Verordening langdurigheidstoeslag gemeente Zwolle 2010

TOELICHTING VERORDENING LANGDURIGHEIDSTOESLAG GEMEENTE ZWOLLE 2010

Aanleiding

De langdurigheidstoeslag bestaat sinds 2004. In de Wet werk en bijstand (WWB) die per 1 januari 2004 in werking is getreden zijn bepalingen (artikel 36 WWB) opgenomen die het verstrekken van de langdurigheidstoeslag regelen. De regering heeft als wens gemeenten meer armslag te geven in de bestrijding van armoede door gerichte inkomensondersteuning (coalitieakkoord). Deze wens is ook neergelegd als afspraak in het Bestuursakkoord Rijk en Gemeenten “Samen aan de slag”. Daarin is afgesproken dat de langdurigheidstoeslag wordt gedereguleerd. Daarnaast stuit de langdurigheidstoeslag in de gemeentelijke praktijk veelvuldig op uitvoeringsproblemen. Eén en ander heeft er toe geleid dat het parlement op voorstel van het kabinet de bepalingen voor de langdurigheidstoeslag met ingang van 1 januari 2009 heeft gewijzigd. Eén van de gevolgen van deze wetswijziging is dat de gemeente meer beleidsvrijheid krijgt. De gemeenteraad moet voor het verstrekken van de langdurigheidstoeslag een verordening vaststellen. In juni 2009 heeft de gemeenteraad de verordening langdurigheidstoeslag 2009 vastgesteld. Als gevolg van de invoering van de Wet investeren in jongeren (Wij) per 1 oktober 2009 was het nodig om wijzigingen aan te brengen. Daarnaast leiden een aantal bepalingen tot ongewenste situaties en bleek dat een aantal bepalingen bij nader inzicht juridisch niet haalbaar zijn. Het gaat hierbij met name om situaties waarbij mensen in een ABWZ inrichting of in een instelling voor maatschappelijke opvang verblijven en of dak- of thuisloos zijn. In deze verordening is met deze punten rekening gehouden.

Waarom langdurigheidstoeslag?

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de bepalingen rond de langdurigheidstoeslag wordt aangegeven dat de “rechtvaardiging van de langdurigheidsheidstoeslag is dat mensen die langdurig van het sociaal minimum afhankelijk zijn, over het algemeen geen mogelijkheden meer hebben om te reserveren voor (onverwachte) hoge kosten, zoals vervangingsuitgaven die na verloop van tijd onvermijdelijk zijn”. Ook wordt vermeld: “Om deze reden wordt de langdurigheidstoeslag voor één jaar toegekend en in één belastingvrij bedrag uitbetaald. Hiermee wordt bereikt dat er op het moment van uitbetaling ruimte ontstaat binnen het budget waaruit hogere kosten kunnen worden voldaan, bijvoorbeeld voor vervangingsuitgaven. Dat betekent dat bij bijzondere bijstandsverlening voor een bepaald gebruiksgoed bijvoorbeeld, enerzijds rekening kan worden gehouden met reeds verleende langdurigheidstoeslag. Anderszijds moet nagegaan worden of er bijzondere omstandigheden zijn waarom ook na ontvangst van de langdurigheidstoeslag bijzondere bijstand nodig is”. Deze uitgangspunten golden bij de invoering van de Wet werk en bijstand en blijven ook na de wetswijziging gehandhaafd.

Verschil tussen de oude en nieuwe wetgeving?

In beginsel kwam iemand die 60 maanden of langer leeft van een inkomen dat niet hoger is dan de bijstandsnorm en een vermogen heeft dat niet meer is dan het vrij te laten bescheiden vermogen voor de langdurigheidstoeslag in aanmerking. Cruciaal in de oude bepalingen was het al of niet aanwezig zijn van arbeidsmarktperspectief (in het verleden en in de toekomst). Alleen bij het ontbreken van arbeidsmarkt perspectief kwam men voor langdurigheidstoeslag in aanmerking. In artikel 36 WWB werd uitdrukkelijk aangegeven dat iemand die gedurende de referteperiode (60 maanden) inkomsten uit of in verband met arbeid heeft ontvangen niet voor langdurigheidstoeslag in aanmerking kwam. Aangezien de bepalingen tot onbillijkheden leidden is één en ander in 2006 wat versoepeld. De wettelijke bepalingen waren ingewikkeld en lastig uit te voeren. Daarnaast heeft de Centrale Raad van Beroep een aantal uitspraken gedaan die tot een aanzienlijke verruiming hebben geleid.

