Beleidsregels 2009 voor het toekennen van ambtshalve verminderingen van gemeentelijke belastingen.

Algemeen

Inleiding.

In de praktijk van de belastingheffing komt het voor dat de formele belastingschuld niet in overeenstemming met de materiële belastingschuld wordt vastgesteld. Indien dat het geval is, heeft de belastingplichtige de mogelijkheid tegen de aanslag bezwaar en beroep in te stellen. Normaliter zal dat ertoe leiden dat de formele en materiële belastingschuld alsnog met elkaar in overeenstemming worden gebracht. Het valt echter niet uit te sluiten dat ook na de afhandeling van een bezwaarschrift nog onvolkomenheden resteren. Ten slotte bestaat de mogelijkheid dat belastingplichtige om welke reden dan ook geen bezwaar instelt tegen een onjuiste aanslag.

Als belastingplichtige niet of niet binnen de daarvoor geldende termijnen bezwaar en beroep instelt, komt de aanslag door het verlopen van die termijnen formeel vast te staan. Dan geldt het beginsel van de formele rechtskracht, dat wil zeggen dat ook een onjuiste aanslag in principe niet meer kan worden aangetast en derhalve voldaan dient te worden.

Op dit beginsel bestaan echter twee uitzonderingen.

Indien de materiële belastingschuld groter is dan de formele schuld, heeft de belastingheffende instantie onder bepaalde voorwaarden tot vijf jaar na het einde van het kalenderjaar waarin de belastingschuld is ontstaan, de mogelijkheid een naheffings- of navorderings- aanslag op te leggen (artikelen 16 en 20 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR). In de praktijk wordt deze systematiek op zeer hoge uitzonderingen na nooit toegepast voor de gemeentelijke belastingen maar worden aanslagen alleen gecorrigeerd indien deze binnen de drie jaarstermijn van artikel 11 AWR vallen. Dit is ook de reden waarom in deze regeling in artikel 3 letter c wordt uitgegaan van een driejaarstermijn en niet van een vijfjaarstermijn. In buitengewoon speciale gevallen, die zowel in materiele zin als in absolute zin als buitenissig kunnen worden gekenmerkt, zal vanzelfsprekend wel worden gekeken naar de iets langere termijn van vijfjaar.

Artikelsgewijze toelichting.

Aanhef.

In de aanhef wordt verwezen naar de relevante artikelen in de AWR, de Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht. Artikel 65 AWR geeft de inspecteur de mogelijkheid tot het verlenen van ambtshalve vermindering.

Artikel 231 van de Gemeentewet bepaalt (onder meer) dat artikel 65 AWR ook voor de gemeentelijke situatie van toepassing is en 'vertaalt' de inspecteur naar de heffingsambtenaar. Dit beperkt zich tot de uitvoering van de regeling, omdat de gemeente bij het vast- stellen van de regeling binnen het kader van wet en recht haar eigen beleidskeuzes kan maken. De heffingsbevoegdheid van de ambtenaar wordt uitgeoefend onder verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders. In de belastingverordeningen is opgenomen dat het college nadere regels kan vaststellen voor de heffing en de invordering.

Artikel 1. Reikwijdte en definities.

De beleidsregels ambtshalve vermindering hebben betrekking op alle gemeentelijke belastingen, inclusief rechten. Omdat volgens artikel 220e van de Gemeentewet de heffingsmaatstaf voor de onroerende-zaakbelastingen (OZB) is gesteld op de waarde van de betreffende onroerende zaak zoals die bij WOZ-beschikking is vastgesteld, volgt de OZB- heffing voor wat betreft de grondslag van de aanslag het systeem van ambtshalve vermindering dat gebaseerd is op artikel 44 van de Wet WOZ en neergelegd is in het bijbehoren- de Uitvoeringsbesluit Wet waardering onroerende zaken (Stb. 1997, 30; laatste wijziging Stb. 2007, 258). Hierin is voor de WOZ-beschikking het volgende regime vastgelegd: in- dien binnen 5 jaar na het nemen van de beschikking blijkt dat de waarde te hoog is vast- gesteld, vindt ambtshalve vermindering plaats indien de waarde ten minste 20% lager had moeten worden vastgesteld, met een minimum van – inmiddels – € 5.000,-. Zie ook artikel 18a AWR waarin de herziening van belastingheffing als gevolg van de verminderingsbeschikking wordt geregeld. Voor de Wet WOZ bestaat derhalve een aparte regeling voor ambtshalve vermindering. Voor zover dat regime ook de OZB-aanslagen raakt, worden de OZB-aanslagen dan ook uitgesloten van de beleidsregels. Dit laat onverlet dat in een aan- tal gevallen de WOZ-regeling niet (automatisch) van toepassing is op OZB-aanslagen, bij- voorbeeld bij afwezigheid van een WOZ-beschikking of verkeerde tenaamstelling van de aanslag. In dergelijke gevallen regelt de verordening OZB dat conform de bepalingen in de Wet WOZ een waarde wordt bepaald, maar niet dat een beschikking wordt vastgesteld, die eventueel ambtshalve kan worden verminderd. Voor dergelijke situaties is artikel 44 van de Wet WOZ niet van toepassing en evenmin het Uitvoeringsbesluit Wet WOZ. Voor deze situaties bestaat derhalve geen aparte regeling voor ambtshalve vermindering; daarom is in het tweede lid bepaald dat voor alle gemeentelijke belastingen waar de WOZ-waarde als heffingsgrondslag gehanteerd wordt de systematiek van de Wet WOZ van toepassing wordt verklaard.

