Organisatie | Overijssel |
---|---|
Organisatietype | Provincie |
Officiële naam regeling | Beleidsregel handhaving ontgrondingen Overijssel |
Citeertitel | Beleidsregel handhaving ontgrondingen Overijssel |
Vastgesteld door | gedeputeerde staten |
Onderwerp | milieu |
Eigen onderwerp |
Ingetrokken is het Draaiboek illegale ontgrondingen provincie Overijssel van juli 1984.
Datum ondertekening inwerkingtredingsbesluit: 16-12-1997
Bron bekendmaking inwerkingtredingsbesluit: Provinciaal Blad van 1998, nr. 1
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
---|---|---|---|---|---|
01-02-1998 | 23-05-2006 | nieuwe regeling | 16-12-1997 Provinciaal Blad van 1998, nr. 1 | - |
Aanleiding tot deze beleidsregel is de parlementair aanvaarde 3e tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aangaande de onderdelen handhaving en beleidsregels, welke onderdelen nu in de Awb worden gecodificeerd.
Een en ander houdt in, dat enerzijds het beleidsinstrument beleidsregel wordt ingezet in de ontgrondingen-handhaving (met name omwille van rechtszekerheid en doelmatigheid daar voortaan in de motivering van handhavingsbeschikkingen kan worden volstaan met verwijzing naar deze beleidsregel), en anderzijds de bestaande handhavingspraktijk ontgrondingen (met name vastgelegd in het externe Draaiboek illegale ontgrondingen provincie Overijssel van juli 1984) vrijwel ongewijzigd wordt overgenomen. Naar recente verwachting zal bedoelde tranche op 1 januari 1998 in werking treden. Onderhavige beleidsregel kan hierop zonder bezwaar vooruitlopen als in de considerans nader aangegeven.
2. Algemene beleidsmatige opzet
Onderhavige beleidsregel is verder beleidsmatig gebaseerd op de zgn. reguleringsketen van Winsemius, voor te stellen als een vicieuse cirkel bestaande uit 4 schakels: wet- en regelgeving, vergunningverlening, uitvoering en handhaving. Hierin is handhaving een logisch sluitstuk (maar geen sluitpost!) binnen het provinciale besluitvormingsproces aangaande ontgrondingen, annex met name de winning van oppervlaktedelfstoffen in het kader van de bouwgrondstoffenvoorziening, welke handhaving voorts op systematisch en adequaat niveau wordt uitgevoerd. Dit betekent, dat door de provincie (meer in het bijzonder het bureau Ontgrondingen) systematisch controle wordt uitgeoefend op de naleving van ontgrondingsvergunningen en op de uitvoering van ontgrondingen zonder ontgrondingsvergunning, en dat tegen alle overtredingen van betekenis handhavend wordt opgetreden.
Wat betreft bovenbedoeld handhavend optreden kan het volgende in algemene zin worden aangetekend. Onderscheid kan worden gemaakt tussen preventieve en repressieve handhaving en tussen bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving:
– preventieve handhaving houdt in, dat door de provincie bestuursrechtelijk (door of namens Gedeputeerde Staten) wordt gehandhaafd door middel van actief toezicht op de naleving van algemene regels en vergunningsvoorschriften aangaande ontgrondingen, en dat terzake voorlichting en advies wordt gegeven (nog geen sprake van overtreding). Hiertoe zullen door Gedeputeerde Staten op grond van de per
1 januari 1997 gewijzigde Ontgrondingenwet toezichthouders ontgrondingen worden aangesteld, zijnde de huidige buitengewoon opsporingsambtenaren (die totdan deze taak in deze hoedanigheid uitoefenen; zie ook hierna);
– repressieve handhaving houdt in, dat door de provincie door middel van opsporing (op basis van een redelijk vermoeden van overtreding) bestuursrechtelijk (met name toepassing bestuursdwang) of strafrechtelijk (doen opmaken proces-verbaal door plaatselijke politie op verzoek van of namens Gedeputeerde Staten) wordt opgetreden tegen geconstateerde overtredingen. Hiertoe zijn al eerder op voordracht van Gedeputeerde Staten namens de minister van Justitie provinciale buitengewone opsporingsambtenaren ontgrondingen aangesteld.
Uit het voorgaande volgt logischerwijs, dat de provincie wat betreft het toezicht op de uitvoering van ontgrondingsvergunningen overwegend de weg van de preventieve handhaving zal volgen, en wat betreft de opsporing van ontgrondingen zondere vergunning (illegale ontgrondingen) overwegend de weg van repressieve handhaving. De verdere uitwerking van een en ander is in onderhavige beleidsregel in een algemeen en enkele bijzondere hoofdstukken neergelegd, die hierna nog als volgt in hun onderling verband kunnen worden toegelicht.
