Maatregelverordening IOAW/IOAZ

ALGEMENE TOELICHTING

Op 15 december 2009 heeft de Eerste Kamer ingestemd met het Wetsvoorstel bundeling van uitkeringen inkomensvoorziening aan gemeenten (Wet BUIG). Met de inwerkingtreding van de Wet BUIG per 1 januari 2010 krijgt de gemeente een grotere beleidsmatige rol en financiële verantwoordelijkheid rond de uitvoering van de IOAW, IOAZ, WWIK en Bbz 2004.

De IOAW, IOAZ en het Bbz 2004 kenden tot 1 januari 2010 een financieringsystematiek waarbij 75% bij het Rijk kon worden gedeclareerd en 25% drukte op het gemeentelijke budget; de WWIK kende daarnaast een financieringssystematiek waarbij 100% kon worden gedeclareerd. Per 1 januari 2010 is een systeem van volledige budgetfinanciering ingevoerd, zoals dit nu van toepassing is op het WWB-inkomensdeel. Met de Wet BUIG worden de financiële middelen van de ‘kleine inkomensregelingen’ gebundeld in het volledig gebudgetteerde I-deel dat de gemeente ontvangt voor de bijstandsverstrekking op grond van de WWB. Niet gebundeld met het I-deel wordt de financiering van de kosten van levensonderhoud van gevestigde, oudere en beëindigende zelfstandigen en van bedrijfskapitaal vanuit het Bbz 2004. Hiervoor blijft aparte financiering bestaan.

Gemeenten krijgen door de wet aldus een grotere verantwoordelijkheid en lopen ook meer financieel risico.

Door de Wet BUIG wordt het aantal landelijke regels verder sterk teruggedrongen. Mede hierdoor en als gevolg van de grotere financiële verantwoordelijkheid ontstaat er een grotere beleidsruimte voor de gemeente. Daardoor moet de gemeente op een aantal punten zelf beleid ontwikkelen.

Uit de Wet BUIG vloeit voort dat de centrale regels over het opleggen van boeten en maatregelen per 1 juli 2010 komen te vervallen. Op basis van het inwerkingtredingbesluit is het aan de gemeente om per 1 juli 2010 in een bij verordening vastgelegd beleid te voorzien.

Evenals in de Wet werk en bijstand (WWB) geldt binnen de IOAW en IOAZ een stelsel van rechten en plichten. Worden deze verplichtingen geschonden, dan kan de uitkering geweigerd of verlaagd worden. De verlaging wordt aangeduid als maatregel. In tegenstelling tot de WWB is het op grond van de IOAW en IOAZ mogelijk de uitkering tijdelijk of blijvend te weigeren naar de mate waarin iemand inkomen uit of in verband met arbeid zou kunnen verwerven. Bij een weigering van de uitkering kan iemand eventueel nog een beroep op de WWB doen.

In deze verordening wordt aangegeven in welke situaties de inkomensvoorziening wordt geweigerd of verlaagd, wat de duur en mate van de weigering is en wat de hoogte van de verlaging en de duur van de verlaging is.

De bepalingen van de IOAW en IOAZ zijn in grote mate hetzelfde. Daarom is gekozen om het gemeentelijk maatregelenbeleid van beide wetten in één verordening vast te leggen.

Een waarschuwing in plaats van het verlagen van de uitkering?

De gemeente heeft de mogelijkheid eerst een waarschuwing te geven voordat een maatregel wordt opgelegd. Hiervoor is niet gekozen om de volgende redenen:

De eerste reden is dat een waarschuwing ervan uitgaat dat iemand (nogmaals) op de hoogte gesteld moeten worden van zijn verplichtingen. De gemeente informeert uitkeringsgerechtigden zo goed mogelijk over de verplichtingen die aan de IOAW en IOAZ verbonden zijn. Deze werkwijze maakt deel uit van hoogwaardig handhaven, waarbij handhaven in de bedrijfsvoering is geïntegreerd. Hierdoor zal waarschijnlijk ook de naleving van de verplichtingen groter worden en maatregelen die worden opgelegd beter worden geaccepteerd. Een waarschuwing richting klanten kan bij zo'n beleid achterwege blijven.

De tweede reden om niet te kiezen voor een waarschuwing heeft te maken met het feit dat een waarschuwing ervan uitgaat dat herstel van de oude situatie mogelijk is. Dat is echter niet per definitie het geval. Alle verwijtbare gedragingen hebben in meer of mindere mate gevolgen (gehad) voor de arbeidsinschakeling of de uitkering.

Wanneer kan de gemeente de uitkering verlagen?

