Algemene Plaatselijke Verordening Ede 2001

De meeste van de in deze verordening opgenomen bepalingen hebben betrekking op (verboden) gedragingen “op of aan de weg”. De in artikel 1.1 gegeven omschrijving van “weg” is ruimer dan die van de Wegenwet en die van de wegenverkeerswet 1994 (en die van de verschillende provinciale wegenreglementen).

Te onderscheiden zijn de volgende definities van het begrip “weg”:

• a.

  de “(openbare) weg” in de zin van de Wegenwet: een begrip dat de wetgever heeft gecreëerd in verband met de verkeersbehoefte. E?n der grondbeginselen van de Wegenwet is, dat het verkeer op wegen die openbaar zijn in de zin van deze wet, het onbetwistbaar recht van vrij gebruik heeft (behoudens bepaalde beperkingen; zie hierna);

• b.

  de “weg” in de zin van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994), te weten de voor het openbaar verkeer openstaande weg: een begrip ontstaan als gevolg van de noodzaak om met betrekking tot de verkeersveiligheid en het in stand houden van de weg in te grijpen:

• c.

  de voor het publiek toegankelijke open plaatsen: een begrip dat - onder uiteenlopende formuleringen - voorkomt in verschillende artikelen van het Wetboek van Strafrecht en in de algemene plaatselijke verordeningen. De volgorde is die van eng naar ruim: “openbare wegen” zijn ook “wegen die voor het openbaar verkeer open staan”, maar niet alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen zijn openbaar. Tot de “voor het publiek toegankelijke plaatsen” kunnen de “openbare wegen” en de overige “voor het openbaar verkeer openstaande wegen” gerekend worden, maar het begrip is daarmee niet uitgeput.

Voor het vaststellen van de eventuele openbaarheid van een weg geeft artikel 4 van de Wegenwet een aantal criteria. Een weg is openbaar:

• a.

  wanneer hij, na het tijdstip van 30 jaar voor de inwerkingtreding van deze wet (1 oktober 1932), gedurende een termijn van 30 achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;

• b.

  wanneer hij, na het tijdstip van 10 jaren voor de inwerkingtreding van deze wet, gedurende 10 achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende die tijd de weg in onderhoud is geweest bij rijk, provincie, gemeente of waterschap;

• c.

  wanneer de rechthebbende op een weg, met medewerking van de gemeente raad, daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven.

De wegenverkeerswetgeving is toepasselijk op alle feitelijk voor het openbaar verkeer openstaande wegen. Indien een weg geen openbare weg in de zin van de Wegenwet is, is de eigenaar van de weg gerechtigd deze voor het verkeer te sluiten. Daarbij staat hem vrij deze weg niet voor alle verkeer te sluiten, doch slechts voor bepaalde categorieën van weggebruikers. Voor de andere categorieën is die weg dan een voor het openbare verkeer openstaande weg in de zin van de WVW 1994, waarop deze wet ten volle van toepassing is.

Beslissend is dan of een weg inderdaad feitelijk voor het verkeer gesloten is.

De duidelijk kenbaar gemaakte bedoeling van de eigenaar van de weg is niet voldoende voor de beantwoording van de vraag òf deze weg al dan niet voor het openbaar verkeer openstaat. En ook de plaatsing door de eigenaar van verbodsborden als bedoeld in artikel 461 Wetboek van Strafrecht (WvSr) vormt op zich nog geen beletsel om van een voor het openbaar verkeer openstaande weg te kunnen spreken; daarvoor moet de weg ook feitelijk zijn afgesloten. Zie de uitspraak van de afdeling rechtspraak van 29 maart 1982, NG 1982, blz. S 135, m.nt., inzake de Wassenaarse Kasteellaan. Anders wordt het, indien er ook werkelijk controle op de naleving van een artikel 461-verbod plaatsvindt. Zie het arrest van de Hoge Raad van 12 januari 1982, NJ 1983, 244 (Veenhuizen).

Wij merken nog op dat voor het verkeer openstaande wegen die tevens zijn aan te merken als openbare wegen in de zin van de Wegenwet, noch door daadwerkelijke maatregelen noch door plaatsing van een artikel 461-bord, voor het openbaar verkeer mogen worden afgesloten. De Wegenwet legt immers een duldplicht op ten aanzien van het toelaten van verkeer over de weg overeenkomstig zijn bestemming, terwijl artikel 461 WvSr niet op openbare wegen van toepassing is. Aangezien het begrip “weg” in de zin van de WVW 1994 ruim moet worden geïnterpreteerd, zullen wegen en paden in voor publiek toegankelijke natuurgebieden doorgaans als zodanig moeten worden aangemerkt.

Dit brengt weer mee dat het overheidsorgaan bedoeld in artikel 18 van de WVW 1994 - ongeacht de eigendomssituatie met betrekking tot deze wegen - bevoegd is tot het plaatsen van gebods- of verbodsborden als bedoeld in artikel 15 en 16 van de WVW 1994.

De wegenverkeerswetgeving heeft slechts betrekking op de wegen. De bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever strekt zich echter óók uit tot andere voor het publiek toegankelijke plaatsen.

Uit het arrest van de Hoge Raad van 24 februari 1930, NJ 1931, blz. 120, volgt dat niet het juridisch karakter van een plaats, maar het feitelijk karakter doorslaggevend is voor de vraag of de gemeenteraad nadere regels mag stellen in het belang van de openbare orde. Uit het arrest van de Hoge Raad van 28 april 1967, verkeersrecht 1967, nr. 110 (APV Eindhoven), wordt duidelijk dat onder “voor het publiek toegankelijke plaatsen “ moet worden verstaan alle openbare èn niet openbare plaatsen welke in feite voor het publiek toegankelijk zijn. Dat de toegang tot bedoelde plaatsen mogelijk aan beperkingen onderhevig is - bij voorbeeld door de betaling van entreegeld - doet daaraan in beginsel niet af (HR 25 februari 1958, NJ 1958/298, No 15 oktober 1996, AB 1997, 20).

De conclusie die kan worden getrokken is deze, dat de gemeentelijke wetgever bevoegd is ten aanzien van alle feitelijk voor het publiek toegankelijke plaatsen regels vast te stellen - zulks ongeacht de eigendomssituatie met betrekking tot deze plaatsen - voor zover dat nodig is in het belang van de gemeentelijke huishouding.

Uiteraard mogen deze regels de rechten van de eigenaars niet illusoir maken en moeten de grenzen gelegen in hogere wetgeving (o.a. wegenverkeerswetgeving en Wegenwet) in acht worden genomen.

In de onderdelen 3 en 4 wordt een onderscheid gemaakt tussen stoepen, trappen, portieken etc., welke “uitsluitend tot voor bewoning in gebruik zijnde ruimten toegang geven” (vgl. onder 3) en andere stoepen en trappen etc. (vgl. onder 4). De eerstbedoelde categorie valt alleen onder het begrip “weg” indien zij niet afsluitbaar zijn. Daarmee worden galerijen in portiekgebouwen etc. uitgezonderd gehouden van het begrip “weg”, óók indien het hek of de deur niet is afgesloten (“afsluitbaar”).

Bij de onder 4 bedoelde categorie speelt de mogelijkheid van afsluiting op zich geen rol; het feitelijk voor het publiek toegankelijk zijn, bepaalt of de APV van toepassing is.

Bij deze categorie moet gedacht worden aan afsluitbare winkelpassages. In recentelijk gebouwde winkelcentra vindt men steeds meer kleine, veelal overdekte straatjes die voor het doorgaande verkeer nauwelijks een functie hebben. Sommige van deze bewust smal gehouden doorgangen of “passages” worden gedurende de avond- en nachtelijke uren afgesloten, omdat het uitoefenen van toezicht alsdan onmogelijk is.

Ter verklaring van de zinsdelen “die daartoe naar burgerlijk recht bevoegd is” zij het volgende vermeld.Op de wegen in de zin van de Wegenwet kan het publiek vrijelijk vertoeven omdat het rechtens daartoe bevoegd is. In het bijzonder heeft de zakelijk gerechtigde op de betrokken weg niet de mogelijkheid hierin verandering te brengen. Bij andere wegen heeft de term “openbaar” slechts de betekenis van “feitelijk voor het publiek toegankelijk”. Het publiek heeft toegang tot deze wegen krachtens gedogen van de zakelijk gerechtigde. Mits hij zich niet bij overeenkomst terzake heeft gebonden, is de zakelijk gerechtigde naar burgerlijk recht te allen tijde bevoegd in het gebruik van de weg door het publiek wijziging te brengen dan wel te be’indigen. Het moge duidelijk zijn dat in het geval de zakelijk gerechtigde het publiek de toegang ontzegt, op de desbetreffende weg de APV niet (meer) van toepassing is c.q. behoort te zijn.

De reikwijdte van een aantal artikelen in deze verordening is (of kan) beperkt (zijn) tot de bebouwde kom.

Voor het begrip “bebouwde kom” kan aangesloten worden bij de aanwijzing van gedeputeerde staten van de “bebouwde kom” krachtens artikel 27, lid 2, van de Wegenwet. Voor de duidelijkheid zou deze grens bebouwde kom op een topografische kaart weergegeven kunnen worden en als bijlage bij de APV gevoegd kunnen worden.

In het vierde lid van artikel 7 van de Grondwet, betreffende de vrijheid van meningsuiting, wordt handelsreclame (commerciële reclame) met zoveel woorden buiten de werking van dit artikel geplaatst. Dit is vooral van belang in verband met het bepaalde in het eerste lid, dat zich volgens constante jurisprudentie verzet tegen een vergunningsstelsel voor de verspreiding van gedrukte stukken e.d.

Aan een vergunningsstelsel voor handelsreclame staat het grondwetsartikel niet in de weg. Onder het begrip “reclame” dient te worden verstaan: iedere vorm van openbare aanprijzing van goederen en diensten. Door dit te beperken tot “handelsreclame” heeft de in het vierde lid geformuleerde uitzondering slechts betrekking op reclame voor commerciële doeleinden in de ruime zin des woords en omvat zij elk aanbod van goederen en diensten maar is zij niet van toepassing op reclame voor ide’le doeleinden.

Bij handelsreclame staat dus een materi’le doelstelling voorop. Uiteraard zal de grens tussen handelsreclame en reclame voor ide’le doeleinden niet altijd even scherp zijn. Het vorenstaande betekent overigens niet dat handelsreclame niet beschermd wordt. Voorschriften betreffende handelsreclame zullen de toets aan artikel 10 EVRM en artikel 19 IV moeten kunnen doorstaan. Deze verdragsbepalingen verzetten zich echter niet tegen een vergunningsstelsel.

Zie over het begrip “handelsreclame (commerciële reclame)” de volgende jurisprudentie:

• -

  afdeling rechtspraak. 15 februari 1982, OB 1982, III.2.2.7, nr. 44690 (Bloemen-daal);

• -

  HR 11 mei 1982. NJ 1983, nr. 68. In dit arrest overwoog de Hoge Raad dat onder een “commercieel belang te dienen” moet worden medebegrepen “dienstig te zijn tot koop en verkoop”.

Het uitgangspunt van artikel 4:13 van de Awb is dat in het wettelijk voorschrift de termijn aangegeven wordt waarbinnen de beschikking gegeven dient te worden. Op deze wijze kan worden nagegaan wat voor iedere situatie een goede beslistermijn is.

Het merendeel van de aanvragen zal binnen acht weken kunnen worden afgewerkt. De meer ingewikkelde aanvragen echter, zeker die waarvoor de adviezen van meerdere instanties moeten worden ingewonnen, vergen soms meer tijd. De verlenging van de beslistermijn biedt dan uitkomst, ook wanneer een verzoek om vergunning, gelet op het tijdstip van indiening, nog niet op zijn merites kan worden beoordeeld, bij voorbeeld wanneer het een activiteit betreft die vele maanden later is gepland.

Artikel 4:13 Awb brengt tot uiting dat bij een nadere termijnstelling op het bestuur steeds de verplichting rust om binnen die termijn een beslissing te nemen. De rechtsgevolgen die verbonden zijn aan het laten verstrijken van die termijn, treden dus steeds in na afloop van de vastgestelde termijn. Artikel 6:2, onder b, van de Awb stelt namelijk het niet reageren van een bestuursorgaan op een aanvraag voor bezwaar en beroep gelijk met een uitdrukkelijk besluit. Hierdoor kan in bezwaar en beroep ook de inhoud van het te nemen besluit aan de orde komen.

Los van de mogelijkheid om tegen het niet tijdig reageren van het bestuursorgaan bezwaar te maken of beroep in te stellen blijft het bestuursorgaan in beginsel verplicht alsnog een besluit op de aanvraag te nemen (artikel 6:20 Awb).

