CVDR376077_1Landelijke HandhavingstrategienlregelingDalfsen2015-08-26DalfsenGemeenteblad 28-08-2015, nr. 79263Landelijke HandhavingstrategieOnbekendcollege van burgemeester en wethoudersruimtelijke ordening, verkeer en vervoer2015-08-11De tekst in dit document is vrij van auteursrecht en
databankrecht2015-08-262024-10-03Nieuwe regeling12-02-2015, nummer 1231GeenGeenLandelijke handhavingstrategieLandelijke HandhavingstrategieLandelijke handhavingstrategieEen passende interventie bij iedere bevinding(Versie 1.7, 24 april 2014)Landelijke handhavingstrategie1.1Achtergrond en aanleidingOp 11 april 2013 zijn de grondslagen van het nieuwe stelsel van
vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) 1
Het
stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving voor
de Wabo, Uitvoering met ambitie.nl, Vastgesteld BO 11 april
2013 voor de Wabo bestuurlijk vastgesteld. Het nieuwe stelsel
beoogt een robuuste professioneel werkende uitvoeringsstructuur,
waarin de Omgevingsdiensten een centrale rol vervullen, die:
knelpunten oplost, zoals die onder andere zijn vastgesteld
door de Commissie Herziening Handhavingstelsel VROM-regelgeving 2 De Tijd is Rijp, juli 2008;
bijdraagt aan de realisatie van beleidsdoelen in de fysieke
leefomgeving (een schoner milieu, natuur en water, veiliger
leefomgeving, betere naleving);
leidt tot vermindering van de door het bedrijfsleven ervaren
regel- en toezichtsdruk en tot een gelijk speelveld voor
bedrijven.
een heldere rolverdeling regelt en ook eenvoudige en
effectieve afstemming tussen het bestuurs- en strafrecht.
Het nieuwe VTH-stelsel is in 2013 en wordt gedurende 2014 verder
ontwikkeld en geïmplementeerd op drie essentiële onderdelen:
generieke condities waaronder het stelsel kan functioneren
en waaronder een (verdere) verbetering van de kwaliteit van
vergunningverlening, toezicht en handhaving kan
plaatsvinden. Hierbij valt te denken aan een infrastructuur
voor kennis- en informatie-uitwisseling en training en
opleiding van handhavers;
onderling afgestemd en effectief handelen van alle
instanties die een rol hebben in de handhaving van het
omgevingsrecht, waaronder het maken van afspraken over de
afstemming van landelijke en regionale prioriteiten en het
zo effectief mogelijk bestuurs- en/of strafrechtelijk
aanpakken ervan;
monitoring, verantwoording en zo nodig bijsturing van het
(gezamenlijke) overheidsoptreden in het nieuwe stelsel.
De onderhavige landelijke handhavingstrategie is primair uitgewerkt
voor onderdeel 2, in de vorm van een instrument voor alle overheden
om eenduidig te interveniëren naar aanleiding van tijdens het
toezicht gedane bevindingen. De landelijke handhavingstrategie heeft ook raakvlakken met de
onderdelen 1 en 3. Met onderdeel 1 vanwege het uitwisselen van
ervaringen met (het toepassen van) de landelijke
handhavingstrategie, teneinde de (uitvoering van de) strategie stap
voor stap te verbeteren. Met onderdeel 3 vanwege de monitoring en
verantwoording van de toepassing van de landelijke
handhavingstrategie en de op termijn voorziene evaluatie van het
VTH-stelsel en de landelijke handhavingstrategie. Voor het opstellen van de landelijke handhavingstrategie is gebruik
gemaakt van bestaande strategieën. Met de toepassing van de
landelijke handhavingstrategie komen de bestaande
handhavingstrategieën, die daarin goeddeels zijn geïncorporeerd, te
vervallen.1.2Beoogde brede werking, doel en positioneringBeoogde brede werking De landelijke handhavingstrategie is ontwikkeld vanuit het
milieurecht, met oog voor het bredere omgevingsrecht, en heeft in
eerste instantie betrekking op de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo) en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten 3
Op
de publicatiedatum van onderhavig document is hoofdstuk 5
van de Wabo (‘Bestuursrechtelijke handhaving’) voor wat
betreft de handhaving van toepassing op de volgende wetten,
voor zover dit bij of krachtens deze wetten is bepaald: de
Flora- en faunawet, de Monumentenwet 1988, de
Natuurbeschermingswet 1998, de Ontgrondingenwet, de Wet
bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet inzake de
luchtverontreiniging, de Wet milieubeheer, de Wet
ruimtelijke ordening, de Waterwet en de Woningwet. De
Kernenergiewet en de Wet bescherming Antarctica ontbreken in
voornoemde opsomming, omdat de landelijke
handhavingstrategie daarop (vooralsnog) niet van toepassing
is.. Toepassing van de landelijke handhavingstrategie leidt tot
afgestemd en effectief bestuurs- en/of strafrechtelijk handelen.
Daarom is de landelijke handhavingstrategie breder toepasbaar dan
alleen op het omgevingsrecht. Doel De overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van de wetgeving.
