CVDR422662_1Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht gemeente RoermondnlregelingRoermond2018-05-22RoermondGemeenteblad 2016, nr. 143355Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht gemeente RoermondWet algemene bepalingen omgevingsrecht, art. 5.4, lid 1, art. 5.5, art. 5.7gemeenteraadruimtelijke ordening, verkeer en vervoer2016-10-13De tekst in dit document is vrij van auteursrecht en
databankrecht2016-10-26nieuwe regeling2016/04/01GeenGeenVerordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht gemeente RoermondDe raad van de gemeente Roermondoverwegende dat gemeenten, provincies en de omgevingsdiensten c.q. regionale
uitvoeringsdiensten die in hun opdracht werken, zich bij de zorg voor een
gezonde en veilige fysieke leefomgeving met oog voor de maatschappelijke
functies daarvan, waar die zorg gestalte krijgt in de vergunningverlening,
het toezicht en de handhaving van het omgevingsrecht, voor de gezamenlijke
opgave gesteld zien om in landelijk verband de kwaliteit van deze uitvoering
en handhaving te bevorderen, te borgen en te beoordelen en dat het met het
oog daarop wenselijk is om regels vast te stellen, in onderlinge afstemming
op het niveau van de RUD Limburg-Noord door de deelnemende gemeenten en de
provincie Limburg;overwegende dat het uitgangspunt voor de kwaliteitsbevordering in ieder
geval de in landelijke samenwerking opgestelde kwaliteitscriteria 2.1 zijn
die op basis van technische en maatschappelijke ontwikkelingen indien
daartoe aanleiding is met betrokken partijen in landelijke afstemming zullen
worden aangepast;gezien het voorstel van burgemeester en wethouders van 6 september
2016,raadsvoorstelnummer 2016/047/1;gezien het advies van de commissie Ruimte van 28 september 2016;gelet op artikel 5.4, eerste lid, en artikel 5.5 en artikel 5.7 van de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 149 van de Gemeentewet;besluit:vast te stellen de Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en
handhaving omgevingsrecht gemeente Roermond.1.Algemene bepalingen1.BegripsbepalingenIn deze verordening en daarop berustende bepalingen wordt verstaan
onder:
wet: Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
betrokken wetten: de wet en de wetten, bedoeld in artikel 5.1
van de wet, voor zover bij of krachtens de genoemde wetten is
bepaald dat hoofdstuk 5 van de wet van toepassing is;
kwaliteitscriteria: de in landelijke samenwerking tussen
bevoegde gezagen ontwikkelde en beschikbaar gestelde vigerende
kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, toezicht en
handhaving inzake de beschikbaarheid en de deskundigheid van
organisaties die met de uitvoering en handhaving van de
betrokken wetten zijn belast.
2.ReikwijdteDeze verordening is van toepassing op de uitvoering en handhaving van de
betrokken wetten door of in opdracht van burgemeester en
wethouders.2.Kwaliteit3.Betrokkenheid van de raadDe gemeenteraad ziet toe op de hoofdlijnen van het beleid voor de
kwaliteit van de uitvoering en handhaving van de betrokken wetten in het
licht van de voor de gemeente vastgestelde beleidskaders voor de fysieke
leefomgeving.4.Kwaliteitsdoelen
Burgemeester en wethouders beoordelen de kwaliteit van de
uitvoering en handhaving van de betrokken wetten in het licht
van daarvoor door hen krachtens artikel 7.2, eerste lid, van het
Besluit omgevingsrecht, gestelde doelen.
De doelen, waar deze gestalte krijgen in de uitvoering en
handhaving van de betrokken wetten, bedoeld in artikel 2, hebben
in ieder geval betrekking op:
de dienstverlening;
de uitvoeringskwaliteit van diensten en producten;
de financiën.
5.Kwaliteitsborging
Op de uitvoering en handhaving van de betrokken wetten door of
in opdracht van burgemeester en wethouders zijn de
kwaliteitscriteria van toepassing.
Over de naleving van de kwaliteitscriteria doen burgemeester en
wethouders jaarlijks mededeling aan de gemeenteraad.
Voor zover de kwaliteitscriteria niet zijn of niet konden worden
nageleefd, doen burgemeester en wethouders daarvan gemotiveerd
opgave.