Aan de uitkering worden verplichtingen verbonden, die betrekking hebben op:

• -

  het gevraagd of ongevraagd verstrekken van inlichtingen;

• -

  de algemene medewerkingsverplichting;

• -

  naar vermogen trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen;

• -

  het inschrijven en ingeschreven blijven staan bij het UWV;

• -

  gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder sociale activering, als mede mee te werken aan een onderzoek naar de mogelijkheid tot arbeidsinschakeling;

• -

  het nalaten van datgene dat inschakeling in de arbeid belemmert.

De in artikel 13 van de IOAW of IOAZ genoemde verplichtingen hebben betrekking op de inlichtingen- en medewerkingsplicht. Schending van de inlichtingenplicht heeft zowel betrekking op de arbeidsinschakeling als op de uitkering. Het betreft hier zowel de informatieplicht van de uitkeringsgerechtigde jegens het college als die aan het UWV. Het gaat hierbij om zowel het op verzoek van de gemeente als het uit eigen beweging verstrekken van inlichtingen.

Artikel 37 van de IOAW of IOAZ omschrijft gedetailleerd de verplichtingen die betrekking hebben op de arbeidsinschakeling. Deze verplichtingen gelden vanaf het moment dat de aanvraag voor een uitkering wordt ingediend.

Schending van één van deze verplichtingen verplicht de gemeente in beginsel tot verlaging van de uitkering. De hoogte en de duur van de maatregel zijn uitgewerkt in deze verordening. De gedragingen zijn in categorieën onderverdeeld. Hoe ernstiger de gedraging of de mate van verwijtbaarheid, hoe zwaarder de maatregel. Bij schending van de informatieverplichting geldt hoe hoger de benadeling, hoe zwaarder de maatregel.

Hierbij is aansluiting gezocht bij de afstemmingsverordening WWB.

Het komt voor dat iemand zich ernstig misdraagt. Als dit misdragen direct verband houdt met de uitvoering van de IOAW of IOAZ kan de gemeente de uitkering eveneens verlagen.

Wanneer kan de gemeente de uitkering blijvend weigeren?

Het komt voor dat iemand voorafgaand aan de uitkering of tijdens de uitkering inkomen uit of in verband met arbeid ontving en deze inkomsten verliest. Als hiervan sprake is kan de gemeente de uitkering blijvend weigeren indien:

• -

  aan de beëindiging van zijn dienstbetrekking een dringende reden ten grondslag ligt in de zin van artikel 678 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek; dan wel

• -

  de dienstbetrekking is beëindigd door of op verzoek van de belanghebbende zonder dat aan de voortzetting ervan zodanige bezwaren waren verbonden, dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van hem zou kunnen worden gevergd;

• -

  weigert hem aangeboden algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden;

• -

  het door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid.

Het niet voeren van verweer door de belanghebbende tegen of het instemmen van de belanghebbende met een beëindiging van de dienstbetrekking door of op verzoek van de werkgever leidt niet tot het weigeren van de uitkering.

De hoogte van de maatregel is het bedrag dat belanghebbende door dit gedrag aan nettoinkomen is verloren danwel dat belanghebbende aan nettoinkomen zou hebben kunnen verwerven. De verlaging wordt blijvend opgelegd. Ofwel de uitkering wordt ter hoogte van dit bedrag geweigerd.

Het opleggen van maatregels is maatwerk

Hoewel deze verordening regels stelt over het opleggen van maatregels is het opleggen van maatregels een vorm van maatwerk. In deze verordening zijn de gedragingen die een schending van de verplichtingen opleveren genormeerd. Die normering is echter niet absoluut. Net als binnen de WWB, dient de maatregel afgestemd te worden op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden van de belanghebbende. Deze afstemming kan leiden tot afwijking van de standaardmaatregel. Ontbreekt elke vorm van verwijtbaarheid, dan is de gemeente verplicht van het opleggen van een maatregel af te zien.

Daarnaast dient beoordeeld te worden of er sprake is van zeer dringende redenen, die tot het afzien van de maatregel of tot het matigen van de maatregel kunnen leiden.

Relatie met Verordening Re-integratie Wet werk en bijstand

De voorzieningen die de gemeente in het kader van de re-integratie kan aanbieden zijn geregeld in de Verordening Activering en re-integratie Wet werk en bijstand. Deze verordening is ook van toepassing op de IOAW en IOAZ. Anderzijds is de uitkeringsgerechtigde verplicht het aanbod te aanvaarden en de verplichtingen die aan de voorzieningen zijn gekoppeld na te leven. Komt de uitkeringsgerechtigde die verplichtingen niet na, dan vormt deze Maatregelenverordening het kader voor de maatregel en of weigering van de uitkering.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1 Begripsbepalingen

Er is voor gekozen om begrippen die reeds zijn omschreven in de IOAW en IOAZ niet afzonderlijk te definiëren in deze verordening. Dit voorkomt dat bij wijziging van de definities in de IOAW of IOAZ ook de verordening aangepast moet worden.