Onder de oude bepalingen had de gemeente vrijwel geen beleidsvrijheid. De langdurigheidstoeslag viel niet onder de begripsomschrijving bijstand en de meeste WWB bepalingen golden niet voor de langdurigheidstoeslag.

 

Op grond van het nieuwe artikel 36 WWB kan iemand van 21 jaar in aanmerking komen voor de langdurigheidstoeslag (was 23 jaar). Ook in de nieuwe wetgeving is iemand van 65 jaar of ouder uitgesloten van het recht op langdurigheidstoeslag. De rechtvaardiging hiervoor ligt in het feit dat de hoogte van de AOW-uitkering hoger is dan de bijstandsuitkering voor iemand die jonger dan 65 jaar is. Verder is de bepaling gehandhaafd dat iemand slechts eenmaal binnen een periode van 12 maanden in aanmerking kan komen voor een langdurigheidstoeslag. In tegenstelling tot de oude wetgeving zijn de meeste bepalingen van de WWB van toepassing op de langdurigheidstoeslag.

Het nieuwe artikel 36 geeft aan dat iemand “die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering” in aanmerking kan komen voor een langdurigheidstoeslag. De WWB laat de invulling van deze begrippen over aan de gemeente. De begrippen arbeidsmarktperspectief en inkomen uit arbeid zijn in de nieuwe bepalingen niet meer opgenomen.

 

Schematisch overzicht verschil oude en nieuwe wetgeving

De nieuwe langdurigheidstoeslag is een bijzondere vorm van bijzondere bijstand. Hierdoor is de langdurigheidstoeslag niet langer vatbaar voor beslag. In tegenstelling tot de reguliere bepalingen van de bijzondere bijstand gelden de bepalingen bij de verlening van bijstand voor de algemene bestaanskosten over in aanmerking te nemen en vrij te laten middelen (inkomen en vermogen) ook voor de langdurigheidstoeslag.

Het feit dat de langdurigheidstoeslag een vorm van bijzondere bijstand is geworden, heeft gevolgen voor de financiering vanuit het rijk. In de oude situatie kreeg de gemeente via het Inkomensdeel van het WWB-budget een vergoeding voor het verstrekken van de langdurigheidstoeslag. In de nieuwe situatie zijn de landelijke uitgaven voor de langdurigheidstoeslag uit het Inkomensdeel van het WWB-budget genomen en toegevoegd aan de middelen die via de algemene uitkering van het gemeentefonds beschikbaar worden gesteld. Ook hier gaat het om een niet geoormerkte toevoeging aan de algemene uitkering van het gemeentefonds.

Wat regelt deze verordening?

In artikel 8 WWB is aangegeven dat de gemeenteraad bij verordening regels moet stellen voor de verstrekking van de langdurigheidstoeslag. In ieder geval moet dit betrekking hebben op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen. Met deze verordening wordt voldaan aan de wettelijke opdracht. Daarnaast regelt deze verordening: wie er wel of niet voor een langdurigheidstoeslag in aanmerking komt en de aanvraagprocedure. De bepalingen in deze verordening die betrekking hebben op wie wel of niet in aanmerking komen voor de langdurigheidstoeslag zijn een aanvulling op de bepalingen van artikel 11 WWB (rechthebbenden) en artikel 13 WWB (uitsluiting van het recht op bijstand).

Wat wil de gemeente Zwolle bereiken?

De gemeente Zwolle wil bereiken dat de langdurigheidstoeslag meer dan voorheen een middel is om armoede te bestrijden. Dit wordt bereikt door de doelgroep van het armoedebeleid en de doelgroep voor de langdurigheidstoeslag gelijk te trekken. Door de hoogte van de langdurigheidstoeslag zodanig vast te stellen dat iemand daadwerkelijk kan reserveren voor grotere uitgaven kan voorkomen worden dat men een beroep op bijzondere bijstand voor deze uitgaven moet doen. Voor mensen die langdurig van een laag inkomen moeten leven ontstaat er een situatie dat zij meer zekerheid hebben en dat zij meer dan bij de bijzondere bijstand zelf kunnen nagaan of er recht op een voorziening bestaat.