In de praktijk gebeurt het nog wel eens dat burgers met de aanvraag om een vergunning tot het laatste moment wachten. Als algemene richtlijn wordt daarom een termijn van drie weken aangehouden. De bewoordingen van het onderhavige artikel (“kan”) laten uitkomen, dat niet elke te laat ingediende aanvraag buiten behandeling hoeft te worden gelaten. Met het oog op de vergunningen die niet binnen drie weken kunnen worden behandeld, is in het tweede lid de mogelijkheid geschapen om de termijn van drie weken te verlengen tot maximaal acht weken. Ten einde voor de burger zoveel mogelijk duidelijkheid te scheppen, is tevens bepaald dat de vergunningen waarvoor deze langere aanvraagtermijn geldt, bij openbare kennisgeving worden aangewezen.

Vanzelfsprekend kan ook een langere of kortere termijn worden vastgelegd. Als wordt overwogen voor verschillende APV-vergunningen of -ontheffingen verschillende termijnen vast te leggen, dan dient iedere afwijking van de algemene regel in het betreffende hoofdstuk of de desbetreffende afdeling te worden vastgelegd.

Ofschoon in literatuur en jurisprudentie algemeen het standpunt wordt gehuldigd dat de bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften in beginsel aanwezig is in die gevallen waarin het al dan niet verlenen van die vergunning/ontheffing ter vrije beslissing staat van het beschikkende orgaan, verdient het uit een oogpunt van duidelijkheid en ter uitsluiting van elke twijfel aanbeveling deze bevoegdheid uitdrukkelijk vast te leggen in de regeling, ter uitvoering waarvan vergunning of ontheffing wordt verleend. Daarbij dient tevens - ten overvloede - te worden aangegeven dat die voorschriften uitsluitend mogen strekken ter bescherming van de belangen in verband waarmee het vereiste van vergunning/ontheffing is gesteld.

Niet-nakoming van voorschriften die aan een vergunning/ontheffing verbonden zijn, kan grond opleveren voor intrekking van de vergunning/ontheffing of voor toepassing van andere administratieve sancties.

In artikel 1.6 is deze intrekkingsbevoegdheid vastgelegd. De vraag of bij niet-nakoming van vergunningsvoorschriften bestuursdwang kan worden toegepast, wordt in het algemeen bevestigend beantwoord. Doordat in het tweede lid van artikel 1.4 naleving van deze voorschriften wordt omschreven als verplichting, wordt hierover alle onzekerheid weggenomen.

Uiteraard is bestuursdwang niet mogelijk, wanneer alleen voorschriften zijn overtreden, welke slechts beogen het toezicht op de naleving der vergunning/ontheffing te vergemakkelijken, doch geen verband houden met de bescherming van het belang of de belangen met het oog waarop de vergunning/ontheffing is vereist.

De beantwoording van de vraag of een vergunning (of ontheffing) overgaat op een rechtsopvolger, hangt af van het persoonlijk of zakelijk karakter van die vergunning (of ontheffing).

Persoonlijk wordt de vergunning genoemd, indien de mogelijkheid van verkrijging uitsluitend of in hoge mate afhangt van de persoon van de vergunningaanvrager (diens persoonlijke kwaliteiten, zoals het bezit van een diploma, bewijs van onbesproken levensgedrag etc.).

De persoonlijke vergunning is in beginsel niet overdraagbaar, tenzij de regeling krachtens welke de vergunning is verleend hiertoe de mogelijkheid biedt. Zakelijk daarentegen is de vergunning die afhangt van en gebonden is aan het object waarop zij betrekking heeft en waarbij de persoonlijke kwaliteiten van de aanvrager geen rol spelen. Anders gezegd: de zakelijke vergunning is niet gebonden aan de persoon, maar aan de hoedanigheid van eigenaar of anderszins zakelijk gerechtigde tot een ongebouwd of gebouwd onroerend goed. Het kan ook een andere hoedanigheid zijn, bij voorbeeld die van gebruiker of ondernemer. De zakelijke vergunning gaat in beginsel over krachtens rechtsopvolging onder algemene of bijzondere titel op de opvolger in diens hoedanigheid van eigenaar, zakelijk gerechtigde, ondernemer etc.

Persoonlijke werking zal eerder aanwezig moeten worden geacht bij de ontheffing dan bij de vergunning. Indien in een regeling de ontheffingsfiguur gebruikt is, geeft dit aan dat het de bedoeling van de wetgever is geweest slechts voor bijzondere gevallen de mogelijkheid te creëren een uitzondering te maken op de algemene regel.

Zou een ontheffing bij rechtsopvolging zonder meer “mee overgaan” op de rechtsopvolger, dan zou daarmee aan de ontheffingsmogelijkheid het karakter van uitzonderingsbepaling ontnomen worden.

Een voorbeeld van een persoonsgebonden vergunning is de vergunning als bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet. Dit hangt samen met de omstandigheid dat ingevolge deze wet voor het verkrijgen van een vergunning de nodige diploma’s moeten zijn gehaald.

Als een persoonlijke vergunning kunnen ook de standplaatsvergunning en de ventvergunning worden beschouwd. Dit hangt samen zowel met het - persoonlijke - karakter van de ambulante handel als met de omstandigheid dat het aantal aanvragen om vergunning het aantal te verlenen vergunningen veelal verre overtreft, hetgeen het bestuur noodzaakt een restrictief beleid te voeren. Het zou onredelijk zijn als een standplaats- of ventvergunning zonder meer kan worden overgedragen aan een andere terwijl een groot aantal aanvragers op de wachtlijst staat.

Een zuiver voorbeeld van een zakelijke vergunning is de vergunning op grond van de Wet milieubeheer. Deze vergunning is van de persoon van de aanvrager c.q. vergunninghouder onafhankelijk.

Indien in de verordening of in de vergunning is bepaald dat deze vergunning persoonsgebonden is, terwijl deze vergunning toch vooral verband houdt met de aard van het object waarop zij betrekking heeft, zal deze vergunning weliswaar niet automatisch overgaan op de rechtsopvolger doch aan hem in vele gevallen ook niet licht geweigerd kunnen worden.

Zo is aan de exploitatievergunning voor horecabedrijven als bedoeld in artikel 2.3.1.2 een persoonlijk karakter toegekend. Bij het besluit tot weigeren van een dergelijke vergunning i.v.m. aantasting van het woon- en leefklimaat zal niet zonder meer voorbij gegaan kunnen worden aan het feit dat voorheen wel vergunning aan een ander was verleend.

Hiervan kan worden afgeweken door expliciete vermelding van het zakelijk karakter in de desbetreffende APV-bepaling (“... tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald.”) of de vergunning of ontheffing.

Indien de vergunning of ontheffing zowel voor de aanvrager als voor zijn rechtverkrijgende geldt, verdient het aanbeveling het voorschrift op te nemen dat de houder ervan in geval van rechtsovergang verplicht is hiervan binnen twee weken schriftelijk mededeling te doen aan het bevoegde orgaan, met vermelding van de naam en het adres van de nieuwe houder van de vergunning of ontheffing.

Aldus blijft het bevoegde orgaan op de hoogte van de feitelijke houder van de vergunning of ontheffing.

De in het eerste lid genoemde intrekkings- en wijzigingsgronden hebben een facultatief karakter (“kan”).

Het hangt van de omstandigheden af of tot intrekking c.q. wijziging wordt overgegaan.

Zo zal niet iedere niet-nakoming van vergunningsvoorschriften nopen tot toepassing van de administratieve sanctie van intrekking van de vergunning. Met name het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel beperken nogal eens de bevoegdheid tot wijziging en intrekking.

Indien het bestuursorgaan overweegt om de vergunning of ontheffing in te trekken of te wijzigen, dient het de belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun bedenkingen in te dienen als wordt voldaan aan artikel 4:8 Awb.

Een aanvrager van een vergunning bedoeld voor de verkoop van vuurwerk die de bepalingen van het Vuurwerkbesluit heeft overtreden, loopt het risico dat de vuurwerkvergunning wordt ingetrokken.

De aanvulling op dit artikel beoogt te bevorderen, dat de verkoper die een vergunning heeft, zich naast de aan de vergunning verbonden voorschriften, nauwlettend aan de bepalingen van het Vuurwerkbesluit houdt.

In de praktijk is gebleken, dat de openbare orde en veiligheid soms niet volledig gewaarborgd worden door alleen de strafbaarstelling van het overtreden van de vergunningvoorschriften.

Op basis van de Wet BIBOB (Bevordering Integriteitsbeoordeling door het Openbaar Bestuur) beschikt een gemeente over een extra intrekkingsgrond en wijzigingsgrond voor een horeca- exploitatievergunning.

De horeca exploitatievergunning kan worden ingetrokken of kan worden gewijzigd wanneer gevaar bestaat dat een criminele activiteit mogelijk wordt gemaakt met behulp van de horeca exploitatievergunning.

Aan de politieambtenaar mag slechts een begrensde ‘bevoegdheid’ (tot het geven van aanwijzingen e.d.) worden gegeven, namelijk om in die gevallen dat iets voor regeling in bijzonderheden niet vatbaar is, naar gelang van de omstandigheden ter plaatse te beoordelen of de in de desbetreffende APV-bepaling verboden toestand feitelijk aanwezig is. De aanwijzing, last e.d. vormt een voorwaarde voor de toepasselijkheid van de strafbepaling; zij is bestanddeel van het strafbare feit.

De rechter blijft volkomen vrij in de beoordeling van het bewezene. Indien de rechter van oordeel is dat de politieambtenaar in zijn waardering van de gedraging heeft misgetast, laat hij de desbetreffende strafbepaling buiten toepassing. Het gaat hier om reeds bestaande politiebevoegdheden.

Deze bevoegdheid kan gestoeld worden op de artikelen 2 en 12 Politiewet. Artikel 2 draagt aan de politie de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde op, waaronder blijkens artikel 12 de handhaving der openbare orde begrepen is.

Deze bevoegdheid wordt in feite herhaald als van een gemeentelijke strafbepaling een aanwijzing, last, bevel of oordeel van een politieambtenaar een element vormt.

De aanvullende bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever op de artikelen 184 en 186 Wetboek van Strafrecht (WvSr) is meermalen door de Hoge Raad erkend. De sanctionering van het niet opvolgen van een krachtens een APV- bepaling gegeven politiebevel vindt plaats op grond van de artikelen 184 of 186 WvSr of op grond van artikel 154 Gemeentewet. Het opzettelijk niet voldoen aan een dergelijk bevel levert het strafbare feit van artikel 184 WvSr op en bij samenscholingen van artikel 186 WvSr.

Relatie tussen APV-bepaling en de artikelen 184 en 186 WvSr. Aanvulling van de gemeentelijke wetgever erkend. HR 2-6-1903, W. 7938 (APV Amsterdam) en HR 25-6-1963, NJ 1964, 239, m.nt. B.V.A. Röling (samenscholingsarrest).

Oordeel van de politie is element van gemeentelijke strafbepaling. HR 12-2-1940, NJ 140, 622, AB 1940, blz. 744, GS 1940, blz. 125 (Haags tippelverbod). Zie ook: HR 2-6- 1903, W. 7938, GS nr. 2715 (APV Amsterdam); HR 20-1-1936, NJ 1936, 343, GS 1936, blz. 90, AB 1936, blz. 558 (APV Amsterdam); HR 3-6-1969, NJ 1969, 411, AB 1970, blz. 17, OB 1971, XIV.3, nr. 30391, NG 1970, blz. 616 m.n. H.R.G. Veldkamp (APV Amsterdam) en HR 17-3-1970, NJ 1970, 331, OB 1971, X.4, nr. 31108, NG 1971, blz. 292 (APV Arnhem).

Van een volksoploop ex artikel 186 WvSr is sprake als een menigte zich verzamelt. De openbare orde hoeft niet te worden verstoord. HR 26-2-1991, NJ 1991, 512 en HR 14-1-1992, NJ 1992, 380.

Het houden van optochten, zoals carnavals- en Sinterklaasoptochten, bloemencorso’s e.d., die niet opgevat kunnen worden als een middel tot het uiten van een mening of gedachten of gevoelens, valt niet onder de bescherming van de Grondwet of het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) of andere internationale verdragen die de vrijheid van meningsuiting waarborgen. Evenmin is hierop de Wet openbare manifestaties van toepassing.

In het belang van de openbare orde, bij voorbeeld de verkeersveiligheid, is het derhalve mogelijk om een regeling krachtens artikel 149 Gemeentewet in de APV op te nemen. Dit kan zowel een vergunningsstelsel als een kennisgevingsstelsel betekenen. In artikel 2.1.2.1 is gekozen voor een vergunningsstelsel (zie ook de toelichting bij hfst. 2, afdeling 2, toezicht op evenementen).

Dit artikel is een uitwerking van enkele artikelen uit de Wet openbare manifestaties (WOM).