3.Slotbepalingen6.Inwerkingtreding en citeertitel
Deze verordening treedt in werking op de dag na die waarop zij
is bekendgemaakt.
Deze verordening wordt aangehaald als: Verordening kwaliteit
vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht
gemeente Roermond.
Vastgesteld in de openbare raadsvergadering van de raad van de gemeente
Roermond in zijn openbare vergadering d.d. 13 oktober 2016.
(raadsbesluitnummer 2016/047/2)De griffier,J.VervuurtDe voorzitter,M.J.D. Donders - de LeestTOELICHTINGALGEMEENDeze verordening regelt de kwaliteit van de door en in opdracht van het
college van burgemeester en wethouders uitgevoerde vergunningverlening,
toezicht en handhaving (VTH) van het omgevingsrecht. Het algemeen deel
van deze toelichting beschrijft kort de achtergrond en aanleiding van
deze verordening, licht de reikwijdte daarvan toe en schetst de
hoofdlijnen van de inhoud van de verordening.1.Achtergrond en aanleidingSamen met het kabinet werken gemeenten en provincies aan het verbeteren
van de uitvoering van het omgevingsrecht. De visie van het kabinet over
de verbetering staat beschreven in het kabinetsstandpunt (november 2008)
waarin het kabinet reageert op de analyses en voorstellen van de
commissie Mans, Oosting, Lodders, d’Hondt en de invoering van de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De verbeterpunten zijn terug
te brengen tot drie hoofdpunten:
De kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken.
Het verbeteren van de afstemming strafrecht-bestuursrecht.
De bevoegdheidsverdeling overheden, interbestuurlijk toezicht en
bestuurlijke drukte.
Het IPO en de VNG hebben afspraken gemaakt met het kabinet over hoe zij
gezamenlijk met de departementen werken aan het verbeteren van deze
punten. Deze afspraken zijn deels vastgelegd in de Package Deal (29
september 2009). Hiertoe is een gezamenlijk programma (PumA, programma
uitvoering met ambitie) opgezet, dat inmiddels is afgerond. Zo is er nu
onder meer een landelijk stelsel van omgevingsdiensten, zijn de
kwaliteitscriteria 2.1 voor de uitvoering van de Wabo in brede
samenwerking tussen bevoegde gezagen ontwikkeld en beschikbaar gesteld
en is er een landelijke handhavingsstrategie voor bestuurs- en
strafrecht1. Een deel van de afspraken uit 2009 is verankerd
in de voorgestelde wijziging van de Wabo (Kamerstukken II 2014/15, 33
872, nr. 2).Bij het verankeren van de afspraken in de wet zijn door de VNG en het
IPO nieuwe afspraken gemaakt met het kabinet. Het nieuwe wetsvoorstel is
geschreven vanuit een stelsel dat gebaseerd is op vertrouwen en
decentralisatie. Dit betekent dat een belangrijk deel van de
besluitvorming over de kwaliteit van de uitvoering decentraal
plaatsvindt door de desbetreffende bevoegde gezagen. Leidend hierin is
de afspraak met het kabinet dat er een landelijk kwaliteitsniveau moet
worden gerealiseerd en behouden. Afgesproken is dat de VNG in
samenwerking met het IPO op basis van de kwaliteitscriteria 2.1. (een)
modelverordening(en) zal opstellen, die door alle gemeenteraden en
provinciale staten kan worden vastgesteld.De hierbij door de gemeenteraad vast te stellen verordening volgt deze
modelverordening, die voor gemeenten en provincies gelijkluidend door
VNG en IPO is opgesteld.2.Reikwijdte: een brede verantwoordelijkheid voor
kwaliteitDeze verordening gaat uit van een brede verantwoordelijkheid van
gemeenten en provincies voor kwaliteit. Dat wil zeggen dat als
vertrekpunt wordt genomen dat alle taken van [het college van
burgemeester en wethouders op grond van de Wabo en de betrokken wetten,
onderwerp van de verordening vormen. Het gaat dan om thuistaken, die het
college “in eigen huis” verricht, de basistaken die krachtens de wet in
opdracht van het college door omgevingsdiensten worden verricht [en de
plustaken, die het college naast de basistaken heeft belegd bij de
omgevingsdienst]. Behalve milieutaken betreft het dus ook uitdrukkelijk
de zogenaamde "BRIKS-taken" (inzake bouw-, reclame-, inrit-, kap- en
sloopvergunningen).Deze reikwijdte vloeit voort uit het gegeven dat waar de zorg voor een
gezonde en veilige leefomgeving gestalte krijgt via vergunningverlening,
het toezicht en de handhaving, de regeling van de kwaliteit van deze
verrichtingen niet dient te berusten op een kunstmatig onderscheid naar
de plaats waar een taak wordt verricht, of op een opsplitsing van de
omgevingsvergunning, het toezicht of de handhaving. In de praktijk
blijkt dat de kwaliteit van de uitvoering en handhaving afhankelijk is
van de wijze waarop alle betrokken partijen bij de vergunningverlening,
het toezicht en de handhaving zich daarvoor inzetten door samenwerking.