Toelichting per artikel

 

Artikel 1 Begripsbepalingen

 

e.referteperiode

Artikel 36 van de Wet werk en bijstand geeft aan dat een langdurigheidstoeslag verstrekt kan worden aan iemand die langdurig een laag inkomen heeft en geen in aanmerking te nemen vermogen heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering. In deze verordening wordt bepaald dat gedurende een referteperiode wordt getoetst of voldaan wordt aan langdurig, laag inkomen en geen uitzicht op inkomensverbetering. Volgens het Nibud ontstaan er in de regel bij mensen die langdurig moeten leven van een laag inkomen na 36 maanden problemen bij de reservering voor duurdere uitgaven en of vervanging van duurzame gebruiksgoederen. Hierbij is aansluiting gezocht door de referteperiode vast te stellen op een aaneen gesloten periode van 36 maanden. Door deze periode “in het verleden” te leggen ontstaat een beter beeld dan door een en ander “in de toekomst” te bezien.

 

f.peildatum

Het is voor de duidelijkheid naar belanghebbenden en voor een eenduidige uitvoering van belang om vast te leggen wanneer de referteperiode start. De WWB regelt dit niet, zodat in deze verordening hiervoor bepalingen zijn opgenomen. Bij de langdurigheidstoeslag zoals deze tot 1 januari 2009 gold, werd uitgegaan van een aaneen gesloten periode van 60 maanden. Het recht op langdurigheidstoeslag ontstond direct na afloop van die periode. De samenhang tussen de aanvraagdatum en de ingangsdatum van de referteperiode was niet geregeld. Hierdoor was het mogelijk om geruime tijd (soms zelfs meer dan een jaar) alsnog een aanvraag in te dienen. Ook in het nieuwe artikel 36 WWB wordt één en ander niet geregeld. De wetgever heeft echter de WWB artikelen die betrekking hebben op de aanvraag niet van toepassing verklaard op de langdurigheidstoeslag. Ten einde duidelijkheid te scheppen is in deze verordening bij de begripsomschrijving peildatum aangegeven wanneer de peildatum start en is een relatie gelegd met de aanvraagdatum.

Bepaald is dat de referteperiode aanvangt op de 1e van de maand volgend op de maand waarin de aanvraag is ingediend. Vanaf deze datum wordt 36 maanden teruggekeken. Deze bepaling geldt voor de eerste aanvraag langdurigheidstoeslag. Na 12 maanden kan iemand opnieuw voor langdurigheidstoeslag in aanmerking komen. In een dergelijke situatie gaat de referteperiode in op de 1e van de 13e maand volgend op de vorige peildatum. Het kan voorkomen dat iemand pas na 12 maanden een vervolgaanvraag indient. In een dergelijke situatie wordt de peildatum gesteld op de 1e van de maand volgend op de maand waarin de aanvraag is ingediend. Op deze wijze is het niet mogelijk om een aanvraag met terugwerkende kracht toe te kennen.

Het komt voor dat iemand in een andere gemeente een langdurigheidstoeslag heeft ontvangen en bijvoorbeeld als gevolg van een verhuizing vervolgens via de gemeente Zwolle aansluitend een langdurigheidstoeslag wil ontvangen. In een dergelijke situatie wordt uitgegaan van de peildatum die de vorige gemeente heeft vastgesteld, tenzij de aanvraag in de 13e maand of later volgend op de eerdere peildatum wordt ingediend.

In de volgende voorbeelden wordt de werking van de vaststelling van de referteperiode nader toegeleicht.

Eerste aanvraag

Voorbeeld 1

Iemand dient op 12 maart 2009 voor het eerst een aanvraag ldt in (heeft nog niet eerder ldt ontvangen):

Peildatum wordt gesteld op de 1e van de maand volgend op de aanvraag waarin de aanvraag is ingediend. In het voorbeeld dus 1 april 2009.

