijden, voorzienbaar wordt gemaakt. Hier moet actief op worden gestuurd. Als deze belanghebbenden - nadat het voornemen tot bestemmingswijziging voor hen kenbaar is geworden – tijdens een bepaalde periode geen initiatieven nemen om de geldende bestemming die zal verdwijnen alsnog te benutten, dan hebben deze belanghebbenden door passieve risicoaanvaarding hun recht op planschadevergoeding verwerkt.
In de jurisprudentie weegt in dit verband zwaar dat de voorzienbaarheid moet volgen uit van overheidswege en openbaar bekend gemaakte documenten. Ook worden tamelijk strenge eisen gesteld aan de aard van het stuk (het moet een “ruimtelijk beleidsstuk” zijn) en aan de mate van concreetheid van het beleidsstuk, waarvan voorzienbaarheid van de schade afgeleid zou moeten worden.
Deze uit de planschadejurisprudentie voortvloeiende eisen betekenen concreet dat een goede mogelijkheid zou kunnen zijn het vaststellen van een structuurvisie – mogelijk toegespitst op de bestemming(en) waarbij sprake is van overcapaciteit die men wil bestrijden – waarin het voornemen tot het wijzigen van een of meer planologische regimes wordt aangekondigd, het liefst met een zo concreet mogelijke aanduiding van gebieden en/of locaties. In de uitvoeringsparagraaf van de structuurvisie kan een tijdpad worden geschetst. Op deze wijze is voor alle belanghebbenden kenbaar welke bestaande, maar onbenutte gebruiksmogelijkheden en bouwtitels gevaar lopen.
Als daarnaast sprake is van verleende, maar al enige tijd ongebruikte omgevingsvergunningen, kan in de uitvoeringsparagraaf van de structuurvisie worden aangegeven dat de gemeente omgevingsvergunningen die zijn verleend op grond van bestemmingsplannen die de gemeente met het oog op het bestrijden van overcapaciteit wil herzien, in principe zal intrekken zodra de 26 wekentermijn ongebruikt is verstreken. Zie hierover later meer.
De wettelijke regeling van de structuurvisie in de Wro maakt dat de structuurvisie in hoge mate vormvrij is en biedt de mogelijkheid van inspraak, terwijl geen bezwaar en beroep mogelijk is. Een en ander maakt de structuurvisie een aantrekkelijk instrument om voorzienbaarheid te organiseren.
Het opstellen van een (thematische en/of gebiedsgerichte) structuurvisie is niet de enige mogelijkheid om voorzienbaarheid van het wegbestemmen van bouw- en gebruiksmogelijkheden te organiseren. Er kan ook een ruimtelijk beleidsstuk worden gemaakt. Ook een dergelijke aanpak kan leiden tot het gewenste resultaat, namelijk het voorkomen van succesvolle planschadeclaims, mits wordt voldaan aan de hiervoor genoemde algemene eisen op het gebied van openbare bekendmaking en voldoende concreetheid, waardoor belanghebbenden kennis kunnen dragen van de informatie en kunnen begrijpen dat hun percelen of vastgoed (mede) wordt bedoeld.
Uit een oogpunt van bestuurlijke zorgvuldigheid is het ook een optie om de rechthebbenden bij de weg te bestemmen bouwmogelijkheden actief persoonlijk te informeren over de vastgestelde beleidsvoornemens van de gemeente, waaruit afleidbaar is dat bedoelde bouwmogelijkheden (deels) zullen verdwijnen. Gelet op de jurisprudentie is dit voor het voorkomen van succesvolle planschadeclaims op zichzelf niet noodzakelijk, maar wel kan het bijdragen aan de mate van voorzienbaarheid.
Er kunnen zich omstandigheden voordoen, waarin het organiseren van voorzienbaarheid lastig of zelfs onmogelijk is. Zo kan de gemeente het terugdringen van overcapaciteit op een zo korte termijn willen realiseren, dat voor het organiseren van voorzienbaarheid onvoldoende tijd beschikbaar is. Ook kan sprake zijn van een globaal bestemmingsplan met een uitwerkingsplicht en een bouwverbod, zodat het niet mogelijk is om een vergunning aan te vragen in het zicht van de komende planwijziging, waarbij de (globale) bouwbestemming zal verdwijnen. In dergelijke gevallen kan de gemeente een bestemmingsplan vaststellen, waarin een nieuwe bestemming is opgenomen (op grond waarvan de oude, mogelijk voorwaardelijke, bouwtitel is vervallen) en daarin tegelijk een wijzigingsbevoegdheid opnemen, die wijziging in de oude bestemming, met een directe bouwtitel, mogelijk maakt.