Voor wat het omgevingsrecht betreft ligt de basis van deze
verantwoordelijkheid voor het bestuur in diverse bijzondere wetten,
de Algemene wet bestuursrecht en in de jurisprudentie van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de zogenoemde
beginselplicht tot handhaven 4
Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN AP8242
. Voor het OM ligt de basis van deze verantwoordelijkheid in
artikel 124 van de Wet op de rechterlijke organisatie en in de
Europese richtlijn inzake de bescherming van het milieu door middel
van het strafrecht 5
EG
richtlijn nr. 2008/99/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 19 november 2008. Uitgangspunt is dat bestuur en OM, elk handelend vanuit de
eigen verantwoordelijkheid, hun handelen afzonderlijk en in
combinatie richten op het naleven van wet- en regelgeving. Uit het oogpunt van rechtsgelijkheid is het doel van de landelijke
handhavingstrategie, voortbouwend op de hiervoor geschetste
verantwoordelijkheden van bestuur en OM: uitvoering geven
aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij
iedere bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare
keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en
toepassen, landsbreed door het bestuurlijk bevoegd gezag / de
Omgevingsdiensten, landelijke inspecties, politie en het
OM. Hiertoe bevat de landelijke handhavingstrategie
een duidelijke visie op handhaven (hoofdstuk 2) en een uitgeschreven
en geïnstrumenteerde aanpak (hoofdstuk 3). Positionering Handhavinginstanties moeten op grond van het Besluit omgevingsrecht
(Bor) een nalevingstrategie hebben, bevattende een toezicht-,
sanctie- en gedoogstrategie. De landelijke handhavingstrategie
ondersteunt dit, door één lijn te brengen in hoe instanties reageren
op tijdens het toezicht gedane bevindingen. In figuur 1 is de
positionering van de landelijke handhavingstrategie weergegeven. De term ‘handhavingstrategie’ drukt uit dat interveniëren breder is
dan het opleggen van sancties naar aanleiding van overtredingen.
Omdat interveniëren ook tijdens toezicht kan plaatsvinden,
bijvoorbeeld in de vorm van aanspreken en informeren, raakt de
landelijke handhavingstrategie in figuur 1 de toezichtstrategie aan.
De landelijke handhavingstrategie gaat niet over het toezicht als
zodanig (prioriteiten, manieren van toezicht houden, en
dergelijke).De landelijke handhavingstrategie raakt in figuur 1 ook de
gedoogstrategie aan. Dit betekent dat de landelijke
handhavingstrategie erkent dat er omstandigheden kunnen zijn om van
(bestuursrechtelijk) handhaven af te zien. Dit laat eventuele
strafvervolging door het OM overigens onverlet 6
Gedogen in Nederland 25085, nr 2, 1996-1997.Figuur 1 toont tot slot dat er specifieke strategieën, die sporen
met de landelijke handhaving-strategie, onder de landelijke
handhavingstrategie kunnen hangen voor gebieden (bijvoorbeeld Natura
2000), groepen van normadressaten (BRZO bedrijven) of speciale
thema’s. Indien een met de landelijke handhavingstrategie sporende
specifieke strategie voorhanden en bestuurlijk vastgesteld is, wordt
deze specifieke strategie gevolgd. Reeds onderkend is dat het voor
bepaalde domeinen, zoals ‘water’, ‘erfgoed’ en ‘bouwen en wonen’,
noodzakelijk kan zijn om spoedig een specifieke, met de landelijke
handhaving-strategie sporende, handhavingstrategie te
ontwikkelen.Figuur 1: Positionering landelijke handhavingstrategie 1.3Werking, implementatie en monitoring en evaluatieVoor de Wabo en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten 7
Vooralsnog met uitzondering van de Kernenergiewet en de Wet
bescherming Antarctica is de landelijke handhavingstrategie voor gebruik in het
VTH-stelsel opgeleverd aan het Bestuurlijk omgevingsberaad. Het overnemen en invoeren van de landelijke handhavingstrategie is
onderdeel van de VTH kwaliteitscriteria voor Wabo bevoegde overheden 8
Paragraaf 5.2.4 Kwaliteitscriteria 2.1 voor
vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de
Wabo, Uitvoering met ambitie.nl, 7 september
2012. Dit waarborgt landelijke eenduidigheid in twee opzichten,
te weten:
dat iedere bevinding een passende interventie krijgt;
en
dat het proces om tot een passende interventie te komen
overal hetzelfde verloopt.
Lokale/regionale bestuurlijke afwegingsruimte zit gezien het
voorgaande in keuzes over toezichtprioriteiten en de manier van
toezicht houden, maar niet in het toepassen van de landelijke
handhavingstrategie. De landelijke handhavingstrategie is een
landelijk geldend afwegingsinstrument dat iedereen volgt om van
bevinding naar interventie te komen. Dit onderstreept dat de
landelijke handhavingstrategie vooral een instrument is voor
uitvoerders. Als stelselverantwoordelijke VTH voor de Wabo, draagt de minister
van IenM voor wat betreft het omgevingsrecht zorg voor het monitoren
en evalueren van de toepassing van de landelijke handhavingstrategie
en het zo nodig voorstellen van maatregelen naar aanleiding hiervan.
Alle partijen die met de landelijke handhavingstrategie werken
kunnen voorstellen voor maatregelen doen. Besluitvorming over
voorgestelde maatregelen vindt voor wat betreft het omgevingsrecht
plaats in het Bestuurlijk omgevingsberaad.2.Visie landelijke handhavingstrategieAls richtinggevende visie zijn de volgende vijf uitgangspunten van het
nieuwe VTH-stelsel voor de Wabo voor de handhaving geoperationaliseerd.
2.1Onafhankelijkheid – sterke, slagkrachtige en onafhankelijke
handhavinginstantiesHandhavinginstanties en hun medewerkers handelen consequent en
vasthoudend op basis van de geldende wet- en regelgeving en de
landelijke handhavingstrategie. Het belang van sterke, slagkrachtige
en onafhankelijke handhavinginstanties is groot. Provincies en
gemeenten dragen hier als bevoegd gezag voor de Wabo aan bij, door
voor de aan hun Omgevingsdiensten opgedragen taken een duidelijk en
ruim mandaat te verstrekken, op grond waarvan de directeur bevoegd
is tot het toepassen van bestuursrechtelijke interventies, waaronder
sancties. 2.2Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding, kennis-
en informatie-uitwisselingHandhavers wegen de ernst van de bevinding, het gedrag van de
normadressaat en de feiten en omstandigheden van de situatie.
Handhavers bepalen vervolgens welke interventie in het specifieke
geval passend is. Dit vereist professionaliteit en vakmanschap.