De referteperiode is een ononderbroken periode van 36 maanden voorafgaand aan de peildatum. In het voorbeeld is de referteperiode dus de periode: 1 april 2006 tot en met 31 maart 2009.

Voorbeeld 2

Iemand leeft op 1 april 2009 36 maanden van een laag inkomen. De aanvraag wordt pas in oktober 2009 ingediend. De referteperiode is de periode 1 november 2006 tot en met 31 oktober 2009.

Vervolg aanvraag

De wet geeft aan dat iemand 1x per 12 maanden in aanmerking komt voor de ldt. In de verordening is bepaald dat de peildatum wordt gesteld op de 1e van de 13e maand gerekend vanaf de eerdere peildatum.

Voorbeeld 3

Uitgaande van het eerste voorbeeld ontstaat de volgende situatie als iemand in maart 2010 een vervolg aanvraag indient:

Eerdere peildatum: 1 april 2009

Vervolg aanvraag: 3 maart 2010

Peildatum vervolg aanvraag: 1 april 2010

Referteperiode: 1 april 2007 tot en met 31 maart 2010.

Er kunnen zich bij een vervolg aanvraag echter situaties voordoen die afwijken van voorbeeld 3.

Voorbeeld 4

Iemand dient binnen de periode van 12 maanden volgend op de eerste peildatum een aanvraag in.

Aanvraagdatum: 10 februari 2010

Eerdere peildatum: 1 april 2009

 

Als de hoofdregel gevolgd zou worden komt de peildatum te liggen op 1 maart 2010. Een en ander ligt binnen de eerder genoemde periode van 12 maanden, waardoor de aanvraag afgewezen moet worden. Om dit laatste te voorkomen wordt in artikel 2 onder e 2° bepaald dat in een dergelijke situatie de peildatum wordt gesteld op de 1e van de maand van de 13e kalendermaand gerekend vanaf de vorige peildatum. De referte periode is dus 1 april 2007 tot en met 31 maart 2010.

Voorbeeld 5

Iemand dient na de periode van 12 maanden volgend op de eerste peildatum een aanvraag in.

Aanvraag datum: 10 mei 2010

Eerdere peildatum: 1 april 2009

 

In een dergelijke situatie geldt de hoofdregel dat de peildatum wordt gesteld op de 1e van de maand volgend de maand waarin de aanvraag is ingediend. De peildatum wordt gesteld op 1 juni 2010. De referteperiode wordt 1 juni 2007 tot en met 31 mei 2010.

In een dergelijke situatie wordt dus niet aangesloten bij de afloop van de eerdere referteperiode. Als dit wel zou gebeuren wordt het mogelijk om met terugwerkende kracht aan te vragen, hetgeen als niet wenselijk wordt ervaren.

 

k.partner

Bij de begripsomschrijving partner is aansluiting gezocht bij de bepalingen van de WWB. Het kan voorkomen dat er tijdens de referteperiode sprake is van meerdere partners, dat er op de peildatum sprake is van een andere partner of dat er in de referteperiode gedurende bepaalde tijdvakken geen sprake was van een partner. In dergelijke situaties wordt bij de toetsing uitgegaan van de feitelijke situatie.

 

Artikel 2 Langdurig laag inkomen

Er is sprake van een langdurig laag inkomen als gedurende de referteperiode het inkomen van belanghebbende of de som van het inkomen van belanghebbende en diens partner niet hoger is dan 115% van de bijstandsnorm. Door voor 115% van de bijstandsnorm te kiezen is aansluiting gezocht bij de doelgroep van het armoedebeleid van de gemeente Zwolle.

Voor mensen die een traject in het kader van schuldhulpverlening volgen is een bepaling opgenomen die afwijkt van de 115% grens. Mensen met een hoger inkomen hebben in een dergelijke situatie veelal een besteedbaar inkomen dat lager ligt dan de bijstandsnorm. Ook is een bepaling opgenomen die bij uitstroom uit een uitkering naar betaalde arbeid nog eenmaal de verstrekking van de langdurigheidstoeslag mogelijk maakt als het inkomen na uitstroom hoger is dan 115% van de bijstandsnorm.