Benadelingsbedrag

Er is een omschrijving van het begrip ‘benadelingsbedrag’ gegeven, omdat dit begrip uitgangspunt is bij het bepalen van de hoogte van de maatregel die verbonden is aan de schending van de inlichtingenplicht. Hierbij wordt aangesloten bij de omschrijving van dit begrip in het Boetebesluit socialezekerheidswetten. In artikel 1, onderdeel s van dit besluit is het begrip ‘benadelingsbedrag’ gedefinieerd voor het opleggen van boetes op grond van een vijftiental socialezekerheidswetten, in verband met schending van de inlichtingenplicht. Onder benadelingsbedrag wordt tevens verstaan de afgedragen of af te dragen loonbelasting, premies volksverzekeringen en de vergoeding bedoeld in de Zorgverzekeringswet.

Artikel 2 Het opleggen van een maatregel

In de IOAW en IOAZ wordt aangegeven wanneer de gemeente de uitkering kan verlagen of weigeren. Voor de duidelijkheid zijn deze situaties in deze verordening nogmaals opgenomen.

Als hoofdregel is neergelegd dat een op te leggen maatregel afgestemd wordt op de individuele omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde en de mate van verwijtbaarheid. Deze bepaling brengt met zich mee dat bij elke op te leggen maatregel nagegaan moet worden of gelet op de individuele omstandigheden van de belanghebbende afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardmaatregel geboden is. Afwijking van de standaardmaatregel kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen en kan zowel zijn gebaseerd op de ernst van de gedraging als de mate van verwijtbaarheid of de omstandigheden van de belanghebbende afzonderlijk.

Artikel 3 Berekeningsgrondslag

In dit artikel is het uitgangspunt vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd over de toepasselijke grondslag. Tevens wordt geregeld dat een maatregel nooit meer kan bedragen dan de grondslag.

Artikel 4 Horen van een belanghebbende

Op grond van afdeling 4.1.2 van de Awb is in een aantal gevallen het horen van de belanghebbende verplicht bij de voorbereiding van beschikkingen. Deze hoorplicht geldt echter niet bij de voorbereiding van beschikkingen die betrekking hebben op een financiële aanspraak (artikel 4:12), behalve bij subsidies.

In dit artikel wordt het horen van de belanghebbende voordat een maatregel wordt opgelegd in beginsel voorgeschreven.

Het tweede lid bevat een aantal uitzonderingen op deze hoorplicht. De onderdelen a en b staan ook genoemd in artikel 4:11 van de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 5 Afzien van het opleggen van een maatregel

Naast de redenen genoemd in dit artikel waarin afgezien kan worden van het opleggen van een maatregel wordt verwezen naar artikel 20 lid 3 van de IOAW en IOAZ waarin is vastgelegd dat van een maatregel wordt afgezien als iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

In individuele omstandigheden kan wegens zeer dringende redenen worden afgezien van het opleggen van een maatregel. Van dringende redenen is sprake als de gevolgen van het opleggen van een maatregel onaanvaardbaar zijn. Dat vergt een beoordeling van de situatie van de belanghebbende maar van dringende redenen zal niet snel sprake zijn.

Het doen van een schriftelijke mededeling dat afgezien wordt van het opleggen van een maatregel wegens dringende redenen is van belang in verband met eventuele recidive.

Artikel 6 Ingangsdatum en tijdvak

Het opleggen van een maatregel vindt plaats door het verlagen van de grondslag. Verlaging van de grondslag of het weigeren van de uitkering kan in beginsel op twee manieren:

• -

  met terugwerkende kracht, door middel van een herziening van de uitkering; of

• -

  door middel van verlaging van de grondslag of het weigeren in de eerstvolgende maand(en).

Het verlagen van de grondslag of het weigeren van de uitkering die in de nabije toekomst wordt verstrekt, is de gemakkelijkste methode. Gemeenten hoeven in dat geval niet over te gaan tot herziening en het terugvorderen van het te veel betaalde bedrag aan uitkering. Om die reden is in lid 1 van dit artikel vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd met ingang van de eerstvolgende betaling van de uitkering, waarbij wordt uitgegaan van de voor die maand geldende grondslag of dat de uitkering met ingang van de volgende maand wordt geweigerd.