Uit de artikelen 3 en 4 WOM volgt dat de gemeenteraad moet bepalen of, en zo ja, voor welke activiteiten een kennisgeving is vereist en daarbij enkele procedurebepalingen moet vaststellen. Artikel 5 WOM kent de burgemeester de bevoegdheid toe om naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen te stellen of een verbod te geven; artikel 6 WOM kent hem een aanwijzingsbevoegdheid toe, terwijl artikel 7 WOM bepaalt dat hij bevoegd is aan de organisatoren van de desbetreffende activiteit de opdracht te geven deze te beëindigen en uiteen te gaan. Ten aanzien van vergaderingen en betogingen op andere dan openbare plaatsen kent artikel 8 WOM de burgemeester o.a. de bevoegdheid toe opdracht te geven deze te beëindigen.

De meeste APV’s kennen, gebaseerd op artikel 149 Gemeentewet, alleen een kennisgevings- of vergunningseis voor betogingen. De overige activiteiten zijn ongereguleerd gebleven.

In verband hiermee hebben ook de artikelen 2.1.2.3 e.v. alleen betrekking op betogingen. De artikelen 2.1.2.3 en 2.1.2.5 kunnen naar behoefte worden uitgebreid tot samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, tot vergaderingen en tot ‘processies’.

De WOM beoogt een eenvormige regeling te geven voor de activiteiten die onder de bescherming van de artikelen 6 en 9 Grondwet vallen. Het gaat daarbij om betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging voor zover die op openbare plaatsen gehouden worden.

De WOM heeft betrekking op collectieve uitingen. Individuele uitingsvormen zijn buiten de regeling gebleven. Zowel artikel 6 als artikel 9 Grondwet maken het mogelijk ook deze onder de WOM te brengen, maar de wetgever acht daartoe geen behoefte aanwezig.

Overigens genieten deze individuele uitingen wel de bescherming van artikel 7 Grondwet. Het eerste lid van artikel 7 kent een expliciet verbod van voorafgaand verlof ten aanzien van schriftelijke uitingen al dan niet godsdienstig of levensbeschouwelijk geïnspireerd. Niet-schriftelijke uitingen van gedachten of gevoelens worden beschermd krachtens het derde lid van artikel 7 Grondwet. De inhoud mag eveneens niet aan voorafgaand verlof onderworpen zijn, maar de vorm waarin zij geopenbaard worden wel. Van een collectieve uiting kan ten slotte volgens de regering al sprake zijn wanneer daaraan meer dan twee personen deelnemen (TK 1986-1987, 19427, nr. 5, blz. 8).

De wetgever heeft gekozen voor delegatie van de bevoegdheid tot beperking van de onderhavige grondrechten aan de gemeenten. Argumenten hiervoor zijn: de regeling van o.a. de betoging houdt nauw verband met de plaatselijke openbare orde; de gemeenten hebben hiermee in de loop der jaren waardevolle ervaringen opgedaan.

De memorie van toelichting geeft een opsomming van de bevoegdheden die de WOM aan de gemeenteraden c.q. burgemeesters toekent (TK 1985-1986, 19427, nr. 3, blz. 5/6):

– de bevoegdheid tot het creëren van een kennisgevingsstelsel voor betogingen, vergaderingen en samenkomsten tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging op openbare plaatsen. De wet laat een zekere variatie toe ten aanzien van kwesties als: voor welke activiteiten is een kennisgeving vereist; aan welke vereisten moet een kennisgeving voldoen; welke voorschriften en beperkingen kunnen opgelegd worden;

– de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen;

– de bevoegdheid in het uiterste geval de betreffende activiteit te doen beëindigen.

Een aantal onderwerpen is daarentegen geheel of gedeeltelijk aan de plaatselijke regelgeving onttrokken. Motivering hiervoor is dat enerzijds de Grondwet zich tegen een dergelijke regeling verzet en anderzijds rechtsgelijkheid een uniforme regeling van de centrale wetgever rechtvaardigt. Het gaat met name om de volgende onderwerpen (TK 1985-1986, 19427, nr. 3, blz. 6):

– het aanwijzen van de gronden waarop beperking van de onderhavige grondrechten door gemeentelijke organen is toegestaan (artikelen 2 en 8 WOM);

– een verbod van voorafgaand toezicht op de inhoud van uitingen die tijdens eerder genoemde activiteiten zullen worden gedaan (artikelen 3, vierde lid, 4, derde lid, en 5, derde lid);

– de bescherming van het functioneren van buitenlandse vertegenwoordigingen en bepaalde andere instellingen die een bijzondere volkenrechtelijke bescherming genieten, voor zover deze bescherming verder dient te reiken dan ‘de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’ (artikel 9 WOM);

– de strafbaarstelling van overtreding van een aantal bij de WOM gegeven normen (artikel 11 WOM) en de strafbaarstelling van verhindering en verstoring van geoorloofde openbare manifestaties (wijziging van de artikelen 143-146 Wetboek van Strafrecht, onder artikel 11 WOM);

– de bescherming van de zondagsrust, voor zover deze bescherming verder dient te reiken dan ‘de bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden’ (wijziging van de artikelen 3, 5 en 5a en 8 Zondagswet, onder artikel III WOM).

De reden om twee verschillende regimes in de WOM op te nemen voor openbare en andere dan openbare plaatsen is gelegen in de omstandigheid dat, volgens de wetgever, de noodzaak tot regulering van manifestaties op andere dan openbare plaatsen niet zozeer aanwezig is.

Een terughoudende meer repressieve opstelling van de overheid is op zijn plaats. Anderzijds noopt de redactie van artikel 6 Grondwet tot dit onderscheid. Delegatie van de beperkingsbevoegdheid heeft de grondwetgever uitsluitend mogelijk gemaakt ten aanzien van belijdenis van godsdienst of levensovertuiging ‘buiten gebouwen en besloten plaatsen’.

De regering geeft de voorkeur aan een functionele omschrijving bij de afbakening van het begrip openbare plaats, niet- openbare plaats of besloten plaats, waarin bestemming dan wel de wijze van gebruik van een plaats bepalend is en niet een enkel uiterlijk kenteken, zoals het al dan niet afgescheiden zijn van de plaats (TK 1985-1986, 19427, nr.3, blz. 16).

Wat is nu de betekenis van de begrippen ‘openbare en andere dan openbare plaatsen’?

Artikel 1, eerste lid, WOM bepaalt wat een openbare plaats is, namelijk een plaats die krachtens bestemming of vast gebruik open staat voor het publiek. Deze definitie kent dus twee criteria.

Ten eerste moet de plaats open staan voor het publiek. Dat wil volgens de memorie van toelichting zeggen ‘dat in beginsel een ieder vrij is om er te komen, te vertoeven en te gaan; dit houdt in dat het verblijf op die plaats niet door de gerechtigde aan een bepaald doel gebonden mag zijn (...). Dat de plaats ‘open staat’ betekent voorts dat geen beletsel in de vorm van een meldingsplicht, de eis van voorafgaand verlof, of de heffing van een toegangsprijs gelden voor het betreden van de plaats’.

Op grond hiervan kunnen bij voorbeeld stadions, postkantoren, warenhuizen, restaurants, musea, ziekenhuizen en kerken niet als ‘openbare plaatsen’ worden aangemerkt. Ook de hal van het gemeentehuis valt buiten het begrip ‘openbare plaats’.

Het tweede criterium is dat het open staan van de plaats moet zijn gebaseerd op bestemming of vast gebruik. ‘De bestemming ziet op het karakter dat door de gerechtigde aan de plaats is gegeven blijkens een besluit of blijkens de uit de inrichting van de plaats sprekende bedoeling. Een openbare plaats krachtens vast gebruik ontstaat wanneer de plaats gedurende zekere tijd wordt gebruikt als had deze die bestemming, en de rechthebbende deze feitelijke toestand gedoogt’, aldus de memorie van toelichting (TK 1985-1986, 19427, nr. 3, blz. 16).

Voorbeelden van openbare plaatsen in de zin van artikel 1, eerste lid, WOM zijn: openbare wegen, plantsoenen, speelweiden en parken en de voor een ieder vrij toegankelijke gedeelten van overdekte passages, van winkelgalerijen, van stationshallen en van vliegvelden, openbare waterwegen en recreatieplassen.

Het begrip ‘betoging’ behoeft enige nadere toelichting. Wanneer kan van een betoging worden gesproken? Blijkens de jurisprudentie van de Hoge Raad kan van een betoging worden gesproken als:

• -

  een aantal personen openlijk en in groepsverband optreedt, al dan niet in beweging, en

• -

  de groep er op uit is een mening uit te dragen.

De memorie van toelichting bij de WOM geeft aan dat het bij de betoging gaat om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten of wensen op politiek of maatschappelijk gebied (TK 1986-1987, 19427, nr. 3, blz. 8).

Er worden dus drie eisen gesteld: meningsuiting (openbaren van gedachten en gevoelens), openheid en groepsverband. Het gezamenlijk optreden moet ook gericht zijn op het uitdragen van een mening. Een betoging is niet noodzakelijkerwijs een optocht en een optocht is niet perse een betoging. Een betoging kan geschieden door middel van een optocht (HR 30 mei 1967, NJ 1968, nr. 5). De Hoge Raad acht voor het aanwezig zijn van een betoging niet een ‘menigte’ nodig. Acht personen worden al voldoende geacht om van een betoging te kunnen spreken (HR 11 mei 1976, NJ 1976, nr. 540). In de memorie van antwoord wordt aangegeven dat bij deelneming van twee personen reeds sprake kan zijn van een collectieve uiting.

Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 Grondwet is ‘betoging’ omschreven als ‘het middel om, het liefst met zoveel mogelijk mensen, in het openbaar uiting te geven aan gevoelens en wensen op maatschappelijk en politiek gebied’.

Slechts een vreedzame betoging kan aanspraak maken op grondwettelijke bescherming. Het aspect van de meningsuiting moet voorop staan. Indien onder het mom van een betoging activiteiten worden ontplooid die strijdig zijn met onze rechtsorde, zal de vraag moeten worden beoordeeld of er nog wel sprake is van een betoging in de zin van het grondwettelijk erkende recht (TK 1975-1976, 13872, nr. 4, blz. 95-96). Bij de parlementaire behandeling van artikel 9 heeft de regering er op gewezen dat de door haar gegeven karakterisering van het begrip ‘betoging’ meebrengt dat acties, waarvan de hoedanigheid van gemeenschappelijke meningsuiting op de achtergrond is geraakt en die het karakter hebben van dwangmaatregelen jegens de overheid of jegens derden, geen betogingen in de zin van het voorgestelde artikel 9 zijn. Dit kan bij voorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen (TK 1976-1977, 13872, nr. 7, blz. 33).

Ontbreekt aan een optocht primair het karakter van een gemeenschappelijke meningsuiting, zoals Sinterklaas- en carnavalsoptochten en bloemencorso’s, dan is er geen sprake van een manifestatie in de zin van artikel 1, eerste lid, onder a WOM (TK 1985-1986, 19427, nr. 3, blz. 8). Overigens kan een dergelijke optocht, indien het opiniërende elementen bevat, wel onder de bescherming van artikel 7, derde lid, Grondwet vallen.

Artikel 10 WOM wil buiten twijfel stellen de bevoegdheid zoals voorheen neergelegd in de Wet op de kerkgenootschappen om klokken te luiden en het oproepen tot gebed vanaf moskeeën.

In een brief aan de Tweede Kamer heeft de minister van binnenlandse zaken de verhouding tussen artikel 10 WOM en artikel 6 Grondwet nader uiteengezet (TK 1987-1988, 19427, nr. 21).

Artikel 10 WOM stelt verder dat de gemeenteraad bevoegd is terzake regels te stellen met betrekking tot duur en geluidsniveau.

De strekking van artikel 10 WOM is niet om een beperkingsbevoegdheid op het grondrecht vrijheid van godsdienst of levensovertuiging te creëren, maar om, de bevoegdheid tot klokluiden en oproepen tot gebed buiten twijfel te stellen en daarnaast de autonome bevoegdheid van gemeentebesturen om in het kader van de beperking van geluidsoverlast regelend ten aanzien van deze activiteit te mogen optreden onverlet te laten.

Gemeentelijke regels die klokgelui en oproepen tot gebed in het kader van geluidsoverlast beperken zijn dus geen medebewind, maar autonome bepalingen.

Artikel 10 WOM houdt niet meer in dan een erkenning van de oneigenlijke aanvullende bevoegdheid.

Dit betekent dat de gemeenten, om te voldoen aan het gestelde in artikel 10 WOM, hun strafbepalingen veelal niet zullen behoeven aan te passen. De geluidhinderbepalingen bieden daarvoor reeds voldoende soelaas. Artikel 4.1.7, Overige geluidhinder, is o.a. op excessief klokgelui van toepassing.