 

Om praktische redenen is er voor gekozen om het inkomen niet gedurende de hele periode van 36 maanden te toetsen, maar dit slechts op 4 momenten te doen (de 1e maand, 12e maand, 24e maand en de 36e maand voorafgaande aan de peildatum). Op deze wijze wordt de bewijslast voor belanghebbende verminderd en ontstaat er toch een redelijk beeld over de inkomenssituatie. Bij een vervolg aanvraag wordt gebruik gemaakt van de reeds bekende gegevens en kan belanghebbende volstaan met het verstrekken van het inkomen voorafgaand aan de peilmaand.

Het komt voor dat er sprake is van een wisselend inkomen, waardoor het hanteren van de peilmaanden geen juist beeld geeft. In een dergelijke situatie wordt uitgegaan van het gemiddelde inkomen over 36 maanden. Ook komt het voor dat het hanteren van peilmaanden bij zelfstandigen niet mogelijk is of geen juist beeld oplevert. In een dergelijke situatie wordt individueel bepaald of iemand van een langdurig laag inkomen leeft, en welke bewijsstukken hiervoor overlegd moeten worden.

 

In tegenstelling tot wat bij de bijzondere bijstandsverlening is bepaald zijn de WWB artikelen over het al of niet in aanmerking nemen van middelen (inkomsten en vermogen) van toepassing op de verstrekking van de langdurigheidstoeslag. Eveneens om praktische redenen wordt het inkomen verminderd met de ontvangen vakantietoeslag en wordt dit vervolgens getoetst aan de op de gezinssituatie van toepassing zijnde bijstandsnorm voor algemene bestaanskosten, nadat deze norm is verminderd met de vakantietoeslag.

 

Bij alleenstaanden of alleenstaande ouders van 21 jaar of ouder bestaat de WWB uitkering en de inkomensvoorziening op grond van de Wij uit twee delen: de landelijke basisnorm en de gemeentelijke toeslag. Het verstrekken van de gemeentelijke toeslag is afhankelijk van de situatie van betrokkene (veelal het al of niet kunnen delen van de kosten). De tekst van de verordening geeft aan dat bij de toetsing van het inkomen aan de norm de toeslag meegenomen wordt voor zover deze toeslag op de situatie van betrokkene van toepassing is. Om praktische reden wordt bij een alleenstaande van 23 jaar of ouder of een alleenstaande ouder van 21 jaar of ouder ongeacht de feitelijke situatie de landelijke basisnorm verhoogd met de maximale toeslag op grond van de WWB en of Wij. Aan een alleenstaande van 21 of 22 jaar wordt volgens het toeslagenbeleid van de gemeente Zwolle geen toeslag toegekend. Bij deze groep vindt de toetsing in het kader van de langdurigheidstoeslag uitsluitend plaats op de landelijke basisnorm.

 

Vanaf 21 jaar bestaat er aanspraak op langdurigheidstoeslag. Hierdoor moet bij een 21 jarige het inkomen vanaf het 18e jaar getoetst worden. Voor een 18, 19 en 21 jarige kent de Wij afzonderlijke normen. Deze normen maken geen onderscheid tussen jongeren die bij ouders wonen of die zelfstandig wonen. De toetsing van het inkomen in het kader van de langdurigheidstoeslag vindt plaats naar de landelijke normen, met eventueel aanvullende bijzondere bijstand wordt geen rekening gehouden.

Artikel 3 Geen uitzicht op inkomensverbetering

Bij de beoordeling of er sprake is van uitzicht op inkomensverbetering wordt niet uitgegaan of er in de toekomst sprake kan zijn van inkomensverbetering. Een dergelijke beoordeling kan moeilijk plaatsvinden en kan veel discussie opleveren. Gekozen is om als iemand langdurig van het zelfde inkomensniveau leeft er van uit te gaan dat er geen sprake is van uitzicht op inkomensverbetering. Om praktische redenen is er voor gekozen hiervoor dezelfde periode en hetzelfde inkomensniveau te hanteren als bij de beoordeling of iemand voldoet aan landurig laag inkomen.

Artikel 4 en 5 Wie komt wel of niet voor langdurigheidstoeslag in aanmerking?

