Antennes en zendmasten beleid gemeente Ooststellingwerf

De verleende bouwvergunning voor een zendmast in Appelscha in de gemeente Ooststellingwerf heeft de nodige onrust veroorzaakt over de al dan niet schadelijke effecten van elektromagnetische straling op de volksgezondheid. Daarnaast zal naar verwachting in de nabije toekomst de gemeente Ooststellingwerf in toenemende mate te maken krijgen met verzoeken tot het plaatsen van masten en antennes. Zowel het gebruik van mobiele telecommunicatiemiddelen (zoals mobiele telefoons) als het aanbod van diensten is de afgelopen jaren sterk toegenomen en verwacht mag worden dat deze trend zich ook de komende jaren voort zal zetten. Een gevolg daarvan is dat het aantal antennes en daarmee ook het aantal masten zal moeten worden uitgebreid.

Tevens is er een tendens te verwachten dat er steeds vaker verzoeken worden ingediend voor het plaatsen van masten met andere doeleinden dan het bevestigen van antennes. Daarbij valt met name te denken aan masten waaraan bewakingscamera’s kunnen worden bevestigd, om daarmee bijvoorbeeld de veiligheid van winkelcentra of bedrijventerreinen te verbeteren.

Gesteld kan worden dat burgers, bedrijven en hulpdiensten over het algemeen baat hebben bij de plaatsing van masten en antennes. Niet alleen om mobiel te kunnen communiceren, maar ook vanuit het oogpunt van openbare orde en veiligheid. Daar staat echter tegenover dat plaatsing van masten en antennes landschappelijk gezien niet altijd wenselijk is en dat de meeste burgers niet direct behoefte zullen hebben aan een mast vlakbij hun huis of een antenne op hun appartementencomplex.

Het voorgaande betekent dat er behoefte is aan (ruimtelijke) toetsingscriteria om een goede belangenafweging te kunnen maken bij verzoeken tot het plaatsen van masten en antennes. Deze toetsingscriteria zijn opgenomen in bijlage I van deze beleidsnota.

Deze beleidsnota ziet erop toe om beleid te formuleren dat enerzijds recht doet aan de vraag en de eisen van de maatschappij met betrekking tot mobiele telecommunicatie en anderzijds deze vraag op een ruimtelijk zorgvuldige wijze tracht te faciliteren.

Gelet op de bezwarenprocedure omtrent de plaatsing van de zendmast te Appelscha, de massaliteit van het aantal handtekeningen en de actiegroep bewoners Bosweer, kan geconcludeerd worden dat er voldoende aanleiding is om een zorgvuldig en waar mogelijk terughoudend beleid te voeren ten aanzien van de plaatsing van masten. Tevens is het nuttig en noodzakelijk eenduidigheid te creëren in hoe onze gemeente omgaat met het plaatsen van antennes en zendmasten.

Deze nota heeft betrekking op (het plaatsen van) masten en antennes met een totale hoogte tot 40 meter (hiervoor geldt een buitenplanse ‘’kruimelgeval’’ mogelijkheid op grond van het Besluit omgevingsrecht). Voor masten van 40 meter en hoger zal steeds opnieuw moeten worden afgeweken van het bestemmingsplan met een uitgebreide omgevingsvergunning met ruimtelijke onderbouwing of een partiële herziening van het bestemmingsplan.

Bij deze nota worden de volgende definities gehanteerd:

Antenne: zorgen voor de daadwerkelijke onderlinge communicatie. En worden meestal op masten bevestigd. Echter in dichtbevolkt gebied kunnen antennes ook aan of op gebouwen worden bevestigd.

Antenne-installatie: installatie bestaande uit een antenne, een antennedrager, de bedrading en de al dan niet in een techniekkasten opgenomen apparatuur, met daarbij behorende bevestigingsconstructie. Mast / Antennedrager: antennemast of andere constructie bedoeld voor de bevestiging van een antenne of camera.

Provider: bedrijf (leverancier) dat (tegen betaling) toegang tot internet verschaft of mobiele telefonie aanbied.

Site: een beschikbare radiogolf.

Sitesharing: het gezamenlijk gebruik maken van een mast.

UMTS-antenne: kan vele hoeveelheden data versturen. Hierdoor is beeldtelefonie, e-mail, draadloos internet en het verzenden van presentaties en bestanden mogelijk.