Los van zijn bevoegdheden krachtens de WOM, blijft de burgemeester bevoegd tot optreden krachtens de artikelen 175 en 176 Gemeentewet.

De memorie van toelichting bij de WOM geeft dit aan en ook de minister belicht tijdens de Kamerbehandeling deze bevoegdheid nadrukkelijk. Deze twee artikelen zijn echter slechts beperkt toepasbaar. Er mag namelijk pas gebruik van gemaakt worden wanneer er sprake is van ernstige vrees voor het ontstaan van stoornis van de openbare orde dan wel wanneer er daadwerkelijk sprake is van ernstige stoornis van de openbare orde. In die gevallen kan de burgemeester krachtens artikel 175 de nodige bevelen of krachtens artikel 176 Gemeentewet een noodverordening uitvaardigen. De vraag rijst of de burgemeester met behulp van deze noodbevoegdheden grondrechten, zoals in dit geval het betogingsrecht, mag beperken.

De regering heeft tijdens de behandeling van de herziene Grondwet namelijk gesteld dat de clausule ‘behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet’ inhoudt dat alleen de formele wetgever zonder delegatiemogelijkheid bevoegd is tot het beperken van grondrechten en dat de formele wet zelf de omvang van de grondrechtbepaling moet aangeven. In artikel 175 Gemeentewet is thans expliciet opgenomen dat de burgemeester bij het geven van noodbevelen kan afwijken van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften.

Het verbod van delegatie zou een obstakel kunnen zijn voor de burgemeester om krachtens artikel 176 Gemeentewet een grondrecht te beperken door middel van een noodverordening.

Volgens de Hoge Raad voegt het voorschrift op grond van artikel 176 Gemeentewet zich in als bestanddeel in de omschrijving van de overtreding tegen het openbaar gezag van artikel 443 Sr. en het is ‘dus de wet (in formele zin), die in die noodtoestand de zeer tijdelijke onderbreking van de uitoefening van het grondrecht gedoogt’. HR 28-11-1950, NJ 1951, 137, Tilburgse APV

Bij betogingen waarbij ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde bestaat of de verstoring daadwerkelijk plaatsvindt, kan de burgemeester derhalve bevelen, zoals bedoeld in artikel 175 of de noodverordening zoals bedoeld in artikel 176 Gemeentewet uitvaardigen. Dit zou in het uiterste geval zelfs een verbod tot het houden van een betoging kunnen inhouden. Op de strekking en reikwijdte van artikel 175 en 176 Gemeentewet is tijdens de parlementaire behandeling en in de literatuur uitgebreid ingegaan.

Door de staatssecretaris is tijdens de mondelinge behandeling van dit wetsontwerp in de Eerste Kamer opgemerkt: ‘De gevallen waarin de noodbevoegdheden van de burgemeester kunnen worden toegepast, staan in een logisch verband met de gronden krachtens welke grondrechten als hier aan de orde mogen worden beperkt. De burgemeester heeft dus in de noodsituaties, bedoeld in de artikelen 175 en 176, grondwettelijk de bevoegdheid om grondrechtbeperkende bevelen te geven ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.’

Verder wordt aangegeven dat ook uit de toepassingshistorie van de artikelen 219 en 220 van de oude gemeentewet volgt dat de noodbevoegdheden passen in het kader van de beperkingsregelingen van grondrechten.

De door verzoekers verwachte ordeverstoringen, het wellicht voorvallen van strafbare feiten en de omstandigheid dat de demonstratieve optocht van het COC ook de bisschop als stuitend zou voorkomen beiden geen grond tot beperking van de vrijheid van meningsuiting. Vz ARRS 11-4-1979, Arob editie 1986, nr. 122, m.nt. De M.

Het doel van de optocht kan de burgemeester geen grond opleveren voor weigering van de vergunning. Wnd. vz. afd. AR, 23-11-1979, NG 1980, blz. S 59, OB 1980, III.2.2.7, nr. 41197 en GS 1980, 6602, m.nt. J.M. Kan (demonstratie Den Haag).

Onwettig gedrag van derden tegenover de deelnemers, een zware belasting van het politiekorps en ernstige hindering van het verkeer, zijn onvoldoende zwaarwegende omstandigheden om het betogingsrecht te beperken. Vz. ARRS

27-5-1982, AB 1983, 62, m. nt. JHvV, tB/S XI, nr. 55, m. nt. tB/S, (Idem demonstratieverbod Afcent, wnd. vz. ARRS, 30-5-1983, AB 1984, 85, P.J. Boon, Arob editie 1986, 78, m. nt. MCB.)

De omstandigheid dat een bepaalde demonstratie bij het publiek irritaties opwekt of tegendemonstraties uitlokt is onvoldoende basis de demonstratie op grond van de WOM te verbieden. Slechts wanneer er gegronde vrees bestaat voor ernstige ongeregeldheden die niet kunnen worden voorkomen of bestreden door middel van door de overheid te treffen maatregelen, kan er grond bestaan een demonstratie te verbieden’. Wnd. vz. ARRS, 21-3-1989, KG 1989, nr. 158

De WOM is niet van toepassing op een persconferentie in een woonhuis. ARRS d.d. 30-12-1993, JG 94.0160, GS (1994) 6983,4 m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens, AB (1994) 242 m.nt. R.M. van Male.

De actie ter blokkering van het vliegverkeer d.m.v. het oplaten van ballonen door de Vereniging Milieudefensie is een betoging wegens de gemeenschappelijke meningsuiting. President rechtbank Haarlem, d.d. 25-10-1996, GS (1996) 7044,4 m.nt. E. Brederveld, JB (1996) 266 m.nt. R.E. de Winter.

Gekozen is voor een opzet, waarbij de verspreiding is toegestaan behalve op of aan door burgemeester en wethouders aangewezen wegen of gedeelten daarvan. Tevens biedt het tweede lid de mogelijkheid het verbod voor die wegen nog weer te beperken tot nader aan te geven dagen en uren, waarbij vierde lid burgemeester en wethouders de bevoegdheid geeft voor het dan nog resterende verbod een ontheffing te verlenen. Van de in het eerste lid toegekende bevoegdheid mogen burgemeester en wethouders niet zodanig gebruik maken dat ‘geen gebruik van enige betekenis’ overblijft. Zie voor de uitleg van deze zinsnede de toelichting op artikel 2.4.2.

Artikel 2.1.3.1. heeft betrekking op het grondrecht waarmee de gemeentelijke wetgever het meest wordt geconfronteerd, namelijk de vrijheid van meningsuiting. Dit grondrecht is geformuleerd in artikel 19 IV, artikel 10 EVRM en artikel 7 Grondwet.

Artikel 7 Grondwet luidt als volgt:

• 1.

  Niemand heeft voorafgaand verlof nodig om door de drukpers gedachten of gevoelens te openbaren, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.

• 2.

  De wet stelt regels omtrent radio en televisie. Er is geen voorafgaand toezicht op de inhoud van een radio- of televisie-uitzending.

• 3.

  Voor het openbaren van gedachten of gevoelens door andere dan in de voorafgaande leden genoemde middelen heeft niemand voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. De wet kan het geven van vertoningen, toegankelijk voor personen jonger dan zestien jaar, regelen ter bescherming van de goede zeden.

• 4.

  De voorgaande leden zijn niet van toepassing op het maken van handelsreclame.

De drukpersvrijheid is in het eerste lid als een zelfstandige bepaling opgenomen en vormt een lex specialis ten opzichte van het derde lid. De tekst van het eerste lid is letterlijk gelijk aan die van artikel 7 van de oude Grondwet, waarmee beoogd is de bestaande jurisprudentie op dat punt intact te laten. De constante jurisprudentie op artikel 7 van de oude Grondwet kan als volgt worden samengevat:

• I.

  Het in artikel 7 beschermde recht om zonder voorafgaand verlof gedachten en gevoelens door de drukpers te openbaren impliceert het recht om de inhoud van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen, waarin gedachten en gevoelens zijn geopenbaard, zonder voorafgaand verlof door verspreiding of door enig ander middel in het openbaar aan het publiek bekend te maken. HR 7-11-1892, W. 6259 (ventverbod ’s-Gravenhage); HR 28-11-1950, NJ 1951, 137 en 138, m.nt. W.P.J. Pompe, OB 1951, IX.1, nr. 8326, NG 1951, blz. 123, AB 1951, 437 en 443 (APV Tilburg en APV Sittard) en GS 22-1-1981, NG 1981, GS 1982/ 6692.2, m.nt. J.M. Kan, OB 1981, III.2.2.7, nr. 42609 (reclameverordening ‘s-Gravenhage).

• II.

  Ieder middel tot bekendmaking, dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft en met het oog op die bekendmaking in een bepaalde behoefte kan voorzien, valt onder de bescherming van artikel 7. Dit betekent dat de bekendmaking van gedachten en gevoelens met behulp van middelen, die in het maatschappelijk verkeer dezelfde functie vervullen als geschriften in eigenlijke zin, is begrepen in de in artikel 7 erkende vrijheid van drukpers. Als ‘zelfstandige middelen van bekendmaking’ zijn in de jurisprudentie onder meer aangemerkt:

  • -

    het op de weg uitgeven van strooibiljetten, HR 27-2-1951, NJ 1951, 472, m.n. B.V.A. Röling, AB 1951, blz. 716, OB 1951, IX.1, nr. 8498, NG 1951, blz. 196, GS 1951/5118 (APV Eindhoven);

  • -

    het gebruik maken van reclameborden of opschriften aan onroerend goed, HR 24-1-1967, NJ 1967, 270, m.n. W.F. Prins; AB 1968, blz. 72, m.nt. R. Streng, OB 1967, IX.1, nr. 26092, NG 1967, blz. 187 (Nederland ontwapent); ARRS 23-10-1978, AB 1979, 499, m.nt. F.H. van der Burg, OB 1979, III.2.2.7, nr. 40010, NG 1979, S 4, BR 1979, blz. 36, GS 1979/6548 (verordening stadsschoon Leiden);

  • -

    het aanbrengen van aanplakbiljetten op onroerend goed, HR 19-9-1977, NJ 1978, 516 (APV Hengelo);

  • -

    het staan of lopen met propagandamiddelen, HR 30-5-1967, NJ 1968, m.nt. W.F. Prins, AB 1968, blz. 332, OB 1967, IX.1, nr. 26322, NG 1967, blz. 319 (Vietnam I);

  • -

    het aanbieden van gedrukte stukken bij gelegenheid van het houden van een inzameling (niet het houden van de inzameling zèlf), HR 27-6-1978, NJ 1979, 59, m.nt. M. Scheltema, AB 1979, 195, m.nt. J.R. Stellinga (APV Eindhoven); vz. ARRS 16-8-1979, AB 1980, 297, m.nt. J.H. van der Veen, OB 1979, III.2.2.7, nr. 40987, NG 1979, S 176, GS 1980, nr. 6604, m.nt. P. van Zanten (APV Rotterdam) en vz. ARRS 18-10-1979, OB 1980, III.2.2.7, nr. 41340 (APV Katwijk);

  • -

    verlichte fotovitrine, ARRS 20-8-1981; GS 1982/6692, m.nt. J.M. Kan (APV Pijnacker);

• III.

  De gemeentelijke wetgever mag niet beperkend optreden ten aanzien van de inhoud van gedrukte stukken e.d., maar is krachtens artikel 149 Gemeentewet w_l bevoegd het in het openbaar bekend maken (‘verspreiden’) van gedrukte stukken e.d. aan beperkingen te onderwerpen in het belang van de openbare orde, zedelijkheid en gezondheid en van andere zaken betreffende de huishouding der gemeente.

  Daarbij geldt:

  • 1.

    een vergunningenstelsel (voorafgaand verlof) met betrekking tot het gebruik van een bepaald middel van bekendmaking dat naast andere middelen zelfstandige betekenis heeft, is niet geoorloofd;

  • 2.

    een algemeen verbod tot zodanig gebruik is evenmin toegestaan;

  • 3.

    een (naar tijd, plaats en wijze) beperkt verbod is mogelijk, mits:

    • a.

      die beperking geen betrekking heeft op de inhoud van de gedrukte stukken, doch gesteld is in het belang van de openbare orde e.d.;

    • b.

      gebruik ‘van enige betekenis’ overblijft; anders komt de beperking in feite neer op een algemeen verbod, HR 17-3-1953, NJ 1953, 389, m.nt. B.V.A. Röling, OB 1953, IX.1, nr. 10867, NG 1953, blz. 264, AB 1953, blz. 587 (Wachttorenarrest); ARRS 28 april 1981, GS 1981, nr. 6686, m.nt. J.M. Kan, OB 1982, nr. 43849, III.2.2.7 (APV Nijmegen). Zie voor de uitleg van ‘het overblijven van gebruik van enige betekenis’ de toelichting op artikel 2.4.2.