In de toelichting bij de wijzigingsbevoegdheid kan in het bestemmingsplan worden aangegeven dat de gemeente – gelet op het beleid om ongebruikte en ook in de toekomst niet meer te gebruiken overcapaciteit terug te dringen - de wijzigingsbevoegdheid uitsluitend op verzoek van belanghebbenden zal gebruiken. Omdat in dergelijke gevallen door de gemeente zal worden meegewerkt aan het alsnog realiseren van de wegbestemde bouwmogelijkheden c.q. het wegbestemde gebruik, lijden de betreffende belanghebbenden geen planschade. Als gewenst kan worden aangegeven dat na een zekere periode (van opnieuw minimaal 1 jaar) niet meer zal worden meegewerkt aan het gebruik van de wijzigingsbevoegdheid. Het vervallen van die mogelijkheid is dan voldoende voorzienbaar. In het bijzonder voor het wegbestemmen van gebruiksmogelijkheden bij leegstand (kantoren) kan – zolang planschadejurisprudentie ter zake ontbreekt – wegbestemmen en het tegelijk opnemen van de wijzigingsbevoegdheid een mogelijkheid bieden om het risico van planschade te verkleinen.
Uiteindelijk zal het terugdringen van de overcapaciteit juridisch zijn beslag moeten krijgen in een voorbereidingsbesluit (de voorbescherming) en het bestemmingsplan.
Indien het harde plan bestaat uit een verleende omgevingsvergunning, geldt het volgende. Het intrekken van een verleende, maar onbenutte omgevingsvergunning ten behoeve van het bouwen, is een discretionaire bevoegdheid van het college indien gedurende 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning, zo bepaalt artikel 2.33, lid 2 aanhef en onder a Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het intrekken van een omgevingsvergunning ontbreekt bij de opsomming van oorzaken van planschade in artikel 6.2 Wro. Dat betekent dat het intrekken van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk niet kan leiden tot planschade.
Het feit dat het intrekken van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen niet kan leiden tot planschade, betekent nog niet dat de gemeente nimmer schadeplichtig is jegens de vergunninghouder in geval van intrekking. Voor de houder van de omgevingsvergunning bestaat de mogelijkheid om via een zogenoemd “zuiver schadebesluit” een schadevergoeding te vragen. Uit de jurisprudentie blijkt verder dat vergunninghouders, die de genoemde termijn van 26 weken hebben laten verstrijken, het risico aanvaarden dat de planologische inzichten veranderen en de gemeente de verleende vergunning aan een herwaardering onderwerpt. Dat geldt nog eens extra, als de gemeente de wijziging van de planologische inzichten publiekelijk (bijvoorbeeld in een structuurvisie, als hiervoor bedoeld) kenbaar heeft gemaakt en daarbij heeft aangetekend dat zij op grond daarvan tot intrekking van ongebruikte vergunningen zal overgaan. Op grond van deze lijn in de jurisprudentie lijkt een schadeclaim via de weg van het zuivere schadebesluit niet kansrijk.
Ten aanzien van de bevoegdheid om na ommekomst van de wettelijke termijn van 26 weken tot intrekking van de omgevingsvergunning in te gaan, merken wij nog op dat het louter intrekken van deze vergunning niet voldoende is om de bouwtitel te laten vervallen. Zolang de onderliggende planologische maatregel (een hard plan, niet zijnde een omgevingsvergunning) niet tevens wordt gewijzigd, zal namelijk een bouwtitel blijven staan en kan een initiatiefnemer opnieuw een omgevingsvergunning voor het bouwen aanvragen, die vervolgens ook weer door het college moet worden verleend indien er geen gronden zijn om de vergunning te weigeren (het limitatief/imperatieve stelsel). Indien het risico van het indienen van een nieuwe aanvraag aanwezig is, zal de gemeente dan ook gelijk met het intrekken van de omgevingsvergunning een wijziging van het bestemmingsplan moeten inzetten door middel van het nemen van een voorbereidingsbesluit.
D. hard plan; en een overeenkomst
Voor wat betreft het publiekrechtelijke spoor, te weten het wegbestemmen van woningbouwmogelijkheden, verwijzen wij naar de tekst onder C.
In deze situatie speelt er echter ook een privaatrechtelijk spoor.
De situatie kan zich voordoen dat op basis van een overeenkomst tussen de gemeente en een grondeigenaar/ontwikkelaar, en meer specifiek op basis van een in deze overeenkomst opgenomen inspanningsverplichting, de gemeente een bestemmingsplan heeft vastgesteld, dat voorziet in woningbouw.
Ook kan de situatie zich voordoen dat er al een planologische basis was op het moment dat de gemeente en een grondeigenaar/ontwikkelaar een overeenkomst sloten met betrekking tot de ontwikkeling van woningbouw op die locatie.
In al deze situaties, dus ongeacht ook de naamgeving en de vorm van de overeenkomst, zal de gemeente primair moeten onderzoeken hoe een herbestemming dan wel het wegbestemmen zich verhoudt tot de gesloten overeenkomst.
Leidt herbestemming/het wegbestemmen tot een wanprestatie van de gemeente, of niet? Zie meer uitgebreid de passages onder B.
In dat verband is ook hier (net als onder B) van belang dat de gemeente allereerst bekijkt of, en zo ja, in hoeverre de overeenkomst zelf voorziet in mogelijkheden tot aanpassing/wijziging van de overeenkomst.