Hier geldt dat de ketting zo sterk is als de zwakste schakel.Dit gegeven laat onverlet dat op dit moment verschillende snelheden
bestaan in het bereiken van kwaliteit, bijvoorbeeld waar het de
beschikbaarheid en deskundigheid van de betrokken organisaties betreft.
Dit geldt overigens niet alleen voor de diensten van gemeenten en
provincies, maar ook voor omgevingsdiensten en voor verschillende
Rijksdiensten. De eisen die deze verordening aan de organisaties van
gemeentebesturen en provinciebesturen en in hun opdracht de
omgevingsdiensten stelt, berusten daarom op het vertrekpunt van de
Kwaliteitscriteria 2.1 waarvoor een dynamische begripsbepaling is
opgenomen in artikel 1 van de verordening en die door de betrokken
organisaties toegepast dienen te worden volgens de regel “comply or
explain” (zie daarover verder artikelsgewijs toelichting bij artikel
5).Deze verordening stelt eensluidende regels. In alle gevallen zal het
college van burgemeester en wethouders, als Wabo-bevoegd gezag, op grond
van artikel 7.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht beleid
moeten voeren over de kwaliteit. Deze verordening regelt waarover de
doelen van dit beleid ten minste moeten gaan. Deze verordening regelt
bovendien dat de verrichtingen van de gemeentelijke organisaties en de
omgevingsdiensten, waar het de VTH-taken betreft, in het licht van die
doelen worden beoordeeld. Tot slot regelt het dat de gemeenteraad, in
het kader van het horizontale toezicht, inhoudelijk debat voert over de
hoofdlijnen van het meerjarige kwaliteitsbeleid dat door het college
wordt gevoerd.3.Samenhang met veiligheidOnderwerpen die tot het bereik van de verordening behoren, kunnen
onderdeel blijven uitmaken van andere thema's dan die van de fysieke
leefomgeving alleen. De verordening belemmert bijvoorbeeld niet dat
onderwerpen met betrekking tot fysieke veiligheid ook aan de orde kunnen
komen in beoordelingen of rapportages op andere domeinen, zoals dat van
de openbare orde en veiligheid binnen gemeenten, waar raakvlakken
bestaan tussen bijvoorbeeld de Wabo en de Drank- en Horecawet, Bibob en
andere bijzondere wetten.De eensluidende regeling van de verordening betekent ook dat voor
bijvoorbeeld Brzo geen specifieke, aanvullende eisen worden gesteld. Ook
hier is het relevante kader breder dan de Wabo alleen en vindt
taakuitoefening plaats in samenwerking met andere bevoegde gezagen. De
basis van de kwaliteitscriteria blijven ook hier de afspraken die in het
kader van het Programma Uitvoering met Ambitie (PUMA) zijn gemaakt. De
criteria voor de Omgevingsdiensten met ’Brzo-taken zijn in Nederland
hetzelfde. In afstemming met de andere Brzo-bevoegde gezagen kunnen
aanvullende afspraken gemaakt worden.4.Hoofdlijnen van de kwaliteitsverordeningDe verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving
omgevingsrecht vormt het kader voor de kwaliteit van de Wabo-taken door
de gemeente en in opdracht daarvan handelende (omgevings)diensten. De
verordening drukt de commitment uit van de gemeenteraden aan
kwaliteit.De verordening verbindt daarmee inhoudelijke ambities voor kwaliteit aan
bestaande, deels in ontwikkeling zijnde, andere kaders die door
procedurele of inhoudelijke normering van vergunningverlening, toezicht
en handhaving bijdragen aan deze kwaliteit. Denk bijvoorbeeld aan de
Gemeentewet, de Provinciewet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo), de Wet milieubeheer, de Algemene wet bestuursrecht en de Wet