Het derde lid van artikel 7 Grondwet bepaalt onder andere dat voor het openbaren van gedachten of gevoelens niemand voorafgaand verlof nodig heeft wegens de inhoud daarvan, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Dit verzet zich tegen een voorafgaand verlof van de overheid wegens de inhoud van de uitingen, maar staat niet in de weg aan een vergunningplicht voor het verspreiden van deze uitingen. Aan de inhoud van de uitingen zal echter geen grond mogen worden ontleend aan deze uitingen bepaalde voorschriften te verbinden.

Uitingen kunnen worden verboden ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. In zodanige gevallen kunnen de inhoud van de voorstelling en de omstandigheden waaronder die plaatsvindt mede van invloed zijn (geweest) op het ontstaan van wanordelijkheden.

Soms kan een vertoning ook deel uitmaken van een betoging (Vz. ARRS 30 mei 1983, AB 1984, nr. 85). Een dergelijke vertoning valt onder de regeling van de artikelen 2.1.2.3 e.v.

Voor wedstrijden op of aan de weg is een vergunning van de burgemeester vereist, krachtens het bepaalde in eerste lid, onder c, van artikel 2.1.4.1.

Wedstrijden met voertuigen op wegen, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, ten eerste, Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) zijn op grond van artikel 10 juncto artikel 148 WVW 1994 verboden. Het vierde lid van artikel 10 WVW 1994 bepaalt echter dat van dat verbod ontheffing kan worden verleend.

Het verlenen van die ontheffing geschiedt:

• -

  voor wegen onder beheer van het rijk, door de minister van verkeer en waterstaat,

• -

  voor andere wegen, door gedeputeerde staten; in afwijking hiervan wordt de ontheffing verleend door burgemeester en wethouders, indien de wegen waarvoor de ontheffing wordt gevraagd, alle gelegen zijn binnen één gemeente en voor zover daaronder niet zijn begrepen wegen onder beheer van een provincie.

Artikel 1, onder al, Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 geeft aan wat onder voertuigen moet worden verstaan: fietsen, bromfietsen, invalidenvoertuigen, motorvoertuigen, trams en wagens.

Aan de ontheffing kunnen burgemeester en wethouders voorschriften verbinden om binnen redelijke grenzen een veilig verloop van de wedstrijd te waarborgen. Op basis van de WVW 1994 mogen ook milieumotieven een rol spelen bij het reguleren van het verkeer. In artikel 2, tweede en derde lid, WVW 1994 worden onder meer de volgende motieven worden genoemd :

• -

  het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade;

• -

  het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden;

• -

  het bevorderen van een doelmatig of zuinig energiegebruik.

Wanneer een wedstrijd onder auspiciën van een sportbond plaatsvindt, zal deze sportbond in veel gevallen zelf reglementen hebben opgesteld die de organisator van de wedstrijd moet naleven. Het niet naleven kan tuchtrechtelijke gevolgen voor de organisator hebben, bij voorbeeld uit de bond gezet worden. De veiligheidseisen die de sportbonden stellen, zijn veelal voldoende om een veilig verloop van de wedstrijd in beginsel mogelijk te maken. Burgemeester en wethouders kunnen deze voorschriften van de sportbonden ook een publiekrechtelijk karakter geven door ze als voorschriften in de vergunning op te nemen. Indien geconstateerd wordt dat de organisator deze voorschriften vervolgens niet naleeft en de sportbond zelf ook niet ingrijpt kan uiteindelijk via een administratiefrechtelijke sanctie het houden van die wedstrijd alsnog verboden worden.

Indien een wedstrijd wordt gehouden met voertuigen op wegen als bedoeld in de Wegenverkeerswet 1994 dan is artikel 2.1.4.1 niet van toepassing (zie artikel 2.1.4.1, derde lid). Vindt echter een wedstrijd met een motorvoertuig of bromfiets plaats op een terrein niet behorend tot een weg als hierbedoeld, dan moet daarvoor een vergunning verkregen zijn van de burgemeester op grond van artikel 2.1.4.1, eerste lid, onder c. Voor wedstrijden met voertuigen op speciaal daarvoor aangewezen terreinen kan artikel 5.4.1. van toepassing zijn.

Ten behoeve van de onderlinge coördinatie van de APV-bepalingen is het wenselijk om artikel 2.1.4.1. buiten toepassing te verklaren als artikel 5.4.1. van toepassing is. Op grond van de artikel 2.1.4.1. geldt voor andere wedstrijden op of aan de weg eveneens een vergunningplicht. Hierbij moet gedacht worden aan bij voorbeeld ‘vossenjachten’, droppings e.d.

Het weigeren van een vergunning ten behoeve van het houden van evangelisatie-activiteiten op het Museumplein in Ede is toegestaan wegens verstoring van de openbare orde en veiligheid. Vz ARRS d.d. 6-08-1991, AB (1992) 53, m.nt. P.J. Boon, AA (1992) 10, m.nt. P.W.C. Akkermans, JG 92.0003 m.nt. L.J.J. Rogier.

Het in het vooruitzicht stellen van een beloning in de vorm van prijzen e.d. maakt de activiteit tot een wedstrijd. Rb. Maastricht 15-2-1977, Verkeersrecht 1977, 91.

Deze bepaling, die allerlei straatberoepen omvat, komt niet in strijd met artikel 19, derde lid, Grondwet, waarin het grondrecht vrijheid van arbeidskeuze is neergelegd.

Het motief van artikel 2.1.4.2 is het voorkomen van verkeersoverlast, hinder voor anderen etc. Uiteraard betekent dit artikel wel dat het als neveneffect heeft dat het grondrecht vrijheid van arbeidskeuze in zijn algemeenheid in zekere mate beperkt wordt. De beperkingen staan echter in een zo ver verwijderd verband met het desbetreffende grondrecht, dat zij niet als beperking aangemerkt mogen worden (TK 1985-1986, 19376, nrs. 1-2).

De activiteiten van de straatartiest, straatfotograaf, tekenaar, filmoperateur en gids vallen onder de werking van artikel 7, derde lid, Grondwet. De betekenis van het begrip ‘openbaren van gedachten of gevoelens’ moet blijkens jurisprudentie en blijkens de toelichting op artikel 7 Grondwet haast grammaticaal worden uitgelegd. Elke uiting van een gedachte of een gevoelen, ongeacht de intenties of motieven van degene die zich uit, wordt door artikel 7 Grondwet beschermd. (KB 5 juni 1986, Stb. 337 t/m 342, KB 29 mei 1987, Stb. 365, AB 1988, 15 m.nt. PJS.) Artikel 7, derde lid, Grondwet laat door zijn formulering (niemand heeft voorafgaand verlof nodig wegens de inhoud) een verbod toe voor andere aspecten van de uiting dan de inhoud, zoals bij voorbeeld de verspreiding. Het is bij de genoemde activiteiten echter moeilijk te scheiden tussen inhoud en verspreiding. Immers, het verbieden van een optreden van een straatartiest op een bepaalde plaats houdt in veel gevallen ook in dat de inhoud van het optreden niet kan worden geuit. Dat betekent dat voor de beperkingsgronden van het in artikel 7, derde lid, opgenomen grondrecht, het best kan worden gekozen voor de beperkingsgronden die bij artikel 7, eerste lid, Grondwet zijn toegelaten.

In artikel 2.1.3.1, Beperking aanbieden e.d. van geschreven of gedrukte stukken of afbeeldingen, is dat uitgewerkt in een verbod met ontheffingsmogelijkheid dat voor bepaalde straten en uren geldt. In artikel 2.1.4.3 is dezelfde redactie gevolgd.

Het begrip ‘weg’ in de APV is ruimer dan in de wegenverkeerswetgeving. Zie hiervoor de toelichting bij artikel 1.1 , eerste lid. Aan artikel 2.1.5.1 liggen als motieven ten grondslag de verkeersveiligheid en het gevaar of de hinder die de stoffen of voorwerpen voor personen of goederen kunnen opleveren. Het artikel beperkt zich niet tot het plaatsen, aanbrengen, of hebben van stoffen of voorwerpen op de weg, maar strekt zich tevens uit tot aan of boven de weg.

Het plaatsen van inboedels op de weg gebeurt dikwijls in het kader van de ontruiming van woningen. Het is echter in strijd met artikel 2.1.5.1. In de VNG-ledenbrief, kenmerk 97/39, wordt ingegaan op het toepassen van bestuurswang ten aanzien van op de weg geplaatste zaken. Ook het preventief optreden tegen dergelijke overtredingen wordt in deze ledenbrief behandeld.

Aangenomen mag worden dat een te beperkend beleid met betrekking tot reclameconstructies op grond van artikel 2.1.5.1 niet als redelijk kan worden gekwalificeerd, nog daargelaten of dit in overeenstemming is met artikel 10 EVRM (Pres. Rb Zwolle 29-10-1997, KG 1997, 389). Immers, dit kan betekenen dat er in feite geen mogelijkheid van enige betekenis tot gebruik van het middel van verspreiding en bekendmaking zou overblijven.

Wel kunnen volgens de President beleidscriteria in de vorm van restricties voor wat betreft het aantal vergunningen (al dan niet per aanvrager per jaar), en de locatie en duur van elke vergunning worden gesteld (Pres. Rb Zwolle 26-9-1997, KG 1997, 338). Dit beleid kan worden onderbouwd met behulp van een politierapport of welstandsadvies. Zie met betrekking tot de plaatsing van reclames ook de toelichting bij artikel 4.7.2.

Gedragingen waarop artikel 2.1.5.1 zien, kunnen ook onder de reikwijdte van artikel 5 van de WVW 1994 vallen.

Dit artikel bepaalt dat het voor een ieder verboden is zich zodanig te gedragen dat gevaar op de weg wordt veroorzaakt of kan worden veroorzaakt of dat het verkeer op de weg wordt gehinderd of kan worden gehinderd. Voor zover een hinderlijke gedraging plaatsvindt op de weg, zoals omschreven in artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994, is artikel 2.1.5.1 niet van toepassing.

Indien een evenement wordt gehouden, waartoe vergunning is verleend op basis van artikel 2.2.2, dan hoeft geen vergunning te worden verleend op basis van artikel 2.1.5.1. Het zesde lid coördineert het voorkomen van een samenloop van beide vergunningen. In het kader van een vergunning voor een evenement kan immers ook de verkeersveiligheid worden gewaarborgd. Dit laat echter onverlet dat voor het plaatsen van aankondigingsborden voor het evenement wel een vergunning op basis van artikel 2.1.5.1. is vereist.

Voor een terras behorende bij een horecabedrijf wordt door de burgemeester vergunning verleend op basis van artikel 2.3.1.2., vijfde lid. Een vergunning op basis van artikel 2.1.5.1. is daarmee overbodig geworden. Het zesde lid coördineert de samenhang tussen beide artikelen.

Met betrekking tot het plaatsen van containers kan nog opgemerkt worden dat het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek (CROW) in 1998 richtlijnen heeft uitgebracht getiteld ‘markering onverlichte obstakels’. Deze richtlijnen gaan in op het uniform plaatsen en markeren van verplaatsbare onverlichte obstakels (waaronder vuil- en opslagcontainers), inclusief mogelijke regelgeving met bijbehorende handhavings- en controlemogelijkheden. Deze CROW uitgave is in de bibliotheek van de VNG aanwezig.

Terrassen

Ten aanzien van een vergunningaanvraag die betrekking heeft op de ingebruikname van de weg door bij een horecabedrijf behorende terrassen, beslist de burgemeester. Artikel 2.3.1.2, vierde lid, geeft de hierbij behorende regeling. Pres. Rb Middelburg 29-4-1997, KG 1997/239.

Weigering van een terrasvergunning wegens schaarse aanwezige ruimte kan niet gerekend worden tot de limitatieve weigeringsgronden. Deze weigeringsgrond strekt niet tot bescherming van het onbelemmerd gebruik van de openbare weg en de verkeersveiligheid. JG 1997.0079.

Aan een terrasvergunning mag het voorschrift worden verbonden dat bij markten, braderieën en evenementen, gedurende het tijdvak van een uur ervoor tot een uur erna, van de vergunning geen gebruik mag worden gemaakt. Dit vergunningvereiste dient immers ook het belang van een doelmatig gebruik en beheer van de weg. ABRS 17-6-1997, JG 1998.0027 en GS 1998, 148, 2 m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens.

Weigering van vergunning voor het maken van reclame voor een voetbalwedstrijd, aangezien deze reclame-uiting ontsierend zijn voor de omgeving. Het betreft commerciële reclame; art. 7 Grondwet, art. 10 EVRM en art. 19 IVBPR niet van toepassing. Artikel 10 EVRM en 19 IVBPR zijn alleen in het geding als de verspreiding van reclame (en uiteraard andere meningsuitingen) zo zeer aan banden zou worden gelegd dat de vrijheid reclame te maken zelf zou worden aangetast. ABRS 23-12-1994, JG 95.0207, AB 1995, 163.

