Organisatie | Delfzijl |
---|---|
Organisatietype | Gemeente |
Officiële naam regeling | Verordening garantstellingen 2017 |
Citeertitel | Verordening garantstellingen 2017 |
Vastgesteld door | gemeenteraad |
Onderwerp | financiën en economie |
Eigen onderwerp |
Deze regeling vervangt de Verordening garantstelling.
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
---|---|---|---|---|---|
01-01-2017 | 01-01-2021 | nieuwe regeling | 10-11-2016 | . |
De gemeente Delfzijl heeft garanties verleend voor geldleningen aan diverse organisaties. Het gaat hierbij om woningcorporaties, woonzorgcentra, het zwembad en culturele en sociale organisaties en verbonden partijen.
Bij de afweging voor financiële steun aan een instelling, moet de gemeente een afweging maken tussen het belang van de publieke taak en de financiële risico’s. Garantstelling kan worden ingezet als middel om een of meer beleidsdoelen te realiseren.
Als onderdeel in het verbetertraject, dat we hebben ingezet naar aanleiding van het preventief toezicht, hebben we het risicobeheer beter geborgd. Over het verstrekken van garantstelling op leningen aangegaan door derden loopt de gemeente financieel risico. De toename in de risico’s voor overheidsfinanciën en de noodzaak voor een beheersingsinstrument voor garantstellingen, zijn de aanleiding om het garantstellingsbeleid vast te stellen. Om garanties als een doelmatig beleidsmiddel in te kunnen zetten is het van belang duidelijkheid te krijgen over de voorwaarden waaronder de gemeente Delfzijl garantstelling verleent.
Het verstrekken van garantstellingen is gebonden aan regels die in wetgeving (wet Fido) en in ons treasurystatuut vastliggen. We hebben onze huidige regels gebundeld in de voorliggende verodening garantstellingen, zodat op een eenduidige wijze inzicht wordt gegeven wanneer wel en wanneer geen garantstelling wordt verstrekt. Wij stellen geen wijzigingen in ons huidige beleid voor.
In deze verordening wordt gesproken over garantstelling. Juridisch wordt de term borgtocht c.q. borgstelling gehanteerd.
Volgens het Burgerlijk Wetboek (art. 7:850) is de definitie van borgtocht:
“Borgtocht is een overeenkomst waarbij de ene partij, de borg, zich jegens de andere partij, de schuldeiser, verbindt tot nakoming van een verbintenis die een derde, de hoofdschuldenaar, tegenover de schuldeiser heeft of zal krijgen.”
In ons geval is de borg de gemeente, de financier de schuldeiser en de hoofdschuldenaar is degene aan wie de lening is verstrekt.
Op het verlenen van garantstellingen zijn de volgende wettelijke kaders van toepassing:
Algemene wet bestuursrecht (Awb):
Volgens de Awb is garantstelling een vorm van subsidie. Op grond van artikel 4:21, lid 1 van de Awb, is de garantstelling een subsidieverlening onder opschortende voorwaarde. De artikelen 4:33 en 4:36 van de Awb regelen dat een subsidie kan worden verleend onder de voorwaarde dat de subsidieontvanger meewerkt aan het sluiten van een overeenkomst ter uitvoering van de beschikking tot subsidieverlening. In het geval van garantstelling betreft het een borgtochtovereenkomst.
2.3 Relatie met andere financiële verordeningen en beleidsnota’s
Intern zijn de volgende kaders van toepassing:
Financiële verordening (ex 212 GW) van de gemeente Delfzijl:
Het college informeert conform de financiële verordening, in ieder geval vooraf de raad en neemt pas een besluit, nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen, voor zover het niet betreft bij begroting vastgestelde afzonderlijke verplichting. Garantstellingen die lopen via de Woningwet, worden achteraf via de jaarrekening aan de raad gemeld.
Garanties mogen alleen verleend worden ten behoeve van het publiek belang (Wet Fido). Voor de beoordeling van het publiek belang, wordt daarbij de volgende definitie gehanteerd:
Van een publiek belang is sprake wanneer de overheid zich de behartiging van een maatschappelijk belang aantrekt op grond van de overtuiging dat dit belang anders niet goed tot zijn recht komt (Wetenschappelijke Raad van het Regeringsbeleid WRR, 2001).