gemeenschappelijke regelingen. Op basis van deze verordening wordt op
het benodigde niveau verbinding gemaakt met deze kaders.Van deze kaders is de Wabo en daarop gebaseerde regelgeving wellicht de
belangrijkste. Zo bevat artikel 7.1 e.v. van het Besluit omgevingsrecht
(Bor), procedurele regels voor handhavingsbeleid door het Wabo-bevoegd
gezag. Dit houdt in dat burgemeester en wethouders verplicht zijn tot
het stellen van doelen, het identificeren van activiteiten ter
uitvoering daaraan, de inrichting van de uitvoeringsorganisatie, het
monitoren en het rapporteren daarover. Deze regels gelden ook voor het
taakveld vergunningverlening.In de praktijk zijn bovendien verschillende kaders gebruikelijk voor het
beoordelen van de kwaliteit door de omgevingsdienst (respectievelijk de
eigen diensten), door burgemeester en wethouders en tot slot door de
gemeenteraad. Vertrekpunt zijn de kwaliteitscriteria 2.1 (die zijn
verankerd in artikel 1 en artikel 5, zie voor een toelichting het
artikelsgewijs deel) en andere standaarden en methoden die door het
bevoegde gezag al veel worden gehanteerd. Deze zijn ontwikkeld en worden
toegepast met als doel de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en
handhaving te waarborgen en te bevorderen.Of dat het geval is, moet jaarlijks worden beoordeeld door burgemeester
en wethouders. Hiervoor is input nodig van de omgevingsdiensten en van
de interne gemeentelijke organisatie. Burgemeester en wethouders zullen
dus beoordelen "of het goed gaat" op basis van de door henzelf
geformuleerde beleidsdoelen voor in ieder geval de dienstverlening,
uitvoeringskwaliteit van producten en diensten of de financiën.
Daarnaast zijn ook andere doelen mogelijk. Gedacht kan bijvoorbeeld
worden aan de veiligheid of de duurzaamheid (in de zin van natuur en
milieukwaliteit) met inbegrip van daarvoor geselecteerde
indicatoren.Uiteindelijk zal het college hierover verantwoording afleggen aan de
gemeenteraad (horizontale verantwoording). De leden van de gemeenteraad
vormen immers ook een eigen oordeel "of het goed gaat” in het licht van
de kwaliteit van de leefomgeving. De politiek-bestuurlijke overwegingen
van de leden van de gemeenteraad zullen betrekking hebben op de
meerjarige hoofdlijnen van het beleid, niet op de organisatorische
kwesties van bezetting die tot de competentie van de directeuren van de
diensten behoort. Daarbij zal ook het verband gelegd kunnen worden
tussen de strategische plannen en visies over de hoofdlijnen van het
omgevingsbeleid binnen de gemeente, zoals een milieubeleidsplan, een
structuurvisie of omgevingsvisies. De gemeenteraad oefent invloed uit op
de formulering van doelen en indicatoren door burgemeester en wethouders
en op de bijstelling daarvan zoals bijvoorbeeld welke informatie zij
willen terug zien in de verantwoordingsrapportages van het college. In
die zin worden de kaders voor de beoordeling van de gemeenteraad
overgelaten aan het politieke debat over kwaliteit.Zo ordent de verordening de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht
en handhaving door de betrokken actoren met elkaar te verbinden vanuit
ieders competentie:
De organisaties, werken onder leiding van hun directie
overeenkomstig de kwaliteitscriteria 2.1 met betrekking tot
deskundigheid en beschikbaarheid, en leggen rekenschap af aan
het college van burgemeester en wethouders die hiervoor
verantwoording aflegt aan de gemeenteraad.