APV-bepaling biedt geen ruimte voor de weigering van een vergunning voor reclameborden op basis van beleid volgens welk toestemming voor reclameborden uitsluitend wordt verleend voor plaatselijke, niet-commerciële evenementen. Artikel 2.1.5.1. kent een aantal limitatieve weigeringsgronden. De aard van de reclame, commercieel of niet-commercieel, valt daar niet onder. Pres. Rb Breda 9-11-1994, JG 95.0137, KG, 1995, 20.

Zie ook Pres. Rb Zwolle 26-9-1997 en 29-10-1997, resp. KG 1997, 338 en 389. Een soortgelijke uitspraak betreft Pres. Rb ‘s Hertogenbosch 12-11-1998, KG 1999, 23. Weigering van vergunning voor reclameborden, aangezien het geen reclame voor een zeer bijzonder evenement betreft. Aard van een evenement is geen weigeringsgrond in de zin van artikel 2.1.5.1.

Aanschrijving tot het verwijderen van een spandoek in verband met de strijdigheid van het gebruik van de weg of een weggedeelte anders dan overeenkomstig de bestemming daarvan. De onderhavige reclame-aanduiding is gezien de bevestigingswijze en de constructie aan te merken als een ‘spandoek’. Van een spandoek is niet alleen sprake wanneer een stoffen doek met opschrift dwars over de weg is gespannen, maar ook als het aan een gevel is aangebracht. Vz. ARRS 27-08-1993, JG 94.0054.

Door het verlenen van ontheffingen voor de duur van één jaar hebben burgemeester en wethouders duidelijk gemaakt dat het beleid ten aanzien van reclameborden en verkooprekken gewijzigd kan worden. Het in het geheel niet bieden van ruimte voor het verlenen van een ontheffing verdraagt zich niet met de APV. Vz. ABRS 3-1-1994, JG 94.0212.

Beleid dat inhoudt dat vergunningen voor uitstallingen in het kernwinkelgebied worden geweigerd is redelijk, mede gelet op de hoge voetgangersstroom en een onder consumenten gehouden enquête. ABRS 11-5-1998, JU 982110 (LOCI-databank). Hetzelfde geldt voor een beleid dat inhoudt dat objecten niet meer dan 40 cm uit de voorgevel mogen worden geplaatst, welk beleid wordt ondersteund met een welstandsadvies. ABRS 1-10-1998, JU 981188 (L0CI-databank).

Voor de aanleg van wegen en het daarvoor eisen van een vergunning van burgemeester en wethouders is de relatie met de Wet op de ruimtelijke ordening (WRO) van belang. Op grond van de WRO mag een aanlegvergunning voor de uitvoering van bepaalde werken of werkzaamheden bij een bestemmingsplan alleen verplicht worden gesteld om te voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan bij het plan gegeven bestemming of ter handhaving van een verwerkelijkte bestemming. Ingevolge artikel 14 WRO mag een vergunning alleen en moet zij worden geweigerd, indien het werk of de werkzaamheid in strijd zou zijn met een bestemmingsplan of de krachtens zodanig plan gestelde eisen.

Aan artikel 2.1.5.2 ligt een ander motief ten grondslag, namelijk de behoefte om de aanleg van wegen te binden aan voorschriften met het oog op de bruikbaarheid van die weg.

Naast het opleggen van min of meer technische voorschriften kan het ook gewenst zijn het tempo van wegenaanleg in de hand te houden.

Voorkomen kan dan worden dat wegen voortijdig aangelegd worden waardoor, door de latere aanleg van zogenaamde complementaire openbare voorzieningen, zoals riolering, water- en gasvoorziening en verlichting, de bruikbaarheid van die weg gedurende lange tijd sterk verminderd zal zijn, nog daargelaten dat het veel extra kosten met zich mee brengt.

Omdat voor de toepassing van dit artikel o.a. het begrip ‘weg’ uit de Wegenverkeerswet 1994 gebruikt wordt, is een vergunning vereist voor de aanleg, verandering etc. van wegen die feitelijk voor het openbare verkeer openstaan. Dit betekent dat in beginsel de vergunningsplicht geldt voor de zogenaamde ‘eigen wegen’. Ook voor deze wegen is het namelijk wenselijk dat ten behoeve van de bruikbaarheid daarvan voor brandweer, ambulance e.d. voorschriften gesteld kunnen worden over de wijze van verharding, breedte e.d.

Die wenselijkheid is ook aanwezig voor wegen die bij voorbeeld aangelegd worden op grote bedrijfsterreinen. Daarvoor is in het tweede lid dan ook de toevoeging ‘alsmede alle niet-openbare ontsluitingswegen van gebouwen’ opgenomen.

Van de vergunningplicht zijn uitgezonderd de overheden die in de uitvoering van hun publiekrechtelijke taak wegen aanleggen of veranderen. Er mag van uitgegaan worden dat zij hun werkzaamheden afstemmen op de bruikbaarheid van de weg.

Desgewenst kunnen in het derde lid ook nog andere publiekrechtelijke lichamen, bij voorbeeld de op de Wet gemeenschappelijke regelingen gebaseerde samenwerkingsverbanden, genoemd worden. Ook is het mogelijk om voor de landinrichtingscommissie, als bedoeld in artikel 27, jo 124, tweede lid, Landinrichtingswet, een uitzondering te maken.

De plicht om gebouwen door middel van een verbindingsweg op het openbaar wegennet aan te sluiten, staat in artikel 37 model-Bouwverordening.

Het nutsbedrijf zal op grond van artikel 2.1.5.2 een vergunning nodig hebben voor het leggen van leidingen e.d. in een weg.

Dat is niet zo voor telecommunicatiebedrijven en kabeltelevisiebedrijven en de door hen beheerde telecommunicatiekabels met een openbare status (telecommunicatie- en omroepnetwerken). Voor deze werken wordt een regeling getroffen in de Telecommunicatiewet en de daarop gebaseerde (gemeentelijke) Telecommunicatieverordening.

De voorschriften mogen echter slechts slaan op datgene wat op de weg zelf betrekking heeft – zoals de grenzen, de afmetingen, het profiel, de hoogte, de wijze van verharding – of wat met die weg ten nauwste verband houdt - zoals beplanting en verlichting langs en van de weg, alsmede de (situering van de) langs of in de weg liggende riolering, Vz. ARRS 10-1-1986, BR 1986, nr. 426, Arob editie 1986, 86, nr.7 (Wegaanleg Gennep)).

Relatie van artikel 2.1.5.2 met artikel 350 van het Wetboek van Strafrecht. APV-bepaling als vorenbedoeld verbiedt het feitelijk beschadigen, zonder op die beschadiging gerichte opzet, onverschillig wie de eigenaar is. Artikel 350 Sr. stelt daarentegen straf op opzettelijke en wederrechtelijke beschadiging van enig goed, geheel of ten dele aan een ander toebehorende, en derhalve op onrechtmatige beschadiging van eens anders eigendom, gepleegd met het doel en de wil om te beschadigen. HR 7-1-1907, WvhR 8485 (APV Tiel)

Uit de jurisprudentie omtrent artikel 14 Wegenwet is duidelijk geworden dat de eigenaar van een weg het uitwegen daarop moet gedogen.

Voorts blijkt uit de jurisprudentie dat regels in een verordening mogen worden gesteld, bijvoorbeeeld in het kader van de vrijheid van het verkeer, veiligheid op de weg of de instandhouding van de bruikbaarheid van de weg.

Een uitwegvergunning kan slechts worden geweigerd indien de weigeringsgronden zijn opgenomen in de verordening.

Ten einde de bruikbaarheid van de weg te waarborgen is het toegestaan een vergunning te eisen en via voorschriften de wijze waarop wordt uitgewe(e)gd te regelen. Daarmee komt de bepaling niet in strijd met de Wegenwet. Deze wet houdt o.a. een regeling in ter zake van de onderhoudsplicht van wegen en ziet niet toe op de bescherming van de bruikbaarheid ervan. Als voorschrift aan de vergunning kan o.a. een onderhoudsplicht opgelegd worden.

Een weigeringsgrond die in het belang van de verkeersveiligheid is gesteld, strijdt evenmin met artikel 14 Wegenwet.

Hetzelfde geldt ten aanzien van de weigeringsgrond die in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente wordt gesteld.

De grond bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente kan bijvoorbeeld gebruikt worden ter weigering van het maken van een uitweg als daarbij een (gedeelte van) een gemeentelijk plantsoen moet wijken. Ook kunnen ter bescherming van groenvoorzieningen aan de vergunning voorschriften worden verbonden, zodat de groenvoorziening zo min mogelijk wordt aangetast.

Ten aanzien van het stellen van financiële voorwaarde aan een uitwegvergunning is uit jurisprudentie op te maken dat dit op zich zelf wel toelaatbaar is, indien die voorwaarde strekt ter behartiging van het belang waarvoor het vergunningvereiste is gesteld, bijvoorbeeld de vrijheid van het verkeer, de veiligheid op de weg of de instandhouding van de bruikbaarheid van de weg.

Ontheffing verleent voor de verbreding in het belang van de veiligheid en bruikbaarheid van de weg onder de voorwaarde dat moet worden bijgedragen in de kosten. Kosten van de wegverbreding konden in redelijkheid niet geheel ten laste van appellante komen. ARRS 20-6-1983, AB 1984, 75 m.nt. JHvdV. (Wegverbreding)

Weigering uitwegvergunning op basis van de verordeningsbepaling, die in het belang van de verkeersveiligheid is gesteld, strijdt niet met artikel 14 van de Wegenwet.HR 30-9-1987, BR 1988, 212, m.nt. P.C.F. van Wijmen.

Weigering uitwegvergunning op grond van het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente is in beginsel mogelijk. ARRS 22-12-1989, Bouw en uitvoering 1991, nr. 5. Zie ook ABRS 13-7-1999, H01.98.1206 (opgenomen in de LOCI-databank van de VNG).

Het schrijven van B en W dat grond niet in gebruik werd gegeven, is mede aan te merken als een weigering om een uitwegvergunning te verlenen. Noch het eigendomsrecht, noch de handhaving van het bestemmingsplan kunnen een rol spelen bij de beslissing gelet op het opschrift van het hoofdstuk waarin het artikel is geplaatst. Rubrica ext lex. ARRS 11-1-1991, GS 6929, nr. 6. m.nt. HH.

Via voorschriften aan de vergunning te verbinden kan de wijze waarop wordt uitgewe(e)gd worden geregeld. ARRS 28-10-1983, GS 6774, nr. 12 (APV Vlijmen); ARRS I-4-1980, tB/S V, blz. 662 (APV Dongen)). Als voorschrift aan de vergunning kan o.a. een onderhoudsplicht opgelegd worden, ARRS 12-7-1982, tB/S III, nr. 356.

De Wegenwet houdt een regeling in ter zake van de onderhoudsplicht van wegen en ziet niet toe op de bescherming van de bruikbaarheid ervan. ARRS 9-2-1987, WO RvS 1987, R.J. 127/87, nr. 3.71.

Ter bescherming van de veiligheid op de weg en mits opgelegd naar evenredigheid, kon een financiële voorwaarde worden verbonden aan een uitwegvergunning. ARRS, 20-6-1983, AB 1984, nr. 75, m.nt. JHvdV. Zie ook ABRS 16-6-1995, GS 1996, 7035, 2 m.nt. B.

Indien uitweg gedeeltelijk is aangelegd op gemeentegrond, is uitwegvergunning nodig. Nader onderzocht moet worden of er een privaatrechtelijke eigendomsverhouding aan de eis dat de uitrit moet voldoen aan het bestratingsplan ten grondslag ligt. Vz ABRS 20-1-1994, JG 94.0176, GS, 1995, 7005,4 m.nt H.Ph.J.A.M. Hennekens.

Intrekken van een uitwegvergunning kan slechts plaatsvinden op grond van de gronden, genoemd in artikel 1.11, lid 1, APV. De voorwaarde tot betaling van een recognitie maakt geen deel uit van de vergunning, zij is gebaseerd op het eigendomsrecht van de gemeente. ABRS 5-12-1996, GS, 1997, 7061,3 m.nt. H.Ph.J.A.M. Hennekens.

Besluit inhoudende dat privaatrechtelijke toestemming voor gebruik van de uitweg is geweigerd, is geen beschikking.

De vraag of een vergunning kan worden verleend staat immers los van de vraag of van die vergunning ook gebruik kan worden gemaakt. Appellant niet-ontvankelijk. ABRS 14-7-1997, AB 1997, 369, m.nt. FM.