Deze definitie laat nog teveel ruimte voor een interpretatie. Bij de bepaling van het publiek belang worden daarom de twee volgende concrete vragen gesteld:
Garanties worden alleen verleend ten behoeve van het publiek belang.
Het verlenen van een garantstelling is een private rechtshandeling. Volgens artikel 160, lid 1-e van de Gemeentewet behoort uitoefening van private rechtshandelingen tot de bevoegdheid van het college.
Aan het verlenen van garantstelling zijn financiële risico’s verbonden. De bevoegdheid tot het verlenen van garantstellingen ligt daarom bij de raad. Via de verordening ex art. 212 Gemeentewet (financiële verordening) heeft de raad het college bevoegd verklaard om garantstellingen te verlenen. Garantstellingen tot een bedrag van € 50.000 per aanvraag aan door de gemeenteraad goedgekeurde derde partijen kunnen door het college worden verleend. Voor garantstellingen van € 50.000 en hoger, is vooraf instemming van de raad noodzakelijk.
Garantstellingen die lopen via de Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) worden van deze regel uitgezonderd. De bevoegdheid hiervan ligt geheel bij het college. De reden hiervoor is dat de gemeente een achtervangpositie inneemt, waardoor het risico beperkt blijft (zie ook § 5.2).
Het college is bevoegd om een garantstelling te verlenen tot € 50.000 per aanvraag aan door de raad goedgekeurde derde partijen. De bevoegdheid om garantstellingen te verlenen, die lopen via de WSW en waarbij de gemeente een achtervangpositie inneemt, ligt volledig bij het college.
Er kunnen goede redenen zijn om via garantstelling gemeentelijk beleid te ondersteunen. Tegelijkertijd is het van belang om kritisch naar deze regeling te kijken. Beleidsinstrumenten, zoals subsidies, die tot directe uitgaven leiden, zijn duidelijk zichtbaar in de begroting en zijn beperkt tot een maximum van uitgaven. Door het financieel onzekere c.q. voorwaardelijke karakter van garantstelling is dit niet het geval. De financiële risico’s zijn slecht in te schatten, zijn onzeker en liggen daardoor hoger. Daarom geldt hiervoor het ‘nee, tenzij’-beleid.
Voor nieuwe garanties is het ‘nee, tenzij’-beleid van kracht.
Aanpassingen en verlengingen van bestaande regelingen vallen ook onder het beleid van de nieuwe garanties.
Garanties worden slechts verstrekt aan:
verenigingen met volledige rechtspersoonlijkheid (ex artikel 2:26 BW), aan stichtingen (ex artikel 2:285 BW) of aan verbonden partijen. In bijzondere situaties kan ook subsidie verstrekt worden aan verenigingen met beperkte rechtspersoonlijkheid (ex artikel 2:30 BW). Aangezien het financieel risico bij deze verenigingen hoger ligt, is dit ter beoordeling van de raad;
De instelling of vereniging dient statutair gevestigd te zijn in de gemeente, of (een deel van) haar activiteiten uit te voeren in de gemeente Delfzijl.
Er kunnen goede redenen zijn om alsnog via garantieregelingen beleid te ondersteunen. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in het noodzakelijk deel en het wenselijk deel van een initiatief, waarbij alleen het noodzakelijk deel wordt ondersteund.
Van strikte noodzakelijkheid is sprake als er voor de aanvrager geen andere financieringsmogelijkheden bestaan en er buiten het verlenen van garantstelling geen andere mogelijkheden zijn om het betreffende initiatief te ondersteunen (fondsenwerving, sponsoring, subsidies, bijdragen van andere overheden en/of particulieren, zelfwerkzaamheid etc.). De aanvrager moet schriftelijk kunnen aantonen dat door ten minste drie bancaire instellingen geen lening wordt verstrekt zonder gemeentegarantie.
De reden om goedkoper te kunnen lenen met een gemeentegarantie wordt dus niet gehonoreerd.