In de definities wordt onder ambtshalve vermindering elke vorm van vermindering, ontheffing, teruggaaf of vrijstelling van belastingen begrepen die de AWR en de Gemeentewet kennen. Op deze wijze is de regeling op elke vorm van ambtshalve ‘tegemoetkoming’ van toepassing.

Onder belanghebbende wordt ook degene begrepen die (als hoofdelijk mede- aansprakelijke) de belasting reeds heeft voldaan. Dit is om te voorkomen dat een echtgenoot van degene die de aanslag op naam gesteld heeft gekregen, die de aanslag uit zijn of haar (door huwelijkse voorwaarden afgescheiden) vermogen heeft voldaan, geen ambts- halve vermindering zou kunnen worden verleend.

In het bedrag van de vermindering wordt eveneens een bestuurlijke boete of kostenopslag (bijvoorbeeld bij de parkeerbelastingen) verrekend.

Onder ‘de aanslag’ wordt elke wijze van heffing begrepen. De regeling beperkt zich dus niet tot belastingen die bij wege van aanslag worden geheven, maar is van toepassing op alle gemeentelijke belastingen.

De belastingwet ten slotte wordt gehanteerd in de zin van elk algemeen verbindend voor- schrift en elke beleidsregel die regels geeft op het gebied van (gemeentelijke) belastingen. Daarmee is zeker gesteld dat ook de gemeentelijke belastingverordening in dit verband als wettelijk voorschrift wordt aangemerkt.

Termijn.

Als termijn waarbinnen nog ambtshalve vermindering wordt verleend, is gekozen voor drie jaar na het ontstaan van de belastingschuld.

De reden hiervoor is dat het bij gemeentelijke belastingen in het algemeen gaat om heffingen waarbij de kenbaarheid van een onjuistheid veelal groter is dan bij de rijksheffingen. Voor rijksheffingen is deze termijn opgerekt naar vijf jaar.

Door het opnemen van de driejaarstermijn wordt het gewenste evenwicht tussen de moge- lijkheden van de overheid en de burger niet verstoord. Het is niet onredelijk een deel van de rekening bij de burger te leggen die heeft verzuimd bezwaar te maken. Ten slotte bestaat voor gevallen waarin deze regeling niet voorziet, nog de mogelijkheid een beroep te doen op de hardheidsclausule (artikel 63 AWR) indien deze gevallen tot 'onbillijkheden van overwegende aard' leiden.

Hierbij dient er overigens wel op te worden gewezen dat de hardheidsclausule uitsluitend bedoeld is voor situaties waarin de wettelijke bepalingen (in casu bepalingen in de verordening en beleidsregels) tot een belastingschuld leiden die hoger is dan met doel en strekking van de wet of de verordening in overeenstemming kan worden geacht. Het gaat dan dus niet om gevallen waarin bijvoorbeeld het gemeentebestuur het wenselijk acht bepaalde beleidsdoelen te bevorderen of bepaalde personen tegemoet te komen.