Artikel 2a Wegenverkeerswet 1994 geeft uitdrukkelijk de bevoegdheid tot het maken van aanvullende gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin deze wet voorziet, voor zover deze verordeningen niet in strijd zijn met het bepaalde in deze wet (of krachtens de op dit punt vergelijkbare oude Wegenverkeerswet, zoals bij het RVV; aldus HR 16 december 1975, NJ 1976, 204, m.nt. W.F. Prins).

Blijkens de jurisprudentie kan gezegd worden dat een hogere regeling en een lagere regeling ‘hetzelfde onderwerp’ regelen, wanneer beide regelingen (a) dezelfde materie met hetzelfde motief regelen. De in de wegenverkeerswetgeving geregelde materie is: het verkeer op wegen.

Volgens het stelsel en de strekking van de (huidige) wegenverkeerswetgeving kan tot vaststelling van verkeersmaatregelen worden overgegaan, indien dat gebeurt in het belang van de vrijheid van het verkeer of de veiligheid op de weg of in het belang van de instandhouding en de bruikbaarheid van de weg.

Voor het maken van aanvullende regels bij gemeentelijke verordening geldt steeds de beperking dat de hogere wetgever de desbetreffende aangelegenheid niet uitputtend heeft willen regelen. De vraag wanneer dat het geval is, is niet altijd gemakkelijk te beantwoorden.

Daarnaast is er de bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever om met geheel andere motieven dan de hogere wetgever voor ogen stonden een plaatselijke regeling te treffen. Zonder problemen is het werken op grond van een ander motief ook weer niet, met name niet wanneer de hogere wetgever in zijn regeling uitdrukkelijk bepaalde situaties buiten schot heeft willen laten.

Verder geldt hier - evenals bij de eigenlijke aanvulling - dat toepassing van de gemeentelijke verordening toepassing van de hogere regeling niet onmogelijk mag maken.

In deze paragraaf zijn bepalingen opgenomen die ieder op zich de veiligheid van het verkeer betreffen en als eigenlijke aanvulling op de wegenverkeerswetgeving aangemerkt kunnen worden.

Vele APV’s kennen of kenden een plicht voor de eigenaar van een gebouw of terrein, gelegen binnen de bebouwde kom, om het trottoir langs dat gebouw of terrein sneeuwvrij te maken en te houden. Rond deze bepaling keert dikwijls de vraag terug van bevoegdheid tot regeling. Bevoegdheid, omdat het opnemen van een dergelijke plicht in de APV strijd zou opleveren met de in 1930 in Gen_ve door de International labour organisation vastgestelde conventie betreffende de gedwongen of verplichte arbeid, dan wel in strijd zou kunnen zijn met artikel 4 van het Verdrag van Rome.

Naast deze vraag moet ook geconstateerd worden dat een dergelijke bepaling door de overheid niet gehandhaafd wordt.De heer Verplanke gaat hierop in in zijn artikel in De Nederlandse Gemeente van 1 maart 1985. Hij komt tot de conclusie dat hoewel een dergelijke bepaling zijns inziens niet in strijd komt met beide verdragen, aan de wenselijkheid ervan getwijfeld moet worden vanwege het niet-handhaven.

Hij stelt dan ook vast dat het sneeuwruimen op trottoirs meer een voorwerp van zorg van voorlichting is dan van de politieambtenaar behoort te zijn. Om deze redenen is afgezien van opname van een ‘sneeuwruimbepaling’ in de model-APV.

Daarentegen bevat artikel 2.1.6.1 een verbod om tijdens vriezend weer een gevaarlijke situatie te laten ontstaan. Als voorbeeld valt te noemen het wassen van de auto op de openbare weg bij vriezend weer, waardoor plaatselijk een zeer gevaarlijke situatie kan ontstaan.

Deze bepaling tracht het ‘zwerfkarrenprobleem’ enigszins te verkleinen door de winkelbedrijven te verplichten de door de consument gebruikte en achtergelaten winkelwagentjes terstond te verwijderen en op deze winkelwagentjes een herkenningsteken aan te brengen. Een andere aanpak van het probleem is via een statiegeldsysteem op het gebruik van winkelwagentjes. De consument kan een wagentje pas gebruiken als hij bij voorbeeld een gulden heeft gedeponeerd in het muntmechanisme van het wagentje.

Die gulden krijgt hij terug bij terugbezorging van het wagentje. Invoering van het muntsysteem leidt niet altijd tot het gewenste resultaat. Om die reden gaan steeds meer gemeenten er toe over om in hun APV-bepaling een verbod jegens de burger op te nemen. Aan het bovenstaande artikel kunnen in dat geval de volgende leden worden toegevoegd, waarbij het tweede lid vernummerd wordt tot het vierde.

Is het desbetreffende winkelbedrijf vergunningplichtig op basis van de milieuregelgeving, dan kunnen voorschriften met betrekking tot winkelwagentjes worden verbonden aan de milieuvergunning. KB 12-6-1985, WO RvS 1985, nr. V 60 en GS 6802, nr. 10 (Haarlem).

De algemene voorwaarden die aan de ontheffing inzake gebruik van winkelwagentjes worden verbonden, bevatten o.a. een verplichting de wagentjes uit te rusten met een muntmechanisme. Dit beleid is niet op zich zelf zodanig onjuist of onredelijk te achten dat reeds daarom een onevenredig nadeel voor verzoekster aanwezig moet worden geacht. De bedoelde voorwaarde strekt er onmiskenbaar toe de van rondslingerende winkelwagentjes ondervonden overlast te beperken. Wnd vz. ARRS, 1-12-1981, OB 44127, III.2.2.7, nr. 49; NG 1982, nr. 7, blz. 103 e.v., ARRS 17-6-1983, AB 1983, 511 m.nt. JHvdV (APV Weert).

Artikel 427, onder 1e en 3e, Wetboek van Strafrecht verplicht de eigenaar tot het treffen van de nodige voorzorgmaatregelen met betrekking tot kelderingangen en toegangen tot onderaardse ruimten ten behoeve van de veiligheid van voorbijgangers.

De onderhavige APV-bepaling gaat verder. Geopende kelderingangen e.d. blijven, ook al worden ze met de nodige voorzorgsmaatregelen omgeven, een gevaar voor het publiek. Het zonder noodzaak geopend hebben van kelderingangen e.d. kan hiermee tegengegaan worden.

Met betrekking tot schrikdraad kan het volgende opgemerkt worden. Ten aanzien van de veiligheid, de goede constructie en de keuring van elektrische schrikdraadinstallaties bevatte het Veiligheidsbesluit elektrische schrikdraden (VBES), KB van 2 november 1948, Staatsblad 1482, een aantal bepalingen.

Nadat het VBES eerst onder de werking van de Arbeidsomstandighedenwet (artikel 47 ARBO-wet) is gebracht is het ingetrokken per 1 juli 1997 in verband met de inwerkingtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit (15 januari 1997, Stb. 60). Het Arbeidsomstandighedenbesluit geeft geen technische eisen specifiek gericht op schrikdraadinstallaties.

Elektrische schrikdraadinstallaties worden inmiddels ook door particulieren gebruikt ter bescherming van hun (volks)tuin, volière en dergelijke tegen dieven. Aan de deugdelijkheid daarvan zijn geen eisen gesteld. Wanneer daaraan behoefte bestaat kunnen in de APV dergelijke eisen opgenomen worden die zijn ontleend aan het VBES.

Een dergelijke bepaling zou als volgt kunnen luiden:

• 1.

  Het is verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders een schrikdraadinstallatie aan te brengen dan wel in werking te hebben, welke tot doel heeft paarden, vee, pluimvee, wild of andere dieren van de plaats waar de schrikdraad is gespannen, verwijderd te houden door de elektrische schok en de daarmee gepaard gaande schrik, welke van een aanraking van de draad het gevolg zijn.

• 2.

  Burgemeester en wethouders kunnen aan de in het eerste lid genoemde vergunning voorschriften verbinden in het belang van de openbare veiligheid.

• 3.

  Het in het eerste lid bepaalde geldt niet voor zover het Arbeidsomstandighedenbesluit van toepassing is.

De voorschriften die burgemeester en wethouders aan de vergunning kunnen verbinden, kunnen afgeleid worden van de eisen die het VBES stelde, waarbij in ieder geval voorgeschreven zou moeten worden dat daar waar de schrikdraden van een weg af aangeraakt kunnen worden er voldoende waarschuwingsborden aangebracht moeten worden.

Artikel 2.1.6.8 gaat niet verder dan het stellen van een afstandsvereiste voor het aanbrengen van schrikdraad en puntdraad.

De in het derde lid genoemde uitzonderingen hebben betrekking op situaties waarbij het desbetreffende specifieke belang, waterstaatswerken, verkeerslichtinstallatie, trafohuisjes en dergelijke, zich verzetten tegen het aanbrengen van allerlei voorzieningen daarop.

In beginsel biedt de Belemmeringenwet privaatrecht het kader om op het eigendomsrecht van anderen inbreuk te maken. De Belemmeringenwet is echter in haar toepassing bedoeld voor zodanige inbreuken op dat eigendomsrecht waardoor het gebruik van de desbetreffende onroerend zaak al dan niet tijdelijk beperkt wordt.

Wanneer daarvan sprake is kan niet een gedoogplicht op grond van het onderhavige artikel geconstrueerd worden.

Deze gedoogplicht is alleen dan aanwezig wanneer de voorwerpen, borden of voorzieningen ten behoeve van het openbaar verkeer of de openbare verlichting het gebruiksrecht van de eigenaar niet aantasten.

In artikel 5.6.1 is eveneens een gedoogplicht opgenomen. Deze heeft echter betrekking op straatnaamborden, huisnummers e.d.

Ten behoeve van de aanleg van hoogspanningslijnen wordt in bestemmingsplannen een strook grond als zodanig bestemd en worden tevens gebruiksvoorschriften opgesteld waarmee aantasting van deze bestemming voorkomen moet worden. Hierbij kan gedacht worden aan voorschriften over de hoogte van toe te laten gebouwen.

Ook sluit het desbetreffende elektriciteitsbedrijf overeenkomsten met de eigenaren van de gronden waarop en waarover de hoogspanningsmasten en -leidingen staan of lopen. Deze overeenkomsten beperken, uiteraard tegen een schadevergoeding, de zakelijke rechten van de eigenaren. Zij bevatten dan ook altijd voorwaarden met betrekking tot het gebruik van de gronden onder de hoogspanningslijnen.

Indien een bestemmingsplan ontbreekt, bij voorbeeld voor de bebouwde kom, dan bevat artikel 2.1.6.12 een publiekrechtelijke basis om overtreding van deze bepaling, waardoor een zeer gevaarlijke situatie ontstaat, zo nodig met bestuursdwang recht te kunnen zetten. Wel moeten de voorschriften, bij voorbeeld de hoogte van toe te laten gebouwen, i.c. twee meter, uit bestemmingsplan en APV op elkaar afgestemd zijn.

Ook hier bestaat uit oogpunt van verkeersveiligheid behoefte aan regeling. De drukte die wordt veroorzaakt door een voor het publiek bestemde benzinepomp kan namelijk van invloed zijn op de verkeersstroom op de weg. De Hoge Raad heeft ook bepaald dat een dergelijke bepaling geen voorschrift inhoudt over het grondgebruik en om die reden in strijd zou zijn met artikel 10 of artikel 14 Wet op de ruimtelijke ordening.

Indien het Provinciaal Wegenreglement of de Wet beheer rijkswaterstaatswerken van toepassing is, vervalt daarmee uiteraard de gemeentelijke bevoegdheid op dit punt. De Wet milieubeheer beschermt ook belangen van dorps- en stadsschoon.

Benzinepompen zijn altijd milieuvergunningplichting. Voorzover gemeentelijke benzinepompverordeningen ook het motief welstand kennen, moet geconstateerd worden dat deze verordeningen ingevolge artikel 122 Gemeentewet van rechtswege hebben opgehouden te gelden.

Een bepaling ter regulering van het aantal benzine-verkooppunten langs de weg is niet in strijd met artikel 10 of artikel 14 van de Wet op de ruimtelijke ordening. Een dergelijke bepaling heeft slechts de strekking een regeling in het belang van de openbare orde, i.c. verkeersveiligheid te geven. HR 2-3-1973, NJ 1973, nr. 272, m.nt. W.F. Prins, BR 1973, blz. 766, AB 1974, nr. 1, m.nt. J.R. Stellinga, NG 1974, nr. 46, blz. S 171 (APV Tilburg).

Voor de wegen die in beheer zijn bij het rijk werd de bevoegdheid tot het reguleren van het aantal verkooppunten geregeld in artikel 5, lid 1, onder g, van het Rijkswegenreglement, HR 16-5-1927, AB 1927, blz. 494; NJ 1927, blz. 910. Een en ander wordt nu via de Wet beheer rijkswaterstaatswerken geregeld.