In artikel 11 WWB wordt aangegeven wie recht hebben op bijstand. Dit artikel is eveneens van toepassing op de verstrekking van de langdurigheidstoeslag. Hieruit volgt dat:

• -

  alleen mensen die hier te lande verblijven recht hebben op de langdurigheidstoeslag.

• -

  vreemdelingen die rechtmatig in Nederland verblijven en die voldoen aan het gestelde in artikel 11 lid 2 en 3 recht hebben op een langdurigheidstoeslag.

Artikel 13 WWB lid 1 bepaalt wie uitgesloten zijn van het recht op bijstand. Het betreft hier zowel de bijstand voor algemene bijstand als de bijzondere bijstand. Ook dit artikel is van toepassing op de verstrekking van de langdurigheidstoeslag. Voor de duidelijkheid wordt aangegeven dat er onder andere geen recht op langdurigheidstoeslag bestaat als:

• -

  iemand gedetineerd is, tenzij er sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 13 lid 3 (bijzondere vormen van detentie).

Artikel 13 WWB bepaalt dat iemand die jonger is dan 27 jaar geen recht op bijstand heeft. In artikel 36 WWB wordt echter aangeven dat iemand pas recht op de langdurigheidstoeslag heeft als hij 21 jaar maar nog geen 65 jaar is.

De hiervoor aangehaalde bepalingen zijn van belang bij de toetsing van de situatie op het moment van de aanvraag cq de peildatum. Het is de vraag of deze bepalingen ook toegepast kunnen worden op de situatie tijdens de referteperiode. Om praktische redenen vindt deze toetsing alleen plaats op het moment van aanvraag cq de peildatum. Hierop wordt één uitzondering gemaakt. Bij een verblijf in het buitenland tijdens de referteperiode is het niet objectief vast te stellen of iemand voldoet aan de bepalingen rond langdurig laag inkomen en het al of niet aanwezig zijn van vooruitzicht op inkomensverbetering. Bovendien is het niveau van een buitenlands inkomen niet of nauwelijks te vergelijken met het niveau van een Nederlands inkomen. In de verordening is een bepaling opgenomen, vergelijkbaar met art 13 WWB lid d, die recht op langdurigheidstoeslag uitsluit bij langdurig verblijf in buitenland tijdens de referteperiode.

 

Eén van de voorwaarden om voor de langdurigheidstoeslag in aanmerking te komen is dat een belanghebbende voldoet aan de vermogensbepalingen. In de wet worden voor eigen woning bezit vermogensvrijlatingen genoemd. Deze vermogensvrijlatingen zijn ook van toepassing op de verlening van de langdurigheidstoeslag. In de wet wordt echter aangegeven dat als iemand als gevolg van het bezit van een eigen woning meer vermogen heeft dan het vermogen dat vrijgelaten mag worden er onder voorwaarden bijstand verleend kan worden in de vorm van een lening. Het is niet toegestaan om de langdurigheidstoeslag in de vorm van een lening te verstrekken. Een strikte toepassing van de wet, betekent dat er in een dergelijke situatie geen langdurigheidstoeslag verleend kan worden, hetgeen tot een onbillijke situatie kan leiden. In een situatie dat iemand als gevolg van het eigen woning bezit meer vermogen heeft dan toegestaan, het duidelijk is dat het inkomen in de referteperiode en in de maand voorafgaand aan de peildatum niet meer is dan 115% van de bijstandsnorm wordt de langdurigheidstoeslag wel verleend.

 

Artikel 6 Hoogte langdurigheidstoeslag

Er is gekozen om de langdurigheidstoeslag op jaar basis vast te stellen op 6% van bijstandsnorm voor algemene bijstand. Bij de bijzondere bijstandsverlening voor duurzame gebruiksgoederen hanteert de gemeente als richtlijn dat iemand met een inkomen ter hoogte van de bijstandsnorm in staat is om op jaarbasis 6% van de bijstandsnorm te reserveren voor de aanschaf en of vervanging van duurzame gebruiksgoederen en stoffering of het op peil houden van de woninginrichting. Door de hoogte van de langdurigheidstoeslag op 6% van de bijstandsnorm te stellen, beschikt iemand die langdurig van een laag inkomen afhankelijk is over de mogelijkheid tot reserveren voor duurdere uitgaven.