Deze nota heeft uitsluitend betrekking op antenne-installaties die 5 meter of hoger zijn. Voor antennes met een antennedrager, gemeten vanaf de voet, met een hoogte van minder dan 5 meter, hoeft op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het antenneconvenant geen omgevingsvergunning te worden aangevraagd en de gemeente kan daar dus ook geen voorwaarden aan verbinden.

Het voorgaande geldt eveneens voor masten, van welke hoogte dan ook, voor het C2000 systeem waarmee de hulpdiensten communiceren en masten voor het Waarschuwings- en Alarmeringssysteem (WAS). Daarvan is wettelijke bepaald dat daarvoor geen omgevingsvergunning noodzakelijk is, derhalve kunnen deze masten zonder tussenkomst van de gemeente worden geplaatst. De gemeente zal wel betrokken worden bij het zoeken naar een geschikte locatie, minst bezwaarlijke locatie. Verzoeken voor het plaatsen van reclamemasten vallen buiten dit beleid. Zij zullen apart worden getoetst aan de regels van het betreffende bestemmingsplan en vervolgens aan de door de gemeenteraad vastgestelde Welstandsnota.

Hoofdstuk 2 belicht de juridische kant. In dit hoofdstuk komt de relevante wet- en regelgeving aan bod en wordt beknopt ingegaan op de gezondheidsaspecten. Hoofdstuk 3 omvat het beleidsmatige kader. In dit hoofdstuk worden het landelijke en het gemeentelijke beleid toegelicht.

Het gemeentelijke beleid wordt in bijlage I van deze nota geconcretiseerd in de vorm van toetsingscriteria voor het beoordelen van verzoeken tot het plaatsen van masten en antennes alsmede een beschrijving van de procedure die daarvoor doorlopen zal worden.

Europees verdrag tot bescherming van de rechten voor de mens.

Op grond van artikel 10 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten voor de mens heeft een ieder recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Het is de gemeente niet toegestaan om een algeheel antenneverbod in te stellen. De gemeente kan echter wel nadere voorwaarden stellen. De Raad van State heeft namelijk geoordeeld dat bij de plaatsing van antennes niet alleen het belang van de gebruiker, maar ook het belang van een goede ruimtelijke ordening (zeg maar de directe omgeving) moet worden betrokken.

2.2.1 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is onder meer vastgelegd voor welke activiteiten een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd (en waaraan de gemeente dus voorschriften kan stellen). Op grond van de Wabo hoeft voor masten die niet hoger zijn dan 5 meter geen omgevingsvergunning te worden aangevraagd. Hetzelfde geldt voor antennes die (inclusief mast) niet hoger zijn dan 5 meter, mits voldaan wordt aan een aantal voorwaarden. Deze voorwaarden zijn vastgelegd in het antenneconvenant en een ministeriële regeling (Besluit omgevingsrecht).

Zoals bij de afbakening (paragraaf 1.2) in het inleidende hoofdstuk al is aangegeven, zijn de masten voor het C2000 systeem waarmee de hulpdiensten communiceren en de masten voor het Waarschuwings- en Alarmeringssysteem (WAS) eveneens vergunningvrij, ongeacht de hoogte van de mast.

Monumenten

Tevens zijn in de Wabo regels opgenomen ten aanzien van monumenten voor activiteiten die betrekking hebben op monumenten. Dit is onder meer het geval voor het plaatsen van installaties op, aan of bij beschermde monumenten. Bij een aanvraag om een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een monument moet worden beoordeeld in hoeverre de monumentale waarde van het monument wordt beïnvloed door de installatie. Zowel de monumentencommissie als de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed adviseert daarbij.

2.2.2 Wet ruimtelijke ordening

De wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) heeft tot doel het ruimtegebruik in Nederland te regelen. Op grond van deze wet zijn gemeenten verplicht bestemmingsplannen op te stellen waarin zij vastleggen waar, welke functies worden toegestaan. Zo kan onder meer expliciet worden vastgelegd waar masten en antennes worden toegestaan en tot welke hoogte. Het bestemmingsplan vormt het belangrijkste lokale ruimtelijke toetsingskader voor aanvragen om omgevingsvergunningen.