In artikel 2.2.1 is gekozen voor de zgn. negatieve benaderingsmethode ten aanzien van de definiëring van het begrip evenement. Uitgaande van een algemeen geldend criterium (‘namelijk elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak’) wordt vervolgens een aantal evenementen opgesomd dat niet onder de werking van de bepalingen valt.

In de eerste plaats is dit het geval bij bioscoopvoorstellingen. Deze voorstellingen worden tegenwoordig niet meer als evenement aangemerkt. De Wet op de filmvertoningen is immers mede in het leven geroepen om het preventief toezicht van de burgemeester op met de zedelijkheid strijdige vertoningen af te schaffen.

Daarnaast gelden de bepalingen niet voor markten als bedoeld in artikel 151 Gemeentewet. Indien de gemeenteraad een dergelijke markt heeft ingesteld en daartoe in voorkomende gevallen een eigen regeling in de vorm van een marktverordening heeft vastgesteld, dan is het overbodig ook op basis van de APV toezicht mogelijk te maken.

De Wet op de kansspelen kent een eigen toezichtsregime. Sinds de Hoge Raad in 1991 heeft bepaald dat Golden Ten zoals dat op dit moment wordt gespeeld een kansspel is in de zin van de Wet op de kansspelen, valt dit spel onder de werking van die wet en niet onder het regime van de evenementenbepaling.

Bij het vervallen van artikel 22 Drank- en Horecawet zou een dansgelegenheid onder het begrip evenement van de APV vallen. Omdat dit gewenst werd, is het vervolgens in dit artikel uitgesloten van het begrip evenement, zie Lbr 92/78.

De evenementenbepaling is evenmin van toepassing op speelgelegenheden die ingevolge artikel 2.3.3.1 vergunningplichtig zijn.

Voor een toelichting op de Wet openbare manifestaties wordt verwezen naar de toelichting bij hoofdstuk 2, afdeling 1, paragraaf 2,artikel 2.1.2.3. Optochten en betogingen.

Ten slotte blijven de bepalingen buiten toepassing indien het betreft de in de artikelen 2.1.4.1 en 2.1.4.2 van hoofdstuk 2 Openbare orde, afdeling I Orde en veiligheid op de weg, paragraaf 4 Vertoningen e.d. op de weg, genoemde activiteiten.

Omdat een herdenkingsplechtigheid doorgaans wel voor publiek toegankelijk is, maar uiteraard niet als een verrichting van vermaak kan worden aangemerkt, wordt deze als enige expliciet als evenement genoemd.

Het moge duidelijk zijn dat indien een gemeentebestuur van mening is dat bepaalde, niet in de begripsomschrijving uitgezonderde, evenementen van de vergunningplicht behoren te worden vrijgesteld, deze evenementen als uitzondering kunnen worden opgenomen.

Overigens is een vechtevenement, meestal aangeduid als een kooigevecht, aan te merken als een evenement en niet als een sportwedstrijd, zie Lbr 97/192.

Voordat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking was getreden was in de model-APV van de VNG ten aanzien van evenementen een kennisgevingsstelsel opgenomen. Dit gold ook voor het organiseren van optochten, feesten en wedstrijden (2.1.2.1 en 2.1.4.1).

De inwerkingtreding van de Awb leverde echter de vraag op of een kennisgevingsstelsel zich wel verhoudt tot deze wet. Het kernbegrip in de Awb is het woord ‘besluit’. Het tot nu toe gehanteerde kennisgevingsstelsel verplicht het bestuursorgaan niet tot het nemen van een schriftelijk besluit. Het bestuursorgaan kan bij voorbeeld mondeling toestemming verlenen voor het organiseren van de activiteiten waarvan kennisgeving is gedaan. Een kennisgevingsstelsel komt op twee manieren niet tegemoet aan eventuele bezwaren van derde belanghebbenden bij de te organiseren activiteiten:

• -

  in de eerste plaats is het bestuursorgaan op grond van de Awb (artikel 4:8) niet verplicht belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen hebben te horen bij het geven van een mondeling beslissing;

• -

  in de tweede plaats dient er in beginsel een schriftelijk besluit te zijn voordat daartegen bezwaar- of beroepsmogelijkheden aangewend kunnen worden.

Het risico is derhalve aanwezig dat bij de toepassing van een kennisgevingsstelsel de belangen van derden niet meegenomen worden, terwijl deze - zeker bij grootschalige evenementen - van groot belang kunnen zijn. Een kennisgevingsstelsel verdraagt zich om deze reden niet met de Awb en daarom wordt voorgesteld voor de artikelen 2.1.2.1, 2.1.4.1, 2.1.4.2 en 2.2.2 een vergunningenstelsel in te voeren.

Voor de toelaatbaarheid van de voorschriften geldt een aantal voorwaarden,

te weten:

• a.

  de voorschriften mogen niet in strijd zijn met enige wettelijke regeling;

• b.

  de voorschriften moeten redelijkerwijs nodig zijn in verband met het voorkomen van aantasting van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid;

• c.

  de voorschriften mogen niet in strijd komen met enig beginsel van behoorlijk bestuur.

De beoordeling van de veiligheid van installaties die vallen onder het Besluit veiligheid attractie- en speeltoestellen (Stb. 1997, 474), behoort op grond van dat besluit tot de verantwoordelijkheid van de regionale Inspecties Gezondheidsbescherming van het Staatstoezicht op de volksgezondheid van het ministerie van WVS.

Het toekennen van de bevoegdheid tot het verlenen van een evenementenvergunning aan de burgemeester is niet in strijd met art. 162 van de Gemeentewet. De afdeling oordeelt dat zo een bevoegdheidstoekenning in lijn is met het bepaalde in art. 174 Gemeentewet.

Een stelsel (een van dit model afwijkende regeling in de verordening ‘Evenementen’ van de gemeente Den Haag) waarbij voor een evenement een naar tijd en plaats bepaalde algemene evenementenvergunning wordt afgegeven aan één organisator, die binnen de in de vergunning aangegeven grenzen en voor de in de vergunning al opgenomen activiteiten op privaatrechtelijke grondslag zonder bemoeienis van de burgemeester overeenkomsten sluit, waarmee verder invulling wordt gegeven aan het evenement, is toegestaan. ABRS 11-3-1999, H01.98.1109.

Een limitatieve omschrijving van het begrip ‘evenement’ kan in de praktijk tot problemen aanleiding geven. ARRS 12-8-1985, GS, 1986, 6805, 4

Motorcrosswedstrijden op zondag. Trainingswedstrijden voor 13.00 uur. Schending van de zondagsrust? Pres. Rb Utrecht 6-6-1995, JG 95.0316 m.nt. A.B. Engberts, KG, 1995, 292.

Vergunning voor houden van festivals. Ruime uitleg begrip ‘openbare orde’. Pres. Rb Groningen 11-08-1995, GS, 1996, 7030,3 m.nt H.Ph.J.A.M. Hennekens.

Kooigevecht is niet een sportwedstrijd maar een evenement. Weigering vergunning op grond van veiligheid van personen en de goede zeden. Pres. Rb ‘s-Hertogenbosch 14-2-1997, KG, 1997, 106.

Zo zijn op grond van categorie van bijlage I van het Ivb vergunningplichtig: hotels, restaurants, pensions, cafe’s, cafetaria’s snackbars discotheken en aanverwante inrichtingen. Dit houdt in dat de inrichting op basis van artikel 1.1., derde lid, van de Wm is aangewezen als een inrichting die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken en dat de inrichting vergunningplichtig is.

Deze vergunningplicht geldt echter niet voor inrichtingen die zijn aangewezen in een besluit op grond van artikel 8.40 van de Wm. Dit betreft dus onder andere het hiervoor genoemde Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer. De hierin genoemde inrichtingen zijn niet vergunningplichtig, maar dienen te voldoen aan de algemene regels die het Besluit stelt.

Het Besluit heeft betrekking op hetgeen plaatsvindt binnen het horecabedrijf, daartoe behorende terrassen en de directe omgeving.

Artikel 121 van de Gemeentewet biedt gemeenten verordenende bevoegdheid zolang deze niet in strijd is of komt met een hogere wettelijke regeling.

Bij de opzet van het Besluit is getracht geen aspecten te regelen die reeds in andere kaders worden gereguleerd. Vanuit dit gezichtspunt wordt in het Besluit expliciet vermeld dat het voor gemeenten ruimte overlaat om overlast betreffende de openbare orde tegen te gaan met behulp van een gemeentelijke verordening. In het Besluit wordt aangegeven dat daarbij gedacht wordt aan overlast door bezoekers van horecagelegenheden, de gebruikers en bezoekers van sport- en recreatie-inrichtingen, geluidhinder door vrachtwagens, bromfietsen enzovoort.

Door de gekozen opzet is de afbakening tussen enerzijds de Wm(vergunningplichtig of vallend onder het Besluit) en anderzijds plaatselijke verordeningen duidelijker geworden. De direct aan de inrichting gerelateerde vormen van verstoring van het milieu vallen onder het toepassingsgebied van de Wm. De voorschriften van het Besluit richten zich in beginsel ook op de indirecte gevolgen, die de inrichting kan veroorzaken, voor zover deze liggen in de macht van de houder van de inrichting.

De andere gevolgen die een bedrijf of een collectief van bedrijven direct of indirect met zich mee kan brengen en die een aantasting van de openbare orde en/of het woon- of leefklimaat mogelijk maakt, worden in de model-APV gereguleerd.

Op grond van de hierna volgende bepalingen in de model-APV kan worden afgewogen of voor de exploitatie van een horeca-inrichting vergunning moet worden verleend, rekening houdend met de openbare orde en het woon- en leefklimaat, en of - ter bescherming van diezelfde motieven - aan de vergunning voorschriften moeten worden verbonden.

Het verdient aanbeveling dergelijke voorschriften op te nemen in de APV, en niet in een verordening krachtens artikel 18 Drank- en Horecawet of een (leefmilieu)verordening krachtens artikel 7, eerste lid, sub a, Wet op de stads- en dorpsvernieuwing.

Bij een verordening krachtens de Drank- en Horecawet is in de eerste plaats de reikwijdte van het begrip ‘horecabedrijf’ van belang: artikel 1, eerste lid, Drank- en Horecawet ziet bijvoorbeeld niet op bedrijven waarin geen alcoholhoudende drank wordt verstrekt, anders dan artikel 2.3.1.1, eerste lid.

In de tweede plaats liggen aan de voorschriften Drank- en Horecawet primair sociaal-hygiënische en sociaal-economische motieven ten grondslag. Vanuit die motieven kunnen de uit hoofde van de wet geldende inrichtingseisen bij gemeentelijke drank- en horecaverordening van overeenkomstige toepassing worden verklaard op inrichtingen waarin geen alcoholhoudende drank wordt geschonken.

Op zichzelf kan een op artikel 18 Drank- en Horecawet gebaseerde verordening tevens strekken ter bescherming van het woon- en leefklimaat, zij het slechts aan de hand van kwalitatieve criteria die verband houden met het effect van horecabedrijven op de woon- en leefsituatie ter plaatse. Meermalen heeft de Afdeling namelijk geoordeeld dat ‘blijkens de wetsgeschiedenis uitdrukkelijk niet is beoogd om met artikel 18 Drank- en Horecawet alsnog – in afwijking van de opzet van de wet – de mogelijkheid te bieden om kwantitatieve maatstaven te introduceren’.

Anders gezegd: een maximumstelsel ter bescherming van het karakter van een straat of buurt (de woon- of leefomgeving) kan niet op grond van een drank- en horecaverordening worden gerealiseerd, maar moet worden gebaseerd op een openbare-ordeverordening die strekt tot het toezicht op openbare inrichtingen als bedoeld in artikel 174 Gemeentewet.

De sociaal-hygiensche en sociaal-eonomische motieven kunnen eveneens ten grondslag liggen aan een gemeentelijke drank- en horecaverordening waarbij inrichtingseisen van overeenkomstige toepassing worden verklaard op inrichtingen waarin geen alcoholhoudende drank wordt geschonken. ARRS 24 juni 1991, JG 92.0069.

Een op basis van artikel 18 Drank- en Horecawet gebaseerde verordening kan tevens strekken ter bescherming van het woon- en leefklimaat. ARRS 2 november 1982, AB 1983,125; 19 juni 1984, AB 1984,505; 18 november 1985, AB 1986,459.

Een gemeentelijke verordening waarin een vergunningstelsel is opgenomen dat specifiek regels stelt ten behoeve van coffeeshops is in strijd met de Opiumwet. Rb Amsterdam 16 januari 1998 en 19 januari 1998, AB 1998, 222 en 223 m.nt. F.C.M.A. Michiels; Rb Dordrecht 3 juli 1998, JG 98.0202; Pres. Rb Rotterdam 16 juli 1998, JG 98.0203 en Pres. Rb Zutphen 14 september 1998, JG 98.0204 m.nt. W.A.G. Hillenaar.