Het college is, als bevoegde bestuursorganen belast met het
stellen van beleidsdoelen voor de kwaliteit van de
vergunningverlening, toezicht en handhaving, overeenkomstig de
procesregels van het Besluit omgevingsrecht en de Regeling
omgevingsrecht, in ieder geval over dienstverlening,
uitvoeringskwaliteit van besluiten en financiën.
De gemeenteraad oefent horizontaal toezicht uit op het college
en gebruikt waar nodig de krachtens de organieke wetten de aan
hun toekomende mogelijkheden met het oog op de hoofdlijnen en de
continuïteit van het beleid over de kwaliteit van VTH, als
belangrijk onderdeel van de zorg voor een veilige en gezonde
leefomgeving.
Doelen voor kwaliteit en kwaliteitscriteriaBinnen een systeem van kwaliteit in het omgevingsrecht kan onderscheid
gemaakt worden tussen inputcriteria, throughputcriteria, outputcriteria
en outcomecriteria. Deze criteria zijn cyclisch met elkaar verbonden en
hebben allemaal invloed op elkaar.Outcome-criteria zeggen iets over de omgevingskwaliteit, de veiligheid
en gezondheid van de fysieke leefomgeving, etc. Het gaat om het
maatschappelijke effect van beleid (dus het maatschappelijke effect van
de geleverde Wabo-diensten). Deze criteria/doelstellingen moeten bepaald
worden in samenspel tussen bestuur en ambtelijke organisatie.
Gemeenteraad en burgemeester en wethouders stellen kaders, bijvoorbeeld
op basis van het collegeakkoord of het handhavingsplan.Outputcriteria zeggen iets over concrete prestaties die geleverd worden
om het beleidsdoel te realiseren. In dit geval gaat het om aan de
samenleving geleverde Wabo-diensten, bijvoorbeeld het aantal
vergunningen, het aantal toezichtsacties, het aantal subsidies,
voorlichtingen, etc. De throughputcriteria, ofwel procescriteria, beschrijft de processen die
moeten leiden tot producten op het gebied van vergunningverlening,
toezicht en handhaving.Inputcriteria gaan over middelen, mensen en tijd. Voor outputcriteria en
outcomecriteria zijn tot op heden nog geen concrete voorbeelden
beschikbaar in tegenstelling tot throughputcriteria en inputcriteria die
in kwaliteitscriteria 2.1 zijn beschreven. Het is aan elke organisatie
zelf om output- en outcomecriteria te bepalen. Ervaringen uit pilots die
in 2012 bij gemeenten zijn uitgevoerd hebben geleerd dat door een
samenspel tussen bestuur en ambtenaren er breed gedragen resultaten
kunnen ontstaan. In een aantal werksessies in 2010 met verschillende
partijen en twee jaar later in bovengenoemde pilots bij gemeenten, zijn
er wel onderwerpen bepaald waarop deze doelen het beste bepaald kunnen
worden. Deze lijst onderwerpen is uiteraard niet limitatief, maar is een
lijst waar men in bovengenoemde sessies op uit is gekomen:
Dienstverlening: de manier waarop (in communicatie, snelheid,
service) de organisatie met belanghebbenden (aanvragers,
omgeving klagers, etc.) omgaat.
Uitvoeringskwaliteit van producten en diensten: de mate waarin
een product voldoet aan de juridische doelen (zoals geformuleerd
in de relevante wet- en regelgeving en de algemene beginselen
van behoorlijk bestuur) en bijdraagt aan de omgevingsdoelen. Ook
wel aangeduid als de inhoudelijke kwaliteit.
Financiën: de inzet van middelen in relatie tot de kwaliteit van
de geleverde diensten/producten.