Handhaving-instanties brengen en houden daarom de voor handhaven
vereiste kennis 9
Onder andere voldoen aan de voor het VTH-stelsel voor de
Wabo gedefinieerde kwaliteitscriteria en kunde op peil en ondersteunen binnen hun organisaties een
cultuur waarin (elkaar aanspreken op) kennis en informatie
uitwisselen, samenwerken en handhavers die zich blijven ontwikkelen
vanzelfsprekend zijn. Ook uitwisseling van kennis en leerervaringen tussen
handhavinginstanties is van groot belang. De landelijke
handhavingstrategie op papier is immers het begin, maar waar het
vervolgens om gaat is dat alle instanties de papieren strategie op
soortgelijke wijze blijven toepassen en daarover met elkaar in
contact blijven en leerervaringen en beste praktijken uitwisselen.
Anders zullen praktijken ongewild toch weer uit elkaar gaan lopen. Landelijk overleg over de implementatie en uitvoering van de
landelijke handhavingstrategie gebeurt tijdens de
implementatieperiode voor wat het omgevingrecht betreft in het
Implementatieberaad. Regionaal overleg ter zake vindt plaats in (de
voorportalen van) het door de provincie geïnitieerde Bestuurlijk
Handhavingsoverleg (BHO) van de bevoegde overheden en het
Functioneel Parket van het OM. 2.3Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en verantwoording
afleggenHandhavinginstanties hebben een beginselplicht tot handhaven 10
Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN
AP8242. Handhavend optreden is zowel eerlijk tegenover
normadressaten uit het oogpunt van een gelijk speelveld, als
tegenover de maatschappij die ervan uit mag gaan dat handhavers
zodanig optreden dat haar rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de
leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft. In het VTH-stelsel is de primaire verantwoordingsrelatie die van het
bevoegd gezag aan het eigen democratisch controlerend orgaan
(bijvoorbeeld Gemeenteraad en Provinciale Staten in het geval van
gemeenten respectievelijk provincies). De toepassing van de
landelijke handhavingstrategie is onderdeel van deze
verantwoordingsrelatie. 2.4Eenvoud – een passende interventie bij iedere bevinding en hoe
daar toe te komenMet de landelijke handhavingstrategie wordt ingezet op een passende
interventie bij iedere bevinding. Handhavers hanteren de landelijke
handhavingstrategie bij iedere bevinding en maken daarbij gebruik
van de in de strategie opgenomen instrumenten. Omwille van
rechtsgelijkheid waarborgt dit passend interveniëren en eenduidig
optreden, dat wil zeggen: het in vergelijkbare zaken maken van
vergelijkbare keuzes en het op vergelijkbare wijze kiezen en
toepassen van interventies, landsbreed. Een passende interventie wil zeggen dat de interventie, gegeven de
verzamelde feiten en de beoordeling van de aard en/of omstandigheden
van de bevinding en de normadressaat, zo effectief en efficiënt
mogelijk leidt tot spoedig herstel van de situatie voor de
bevinding, naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft daar
waar dit passend is of noodzakelijk om de normadressaat tot naleven
te bewegen, dan wel de norm te bevestigen. Dit betekent dat twee keuzen noodzakelijk zijn:
Hoe wordt er opgetreden: alleen bestuursrechtelijk,
bestuurs- én strafrechtelijk, of alleen strafrechtelijk?
Welke interventie(s) wordt (worden) ingezet?
Ad. 1 Hoe wordt opgetreden is vastgelegd in hoofdstuk 3 van deze
landelijke handhavingstrategie. Bestuursrechtelijk optreden is
vooral gericht op het herstellen van de situatie, dat wil zeggen op
het in overeenstemming brengen met de wet- en regelgeving, opdat
vastgesteld beleid wordt geëffectueerd. Strafrechtelijk optreden is
vooral gericht op het straffen van de overtreder en het wegnemen van
diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. Bestuurs- en
strafrechtelijk optreden dienen daarnaast allebei tot ontmoediging,
ofwel tot individuele en algemene preventie. Omdat deze aspecten
vaak tegelijk aan de orde zijn, is een weloverwogen inzet van het
bestuursrecht en/of het strafrecht conform de landelijke
handhavingstrategie noodzakelijk. Ad. 2 De keuze van de in te zetten bestuursrechtelijke interventie(s)
vindt plaats aan de hand van de in hoofdstuk 3 van de landelijke
handhavingstrategie opgenomen interventieladder en
interventiematrix, waarbij het spoedig herstellen van de situatie
voor de bevinding de eerste prioriteit is. 2.5Gezamenlijkheid – overleg, afstemming en planmatig en
informatiegestuurd gezamenlijk optredenToezicht houden gebeurt op basis van door bevoegde overheden
bestuurlijk vastgestelde handhavingprogramma’s, inclusief
financiering en menskracht, die zijn afgestemd met alle bij het
omgevingsrecht betrokken instanties. Afgestemde
handhavingprogramma’s en de landelijke handhavingstrategie borgen in
combinatie dat de overheden planmatig gezamen-lijk optreden, bij het
toezicht en bij bevindingen die tijdens dat toezicht zijn gedaan 11
Beperking toezichtlast: naleving bewerkstelligen tegen zo
gering mogelijke kosten. Informatie is voor goede risicoanalyses en daarop
gebaseerde handhavingprogramma’s onontbeerlijk. 3.Realisatie landelijke handhavingstrategie – stappenplanDit hoofdstuk geeft een stappenplan voor het toepassen van de in
hoofdstuk 2 opgenomen visie. Startpunt van het stappenplan is een
tijdens het toezicht gedane bevinding.3.1Stap 1 – Positionering bevinding in de interventiematrixFiguur 2: De interventiematrixDe handhaver bepaalt ten eerste in welk segment van de in figuur 2
opgenomen interventiematrix hij de bevinding positioneert 12
Geldt enkel voor bevindingen die een overtreding
zijn door: (1) het beoordelen van de gevolgen van de bevinding
voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of
maatschappelijke relevantie en (2) het typeren van de
normadressaat.Ad. 1 De gevolgen van bevindingen beoordeelt de handhaver als:
vrijwel nihil; of
beperkt; of
van belang – er is sprake van aanmerkelijk risico dat de
bevinding maatschappelijke onrust geeft en/of milieuschade,
natuurschade, waterverontreiniging en/of doden, zieken of
gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft; of
aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar – onder andere het
geval als de overtreding maatschappelijke onrust en/of
ernstige milieuschade, ernstige natuurschade, ernstige
waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens,
plant én dier) tot gevolg heeft.