Het is de gemeente vrij voor een andere periode te kiezen dan de rijksoverheid. Dit is een afweging die deel uitmaakt van de gemeentelijke autonomie in eigen belastinggebied. Hoewel de heffing en invordering van gemeentelijke belastingen volgens artikel 231 van de Gemeentewet geschieden met toepassing van (onder meer) de Algemene wet 'als waren

die belastingen rijksbelastingen', is de gemeentelijke belastingheffing dus niet gebonden aan interne richtlijnen die door de staatssecretaris van Financiën worden uitgevaardigd aan de rijksbelastingdienst. Volgens aantekening 5 op artikel 1 AWR in De Vakstudie Algemeen deel betreft de toepasselijkverklaring van artikel 231 'uiteraard' alleen de AWR zelf, niet de daarop gebaseerde voorschriften.

Het staat gemeenten vrij een alternatieve termijn op te nemen voor de ambtshalve vermindering.

Voor de gemeente Amstelveen is gekozen voor een alternatief van de vijfjaarstermijn en is gekozen voor een termijn van drie jaar. Dit in verband met artikel 11, derde lid, van de AWR, dat bepaalt dat de bevoegdheid tot het vaststellen van aanslagen vervalt door ver- loop van drie jaren na het tijdstip waarop de belastingschuld is ontstaan. De overweging die daaraan ten grondslag ligt, is de volgende. Indien degene die meent onjuist of onte- recht aangeslagen te zijn, de termijnen voor bezwaar en beroep ongebruikt heeft laten verlopen, staat de aanslag in principe vast. Het herstel van een onjuist of onterecht opge- legde aanslag betekent een alsnog verminderde belastingopbrengst. De vraag is wie deze kostenpost dient te dragen. In principe bestaan hiervoor drie mogelijkheden:

a. degene die ten onrechte niet is aangeslagen maar wel belastingplichtig was;

b. de overheid die de aanslag onterecht heeft opgelegd (en daarmee de gemeenschap);

c. degene die ten onrechte is aangeslagen maar daartegen geen bezwaar heeft aangetekend.

Ad.a

Zolang mogelijkheid a bestaat, gaat in veel gemeenten de voorkeur ernaar uit de (juiste) belastingplichtige alsnog aan te slaan. Zodra echter die mogelijkheid is uitgesloten wegens het verloop van drie jaren na het ontstaan van de belastingplicht, is de keus moeilijker.

Ad.b

In geval b draait de gemeenschap van belastingbetalende burgers op voor een fout van de overheid,

Ad.c

in geval c een ten onrechte aangeslagen burger. Deze laatste heeft echter de mogelijkheid gehad bezwaar te maken tegen de aanslag en heeft hiervan geen gebruik gemaakt. In dat geval is er reden om deze burger te laten opdraaien voor een fout die hij niet heeft aangevochten dan de gehele gemeenschap, die hierin geen enkele rol heeft gehad.

Ergens moet er een grens gesteld, waardoor aan sommige gevallen niet of niet volledig tegemoet gekomen kan worden.

Overigens kan artikel 63 van de AWR (hardheidsclausule) nog altijd uitkomst bieden in zeer onvoorziene gevallen.

Artikel 2. Gevallen waarin ambtshalve vermindering wordt verleend.

In deze beleidsregels bestaan twee aanleidingen om over te gaan tot ambtshalve vermindering van teveel betaalde belastingen. In de eerste plaats kan een bezwaarschrift of een verzoekschrift dat op formele gronden (te laat, niet gemotiveerd, geen machtiging, et cetera) niet-ontvankelijk verklaard wordt, aanleiding geven toch tot vermindering over te gaan. Dit wordt dan in de uitspraak vermeld. In de tweede plaats is het mogelijk dat het de heffingsambtenaar uit welke bron dan ook blijkt dat de belasting op een te hoog bedrag is vastgesteld. Ook in dat geval kan ambtshalve vermindering worden verleend. Daarmee wordt in feite een restcategorie gedefinieerd, die in alle voorkomende gevallen voor een oplossing zorg draagt. Dit zou echter tot onbedoelde situaties kunnen leiden. Zo zou een dergelijke ongeclausuleerde bepaling ertoe leiden dat een gemeente die ontdekt dat de kostendekkingsgraad van de afvalstoffenheffing slechts zeer weinig boven 100% ligt, verplicht kunnen worden de volledige opbrengst van die afvalstoffenheffing aan de burgers terug te betalen omdat de verordening onverbindend is. Om hier het hoofd aan te bieden, is in het model een extra voorwaarde opgenomen. Ontdekking van een dergelijk feit leidt slechts tot ambtshalve vermindering indien het afzien daarvan zou leiden tot strijd met [de redelijkheid/het verbod van willekeur/algemene beginselen van behoorlijk bestuur]. Op deze wijze wordt voorkomen dat de gemeente onbedoeld grote financiële risico's loopt door het opstellen van beleidsregels voor ambtshalve vermindering.