Bij de voorbereiding van de modelverordening is door het IPO en de VNG
voortgebouwd op de ervaringen uit de pilots.6.Impact van deze verordening: meer dan regels alleenDeze verordening is een blijvend kader voor het bevorderen, beoordelen
en borgen van de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en
handhaving. Blijvende goede verrichtingen in dit kader vergen meer dan
regels alleen. Zo zullen de bestaande kwaliteitscriteria 2.1 na verloop
van tijd, gelet op wijzigingen in de omringende wetgeving en met het oog
op de brede reikwijdte die ze krijgen met deze verordening, een levend
instrument blijven. Dat betekent dat ze op termijn in brede samenwerking
met andere gemeenten en provincies en omgevingsdiensten geactualiseerd
moeten worden. Hetzelfde geldt voor de doelen en de daarvoor gehanteerde
indicatoren, die door bevoegde gezagen worden gebruikt.7.Interbestuurlijke regeldruk, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheidDeze verordening beoogt zo veel mogelijk aan te sluiten bij bestaande
rapportage en informatiestromen, op basis van het Besluit omgevingsrecht
en de organieke wetgeving en introduceert geen nieuwe
rapportageverplichtingen maar vereist wel extra input voor bestaande
rapportages. Wel is het van groot belang dat een tijdige en transparante
uitvoering van bestaande verplichtingen bijdragen aan de mogelijkheid
voor de ambtelijke diensten, de bevoegde colleges en de
politiek-bestuurlijke overwegingen van de gemeenteraad om ieders rol in
de kwaliteitsketen te kunnen spelen. De verordening is vanuit deze
bestaande competentieverdeling gericht op horizontaal toezicht. Van
regeldruk voor burgers en bedrijven is geen sprake.ARTIKELSGEWIJSArtikel 1In dit artikel zijn slechts begrippen opgenomen die niet al met een
begripsbepaling zijn gedefinieerd in de Wabo.Als betrokken wetten worden aangemerkt de Wabo zelf, en de wetten
bedoeld in artikel 5.1 van de Wabo, voor zover bij of krachtens die
wetten is bepaald dat Hoofdstuk 5 van de Wabo van toepassing is. Op de
uitvoering of handhaving van een geheel andere wet, zoals bijvoorbeeld
de Drank- en Horecawet, is deze verordening niet van toepassing (wat
onverlet laat dat over overlappende onderwerpen elders wordt
gerapporteerd, zie het algemeen deel van de toelichting). De wetten
waarom het krachtens artikel 5.1 Wabo om kan gaan zijn: de Flora- en
faunawet, de Kernenergiewet, de Monumentenwet 1998, de
Natuurbeschermingswet 1998, de Ontgrondingenwet, de Wet bescherming
Antarctica, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet inzake
de luchtverontreiniging, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke
ordening, de Waterwet en de Woningwet.Een belangrijk begrip in deze verordening is kwaliteitscriteria. De
kwaliteitscriteria waar het hier om gaat zijn - thans - de alom bekende
Kwaliteitscriteria 2.1 voor VTH, die in brede samenwerking door de
bevoegde gezagen zijn ontwikkeld en beschikbaar gesteld voor de
kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving, op het gebied
van de beschikbaarheid en de deskundigheid van de daarmee belaste
organisaties. Deze liggen aan de basis van het VTH-stelsel. Het ligt in
de rede dat van deze kwaliteitscriteria in de loop van de jaren
verbeterde en geactualiseerde versies beschikbaar zullen worden gemaakt
om de versie 2.1 op te volgen. Vanwege deze verdere ontwikkeling van de
kwaliteitscriteria is in de begripsbepaling een dynamische verwijzing
opgenomen, zodat bij de ontwikkeling en beschikbaarstelling van een
volgende versie van de kwaliteitscriteria niet tot aanpassing van de
verordening hoeft te worden overgegaan. Met deze begripsbepaling en de
verankering in artikel 5 van de verordening liggen de Kwaliteitscriteria
2.1 aan de basis van deze verordening.Voor het begrip omgevingsdienst is aangesloten bij de omgevingsdiensten
waarvan melding wordt gemaakt in artikel 5.3 van de Wabo, zoals dat zal
komen te luiden wanneer wetsvoorstel 33 872 tot wijziging van de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening,
toezicht en handhaving) tot wet is verheven2.Artikel 2De reikwijdte van de verordening heeft een inhoudelijke afbakening en
een afbakening naar bevoegd gezag. Ten eerste moet het gaan om de
uitvoering of handhaving van de betrokken wetten. De terminologie
“uitvoering en handhaving” is overgenomen uit het wetsvoorstel en wordt
ook gehanteerd in het Besluit omgevingsrecht zoals dat op grond van het
wetsvoorstel zal worden gewijzigd. “Uitvoering en handhaving” betekent
dan vergunningverlening, toezicht en handhaving. Dat wil zeggen alle
taken tot uitvoering of handhaving van de Wabo en van de wetten, bedoeld
in artikel 5.1 van de Wabo. Zie daarover de toelichting bij artikel 1.