Ad. 2 De handhaver typeert de normadressaat als:
goedwillend, proactief en geneigd om de regels te volgen, de
bevinding is het gevolg van onbedoeld handelen; of
onverschillig/reactief, neemt het niet zo nauw met het
algemeen belang, heeft een onverschillige houding, de
bevinding en de gevolgen van zijn handelen laten hem koud;
of
is opportunistisch en calculerend, er is sprake van het
bewust belemmeren van controlerenden, er is sprake van
mogelijkheidsbewustzijn, maar de gevolgen van het handelen
worden op de koop toe genomen, bewust risico nemend; of
bewust en structureel de regels overtredend en/of crimineel
of deel uitmakend van een criminele organisatie, houdt zich
bezig met fraude, oplichting of witwassen.
Bij de typering van de normadressaat kijkt de handhaver dus verder
dan de bevinding op zich en neemt hij diens gedrag en toezicht- en
handhavinghistorie mee in beschouwing. Als de handhaver niet in
staat is om de normadressaat te typeren, dan is typering B
(onverschillig/reactief) het vertrekpunt. De handhaver bepaalt tot slot of er sprake is van verzachtende of
verzwarende argumenten. Bij verzachtende argumenten wordt de in de
interventiematrix gepositioneerde bevinding één segment naar links
en vervolgens één segment naar onder verplaatst. Bij verzwarende
argumenten, waaronder recidive, is de verplaatsing één segment naar
rechts en vervolgens één segment naar boven. Als er meer
verzachtende of verzwarende argumenten zijn, levert dit toch maar
één verplaatsing op. Als legalisatie van de bevinding mogelijk is, is dat de aangewezen
weg gelet op de hieruit voortvloeiende rechtszekerheid voor alle
betrokkenen. Dit laat het toepassen van de landelijke
handhavingstrategie en de interventiematrix onverlet, omdat er
maatregelen nodig kunnen zijn om de overtreding te beëindigen en de
gevolgen te beperken of weg te nemen. Bij het toepassen van de
interventiematrix is de mogelijkheid van legalisatie een
verzachtende omstandigheid. Er kunnen tot slot omstandigheden zijn om bij een bevinding van
handhaven af te zien op basis van een vastgestelde gedoogstrategie.
Onder gedogen wordt verstaan het expliciete besluit van een
bestuursorgaan om tegen een bepaalde overtreding niet handhavend op
te treden. De nota ‘Gedogen in Nederland’ 13
Gedogen in Nederland 25085, nr 2, 1996-1997 bevat het landelijke kader voor gedogen: een gedoogsituatie
is van tijdelijke aard doordat het handelen binnen afziebare tijd
ophoudt dan wel doordat waarschijnlijk een vergunning zal worden
verleend. Ingeval tot gedogen wordt besloten dient het landelijke
kader voor gedogen onverkort te worden gevolgd. Gedogen laat
eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet.3.2Stap 2 – Bepalen verzwarende aspectenDe handhaver bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die moeten
worden betrokken bij de afweging om het bestuurs- en/of strafrecht
toe te passen. Hoe meer verzwarende aspecten, des te groter de reden
om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk te handhaven. Vooral
voor bevindingen die na stap 1 in de middensegmenten van de
interventiematrix zijn gepositioneerd (A4, B3, B4, C2 en D2), kunnen
de verzwarende aspecten reden zijn om naast bestuursrechtelijk ook
strafrechtelijk op te treden. De volgende verzwarende aspecten
worden afgewogen:
Verkregen financieel voordeel (winst of
besparing). De normadressaat heeft door
zijn handelen financieel voordeel behaald of financieel
voordeel halen was het doel.
Status verdachte /
voorbeeldfunctie. De normadressaat is:
een regionaal of landelijk maatschappelijk aansprekende of
bekende (rechts)persoon, een overheid, een toonaangevend
brancheonderdeel, een certificerende instelling, een persoon
die een openbaar ambt bekleedt, de eigen organisatie.
Financiële sanctie heeft vermoedelijk geen
effect. Een bestuurlijke boete kan
waarschijnlijk niet geïnd worden of is waarschijnlijk door
de normadressaat als (bedrijfs)kosten ingecalculeerd.
Combinatie met andere relevante
delicten. Andere handelingen zijn
gepleegd ter verhulling van de feiten, zoals valsheid in
geschrift, corruptie of witwassen.
Medewerking van deskundige
derden. De normadressaat is bij zijn
handelen ondersteund door deskundige derden, zoals
vergunningverlenende of certificerende instellingen,
keuringinstanties en brancheorganisaties. De handhaver moet
onderbouwen op grond van welke aanwijzingen hij het
vermoeden heeft dat de deskundige derde op de hoogte was
en/of medewerking heeft verleend aan de geconstateerde
bevinding(en).
Normbevestiging. Bij dit aspect
geldt dat het doel van de handhaving ligt in het onder de
aandacht brengen van het belang van een bepaalde norm bij de
branche of bij het bredere publiek. Strafrechtelijke
handhaving vindt mede plaats in het kader van normhandhaving
of normbevestiging met het oog op grotere achterliggende te
beschermen rechtsbelangen. Hierbij speelt de openbaarheid
van het strafproces een grote rol. Als in het openbaar, door
middel van een onderzoek ter terechtzitting of de publicatie
van een persbericht bij een transactie of strafbeschikking,
verantwoording wordt afgelegd van gepleegde strafbare feiten
krijgt de normhandhaving of normbevestiging het juiste
effect.