Als de lening volledig kan worden ondergebracht bij een waarborgfonds, wordt geen gemeentegarantie afgegeven. Voorbeelden van waarborgfondsen zijn: Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW) en de Stichting Waarborgfonds Sport (SWS).
Verlening van een garantstelling moet strikt noodzakelijk zijn.
3.4 Horizonbepaling / risicobeheersing
Veel regelingen bestaan al geruime tijd. Door veranderende omstandigheden kan het voorkomen dat de noodzaak voor de regeling is verdwenen of dat alternatieve regelingen inmiddels meer opportuun zijn. Daarom zal bij iedere nieuwe garantstelling een horizonbepaling worden opgenomen, waarbij een vervaldatum maximaal vijf jaar na inwerkingtreding van de regeling mag liggen. De garantstellingen zullen jaarlijks bij de jaarrekening worden beoordeelt op mogelijke risico's Mochten er zwaarwegende argumenten zijn (getoetst aan de hand van het toetsingskader), kan de garantstelling worden beëindigd.
Ingeval van een garantstelling met zekerheden, zal de garantstelling daarnaast niet langer zijn dan de technische levensduur van deze zekerheden. De duur van de garantstelling zal nooit de looptijd van de lening overschrijden.
Bij de jaarrekening zullen de garantstellingen worden getoetst op mogelijke risico's.
In het kader van risicobeheersing is het van belang de reikwijdte van de garantstelling te beperken. Bij het verlenen van een garantstelling wordt nadrukkelijk gekeken naar zekerheidsstellingen. Er wordt alleen garantstelling verleend als ten behoeve van de gemeente het recht van eerste koop en het recht van eerste hypotheek wordt gevestigd op een onroerende zaak. Daarom wordt alleen gemeentegarantie verleend voor geldleningen die verband houden met investeringen in onroerende zaken. Hierbij is altijd sprake van een vooraf bekende omvang en looptijd van de lening.
Er wordt dus geen garantstelling verleend voor bijvoorbeeld exploitatietekorten. In deze gevallen is geen sprake van een looptijd en is de hoogte van het uiteindelijke risico moeilijk in te schatten.
Er wordt alleen garantstelling verleend als sprake is van een eerste koop en een eerste hypothecaire zekerheid.
De gemeente verstrekt geen geldleningen. Hieraan liggen de volgende argumenten ten grondslag:
Gezien deze argumenten worden door de gemeente Delfzijl geen geldleningen verstrekt. Dit dient niet verward te worden met stimuleringsregelingen.
Er worden geen geldleningen verstrekt, behoudens startersleningen en blijversleningen verstrekt door het Stimuleringsfonds Volkshuisvesting
Op het verstrekken en beheersen van nieuwe garantieregelingen dient een strengere controle plaats te vinden. Ten behoeve van de aanscherping en controle van het garantiebeleid, dient bij nieuwe garantieregelingen het toetsingskader te worden toegepast. Het toetsingskader fungeert als instrument om alle belangrijke aspecten met betrekking tot de risicoregeling te inventariseren. Het doel hiervan is een heldere politieke afweging te kunnen maken. Het toetsingskader is opgenomen in bijlage 1.
Voor de afweging on een nieuwe garantieverstrekking te verstrekken dient het toetsingskader te worden ingevuld.
Leningen worden vaak tegen betere voorwaarden verstrekt als er sprake is van gemeentegarantie. Als dit een niet marktconform voordeel oplevert voor een onderneming, kan het staatssteun zijn. Om dit te voorkomen, moeten de garanties verleend worden onder voorwaarden die ook voor een particuliere investeerder aanvaardbaar zouden zijn. De vergoeding voor de garantie moet dus marktconform zijn.
Er is sprake van een onderneming als er goederen of diensten op de markt worden aangeboden. De rechtspersoon is hierbij niet relevant.
Om marktconformiteit te waarborgen, worden bij ondernemingen de volgende regels in acht genomen:
De toetsing of er sprake is van staatssteun vindt plaats door een jurist.
Bij aanvragen van ondernemingen wordt getoetst of er sprake is van staatssteun.