Ten tweede moet het gaan om de uitvoering of handhaving door of in
opdracht van burgemeester en wethouders. De verordening is dus van
toepassing als het gaat om de uitvoering van de betrokken wetten door
burgemeester en wethouders zelf of, in opdracht van het college door een
omgevingsdienst of een private partij (maar vanwege het college).
Uitvoering van wetten die genoemd zijn in artikel 5.1 van de Wabo of van
de Wabo zelf door andere bevoegde gezagen, zoals het provinciebestuur en
andere gemeentebesturen die hun verordeningen op basis van hetzelfde
model vaststellen, het waterschapsbestuur of de Minister van
Infrastructuur en Milieu of de Minister van Economische Zaken, valt
buiten het bereik van deze verordening. De uitvoering en handhaving van
de Wet bescherming Antarctica of de Kernenergiewet wordt bijvoorbeeld
niet door de besturen van gemeenten of provincies uitgeoefend en valt
dus buiten deze verordening. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor de
Waterwet voor zover die door het Rijk of door waterschappen wordt
uitgevoerd. Waar hier wordt gesproken over de uitvoering of handhaving
van taken door of in opdracht van het bevoegd gezag wordt gedoeld op de
uitvoering door gemeentelijke diensten en regionale
uitvoeringsdiensten.Artikel 3Dit artikel is van belang in verband met de rolverdeling tussen de
gemeenteraad en burgemeester en wethouders. Ingevolge de systematiek van
het Besluit omgevingsrecht, is de jaarlijkse beoordeling van en
rapportage over kwaliteit een taak voor het bevoegd gezag. Dat wil
zeggen: burgemeester en wethouders. Bezien vanuit de Gemeentewet, is
kaderstelling juist de taak van de gemeenteraad. De kaderstellende rol krijgt allereerst gestalte door de vaststelling
van deze verordening als geheel. Daarnaast is het echter, gelet op de
samenhang met het Besluit omgevingsrecht, van belang uitdrukking te
geven aan het feit dat de gemeenteraad vooral vanuit de hoofdlijnen
betrokken is bij het beleid en zal toezien op de continuïteit van de
kwaliteit over meerdere jaren.Het horizontale toezicht door de gemeenteraad op het (regionale)
uitvoerings- en handhavingsbeleid door burgemeester en wethouders, zal
daarom plaatsvinden in het licht van het strategische beleid dat op
hoofdlijnen wordt gevoerd voor de fysieke leefomgeving, zoals
omgevingsvisies, milieubeleidsplannen en structuurvisies.Artikel 3 richt zich tot de gemeenteraad. Indirect is het eveneens van
belang voor burgemeester en wethouders, en de omgevingsdiensten die in
hun opdracht werken, omdat de rol van de gemeenteraad zich juist bij de
meerjarenprogrammering en hoofdlijnen laat gelden. Voor het waarmaken
van deze rol, beschikt de gemeenteraad reeds over de mogelijkheden die
de organieke wetgeving hen biedt en de kaders die zij op strategisch
niveau voor de fysieke leefomgeving in plannen en visies hebben
vastgelegd.Om deze rol waar te kunnen maken is het vanzelfsprekend van belang dat
het college de raad daartoe door tijdige informatieverstrekking in staat
stelt. Dat daarvoor eveneens informatie van de omgevingsdienst van
belang kan zijn, spreekt voor zich en is op grond van de Wet
gemeenschappelijke regelingen en de opdrachten aan de omgevingsdiensten
voldoende gewaarborgd.Artikel 4Artikel 7.2, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht verplicht het
bevoegd gezag (lees: burgemeester en wethouders) om beleid te formuleren
voor de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken. De grondslag van
deze bepaling (art. 5.3 Wabo) zag voorheen op een doelmatige en
programmatische handhaving, maar geldt op grond van een wijziging van de