Is toepassing van lid 1 niet aan de orde, omdat bijvoorbeeld de uitkering reeds beëindigd is, dan biedt lid 2 de mogelijkheid dat met terugwerkende kracht een maatregel wordt opgelegd. Wanneer een uitkeringsbedrag nog niet (volledig) is uitbetaald, is het praktisch om de maatregel te verrekenen met het bedrag dat nog moet worden uitbetaald. In dat geval moet de uitkering wel worden herzien en teruggevorderd. Dat is ook nog mogelijk indien de uitkering reeds is uitbetaald. Uit de jurisprudentie blijkt dat de uiterste begrenzing van de terugwerkende kracht ligt op het moment waarop de gedraging plaatsgevonden heeft.

Artikel 7 Samenloop van gedragingen en recidive

De regeling voor de samenloop heeft betrekking op de schending van de verplichtingen genoemd in de wet. Indien sprake is van één gedraging die als een schending van meerdere verplichtingen kan worden aangemerkt, dan wordt voor het toepassen van de maatregel uitgegaan van de verplichting waarop de zwaarste maatregel (maatregel of weigering van de uitkering) van toepassing is.

Is er sprake van verschillende gedragingen (meerdaadse samenloop) dan wordt voor iedere gedraging afzonderlijk het maatregelbedrag berekend en worden de maatregels (maatregel en of weigering van de uitkering) gelijktijdig opgelegd, tenzij dit niet verantwoord is.

In het derde lid wordt de recidive geregeld. Indien binnen twaalf maanden na een eerdere verwijtbare gedraging sprake is van herhaling van een verwijtbare gedraging uit dezelfde of een hogere categorie, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de duur van de maatregel. Een eerdere verwijtbare gedraging waarbij om dringende redenen is afgezien van het opleggen van een maatregel, wordt in dit kader mede in aanmerking genomen.

Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van 12 maanden geldt het tijdstip waarop het besluit waarmee de maatregel is opgelegd, bekend is geworden.

Artikel 8 Indeling in de categorieën

De eerste categorie richt zich op:

• -

  het niet binnen de door het college gestelde termijn verstrekken van informatie die van belang is voor de verlening van de uitkering of voortzetting daarvan;

• -

  het zich niet tijdig laten registreren als werkzoekende bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen of het niet tijdig laten verlengen van de registratie;

• -

  het niet dan wel niet tijdig voldoen aan een oproep om, in verband met de inschakeling in de arbeid, op een aangegeven tijd en plaats te verschijnen.

Het gaat in deze categorie om verwijtbare gedragingen die geen invloed hebben gehad op de hoogte van de verstrekte uitkering. Het gaat bijvoorbeeld om het niet tijdig inleveren van mutatieformulieren, het niet tijdig melden van vakantie of vrijwilligerswerk. Deze gedragingen kunnen veelal eenvoudig ‘hersteld’ worden.

Deze categorie richt zich ook op de medewerkingsverplichting voor de uitvoering van de wet. Deze verplichting heeft zowel betrekking op de uitkering als op de medewerking in het kader van de arbeidsinschakeling.

De tweede categorie richt zich op:

• -

  het niet of in onvoldoende mate meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling;

• -

  gedragingen die de inschakeling in de arbeid belemmeren;

• -

  het niet of in onvoldoende mate gebruikmaken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling, waaronder begrepen sociale activering;

• -

  het niet naar vermogen trachten algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen of te aanvaarden.

Deze categorie richt zich op situaties waarbij iemand niet meewerkt aan het behoud of bevorderen van de arbeidsbekwaamheid. Hierdoor kan iemand bijvoorbeeld langer dan noodzakelijk is, gebruik moeten maken van een voorziening en of de uitkering.

De derde categorie richt zich op:

• -

  beëindiging van een dienstbetrekking waaraan een dringende reden ten grondslag ligt in de zin van artikel 678 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek;

• -

  beëindiging van de dienstbetrekking door of op verzoek van belanghebbende zonder dat aan de voortzetting ervan zodanige bezwaren waren verbonden, dat deze voortzetting redelijkerwijs niet van hem zou kunnen worden gevergd;

• -

  weigert hem aangeboden algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden;

• -

  het door eigen toedoen niet behouden van algemeen geaccepteerde arbeid.

Deze situaties richten zich op het niet aanvaarden van aangeboden werk, het door eigen toedoen verliezen van inkomen uit of in verband met arbeid en het zich zodanig gedragen dat er sprake is van het door eigen toedoen niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid.

In een dergelijke situatie wordt de uitkering geweigerd naar het bedrag dat belanghebbende door dit gedrag aan nettoinkomen is verloren danwel dat nettoinkomen zou hebben kunnen verwerven.