Waarheidsvinding. Soms kan
strafrechtelijk optreden met toepassing van
opsporingsbevoegdheden met het oog op de strafrechtelijke
waarheidsvinding en afdoening aangewezen zijn. Bijvoorbeeld
als een controle of inspectie aanwijzingen aan het licht
brengt dat er meer aan de hand is, maar de
bestuursrechtelijke instrumenten ontoereikend zijn om de
waarheid aan het licht te brengen.
3.3Stap 3 – Bepalen of overleg van het bestuur met politie en OM,
dan wel van politie en OM met het bestuur, over de toepassing van
het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd isDe handhaver bepaalt of overleg over de toepassing van het bestuurs-
en/of strafrecht geïndiceerd is op basis van de beoordeling van de
bevinding met de interventiematrix (stap 1) en de afweging van
verzwarende aspecten (stap 2). Dit overleg beoogt een weloverwogen
inzet van het bestuursrecht, het bestuurs- én strafrecht of alleen
het strafrecht. Dit overleg is derhalve tweerichtingsverkeer: bestuursrechtelijke handhavers zoeken
indien noodzakelijk het overleg op met politie en OM en omgekeerd. Overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht is
altijd noodzakelijk als de handhaver de bevinding na stap 1 heeft
gepositioneerd in de middensegmenten (A4, B3, B4, C2, D2 en D1) of
zware segmenten (C3, C4, D3 en D4) van de interventiematrix. Overleg
kan ook zinvol zijn bij bevindingen die de handhaver weliswaar heeft
gepositioneerd in de lichte segmenten van de interventiematrix (A1,
A2, A3, B1, B2 en C1), maar waarbij er op grond van stap 2 sprake is
van één of meer verzwarende aspecten. In situaties waarin een handhavinginstantie een BSBm oplegt is
overleg met het OM niet geïndiceerd en is strafrechtelijk optreden
door het OM niet aan de orde. Als de handhaver concludeert dat overleg over de toepassing van het
bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is, wordt gehandeld op basis
van vooraf tussen bestuursrechtelijke handhavinginstanties, politie
en OM gemaakte algemene afspraken over hun samenspel. Alleen zo kan
accuraat en effectief optreden in voorkomende gevallen worden
gewaarborgd, in het bijzonder als er sprake is van spoed en
heterdaad. Situaties waarin de vooraf gemaakte algemene afspraken
niet voorzien, zullen apart door handhavinginstantie, politie en OM
worden beoordeeld, in een regulier overleg of door middel van ad hoc
overleg als snelheid vereist is. Uit het overleg volgt hoe de
betreffende bevinding wordt opgepakt: alleen bestuursrechtelijk,
bestuurs- én strafrechtelijk of alleen strafrechtelijk. Het laatste
veelal startend met een opsporingsonderzoek onder leiding van de
Officier van Justitie. Tenslotte is, afgezien van de interventiematrix, aangifte bij het OM
standaard als toezicht-houders de volgende ernstige bevindingen
doen:
Situaties waarin bewust het toezicht onmogelijk wordt
gemaakt, zoals het weigeren van toegang, intimidatie,
geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en poging
tot omkoping.
Situaties waarin de toezichthouder constateert dat er
opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht, door onder
andere: sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van
verkeerde informatie.
3.4Stap 4 – Optreden met de interventiematrixDe landelijke handhavingstrategie gaat uit van het in principe zo
licht mogelijk starten met interveniëren gericht op herstel en het
vervolgens snel inzetten van zwaardere interventies als naleving
uitblijft. De handhaver gebruikt de interventiematrix van figuur 3
daarbij als volgt:
De handhaver kijkt naar de interventies in het segment van
deze interventiematrix waarin hij de bevinding eerder met
behulp van stap 1 (paragraaf 3.1) heeft gepositioneerd.
De handhaver kiest voor de minst zware (combinatie) van de
in het betreffende segment opgenomen interventies, tenzij de
handhaver motiveert dat een andere (combinatie van)
interventie(s) in de betreffende situatie passender is.
De interventies in de (segmenten van de) matrix lopen van beneden
naar boven op in zwaarte. In bijlage 2 staan alle interventies
eveneens van licht naar zwaar toegelicht. Waar in de matrix van figuur 3 ‘PV’ staat betreft het de middelzware
en zware segmenten die in stap 3 zijn afgestemd tussen
handhavinginstantie en OM. Als in overleg is besloten dat het OM
niet optreedt, zijn er in deze situaties de in figuur 3 aangegeven
op herstel en/of op bestraffing gerichte bestuursrechtelijke
interventies om te overwegen, en ook de BSBm als strafrechtelijke
interventie.Figuur 3: De interventiematrix voor het bepalen van de eerste
interventie(s) – zie ook bijlage 2 De handhaver zet de betreffende (combinatie van) interventie(s) in
totdat sprake is van naleving. Als naleving binnen de door de
handhaver bepaalde termijn uitblijft, pakt de handhaver direct door,
door middel van het inzetten van een zwaardere (combinatie van)
interventie(s). In algemene zin geldt voor termijnen het volgende:
Gedragsvoorschriften dienen direct in acht genomen te
worden. Hiervoor dient geen of hooguit een zeer korte
termijn te worden gesteld om de overtreding te beëindigen
en/of herhaling ervan te voorkomen.
In alle andere gevallen – waaronder ook plannen of
voorzieningen waarvoor investeringen vereist zijn – geldt:
hoe urgenter de situatie des te korter de termijn. Daarbij
rekening houdend met de technische en organisatorische
realiseerbaarheid in die termijn.
Het optreden in stap 4, zoals tot nu toe beschreven, heeft
betrekking op gedane bevinding(en) die op grond van de
interventiematrix worden aangepakt. Uiteraard kunnen
handhavinginstanties aanvullend ook hun toezichtstrategie bij het
betreffende bedrijf als zodanig aanpassen, in de zin van
bijvoorbeeld het verhogen/verlagen van de toezichtfrequentie, het
initiëren van de herijking van de vergunningensituatie, et cetera.
3.5Stap 5 – VastleggingDe doorlopen stappen en genomen beslissingen worden verifieerbaar en
transparant vastgelegd volgens de binnen de handhavinginstantie
geldende administratieprocedures en -systemen, zodanig dat hieruit
kan worden afgeleid dat is voldaan aan: het motiverings-beginsel,
het zorgvuldigheidsbeginsel, het verbod van willekeur en het verbod
van misbruik van bevoegdheid.1– Begrippen
Begrip Toelichting Beginselplicht tot handhaven Uitgangspunt dat het bevoegd gezag verplicht is om op te
treden bij een geconstateerde overtreding. De term
‘beginselplicht’ impliceert dat er omstandigheden kunnen
zijn om van handhaven en/of het opleggen van een sanctie af
te zien. Dit is in het recht geregeld via artikel 5:5 Awb
(het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke sanctie op voor
zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestond)
en artikelen 39 en verder van het Wetboek van strafrecht
(strafuitsluitingsgronden). Uit de recht-spraak volgt voorts
dat overwogen kan worden van handhaven af te zien als er
concreet zicht op legalisatie bestaat, of wanneer handhavend
optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee
te dienen belangen, dat van optreden in die concrete
situatie behoort te worden afgezien. Bestuurlijk handhavingoverleg Een overleg onder coördinatie van de provincie waaraan de
handhaving-partners deelnemen. Het BHO stelt uitgaande van
de landelijke hand-havingprioriteiten de regionale / lokale
handhavingprioriteiten vast. Bestuurlijk Omgevingsberaad Centraal bestuurlijk overleg over het stelsel VTH o.l.v de
Minister van IenM, gericht op afstemming van de
verschillende taken en verantwoor-delijkheden. Aan het
Bestuurlijk omgevingsberaad doen in ieder geval mee: de
ministers van I&M en V&J, drie vertegenwoordigers
van de omgevingsdiensten, vertegenwoordigers van de bevoegde
overheden en het OM. Bestuurlijke boete Een boete die door een daartoe bevoegde overheidsdienst
zonder tussenkomst van het OM of een rechter kan worden
opgelegd. Het CJIB verzorgt de inning en incasso van
bestuurlijke boetes van diverse overheidsdiensten, waaronder
de NVWA, de Inspectie SZW en de Inspectie Leefomgeving en
Transport. Bestuurlijke strafbeschikking milieu Een strafrechtelijke boete die bij strafbeschikking wordt
opgelegd ter afdoening van relatief eenvoudige
overtredingen. De gevallen waarin dit instrument kan worden
toegepast zijn opgenomen in het Feitenboekje Bestuurlijke
strafbeschikking milieu- en keurfeiten. Bevinding Waarneming die ten aanzien van een bepaald onderwerp van
onderzoek tijdens een inspectie wordt gedaan. Na beoordeling
ervan kunnen bevindingen leiden tot de kwalificatie wel/geen
overtreding. Functioneel Parket Specialistisch, landelijk opererend onderdeel van het OM,
dat zich toelegt op de bestrijding van complexe fraude en
milieucriminaliteit. Fysieke leefomgeving De fysieke leefomgeving omvat de inrichting van de
woonwijk/gemeente inclusief de wegen, parken,
industrieterreinen. De kwaliteit van de fysieke leefomgeving
wordt deels bepaald door de milieukwaliteit. Gedoogstrategie Een bestuurlijk vastgesteld document, waarin is vastgelegd
in welke situaties en onder welke condities inzet van
sancties tegenover overtreders tijdelijk achterwege kan
blijven. Handhaving Het door toezicht bewerkstelligen en zo nodig met toepassing
van bestuursrechtelijke of strafrechtelijke middelen
bereiken dat de regelgeving wordt nageleefd. Handhavingprogramma Op onderkende risico’s en vastgestelde prioriteiten gericht
handhaving-activiteitenprogramma, inclusief financiering en
capaciteit. Interventie Actieve handeling om een geconstateerd probleem op te
lossen. Legalisatietoets Toets om na te gaan of legalisatie van een overtreding
mogelijk is. Motiveringsbeginsel In de Algemene wet bestuursrecht vastgelegd beginsel dat de
overheid haar besluiten goed moet motiveren: de feiten
moeten kloppen en de motivering moet logisch en begrijpelijk
zijn. Nalevingstrategie Bestuurlijk vastgesteld document, waarin is vastgelegd met
welke instrumenten naleving wordt gerealiseerd en welke rol
handhaving daarbinnen speelt. Een nalevingstrategie bevat in
ieder geval een toezichtstrategie, een sanctiestrategie en
een gedoogstrategie. Normadressaat Natuurlijke of rechtspersoon voor wie een bepaalde norm of
voorschrift geldt. OM Openbaar Ministerie. Omgevingsdiensten Diensten van provincies en gemeenten voor de uitvoering van
de VTH-taken. De Omgevingsdiensten werden eerder ook wel
aangeduid als Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD’s). Rechtsgelijkheid Rechtsbeginsel dat bepaalt dat gelijke gevallen gelijk
dienen te worden behandeld en ongelijke verschillend naar de
mate van het verschil. Rechtvaardigingsgrond Omstandigheid die de wederrechtelijkheid van een handeling
bij nader inzien wegneemt. Mogelijke reden om uiteindelijk
geen sanctie op te leggen. Sanctie Straf of maatregel die wordt toegepast als rechtsregels
worden overschreden. Sanctiestrategie Bestuurlijk vastgesteld document, waarin de basisaanpak voor
het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden bij
overtredingen is vastgelegd. De sanctiestrategie omvat ten
minste: a.een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk –
strafrechtelijk optreden tegen overtreding van de gestelde
milieunormen;b.een passende reactie op geconstateerde overtredingen;c.een stringentere reactie bij voortduring van de
overtreding;d.een regeling voor optreden tegen overtredingen door de
eigen organisatie en andere overheden;e.transparantie over te stellen termijnen voor het opheffen
van (standaard)overtredingen en over de zwaarte van sancties
daarvoor.Schulduitsluitingsgrond Omstandigheid die de verwijtbaarheid van een handeling bij
nader inzien wegneemt. Mogelijke reden om uiteindelijk geen
sanctie op te leggen. Strafuitsluitingsgronden Er zijn twee categorieën strafuitsluitingsgronden:
rechtvaardigheids-gronden en schulduitsluitingsgronden. Zie
aldaar. Strategische milieukamer Overleg tussen het Functioneel Parket van het OM, de
inspecteurs-generaal van de ILT, NVWA en de Inspectie SZW,
de Nationale Politie, een vertegenwoordiging van de
Omgevingsdiensten en het bestuurlijk bevoegd gezag. De SMK
stelt de landelijke prioriteiten vast voor de
strafrechtelijke handhaving en de afstemming van de
strafrechtelijke handhaving op de bestuurlijke handhaving.
Toezicht Het controleren of en in hoeverre wettelijke bepalingen
worden nageleefd. Toezichtstrategie Bestuurlijk vastgesteld document, waarin is vastgelegd welke
vormen van toezicht worden onderscheiden en wat de
basiswerkwijze daarbij is. VTH kwaliteitscriteria Kwaliteitscriteria die inzichtelijk maken welke kwaliteit
burgers, bedrijven en instellingen, maar ook overheden
onderling en opdrachtgevers mogen verwachten bij de
uitvoering of de invulling van taken op het gebied van
vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH taken).
Zorgvuldigheidsbeginsel In de Algemene wet bestuursrecht vastgelegd rechtsbeginsel,
dat de overheid een besluit zorgvuldig moet voorbereiden en
nemen: correcte handeling van de burger, zorgvuldig
onderzoek naar de feiten en belangen, procedure goed volgen
en deugdelijke besluitvorming.
2Toelichting interventies van licht naar zwaarBestuursrecht herstellendAanspreken/informerenAanspreken/informeren is een informele interventie (geen wettelijke basis) naar
aanleiding van een inspectie die ertoe moet leiden dat de normadressaat naleeft
of in staat is na te leven. Aanspreken/informeren gebeurt mondeling, door het
verstrekken van schriftelijke informatie of door verwijzing naar websites.
Aanspreken/informeren is vooral aan de orde bij goedwillende normadressaten die
onbedoeld niet naleven en die gemotiveerd zijn de niet naleving zo snel mogelijk
zelf op te lossen.Waarschuwen - brief met hersteltermijnWaarschuwen betekent dat de normadressaat naar aanleiding van een inspectie een
waarschuwingsbrief ontvangt. Daarin is opgenomen welke maatregelen of
voorzieningen getroffen moeten worden om na te leven en binnen welke (redelijke)
termijn. In de brief staat ook dat de handhavinginstantie verdergaande
bestuursrechtelijke interventies zal nemen (LOB, LOD), als blijkt dat de in de
waarschuwingsbrief opgenomen maatregelen of voorzieningen niet zijn getroffen na
het verstrijken van de termijn.Bestuurlijk gesprekEen bestuurlijk gesprek met (de leiding van) de normadressaat in kwestie is een
aanvullende escalerende interventie op waarschuwen.Verscherpt toezichtVerscherpt toezicht als interventie betreft het naar aanleiding van een
inspectie meer of intensiever toezicht houden op de normadressaat. Een
bestuurlijk gesprek zal hier vaak aan vooraf gaan. Verscherpt toezicht moet
worden aangekondigd, als ook onder welke voorwaarden het verscherpt toezicht
weer zal worden opgeheven.Last onder dwangsom - LODEen last onder dwangsom is een op herstel gerichte interventie voor het ongedaan
maken van overtredingen en/of het voorkomen van verdere/herhaalde overtreding.
De normadressaat krijgt een verplichting (een last) opgelegd om binnen een
gegeven termijn de overtreding te beeindigen door iets te doen of na te laten op
straffe van het verbeuren van een dwangsom wanneer de last niet tijdig wordt
uitgevoerd. De op te leggen dwangsom moet voldoende hoog zijn om de overtreding
te beëindigen. Een last onder dwangsom kan alleen worden opgelegd als hiervoor
een wettelijke bevoegdheid bestaat.Het opleggen van een last onder dwangsom gebeurt volgens zorgvuldig te volgen
stappen. In het algemeen worden de volgende stappen doorlopen:
Bestuurlijke waarschuwing, dat wil zeggen:
het bekend maken van het voornemen om een last onder dwangsom op te
leggen met een hersteltermijn plus de termijn om zienswijzen bekend te
maken. Indien niet tijdig hersteld:
Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het
opleggen van een last onder dwangsom met een hersteltermijn. Indien niet
tijdig hersteld:
Verbeuren en innen dwangsom.
Last onder bestuursdwang - LOBEen last onder bestuursdwang is een op herstel gerichte interventie voor het
ongedaan maken van een overtreding waarbij de handhavinginstantie, wanneer de
last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd, op kosten van de overtreder, een
overtreding beeindigt door zelf daadwerkelijk in te (laten) grijpen. Een last
onder bestuursdwang kan alleen worden toegepast als hiervoor een wettelijke
bevoegdheid bestaat.Voor de last onder bestuursdwang gelden dezelfde zorgvuldig te doorlopen stappen
als voor de last onder dwangsom. Ook hier kan, bijvoorbeeld in spoedeisende
situaties, van deze stappen worden afgeweken:
Bestuurlijke waarschuwing, dat wil zeggen:
het bekend maken van het voornemen om een last onder bestuursdwang op te
leggen met een hersteltermijn plus de termijn om zienswijzen bekend te
maken. Indien niet tijdig hersteld:
Sanctiebeschikking, dat wil zeggen: het
opleggen van een last onder bestuursdwang met een hersteltermijn. Indien
niet tijdig hersteld:
Uitvoeren bestuursdwang.