4.3 Financiële positie aanvrager
De gemeente zal onderzoeken of zij bij de garantstelling een verantwoord risico neemt. Hiervoor zal de financiële situatie van de aanvragende instantie worden onderzocht aan de hand van de volgende criteria:
Indien de mogelijkheid bestaat dat de lening bij een waarborgfonds kan worden ondergebracht, sluit de gemeente zich aan bij de beoordeling door het waarborgfonds. Waarborgfondsen beschikken over de hiervoor benodigde expertise. Als het van toepassing zijnde waarborgfonds niet wenst over te gaan tot garantstelling, zal de gemeente zich daarbij aansluiten.
De gemeente zal de financiële situatie van de aanvragende instantie onderzoeken.Aanvragen die door een waarborgfonds worden afgewezen, worden niet in behandeling genomen.
Artikel 4.4 Achterborgstellingen rijk
De meeste waarborgfondsen zijn achterborgstellingen. Achterborgstellingen zijn regelingen waarbij de overheid indirect garant staat. De overheid staat in dat geval garant voor een garantie die een waarborgfonds afgeeft. Pas als dit waarborgfonds niet meer aan haar verplichtingen kan voldoen, kan er een beroep worden gedaan op de overheid.
Voor de meeste waarborgfondsen is de rijksoverheid de achterborg. Als de aanvragende instantie een beroep zou kunnen doen op een van deze waarborgfondsen, is borgstelling door de gemeente niet nodig. Dergelijke aanvragen worden dan ook niet gehonoreerd door de gemeente.
De meest voorkomende achterborgstellingen van alleen het rijk zijn:
4.5 Achterborgstellingen gemeenten
Het waarborgfonds opereert meer op afstand van de gemeente. Het nadeel kan zijn dat hierdoor de politieke invloed beperkt is. Aan de andere kant heeft het waarborgfonds de expertise in huis om beoordelingen en controles uit te voeren. Hierdoor worden de risico’s voor de gemeente beperkt. Een ander voordeel is de vermindering van de administratieve last voor de gemeente.
Het kan ook voorkomen dat een waarborgfonds slechts een deel van de garantie op zich neemt, zoals bij het waarborgfonds sport. Hierbij wordt verwacht dat de gemeente 50% van de garantstelling verleent.
De meest voorkomende waarborgfondsen zijn:
4.6 Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW)
Het WSW staat borg voor de leningen die woningcorporaties aantrekken voor de bouw van sociale huurwoningen. De achtervang van het WSW is voor 50% van het rijk en voor 50% van de gemeenten, waarin de bij het WSW aangesloten woningcorporaties werkzaam zijn. Woningcorporaties zijn niet verplicht een lening te laten borgen door het WSW en deel te nemen aan het WSW.
Als een woningbouwcorporatie door het WSW niet meer als kredietwaardig wordt beschouwd en in liquiditeitsproblemen komt, dan wordt de achterborgstelling niet meteen aangesproken. Hierbij worden de volgende stappen doorlopen:
Het risico voor de gemeente wordt behoorlijk beperkt, doordat eerst deze vier stappen doorlopen moeten worden voordat het WSW aanspraak kan maken op de achterborgstelling van de gemeente.
4.7 Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW)
De gemeente Delfzijl is de tertiaire zekerheid met betrekking tot het verlenen van de hypothecaire leningen aan particulieren onder de voorwaarden van Nationale Hypotheekgarantie. De primaire en secundaire zekerheden zijn qua organisatie zodanig ingericht, dat zij tegenvallers goed kunnen opvangen. In dit kader zijn de financiële positie van het waarborgfonds en de onderpanden belangrijke elementen.
In geval van schades gebruikt het WEW in eerste instantie het buffervermogen om deze op te vangen. Als het buffervermogen niet afdoende is en het WEW niet aan zijn verplichtingen tegenover de geldgevers kan voldoen, dan verstrekken het rijk en de gemeente (ieder voor 50%) achtergestelde leningen aan het WEW. Per 1 januari 2011 is de tertiaire zekerheid volledig naar het rijk gegaan. Dit betekent dat voor hypotheken met een NHG die zijn verstrekt na 1 januari 2011 de gemeente geen achtervang meer is. Langzamerhand neemt de achtervang voor het WEW dus af voor de gemeente.