Artikel 9 De hoogte en duur van de maatregel

Aan de categorieën is een bepaalde weging gekoppeld al naar gelang de zwaarte van de gedraging. De vaste bedragen zijn gekoppeld aan de bedragen van de Afstemmingsverordening WWB.

Artikel 10 Verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen met gevolgen voor de bijstand

In dit artikel wordt de maatregel geregeld bij het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen bedoeld in artikel 13 IOAW/IOAZ. De maatregel wordt afhankelijk gesteld van de hoogte van het benadelingsbedrag dat als gevolg van de schending van de inlichtingenplicht ten onrechte of teveel aan de belanghebbende is betaald. De maatregel wordt in beginsel toegepast op de toekomstige uitkering, maar kan ook met terugwerkende kracht worden opgelegd (artikel 6).

Uitgangspunt is het zogenaamde ‘una via beginsel’. De belanghebbende wordt hetzij door de gemeente, hetzij door de strafrechter gesanctioneerd. Niet door beide. In grote lijnen komt het erop neer dat als er een redelijk vermoeden is dat het benadelingsbedrag (thans) € 10.000,00 (bruto) of hoger is, er aangifte en vervolging door het OM plaatsvinden.

Artikel 11 Zeer ernstige misdragingen

Met zich zeer ernstig misdragen wordt in het bijzonder bedoeld agressief gedrag. Onder ‘het college en de in zijn opdracht werkende ambtenaren en medewerkers’ wordt niet alleen de consulent verstaan, maar ook de medewerker van de receptie, de telefonist en iedere andere medewerker die namens de afdeling met de belanghebbende in contact treedt en de medewerker van het UWV-Werkbedrijf die vanuit zijn discipline contact heeft met belanghebbende.

Onder agressief gedrag wordt verstaan: alle vormen van fysiek geweld, van dreiging met geweld, van intimidatie, stalking, discriminatie naar geslacht, geloof of ras, seksuele intimidatie, vernieling en het dragen van wapens of gevaarlijke voorwerpen. Als er sprake is van agressief gedrag, moet uitvoerig worden gerapporteerd over de exacte aard van het gedrag en de omstandigheden waarin het zich heeft voorgedaan.

Met name bij agressie is er sprake van een breed scala aan feitelijke gedragingen, van ‘relatief onschuldig’ (beledigen of schelden) tot ‘zeer ernstig’ (fysiek geweld). Deze gedragingen zijn in een concrete situatie ook niet altijd even gemakkelijk van elkaar te onderscheiden en lopen, in geval van escalatie, min of meer in elkaar over. Bij dit type verwijtbaar gedrag zullen de ernst en de gevolgen (bijvoorbeeld geestelijk of lichamelijk letsel) in de overweging moeten meewegen. Daarbij is ook van belang of de belanghebbende zich voor de eerste maal schuldig maakt aan dergelijk gedrag of hiervoor al eerder is gesanctioneerd (en dus op de hoogte kon zijn van de mogelijke consequenties) en welke persoonlijke omstandigheden meespelen. Voorop staat echter dat het in beginsel mogelijk moet zijn om bij ernstig wangedrag de zwaarste sanctie op te leggen en dat agressie niet getolereerd wordt.

Het opleggen van een maatregel wegens ernstig wangedrag laat de bevoegdheid om de dader gedurende een periode de toegang tot de gemeentelijke gebouwen te ontzeggen, onverlet. Aansluiting kan daarbij worden gezocht met het gestelde hierover in het gemeentelijke agressieprotocol.

De beslissing om een maatregel op te leggen ligt bij de afdelingsmanager en kan niet worden gemandateerd aan een medewerker.

Artikel 12 Indexering

Het college kan jaarlijks per 1 januari de bedragen aanpassen door middel van indexering. De bedragen na indexering worden naar boven afgerond op een veelvoud van € 5,00.

Artikel 13 Hardheidsclausule

Soms kunnen er zwaarwegende argumenten zijn om van de tenuitvoerlegging van een overigens gerechtvaardigde verlaging af te zien. Het betreft dan argumenten die met de reden van de verlaging niets van doen hebben. Deze zijn immers bij de vaststelling van de hoogte en de duur van de verlaging al meegewogen. Gelet op de rechtszekerheid moet het veelvuldig toepassen van de hardheidsclausule vermeden worden.

Artikel 14 Uitvoering

De uitvoering van deze verordening ligt bij het college.

Artikel 15 Inwerkingtreding

Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 juli 2010.

Artikel 16 Citeertitel

Deze bepaling spreekt voor zich.