Indien een dergelijke mogelijkheid niet in het contract is opgenomen of niet van toepassing is op de onderhavige situatie (het willen terugbrengen van planologische overcapaciteit), zal de gemeente vervolgens moeten bekijken of de contractspartij ook verplichtingen heeft die de betreffende contractspartij niet kan of wil nakomen. Dat kan er toe leiden dat deze contractspartij (eerder) bereid is om met de gemeente te overleggen over aanpassing van de overeenkomst, in de zin van aanpassing van het bouwvolume, het tempo e.a.
Kort gezegd komt het er op neer, dat als de overeenkomst zelf niet voorziet in hele duidelijke clausules, die bepalen dat de overeenkomst kan worden aangepast dan wel ontbonden indien planologische overcapaciteit moet worden teruggebracht, de gemeente dan met de contractspartij zal moeten proberen om in overleg te komen tot een voor beide partijen aanvaardbare oplossing.
Op basis van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat in beginsel het terugdringen van planologische (over)capaciteit ten aanzien van woningbouw, de minste risico’s voor de gemeente oplevert als zij daarvoor alleen een publiekrechtelijk spoor hoeft te doorlopen en niet tevens een privaatrechtelijk spoor. Het publiekrechtelijk spoor heeft de gemeente voor een zeer groot deel zelf in de hand, terwijl zij bij het privaatrechtelijk spoor in vele gevallen afhankelijk is van de medewerking van haar contractspartij om in gezamenlijk overleg tot een aanpassing te komen.
De voorkeursvolgorde om planologische (over)capaciteit terug te dringen, is in dat verband:
Bij gebiedsontwikkeling komen, onder andere, de volgende modellen van overeenkomsten tussen een gemeente en een eigenaar/ontwikkelaar (marktpartij) voor:
het joint venture-model, waarbij de gemeente en (een) marktpartij(en) gezamenlijk een grondexploitatiemaatschappij (GEM) oprichten, waaraan de gronden binnen het plangebied worden overgedragen. Deze grondexploitatiemaatschappij is ook verantwoordelijk voor het bouw- en woonrijp maken van de gronden en voor de gronduitgifte; daarmee krijgt de grondexploitatiemaatschappij in feite het karakter van een geprivatiseerd grondbedrijf op locatieniveau;
De zelfrealisatie: grondeigenaren hebben grondposities ingenomen om te kunnen ontwikkelen. Ten behoeve daarvan worden tussen deze grondeigenaren en de gemeente zogenoemde anterieure overeenkomsten gesloten. In deze overeenkomsten worden afspraken gemaakt over het verhaal van kosten en over de wijze waarop de gemeente haar bevoegdheden kan inzetten om mee te werken aan een bepaalde ontwikkeling.
Nieuwe kaders woningbouwinitiatieven 2016, regie op plancapaciteit procedurele blauwdruk
De regie op de plancapaciteit kan alleen ten uitvoer worden gebracht als de (procedurele) stappen vastliggen op welke wijze de plancapaciteit binnen de gemeente Epe wordt teruggebracht.
In dit procedurele kader wordt een lijn uitgezet die consistent, helder en transparant is en ook als zodanig zal worden gecommuniceerd. Een zorgvuldige voorbereiding is een basisvereiste voor het creëren van voorzienbaarheid.
In de procedurele handelen worden de volgende stadia onderscheiden:
Onder een zacht plan wordt in verstaan: woningbouw is voorzien in een beleidsstuk of een indicatief plan (zoals een structuurvisie), maar niet in een hard plan.
Onder een hard plan wordt verstaan: er is een bestemmingsplan (uitwerkingsplannen en wijzigingsplannen daaronder begrepen), een beheersverordening, een inpassingsplan of een omgevingsvergunning dat/die voorziet in woningbouw.
Per stadium geldt een stappenplan. Voor elke stadia geldt dat voorzienbaarheid gecreëerd moet worden, ongeacht de status van het plan en de vraag of, en zo ja welke type overeenkomst daar onderligt. Het stappenplan is geen keurslijf, maar bevat de hoofdingrediënten; dit moet!
Nieuwe kaders woningbouwinitiatieven 2016, regie op plancapaciteit
Voorkeurslocaties/plancapaciteit 2016
Totaal 738 (exclusief Oosterhof Zuid en ’t Slath).
Regie op plancapaciteit, het te creëren aantal woningen
De woningmarkt is dynamisch. Ook zijn de economische vooruitzichten moeilijk voorspelbaar. Prognoses geven een trend weer en worden naarmate deze verder in tijd gelegen zijn onzekerder. Eén en ander leidt ertoe dat de gemeente Epe haar hand niet wil overspelen, maar bewust en met besef van de realiteit openingen in de plancapaciteit wil creëren waarvan het ook realistisch is dat deze over een periode van 15 jaar reëel zijn.
Gevolg hiervan is dat de gemeente jaarlijks de stand van zaken evalueert, zowel voor de totale plancapaciteit, als de acties die gericht zijn op het uit de markt halen van woningen.
In dat lange termijn perspectief zijn in ieder geval de volgende locaties belangrijk voor het versterken van de ruimtelijke kwaliteit: