Verordening verhoging en verlaging algemene bijstand

Met ingang van 1 januari 1996 trad de Algemene bijstandswet (Abw) in werking.

In deze Algemene bijstandswet werd de basisnorm voor alleenstaanden en alleenstaande ouders verlaagd met 20%. In verband hiermee werden in de wet bepalingen opgenomen voor de verhoging van de bijstandsnorm (met een toeslag) voor alleenstaanden of alleenstaande ouders “voor zover de belanghebbende hogere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de bijstandsnorm voorziet, als gevolg van het niet of niet geheel kunnen delen van deze kosten met een ander”.

De basisnorm voor gehuwden bleef gehandhaafd op 100% van het wettelijk minimumloon. In verband hiermee werden in de wet bepalingen opgenomen voor de verlaging van de bijstandsnorm voor gehuwden “voor zover de belanghebbenden lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan hebben dan waarin de bijstandsnorm voorziet, als gevolg van het geheel of gedeeltelijk kunnen delen van deze kosten met een ander”.

De Algemene bijstandswet bepaalde voorts dat het gemeentebestuur bij verordening moest vaststellen voor welke categorieën de bijstandsnorm wordt verhoogd of verlaagd en op grond van welke criteria de verhoging of verlaging wordt bepaald.

In Ede werd één en ander vastgelegd in de “Bijstandsverordening inzake toeslagen en verlagingen” (veelal aangeduid als “Toeslagenverordening”).

Met ingang van 1 januari 2004 wordt de Algemene bijstandswet vervangen door de Wet werk en bijstand (Wwb).

In de nieuwe Wet werk en bijstand zijn eveneens bepalingen opgenomen met betrekking tot de verhoging of de verlaging van de bijstandsnorm “wegens het niet of niet geheel kunnen delen van de kosten met een ander”. De bepalingen in de Wwb komen inhoudelijk exact overeen met de bepalingen in de Abw. Ook is weer vastgelegd dat de regels voor het verhogen of verlagen van de norm bij verordening moeten worden vastgelegd (door de gemeenteraad).

Sedert de invoering van de Verordening verhoging en verlaging algemene bijstand per 1 april 2004 is gebleken dat het voor de uitvoeringspraktijk moeilijk is kamerbewoners in te passen in de systematiek van deze verordening. De delen van de verordeningen die zien op het verblijf van derden op het adres van de bijstandsgerechtigde (kinderen, kostgangers, kamerhuurders) zijn immers geschreven vanuit de optiek van de bijstandsgerechtigde verhuurder/hoofdbewoner, en niet vanuit de optiek van de medebewoner, zoals de (onder)huurder of kostganger. Als deze medebewoner (ook) bijstandgerechtigd is, heeft hij ook schaalvoordelen die redelijkerwijs van invloed moeten zijn op de bijstand die hij krijgt uitbetaald.

Van oudsher werd in de gemeente ook al gewerkt met een lagere toeslag voor kamerbewoners, te weten 10% in plaats van de maximale 20%.

Deze wijziging van de verordening beoogt te bereiken dat er een juridisch solide basis is voor de lagere toeslag voor kamerbewoners. Tevens geeft de wijziging houvast voor de rechthebbende en de uitvoeringspraktijk.

In het aangepaste artikel 1 is door toevoeging van de punten c) en d) een onderscheid gemaakt tussen de woning die zelfstandige woonruimte is, en de onzelfstandige woonruimte die door een kamerbewoner wordt bewoond. Voor de definitie van de zelfstandige woningruimte is aansluiting gezocht bij het Burgerlijk Wetboek. Artikel 7:234 daarvan luidt: “Onder zelfstandige woning wordt verstaan de woning welke een eigen toegang heeft en welke de bewoner kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning.”

Deze definitie is voor de Wet werk en bijstand en de verordening goed bruikbaar. Dit is de woonruimte die bewoond wordt door degene die een deel van die woonruimte ter beschikking aan een of meerdere anderen kan stellen.

De kamerbewoner is dan degene die woonruimte bewoont welke geen zelfstandige woning is. Het gezamenlijk gebruik van wezenlijke voorzieningen (zoals keuken, toilet, douche, aansluitingen voor gas, water en stroom, kabelaansluitingen en dergelijke) dat naast het niet hebben van een eigen toegang kenmerkend is voor kamerbewoning, levert veelal tevens mede de relevante schaalvoordelen op. De schaalvoordelen kunnen overigens ook nog op andere zaken betrekking hebben, zoals het delen van abonnementen of het gezamenlijk gebruik van apparatuur. Opgemerkt zij, dat het bij kamerbewoners niet alleen gaat om inwoning bij een hoofdbewoner, maar dat het ook gaan om panden die volledig kamersgewijs worden verhuurd en bewoond.

Het begrip kamerbewoner wordt gehanteerd, en niet het begrip kamerhuurder, om aan te geven dat de juridische basis die aan de bewoning ten grondslag ligt niet van belang is voor de feitelijke beoordeling; het kan gaan om huur, onderhuur, kostgangerschap, bruikleen of welke andere constructie dan ook.

De normen voor personen van 65 jaar en ouder, genoemd in artikel 22 Wwb, zijn gebaseerd op de hoogte van de uitkeringen op grond van de AOW. In die wet wordt niet gewerkt met verlaging van de basisbedragen in verband met schaalvoordelen. Daarom sluit de Wwb, net als de Awb, uit dat de norm van personen van 65 jaar en ouder, wordt verlaagd. Dit volgt uit de formulering van artikel 30 Wwb.

Voor alleenstaanden en alleenstaande ouders van onder de 21 jaar gelden de jongerennormen van artikel 20 Wwb; hieraan kan alleen worden getornd in verband met de woonlasten, bijvoorbeeld bij het ontbreken van woonlasten (artikel 27 Wwb). Omdat deze normen al laag zijn, is hiervan afgezien.

Bij gehuwden waarvan beide partners jonger dan 21 jaar zijn, of een van beide partners 21 jaar of ouder is, gelden eveneens jongerennormen van artikel 20 Wwb, Deze gehuwdennormen kunnen wel worden verlaagd in verband met schaalvoordelen (artikel 26 Wwb). Gezien de hoogte daarvan, is van die mogelijkheid afgezien.

Daaruit volgt, dat de verordening uiteindelijk alleen van toepassing is op belanghebbenden van 21 jaar of ouder, doch jonger dan 65 jaar. Duidelijk is ook aangegeven dat het alleen om algemene bijstand gaat, en niet om eventuele bijzondere bijstand.

Overigens spreekt het voor zich, dat bij belanghebbenden van 65 jaar of ouder, die een deel of delen van hun woning commercieel ter beschikking stellen aan derden, daarvan inkomsten genieten die van invloed zijn op de uiteindelijke uitbetaling; de norm blijft wel intact, maar er worden inkomsten gekort (artikel 33 lid 4 Wwb)

In dit artikel is geregeld dat de alleenstaande van 21 en 22 jaar in principe geen toeslag ontvangt.

Artikel 29 Wwb geeft de bevoegdheid om de toeslag afwijkend vast te stellen (afwijkend het bepaalde in van artikel 25 Wwb), indien de toeslag een belemmering vormt voor de aanvaarding van arbeid. Dat standpunt wordt onderschreven, en van de bevoegdheid wordt gebruik gemaakt. De afwijkende vaststelling is dus een vaststelling op nihil. Indien echter duidelijk is dat van een belanghebbende van 21 of 22 nooit (of zeer langdurig niet) gevergd kan worden dat hij arbeid tracht te aanvaarden, is deze systematiek niet gerechtvaardigd. Op basis van de tekst van artikel 29 Wwb en de individualiseringsmogelijkheid binnen de verordening kan dan alsnog een toeslag worden verstrekt, in overeenstemming met de toeslagensystematiek van een alleenstaande van 23 jaar als ouder, zoals geregeld in artikel 4.

Het dient te gaan om een definitieve, of tenminste zeer langdurige, onmogelijkheid om werk te aanvaarden. Gedacht kan worden aan medische beperkingen van blijvende, zeer serieuze aard. Nadrukkelijk niet aan eventuele gedeeltelijke (of kort durende) vrijstellingen van de arbeidsplicht, bijvoorbeeld op grond van een opleiding, scholing, inburgeringstraject e.d.

In het nieuwe, ingevoegde artikel 3a worden de toeslagen genoemd die van toepassing zijn op de kamerbewoners. De alleenstaande van 21 of 22 jaar ontvangt op grond van artikel 3 van de verordening de norm, genoemd in artikel 21 Wwb, onder a (= 50%), zonder toeslag. Voor deze categorie is het niet van belang of er sprake is van een kamerbewoner.

Een alleenstaande kamerbewoners vanaf 23 jaar ontvangt een toeslag van 10% op zijn bijstandsnorm van 50%.

Een kamerbewoner die alleenstaande ouder is ontvangt een toeslag van 10% op zijn bijstandsnorm van 70%.

Kamerbewoners die gehuwd zijn, of daarmee gelijkgesteld, ontvangen een korting van 10% op hun bijstandsnorm van 100%.

Evenals bij de bewoners van zelfstandige woonruimte is er in voorzien dat kamerbewoners die feitelijk geen eigen woonkosten hebben geen toeslag krijgen (respectievelijk een korting van 20% als zij als gehuwden zijn aan te merken).

In dit artikel wordt voor de alleenstaande van 23 jaar of ouder voor iedere specifieke situatie aangegeven welke toeslag er van toepassing is.

De alleenstaande van 23 jaar en ouder, die de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan in het geheel niet kan delen met een ander, ontvangt de maximale toeslag. Wie de kosten kan delen ontvangt een lagere toeslag, of geen toeslag, al naar gelang de omstandigheden. De mogelijkheid tot delen van kosten, en dus het hebben van schaalvoordelen wordt aanwezig geacht als er andere personen in dezelfde woning verblijven.

Beoogd wordt echter, kort gezegd, dat inwonende kinderen onder de 21 jaar en studerende kinderen (ongeacht hun inkomsten, c.q. neveninkomsten) geen negatieve invloed op de hoogte van de uitkering hebben. Met deze kinderen kunnen geen kosten worden gedeeld. Inwoning van oudere kinderen (vanaf 21 jaar, niet studerend) heeft slechts een beperkte negatieve invloed. Met dergelijke kinderen kunnen wel kosten worden gedeeld.

In lid 6 is bepaald dat bij (vanaf) twee inwonenden (geen kinderen) er geen toeslag wordt uitgekeerd. Bij precies twee inwonenden kan het daar bij blijven. Bij meer dan twee inwonenden dient echter tevens naar het inkomensaspect te worden gekeken. Vanaf de derde inwonende kan een bedrag als inkomsten worden gekort (artikel 33 lid 4 Wwb).

In lid 7 is gebruik gemaakt van de in artikel 27 Wwb neergelegde bevoegdheid de toeslag lager vast te stellen (lager dan op grond van artikel 25 Wwb toegekend zou zijn) als de woonsituatie van de belanghebbende hiertoe aanleiding geeft. Voor personen die geen woonlasten in de zin van deze verordening hebben, wordt de toeslag effectief vastgesteld op nihil. Te denken valt bijvoorbeeld aan krakers, legale gebruikers die geen vergoeding hoeven te betalen of aan personen voor wie iemand anders (nog) de woonlasten betaalt.

In lid 8 is op een vergelijkbare wijze gebruik gemaakt van deze bevoegdheid jegens belanghebbenden die geen woning aanhouden. Ook deze personen zullen veelal lagere algemene bestaanskosten hebben: zij hebben geen vaste woonlasten, geen kosten voor nutsvoorzieningen, bepaalde verzekeringen, (reservering) duurzame gebuiksgoederen, onderhoud e.d. Het gaat om personen die een postadres aanhouden, en om personen die geen adres hebben en aan wie daarom door het college een briefadres beschikbaar is gesteld (veelal het adres van WIZ). Dit laat onverlet dat de gemeente zorg moet dragen voor een adequaat voorzieningenniveau voor dak- en thuislozen. Artikel 8 van deze verordening, al dan niet in combinatie met artikel 57 Wwb, maakt dit mogelijk.

In artikel 4 van de Verordening verhoging en verlaging algemene bijstand is bepaald welke toeslag de alleenstaande van 23 jaar en ouder ontvangt (20%, 10% of 0%). Ingevolge artikel 4 lid 7 ontvangt de alleenstaande van 23 jaar of ouder, die een woning bewoont waaraan voor hem geen woonkosten zijn verbonden, geen toeslag.

De strekking van lid 7 is, dat aan personen die “gratis” wonen, bijvoorbeeld als kraker of kraakwacht, geen toeslag wordt verstrekt; evenmin aan personen voor wie een derde, bijvoorbeeld de ex-partner, de woonkosten betaalt.

In de praktijk blijkt, dat ook kinderen ouder dan 23 jaar die inwonen bij hun ouder(s), soms niet concreet kunnen aantonen dat zij woonlasten hebben, in de vorm van een regelmatige bijdrage aan de ouder(s). Bij strikte toepassing zouden deze inwonende kinderen dan ook geen toeslag krijgen. Het artikel is echter niet voor hen geschreven. Het is zelfs zo, dat er juist van uitgegaan wordt dat zij wel bijdragen, als de ouder(s) ook uitkering hebben. De uitkering van de ouder(s) wordt dan mede daarom 10% lager vastgesteld. Strikte toepassing zou niet alleen onbillijk zijn maar ook makkelijk te manipuleren. Het is als reactie op de verlaging immers eenvoudig om alsnog een betaling aan de ouders te construeren, waardoor er dan wel weer recht op een toeslag van 10% ontstaat.

In het verleden werd er steeds van uit gegaan dat inwonende kinderen zouden bijdragen, en dus was er recht op een toeslag van 10%. Het was niet de bedoeling, dit uitgangspunt los te laten. De uitvoeringspraktijk vindt de Verordening op dit punt niet helder.

De situatie kan zich ook voordoen bij een alleenstaande ouder die bij zijn ouder(s) inwoont (artikel 5), of bij gehuwden die bij de ouder(s) van een van hen inwonen (artikel 6).

Dit is aanleiding om deze situaties expliciet te regelen. Dat kan worden bereikt door de volgende artikelleden toe te voegen:

Artikel 4, lid 9:

“De alleenstaande van 23 jaar of ouder, die inwoont bij zijn ouder(s), wordt geacht bij te dragen in de woonlasten en ontvangt een toeslag ter hoogte van de helft van het bedrag genoemd in artikel 25 lid 2 Wwb.”

Artikel 5, lid 9

“De alleenstaande ouder, die inwoont bij zijn ouder(s), wordt geacht bij te dragen in de woonlasten en ontvangt een toeslag ter hoogte van de helft van het bedrag genoemd in artikel 25 lid 2 Wwb.”

Artikel 6, lid 9

“De gehuwden, die inwonen bij de ouder(s) van een van hen, worden geacht bij te dragen in de woonlasten. Hun norm wordt verlaagd met de helft van het bedrag genoemd in artikel 25 lid 2 Wwb.”