2.2.3 Telecommunicatienet

De telecommunicatiewet heeft tot doel het beschermen van de rechten van de burger betreffende elke vorm van digitale communicatie. Deze wet is in zoverre relevant, omdat zij providers verplicht mee te werken aan ‘’sitesharing’’. Hierdoor kan het aantal masten beperkt blijven. Weigering van een verzoek tot sitesharing is alleen toegestaan als dit op technische bezwaren gebaseerd is, zoals storing, beschikbare ruimte of constructieve aspecten.

2.2.4 Jurisprudentie

Voor wat betreft de plaatsing van antennes is de nodige jurisprudentie beschikbaar. Deze jurisprudentie is voortgekomen uit de discussie omtrent de gezondheidseffecten van GSM- en UMTS-antennes. Naar de gezondheidseffecten van antennes is zowel in Nederland als in het buitenland zeer uitgebreid onderzoek verricht. Daaruit is niet gebleken dat de volksgezondheid van mensen in de buurt van GSM- en/of UMTS-antennes wonen of werken in negatieve zin wordt beïnvloed door de radiogolven die door antennes worden uitgestraald.

Omdat negatieve effecten op de volksgezondheid ten gevolge van plaatsing van antennes niet zijn aangetoond, hebben diverse rechters geoordeeld dat gezondheidsrisico’s geen weigeringgrond mogen zijn voor een aanvraag omgevingsvergunning voor masten ten behoeve van telecommunicatie.

De Nederlandse overheid wil dat haar inwoners de mogelijkheden voor draadloze telecommunicatie optimaal kunnen benutten. Om dit te bereiken heeft zij een Nationaal Antennebeleid geformuleerd, hieruit is het Antenneconvenant ontstaan. De hierin gemaakte afspraken hebben enkel te maken met antennes en niet met de masten waaraan deze eventueel gekoppeld dienen te worden. In het Antenneconvenant staan afspraken over de samenwerking tussen de operators en gemeenten. Ook is de instemmingprocedure voor bewoners van woongebouwen met huurders er in vastgelegd.

Per 1 januari 2003 is de regelgeving over antenne-installaties veranderd. In het Nationaal Antennebeleid heeft het Rijk zich uitgesproken voor een bouwvergunningsvrijheid van antennes tot vijf meter hoogte. Deze vrijheid is inmiddels opgenomen in het vergunningvrije stelsel van de Wabo en het besluit omgevingsrecht (hierna: Bor).

In het convenant staan afspraken en gedragsregels die gelden tussen de convenantpartijen. Er is een verschil tussen de regels in het Bor enerzijds en in het convenant anderzijds. Het Bor vormt het wettelijk kader voor de omgevingsvergunningvrijheid, waaraan iedereen zich dient te houden. In het convenant hebben de convenantpartijen afspraken gemaakt die alleen gelden tussen de convenantpartijen.

Feitelijk heeft de gemeente een zeer beperkte rol in het convenant. Er zijn immers afspraken gemaakt over vergunningvrije installaties. Operators hoeven geen vergunning aan te vragen en er is geen formele meldingsplicht. Wel blijven gemeenten als gevolg van het convenant geïnformeerd over waar antenne-installaties staan of komen, door middel van het plaatsingsplan dat jaarlijks aan de gemeente wordt toegestuurd. Het convenant biedt de gemeente de mogelijkheid om hierop te reageren.

Brief Minister van VROM en Minister van EZ d.d. 6 juni 2006

In deze brief, die gericht is aan alle gemeenten in Nederland, wijzen de ministers er op dat tot nu toe de wetenschap niet heeft kunnen vaststellen dat blootstelling aan de elektromagnetische velden inzake GSM/UMTS schadelijk is voor de gezondheid. Wel kan er sprake zijn van een thermisch effect, wat betekent dat de elektromagnetische velden het menselijk lichaam opwarmen. Zolang er geen bewijs is en er ook onvoldoende aanwijzingen zijn dat GSM- en UMTS-masten schadelijk zijn voor de gezondheid, ziet het Kabinet geen reden om het nationaal antennebeleid aan te passen. De ministers spreken de verwachting uit dat de gemeenten meewerken aan de uitvoering van dit beleid, vanzelfsprekend met aandacht voor wat er leeft in de betreffende gemeente.