Het risico is voor de gemeente behoorlijk beperkt, doordat eerst het WEW haar eigen buffervermogen aanspreekt. Op dit moment is het buffervermogen van het WEW voldoende om de risico’s te kunnen afdekken.
Garanties zijn niet vrijblijvend, de gemeente loopt voor de duur van de gemeentegarantie risico’s over de hoogte van maximaal de omvang van de afgegeven garantie. In de voorgaande hoofdstukken zijn al een aantal uitgangspunten genoemd die de gemeente Delfzijl hanteert om de risico’s te beperken. Deze uitgangspunten zijn verwoord in het toetsingskader, op basis waarvan een afweging kan worden gemaakt tussen het belang van de publieke taak en de financiële risico’s.
5.2 Verlenen van garantstelling
Door het verbinden van voorwaarden aan een garantieverstrekking, kunnen de risico’s beperkt worden. Deze voorwaarden worden in een akte van borgtocht beschreven en aan beide partijen kenbaar gemaakt. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van de voorwaarden die moeten zijn opgenomen in de akte van borgtocht.
Daarnaast worden met de geldnemer de volgende verplichtingen van de geldnemer afgesproken:
Het beheersen van de risico’s begint na de verlening van de garantstelling. Risico’s moeten inzichtelijk en zo concreet mogelijk benoemd zijn, zodat al in een vroeg stadium probleemgevallen kunnen worden gesignaleerd. Het beheer bestaat uit:
Het gaat hierbij om toezicht op de gang van zaken bij de aanvrager, zonder direct naar de cijfers te kijken. Hierbij is aandacht voor:
Het financieel beheer richt zich op de vraag of de continuïteit van de instelling in de toekomst gewaarborgd is, zodat het risico van de garantstelling aanvaardbaar is. Hiervoor worden beoordeeld:
Zowel het inhoudelijk als het financieel beheer valt onder verantwoordelijkheid van de betreffende vakafdeling.
De risico’s van de verleende garantstellingen worden beoordeeld en opgenomen in het weerstandsvermogen. Voor de beoordeling van de risico’s worden de volgende richtlijnen gehanteerd. Voor de hoogte van het risicobedrag wordt bekeken welke hypothecaire zekerheden zijn bedongen. Er wordt uitgegaan van de executiewaarde van de onroerende zaak (= 70%).
De risico-inschatting en het risicopercentage worden volgens de reguliere risicoanalyse toegepast. In de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing van de programmabegroting wordt hierover gerapporteerd.
Intrekken oude verordening en overgangsrecht
De verordening garantstelling vastgesteld op 14 november 2013 wordt ingetrokken, met dien verstande dat zij van toepassing blijft op de jaarrekening en het jaarverslag en bijbehorende stukken van het begrotingsjaar voorafgaand jaar waarin deze nota in werking treedt en op de begroting, jaarrekening en jaarverslag en bijbehorende stukken van het begrotingsjaar dat samenvalt met het jaar waarin deze verordening in werking treedt.
Inwerkingtreding en citeertitel
Bijlage 1 Toetsingskader garantstellingen
De aanvullende vragen worden in het onderstaande formulier ingevuld. Dit wordt toegevoegd aan het raadsvoorstel m.b.t. toestemming voor garantstelling.
Bijlage 2 Voorwaarden akte van borgtocht
In de akte van borgtocht worden minimaal de volgende voorwaarden opgenomen:
Indien de gemeente krachtens een verleende garantstelling een betaling heeft verricht in plaats van een in gebreke gebleven geldnemer, is de regresvordering van de gemeente in een eventueel faillissement van de geldnemer bevoorrecht op eventuele andere vorderingen die een geldverstrekker op de geldnemer heeft.
Bijlage 3 Door de raad goedgekeurde derde partijen
Garantstellingen mogen slechts verleend worden aan derde partijen die vooraf door de raad zijn goedgekeurd en waarvan is vastgesteld dat ze het publiek belang van de gemeente Delfzijl dienen.
In deze bijlage een overzicht van de tot op heden door de raad goedgekeurde derde partijen.