In spoedeisende situaties en bij ernstige overtredingen is de last onder
bestuursdwang de meest geschikte bestuursrechtelijke interventie. De
handhavinginstantie kan verzoeken om onmiddellijke beeindiging van de
overtreding. Als blijkt dat de normadressaat niet bereid is aan dit verzoek te
voldoen, kan de handhavinginstantie zelf en in spoedeisende gevallen zonder
voorafgaande last feitelijk optreden. Wel moet de handhavinginstantie zo spoedig
mogelijk nadien alsnog een formele sanctiebeschikking uitvaardigen.Tijdelijk stilleggenTijdelijk stilleggen betekent dat activiteiten of voertuigen als gevolg van de
overtreding tijdelijk worden stilgelegd, tot de overtreding is hersteld en van
naleving sprake is. Er kan aanleiding zijn om bij tijdelijk stilleggen beleid
en/of politiek te informeren. Tijdelijk stilleggen kan onder de LOB vallen.Bestuursrecht bestraffendBestuurlijke boeteEen bestuurlijke boete is een bestuurlijke bestraffende sanctie die door een
daartoe bevoegde overheidsdienst zonder tussenkomst van het OM of een rechter
kan worden opgelegd. Het CJIB verzorgt de inning en incasso van bestuurlijke
boetes van diverse overheidsdiensten, waaronder de NVWA, de Inspectie SZW en de
Inspectie Leefomgeving en Transport.Een bestuurlijke boete houdt de onvoorwaardelijke verplichting in tot betaling
van een geldsom en kan naast een last onder dwangsom of een last onder
bestuursdwang worden opgelegd. Het opstellen van het boeterapport gebeurt door
de toezichthouder/handhaver, maar de kennisgeving, beschikking en inning
gebeuren door het boetebureau (o.a. CJIB). De maxima en bandbreedtes van
boetebedragen zijn veelal vastgelegd in de wetgeving. Een belangrijk verschil
met de BSBm is dat bezwaar en beroep bij het bestuursorgaan dienen te worden
aangetekend, terwijl de normadressaat tegen de BSBm in verzet kan komen bij het
OM.Schorsen of intrekken vergunning, certificaat of
erkenningAls de normadressaat houder is van een begunstigend besluit (vergunning of
ontheffing), dan kan het geheel of gedeeltelijk intrekken van dat besluit een
passende interventie zijn. Deze interventie is met name passend als de
normadressaat niet in actie komt naar aanleiding van eerdere correctieve
interventies, zoals een last onder dwangsom. Het geheel of gedeeltelijk
intrekken van een begunstigend besluit is een vergaande interventie die
zorgvuldig moet worden voorbereid.Exploitatieverbod, sluitingVoor niet vergunningplichtige normadressaten bestaat de mogelijkheid op basis
van de Fraudewet om het bedrijf te sluiten of de exploitatie ervan te verbieden.
Ook dit zijn vergaande interventies die zorgvuldig moeten worden voorbereid en
waarbij het informeren van beleid en politiek noodzakelijk is.StrafrechtBestuurlijke strafbeschikking milieu - BSBmDe bestuurlijke strafbeschikking milieu is een op het strafrecht (artikel 257ba
Wetboek van Strafvordering) gebaseerde interventie die daartoe bevoegde
handhavinginstanties zonder tussenkomst van het OM kunnen opleggen. Voor feiten
uit het zogenoemde ‘Feitenboekje Bestuurlijke Strafbeschikking Milieu- en
Keurfeiten’ wordt een combibon uitgeschreven (geldboete) die ter afdoening wordt
gezonden aan het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB). De BSBm kan los van
(of of), parallel met (en en) of volgtijdelijk aan (eerst…dan…) op herstel
gerichte interventies worden ingezet.De BSBm is bedoeld voor relatief eenvoudige overtredingen, waarbij er over de
schuldvraag geen twijfel bestaat. De ‘Richtlijn bestuurlijke
strafbeschikkingbevoegdheid milieu- en keurfeiten’ geeft in paragraaf 2.7 de
beleidsvrijheid binnen gestelde grenzen aan en in paragraaf 2.8 de
contra-indicatiesvoor het uitvaardigen van een BSBm. Als geen BSBm kan worden uitgevaardigd is in
veel gevallen overleg met het OM noodzakelijk.Proces-verbaal (PV)BOA’s die een strafbaar feit vermoeden of constateren, kunnen een PV opmaken.
Dit optreden valt onder het strafrechtelijk optreden dat in deze landelijke
handhavingstrategie is geregeld. Een PV is de basis voor het verdere optreden
van het OM dat kan leiden tot sancties als: een geldboete, een werkstraf, een
gevangenisstraf, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, publicatie
van het vonnis, stillegging van de onderneming en verbeurdverklaring.Landelijke handhavingstrategie 1.1 Achtergrond en aanleiding 1.2 Beoogde brede werking, doel en positionering 1.3 Werking, implementatie en monitoring en evaluatie 2. Visie landelijke handhavingstrategie 2.1 Onafhankelijkheid – sterke, slagkrachtige en onafhankelijke
handhavinginstanties 2.2 Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding,
kennis- en informatie-uitwisseling 2.3 Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en
verantwoording afleggen 2.4 Eenvoud – een passende interventie bij iedere bevinding en
hoe daar toe te komen 2.5 Gezamenlijkheid – overleg, afstemming en planmatig en
informatiegestuurd gezamenlijk optreden 3. Realisatie landelijke handhavingstrategie – stappenplan 3.1 Stap 1 – Positionering bevinding in de interventiematrix
3.2 Stap 2 – Bepalen verzwarende aspecten 3.3 Stap 3 – Bepalen of overleg van het bestuur met politie en
OM, dan wel van politie en OM met het bestuur, over de toepassing
van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is 3.4 Stap 4 – Optreden met de interventiematrix 3.5 Stap 5 – Vastlegging Bijlage 1 – Begrippen Bijlage 2 Toelichting interventies van licht naar zwaar