Wabo en het Bor door de invoering van de wet VTH, ook voor uitvoering
(vergunningverlening). Er is nu sprake van een uitvoeringsbeleid en
handhavingsbeleid, waarover onderlinge afstemming plaats dient te vinden
tussen de bevoegde gezagen op het niveau van de omgevingsdienst. Welk
beleid moet worden geformuleerd laat het Bor inhoudelijk open. Dit
artikel strekt ertoe een inhoudelijke ambitie te geven aan de
procesverplichting om kwaliteitsbeleid te vormen.Ten eerste door voor te schrijven dat burgemeester en wethouders naar de
kwaliteit van de uitvoering en handhaving kijken in het licht van het
geformuleerde (regionale) beleid, waarbij de doelen van dat beleid
betrekking moeten hebben op een aantal voorgeschreven inhoudelijke
thema's. Het gaat er daarbij telkens om die doelen te zien, niet vanuit
elke mogelijke factor die daaraan kan bijdragen, maar vanuit het
perspectief van de prestaties en kwaliteit van de uitvoering van de
eigen organisaties. Het gaat dan in ieder geval om dienstverlening,
uitvoeringskwaliteit van producten en diensten en om financiën (andere
mogelijke onderwerpen zijn veiligheid en duurzaamheid).In paragraaf 4 van deze toelichting is de herkomst van de in dit artikel
gehanteerde begrippen toegelicht.Er is voor gekozen in deze verordening geen voorschriften te geven over
de te gebruiken indicatoren. Dat is in de eerste plaats een taak voor de
bevoegde gezagen, die daarmee in de praktijk al ruime ervaring
hebben.Artikel 5Dit artikel geeft een verankering aan de kwaliteitscriteria 2.1 en de
opvolgers daarvan (zie ook de toelichting bij artikel 1, waarin een
begripsbepaling voor kwaliteitscriteria is opgenomen). Het strekt ertoe
te regelen dat van die kwaliteitscriteria voor de uitvoering van
VTH-taken in de praktijk gebruik gemaakt wordt. Het gaat immers om
criteria waaraan zorgvuldig en met grote deskundigheid is gewerkt door
de betrokken bevoegde gezagen. Van belang is dat deze criteria relevante
input leveren voor de kwaliteit. Dat geeft vanzelfsprekend geen garantie
dat de doelen die door het college zijn gesteld op grond van artikel 3
ook zonder meer in alle gevallen worden gehaald. Het bereiken van deze
doelen zal immers niet alleen afhankelijk zijn van de goede
verrichtingen van de uitvoerende organisaties. Van de naleving van de
kwaliteitscriteria zal daarom jaarlijks mededeling gedaan moeten worden
aan de gemeenteraad. Het gaat hier om een belangrijke inhoudelijke
mededelingsplicht die kan worden meegenomen in bestaande jaarlijkse
rapportages, in de op grond van het Besluit omgevingsrecht op te stellen
documenten.Omgekeerd wil het evenmin zeggen dat, als de criteria (nog) niet in alle
relevante taken worden toegepast, dat de kwaliteit per definitie te
wensen zal overlaten. In dit geval zal echter wel gemotiveerd moeten
worden waarom de criteria niet toegepast zijn of konden worden en hoe
wel voor de gestelde kwaliteit wordt gezorgd. De kwaliteitscriteria 2.1
zijn derhalve een cruciaal richtsnoer waarvoor geldt: pas toe of leg
uit, “comply or explain”.Artikel 6Dit artikel regelt de inwerkingtreding van de verordening. Het is, gelet
op de aard van de gestelde regels, niet nodig om deze verordening in
overgangsrecht te voorzien. Daarnaast is er een informatiesysteem voor toezicht en handhaving, zijn
de Brzo-taken gebundeld in zes omgevingsdiensten, is het
interbestuurlijk toezicht vernieuwd, zijn de taken van de provincies
naar de gemeenten gedecentraliseerd en is een nieuw vereenvoudigd
VTH-stelsel ontstaan.2 Kamerstukken II 2014/15, 33 872 nr. 2, zoals bijgewerkt t/m nr. 11
(tweede Nota van Wijziging d.d. 29 april 2015).