4. Onderscheid toezicht (toezichthoudend ambtenaar) en opsporing (opsporingsambtenaar)
Met name gelet op de landelijke ontwikkeling van de milieuhandhaving c.q. de intensivering ervan, hebben zich ook aangaande de milieurelevante ontgrondingenhandhaving de volgende ontwikkelingen voorgedaan.
Allereerst het functioneel onderscheiden van de handhavingsfuncties toezicht en opsporing als reeds boven inhoudelijk omschreven: vroeger waren deze beide functies verenigd in de persoon van de voor onbepaalde tijd aangestelde algemeen opsporingsambtenaar (de politie) en de bijzonder opsporingsambtenaar (benoemd door Gedeputeerde Staten, met in geval van proces-verbaalbevoegdheid aanstelling namens de minister van Justitie).
In de moderne (milieu)handhavingspraktijk is echter een duidelijke behoefte aan professionalisering van de handhaving ontstaan, dit zowel beleidsinhoudelijk (technisch/bestuursrechtelijk) als procedureel (strafrechtelijk qua proces-verbaal). Gebleken was immers, dat veelal (zo ook bij de ontgrondingenhandhaving) het opmaken van proces-verbaal door de bijzondere opsporingsambtenaren – zo zij daartoe al bevoegd waren verklaard – om praktische redenen werd overgelaten aan de daartoe veel beter toegeruste plaatselijke politie, waarmee ook in de ontgrondingenpraktijk nauw werd en wordt samengewerkt.
Bijgevolg is met name binnen de milieuwetgeving de aparte (beperkte) functie toezichthoudend ambtenaar (toezichthouder) ingevoerd, benoemd door het betrokken bevoegde gezag en zonder proces-verbaalbevoegdheid; sinds de wijziging van de Ontgrondingenwet per 1 januari 1997 is nu ook de aanstelling door Gedeputeerde Staten van toezichthouders ontgrondingen mogelijk geworden, waartoe binnenkort zal worden overgegaan.
Daarnaast is sinds de wijziging in 1994 van het Wetboek van Strafvordering (WSv), in plaats van de bijzonder opsporingsambtenaar, de voor bepaalde tijd aangestelde buitengewoon opsporingsambtenaar (met proces-verbaalbevoegdheid) ingevoerd, die voortaan bij aanstelling en periodieke verlenging ervan aan beduidend hogere eisen van (juridische) vakbekwaamheid (te testen via een landelijk examen onder gezag van de minister van Justitie) moet voldoen. De betrokken handhavers van het bureau Ontgrondingen zijn inmiddels als zodanig aangesteld.
Daar bovenbedoelde verlenging van hun aanstelling nu o.a. is gekoppeld aan het criterium van het door hen opmaken van een zeker aantal proces-verbalen, wordt om praktische redenen ernaar gestreefd om deze verbalen gezamenlijk door de buitengewoon opsporingsambtenaar en de plaatselijke politie te laten opmaken. Bovendien zijn zij nu beter dan voorheen in staat de plaatselijke politie beleidsinhoudelijk te ondersteunen door het opmaken van een technisch rapport van bevindingen als bijlage voor het proces-verbaal of zich door de politie te laten horen als getuige-deskundige ten behoeve van het proces-verbaal, waarbij zij later eventueel als getuige-deskundige kunnen worden gehoord door de officier van Justitie, de rechtercommissaris of de rechtbank.
Een en ander betekent ten slotte, dat beide functies nu theoretisch, strafrechtelijk en bestuursrechtelijk, scherp zijn begrensd: de toezichthouder kan bestuursrechtelijk handhavend optreden tot aan zijn constatering van een redelijk vermoeden van een strafbaar feit gepleegd door een of meer concrete verdachten.
Vanaf dat moment is strafrechtelijk handhavend alleen de buitengewoon opsporingsambtenaar (naast de politie) bevoegd, die de verdachte allereerst bij het opmaken van proces-verbaal op zijn zwijgrecht op grond van artikel 29 WSv moet wijzen. Dit op straffe van eventueel vrijspraak wegens onrechtmatig verkregen bewijs. Bijgevolg dient de handhaver eventueel voorzichtigheidshalve, na het wijzen op het zwijgrecht, een getuige die later als verdachte wordt aangemerkt, nogmaals vanaf het begin te verhoren.
Het zal echter duidelijk zijn, dat in de handhavingspraktijk dit onderscheid eerder vloeiend dan scherp is; bijgevolg is het procedureel-organisatorisch wenselijk gebleken, dat de betrokken handhavers ontgrondingen voor beide handhavingsfuncties worden aangesteld. Dit vereist uiteraard bij hen grote aandacht voor de begrenzing van beide handhavingsfuncties in hun persoon als boven beschreven.