Voor het toekennen van ambtshalve vermindering van belastingen geldt een zware bewijs- last. Artikel 65 AWR spreekt van 'onjuiste belastingaanslag of beschikking'. Derhalve dient vast te staan dat sprake van een dergelijke onjuistheid. Daarvoor geldt naar onze mening de zwaarste bewijslast: de gestelde onjuistheid moet blijken. Het moet volkomen duidelijk zijn dat de aanslag niet correct of niet terecht is opgelegd.

Om te voorkomen dat bijvoorbeeld in de sfeer van leges ambtshalve verminderingen van enkele euro's of zelfs eurocenten moeten worden toegekend, is een drempelbedrag opgenomen voor ambtshalve vermindering van gemeentelijke belastingen

Een eventuele rentevergoeding uit hoofde van artikel 28 van de Invorderingswet maakt geen deel uit van het bedrag van de belasting en is dus niet relevant voor de bepaling van het drempelbedrag. In de beleidsregels is overigens geen regeling van rentevergoeding opgenomen. De noodzaak hiertoe ontbreekt omdat artikel 28 van de Invorderingswet hier onverkort van toepassing is.

Artikel 3. Uitzonderingen.

Hier is in afwijking van het rijksbeleid geen extra verlenging van de termijn opgenomen.

Artikel 4. Jurisprudentie.

Bij de beoordeling van rechtspraak die wordt gewezen na de heffing van belasting, geldt als regel dat deze jurisprudentie geen invloed meer kan hebben op de vastgestelde belas- ting. Hierin wordt het rijksbeleid gevolgd. Uitzondering op deze regel bestaat als het colle- ge van burgemeester en wethouders (dan wel de heffingsambtenaar, indien deze bevoegd is de beleidsregels vast te stellen) besluit een afwijkende regeling te treffen.

Overigens is het ook mogelijk dat met belastingplichtige is afgesproken zijn bezwaar ambtshalve nog te herzien na afloop van een gerechtelijke procedure in een vergelijkbaar geval (proefprocedure).

Artikel 5. Mededeling van afwijzing.

Indien uit onderzoek blijkt dat belanghebbende niet in aanmerking komt voor een ambtshalve vermindering, wordt hem dat schriftelijk medegedeeld: in de uitspraak op bezwaar of in de beslissing op zijn verzoekschrift.

Indien 'enig feit' (anders dan een ingekomen bezwaar- of verzoekschrift) aanleiding gaf tot het ambtshalve onderzoeken van de hoogte van de belasting en dergelijk onderzoek leidt uiteindelijk niet tot het verlenen van ambtshalve vermindering, bestaat er naar onze me- ning geen noodzaak belastingplichtige mededeling te doen van het onderzoek of de uit- komst daarvan.

Tenslotte.

Er kunnen zich situaties voordoen waarin de heffingsambtenaar moet afwijken van de in deze beleidsregels neergelegde regeling. Daarbij kan men denken aan de situatie dat één of meer algemene beginsel(en) van behoorlijk bestuur de heffingsambtenaar nopen in een concreet geval een vermindering of teruggaaf ambtshalve te verlenen, hoewel de regeling in deze aanschrijving daarin voor dat geval niet voorziet.

Voorbeeld.

Een belastingplichtige heeft afgezien van het instellen van beroep bij de belastingrechter op grond van de toezegging van de heffingsambtenaar dat de aan de belastingplichtige opgelegde aanslag zal worden verminderd indien de gemeente in een procedure betreffen- de een door een andere belastingplichtige ingesteld beroep over een soortgelijk geval in het ongelijk wordt gesteld. Nadat de uitspraak van de rechter op het laatstgenoemde beroep onherroepelijk is geworden, komt de heffingsambtenaar tot de conclusie dat de belastingplichtige op grond van die uitspraak in aanmerking komt voor een vermindering van de hem opgelegde belastingaanslag. Artikel 6, eerste lid, van de modelbeleidsregels staat aan het verlenen van de vermindering in de weg. De heffingsambtenaar heeft de belasting- plichtige evenwel toegezegd dat de aanslag zal worden verminderd. Het vertrouwensbeginsel noopt de heffingsambtenaar tot het verlenen van de toegezegde vermindering.