Gemeenten kunnen binnen de uitgangspunten van het nationaal antennebeleid eigen beleidsuitgangspunten vaststellen. Bij verzoeken tot het plaatsen van masten dienen de betrokken belangen te worden afgewogen in het kader van de verlening van omgevingsvergunning voor het bouwen en afwijken van het bestemmingsplan.

Afweging tot nu toe

Tot nu toe werd per individueel geval gekeken of er al dan niet meegewerkt kon worden met verzoeken voor het plaatsen van antenne- en zendmasten. De ene keer kon wel meegewerkt de andere keer niet. Beleid omtrent de afweging is nooit vastgelegd. Per aanvraag werd een afweging gemaakt.

Huidige geldende kaders

Een aanvraag om omgevingsvergunning moet onder meer worden getoetst aan het bestemmingsplan. In een aantal regels binnen een bestemmingsplan is een afwijkingsmogelijkheid van het college van burgemeester en wethouders opgenomen voor het plaatsen van een mast. In andere situaties biedt het Besluit omgevingsrecht de mogelijkheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen (artikel 4 lid 5 Bijlage II Bor).

Omdat de gemeente nog geen beleid had omtrent het plaatsen van masten, wordt aan verzoeken op dit moment de ene keer wel en de andere keer geen medewerking verleend.

Na vaststelling van het onderhavige beleid met de daarbij behorende criteria is het mogelijk om op basis van objectieve criteria al dan niet gebruik te maken van de afwijkingsmogelijkheden zoals deze aan het college zijn toegekend.

Nieuw beleid

Centraal uitgangspunt in deze beleidsnotitie is de verschijningsvorm van masten en de ruimtelijke invloed die zij kunnen hebben op de omgeving. In stedelijk gebied zijn masten in het algemeen goed inpasbaar, echter niet gewenst, maar in landelijk gebied zijn incidentele masten niet inpasbaar en ook niet gewenst. Plaatsing kan ertoe leiden dat wordt ingeleverd op de landschappelijke kwaliteit (horizonvervuiling). Om de kwaliteit van de kernen en het platteland van de gemeente Ooststellingwerf te behouden, zijn ruimtelijke criteria noodzakelijk.

Er zal altijd eerst gekeken moeten worden naar reeds aanwezige voorzieningen waarop aangehaakt kan worden qua mogelijkheden van techniek. Pas als er geen mogelijkheden zijn om gebruik te maken van al bestaande opstelpunten kan er gezocht worden naar andere mogelijkheden en zullen de criteria in bijlage I van deze nota van belang zijn.

In stedelijk gebied gaat de voorkeur uit naar plaatsing van antenne-installaties op bedrijventerreinen. Indien er buiten de bedrijventerreinen de noodzaak is voor het plaatsen van een mast dient er, indien technisch mogelijk, een zo groot mogelijke afstand tot woningen te worden gehanteerd. Hierbij zal nadrukkelijk moeten worden bekeken of er geen mogelijkheid aanwezig is om tot plaatsing op gebouwen, geen woongebouwen zijnde, over te gaan.

In het Buitengebied is het niet wenselijk medewerking te verlenen aan een individuele mast in het landschap. In verband met dekking zal plaatsing van een mast toch nodig zijn. In die situatie zou aansluiting kunnen worden gezocht bij ruimtelijke structuren waarbij de te plaatsen mast kan worden ingekleed. Denk hierbij aan de rand van een bosgebied of hoge infrastructuur. Ook bij hoogspanningsleidingen kan aansluiting worden gezocht. Aan de rand van de kernen zou ook kunnen worden gezocht naar overgangsgebieden waar mogelijkheden aanwezig kunnen zijn. Bijvoorbeeld sportgebieden tegen bosgebied of infrastructuur aan.

De criteria die opgenomen zijn in bijlage I van deze beleidsnotitie kunnen worden toegepast bij:

• 1.

  de integrale beoordeling van een verzoek tot afwijking van het bestemmingsplan;

• 2.

  de voorbereiding van nieuwe bestemmingsplannen (in nieuwe plannen zoals voor bedrijventerreinen zouden locaties expliciet kunnen worden aangewezen);

• 3.

  motivering van een besluit tot het al dan niet medewerking verlenen aan een afwijking, In een dergelijk geval kan worden volstaan met een verwijzing naar deze beleidsregels.