5. Wet Economische Delicten (WED)
Een strafrechtelijk complicerende factor is nog, dat in 1994 de ontgrondingenhandhaving, met de meeste milieuhandhaving, is gebracht onder de WED, waardoor niet alleen meer en zwaardere straffen mogelijk zijn, maar ook op grond van de jurisprudentie door (algemene en buitengewone) opsporingsambtenaren op grond van artikel 20, eerste lid WED, toezicht – alsmede opsporing zonder een redelijk vermoeden van een strafbaar feit – mag worden uitgeoefend, althans voorzover mogelijke overtredingen niet vanaf de openbare weg vast te stellen zijn.
Ook deze relativering benadrukt echter voor de provinciale ontgrondingenhandhaving de wenselijkheid van combinatie van beide handhavingsfuncties in een persoon.
Aan deze beleidsregel wordt in algemene zin voorlichting gegeven in het kader van een begin 1998 uit te geven voorlichtingsbrochure aangaande de (nieuwe) Ontgrondingenverordening Overijssel 1997. Daarnaast wordt gelijktijdig specifieke voorlichting gegeven aan de betrokken andere handhavingsinstanties in Overijssel en meer in het bijzonder aan het Openbaar Ministerie en de politie.
overtredingen als bedoeld in de artikelen 22 en 25 van de Ontgrondingenwet (OW) en – in samenloop daarmee – in artikel 18.18 van de Wet Milieubeheer (WMB), alsmede diegene, die in de zin van artikel 3, eerste lid OW en eerdergenoemd artikel van de WMB deze overtredingen als eigenaar of zakelijk of persoonlijk gerechtigde van een onroerende zaak pleegt of toelaat;
een door of namens Gedeputeerde Staten aan de overtreder gezonden brief zonder situatietekening met eventueel afschriften aan derden, waarin deze wordt gewezen op de gepleegde overtreding, het correct uitvoeren van de mondelinge herstelopdracht, alsmede op het in de toekomst achterwege laten van overtredingen;
een door of namens Gedeputeerde Staten aan de overtreder gezonden brief met situatietekening en eventueel afschriften aan derden, waarin deze wordt verzocht binnen een redelijke termijn de nodige werkzaamheden uit te voeren, op straffe van een uit te vaardigen beschikking toepassing bestuursdwang als bedoeld sub i;
een – door de handhaver als bedoeld sub f in overleg met de plaatselijke politie – opgemaakt rapport met zijn bevindingen omtrent alle relevante in het geding zijnde belangen aangaande het opgespoorde strafbare feit in de zin van de Ontgrondingenwet, dat als bijlage bij een proces-verbaal conform artikel 152 van het Wetboek van Strafvordering wordt gevoegd.
Artikel 3 (samenloop van overtredingen en wijze van afdoening)
Indien is vastgesteld, dat – naast een overtreding als bedoeld in artikel 1, sub a – in samenloop daarmee enig andere wet- of regelgeving is overtreden, waarvoor Gedeputeerde Staten niet het bevoegde gezag zijn, wordt dit door de handhaver ontgrondingen bij toepassing van artikel 2 uitdrukkelijk ten behoeve van het betrokken bevoegd gezag en eventueel de plaatselijke politie aangegeven.
Artikel 4 (uitvoering bestuursdwang door provincie)
Indien door of namens Gedeputeerde Staten uitvoering moet worden gegeven aan een rechtsgeldige beschikking toepassing bestuursdwang, geschiedt dit als volgt:
zo spoedig mogelijk na het verstrijken van de termijn als bedoeld in artikel 1, sub i, worden voor het uitbrengen van een offerte door de handhaver ontgrondingen ten minste twee voldoende deskundige, niet betrokken aannemers benaderd, waarna de keuze door of namens Gedeputeerde Staten wordt bepaald op basis van de minst kostbare en meest doelmatige wijze van uitvoering;
zo spoedig mogelijk na bovenbedoelde keuze wordt, behoudens en voorzolang bijzondere omstandigheden dit verhinderen, de uitvoeringsdatum van de provinciale bestuursdwang bepaald, welke datum aan de overtreder tevoren mondeling wordt meegedeeld. Waar nodig wordt één en ander afgestemd met de betrokken burgemeester, de plaatselijke politie en de betrokken officier van Justitie belast met milieudelicten;
na uitvoering van de bestuursdwang ontvangt de overtreder zo spoedig mogelijk een gespecificeerde rekening van de daartoe door de provincie redelijkerwijs gemaakte personele en materiële kosten, te betalen aan de provincie binnen vier weken na verzending van de rekening. Zo nodig volgt de in de Awb voorgeschreven incassoprocedure.
Artikel 8 (lichte illegale ontgrondingen – uitgevoerd)
Daar hier een herstelopdracht als bedoeld in artikel 7 zinloos is, wordt volstaan met een kennisgeving overtreding.