In artikel 4 van de Verordening verhoging en verlaging algemene bijstand is bepaald welke toeslag de alleenstaande van 23 jaar en ouder ontvangt (20%, 10% of 0%).

Ingevolge artikel 4 lid 2 krijgt de alleenstaande bij wie alleen kinderen jonger dan 21 jaar inwonen, een toeslag van 20%. Als er ook nog een andere persoon bij inwoont wordt de toeslag 10%. Als er meer dan een andere persoon bij inwoont, vervalt de toeslag. De bedoeling daarvan is, om hiermee de situatie af te dekken dat er behalve kinderen onderhuurders e.d. woonachtig zijn.

Ingevolge artikel 4 lid 3 krijgt de alleenstaande bij wie alleen kinderen vanaf 21 jaar inwonen, een toeslag van 10%. Als er ook nog een ander persoon bij inwoont, vervalt de toeslag. De bedoeling daarvan is, om hiermee de situatie af te dekken dat er behalve deze oudere kinderen ook nog een onderhuurder e.d. woonachtig is.

In dit artikel wordt voor de alleenstaande ouder van 21 jaar of ouder voor iedere specifieke situatie aangegeven welke toeslag er van toepassing is.

Verder wordt verwezen naar de toelichting op artikel 4.

In lid 1 van dit artikel is geregeld, dat er van de verordening kan worden afgeweken als strikte toepassing ervan bijzonder onredelijk zou zijn. Het is niet de bedoeling om iedere lichte onredelijkheid weg te poetsen, maar om schrijnenden gevallen te kunnen oplossen.

In lid 2 is geregeld dat ook onredelijke voordelen kunnen worden gecorrigeerd. Als bijvoorbeeld iemand geen woonlasten heeft, krijgt hij geen toeslag. Als hij woonlasten heeft van een symbolisch bedrag, bijvoorbeeld € 10,00, zou dat tot een toeslag van ongeveer € 227,00 kunnen leiden. Deze ongewenste uitkomsten kunnen worden gecorrigeerd.

Zoals Burgemeester en wethouders de Wwb moeten uitvoeren (artikel 7 Wwb) dienen zij uiteraard ook de daarop gebaseerde verordeningen uit te voeren. Voor zover noodzakelijk is dat nog eens expliciet aangegeven.

Mandaat is in zijn algemeenheid toegestaan, tenzij uitdrukkelijk uitgesloten. De uitvoering van de Wwb mag worden gemandateerd aan ambtenaren. Daarmee ligt het voor de hand ook de uitvoering van de op de wet gebaseerde verordeningen te kunnen mandateren. Wellicht ten overvloede is deze mogelijkheid expliciet aangegeven.

Het kan voorkomen dat een belanghebbende op grond van de oude verordening een ander recht op uitkering heeft dan op grond van deze vordering. Dit kan zowel iets hoger als iets lager zijn. Naar de belanghebbende toe is het niet redelijk zijn uitkering meteen, ingaande 1 januari 2004, naar beneden bij te stellen, nog daargelaten dat dit een screening van het totale bestand zou betekenen. De bijstelling zou dan ook nog met terugwerkende kracht geschieden, hetgeen zich moeilijk verdraagt met de beginselen van behoorlijk bestuur. Aan de andere kant kan van de gemeente ook niet worden verlangd dat het hele bestand wordt gecontroleerd om relatief geringe wijzigingen in positieve zin door te voeren.

Daarom wordt ervoor gekozen het bestaande recht door te laten lopen. Uiteraard eindgit een dergelijk oud recht, zonder te herleven, als het recht op bijstand eindigt. Ook eindigt het oude recht, als een nieuwe situatie optreedt die op zich al tot een wijziging in de verstrekking zou leiden.

Tot slot dient er niet onbeperkt met twee regelingen te worden gewerkt. Daarom is voor een uiterste datum van 1 januari 2005 gekozen. Binnen een jaar dienen alle verstrekkingen naar de nieuwe verordening te geschieden.