Artikel 10 (zware illegale ontgrondingen – in uitvoering)
De handhaver ontgrondingen bepaalt of legalisering mogelijk is. Zo ja, dan volgt een kennisgeving overtreding met een termijn waarbinnen een ontvankelijke aanvraag om ontgrondingsvergunning bij Gedeputeerde Staten moet zijn ingediend, dit laatste op straffe van een beschikking toepassing bestuursdwang.
Indien een herstelopdracht zinvol is, volgt zo snel mogelijk een beschikking toepassing bestuursdwang aan de overtreder. Eventueel geeft de handhaver ontgrondingen hierop vooruitlopend een mondelinge herstelopdracht zonder termijnstelling met aanzegging van bestuursdwang; eventueel vindt tevens artikel 9, tweede lid, sub c en e, toepassing. Indien niet aan deze beschikking wordt voldaan, is artikel 7, vierde lid, van overeenkomstige toepassing.
Artikel 11 (zware illegale ontgrondingen – geheel of grotendeels uitgevoerd)
Indien herstel niet mogelijk is, geeft de handhaver ontgrondingen waar nodig de overtreder zo spoedig mogelijk mondeling opdracht de ontgronding – met inachtneming van de betrokken belangen – landschappelijk verantwoord af te werken. Daarnaast bevordert de handhaver ontgrondingen, dat door de plaatselijke politie proces-verbaal tegen de overtreder wordt opgemaakt onder het horen van hem als getuige-deskundige; waar – vanuit cultuurtechnische herleidbaarheid – mogelijk maakt hij een technisch rapport van bevindingen op.
Ten slotte zorgt de handhaver ontgrondingen voor een kennisgeving overtreding. Een afschrift van deze kennisgeving wordt gezonden aan het betrokken college van Burgemeester en Wethouders, de plaatselijke politie en de betrokken officier van Justitie.
Artikel 13 (integrale controle dieptewinningen met milieuvergunning)
Een in uitvoering zijnde dieptewinning als bedoeld in artikel 12, tweede lid, waarbij Gedeputeerde Staten tevens bevoegd gezag zijn op grond van de Wet Milieubeheer, wordt in beginsel driemaal per jaar integraal door de daartoe aangewezen handhaver ontgrondingen aan de hand van de geldende ontgrondings- en milieuvergunning gecontroleerd, waarvan eenmaal samen met de daartoe aangewezen toezichthouder milieu.
Bij lichte overtreding van de voorschriften van bovenbedoelde vergunningen, respectievelijk bij zware overtreding van de voorschriften van de ontgrondingsvergunning, handelt de handhaver ontgrondingen overeenkomstig het bepaalde in artikel 12, vierde lid, respectievelijk artikel 14, en informeert terzake de toezichthouder milieu.
Bij zware overtreding van de voorschriften van de milieuvergunning adviseert de handhaver ontgrondingen – in samenwerking met de toezichthouder milieu – over een herstelopdracht op grond van de Wet Milieubeheer. De toezichthouder milieu is vervolgens verantwoordelijk voor de formele en feitelijke afhandeling van de herstelopdracht.
Artikel 14 (zware overtredingen)
de handhaver ontgrondingen bepaalt de ernst van de situatie wat betreft (dreigende) schade aan betrokken belangen en de mate van spoedeisendheid om de overtreding ongedaan te maken. Slechts bij strikte noodzaak wordt tevens door of namens Gedeputeerde Staten overgegaan tot een (voorlopige) geheel of gedeeltelijke stillegging van de ontgronding;
de handhaver ontgrondingen pleegt vervolgens mondeling overleg met de vergunninghouder over de geconstateerde overtreding en draagt hem direct mondeling op de nodige werkzaamheden uit te voeren. Deze mondelinge opdracht wordt door of namens Gedeputeerde Staten schriftelijk bevestigd. Hij stelt daarbij een redelijke termijn, die:
indien bovengenoemde herstelopdracht niet correct is uitgevoerd, volgt een aankondiging bestuursdwang aan de vergunninghouder. Na het verstrijken van de gestelde termijn voert de handhaver ontgrondingen zo nodig een extra controle uit. Indien deze aankondiging correct is uitgevoerd, volgt een afloopbericht aan de vergunninghouder;
indien bovengenoemde aankondiging niet correct is uitgevoerd, volgt zo spoedig mogelijk een beschikking toepassing bestuursdwang van Gedeputeerde Staten. Eventueel wordt in deze beschikking vermeld, dat – met name in geval van opzet of recidive – de provincie de plaatselijke politie zal verzoeken proces-verbaal op te maken.
De handhaver ontgrondingen voert op of omstreeks de einddatum van de hersteltermijn één of meerdere controles uit. Indien de beschikking toepassing bestuursdwang correct is uitgevoerd, volgt een afloopbericht aan de vergunninghouder;