Drank- en Horecaverordening Texel

Toelichting

Algemeen

Inleiding

Deze Drank- en Horecaverordening bevat medebewindbepalingen die zijn gebaseerd op de artikelen 4, 25a, 25b en 25d van de Drank- en Horecawet (DHW). In tegenstelling tot de modelverordening van de VNG en het regionale model op basis van de gewijzigde Drank- en Horecawet (DHW), is er niet voor gekozen een nieuw hoofdstuk in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) op te nemen, maar wordt de Drank- en Horecaverordening Texel 2003 vervangen door een nieuwe Drank- en Horecaverordening Texel. Een aparte verordening ligt meer voor de hand omdat hier de DHW de grondslag vormt en niet de Gemeentewet.

De bevoegdheden op basis van de DHW betreffen medebewindbepalingen, gericht op bescherming van de volksgezondheid en verantwoorde alcoholverstrekking. De APV bestaat voornamelijk uit autonome bepalingen. Ook het toezicht- en het sanctieregime is geregeld in de DHW en daarmee anders dan de andere APV bepalingen. Wij hebben daarom de keuze gemaakt om de medebewindstaken niet op te nemen in de APV, maar hiervoor een aparte verordening op te stellen die gebaseerd is op de betreffende wetgeving.

Een regeling op grond van artikel 4 van de DHW is uitgewerkt in de artikelen 2 en 3 van deze verordening en is een verplichting voor de gemeente. Deze regels met betrekking tot de paracommerciële horecabedrijven dienen ter voorkoming van oneerlijke mededinging. In artikel 1 van de Drank- en Horecawet is de definitie van een paracommerciële rechtspersoon opgenomen. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2008/09, nr 3, blz. 10) staat dat de regering er van uitgaat dat de gemeenten de belangrijke maatschappelijke functie van de verschillende paracommerciële instellingen in acht zullen nemen en geen onnodige beperkingen zullen opleggen daar waar de mededinging niet in het geding is en er geen sprake is van onverantwoorde verstrekking van alcohol, met name aan jongeren. Het is van belang dat er alleen regels worden gesteld als er in de lokale situatie inderdaad sprake is van oneerlijke mededinging. Het is niet mogelijk om beperkingen op te leggen die elke mededinging met de reguliere horeca tegengaan; dan zouden de raden buiten de bevoegdheidsgrondslag van de DHW treden.

De bepalingen 4 tot en met 7 zijn gebaseerd op de artikelen 25a, 25b en 25d van de DHW en zijn niet verplicht. Deze bepalingen hebben niet als doel het tegengaan van oneerlijke mededinging, maar het tegengaan van onverantwoorde verstrekking van alcohol, met name aan jongeren.

Bestuurlijke boete, strafbaarstelling en bestuursdwang

Uit de memorie van toelichting op de DHW blijkt het uitgangspunt is en blijft dat de handhaving van de DHW zal geschieden door het opleggen van bestuurlijke boetes. De grondslag voor het opleggen door de burgemeester van een bestuurlijke boete voor overtreding van onder meer de op basis van deze verordening vastgestelde bepalingen is artikel 44a van de DHW. Op grond van datzelfde artikel 44a kan de burgemeester ook voor overtreding van een aantal andere bepalingen uit de DHW een bestuurlijke boete opleggen.

Overtredingen van de bepalingen op basis van deze verordening zijn strafbaar als overtredingen op grond van artikel 2, 4e lid, juncto artikel 1, onder 4º, van de Wet op de economische delicten (WED). Alleen indien de overtreding een direct gevaar voor de gezondheid of veiligheid van de mens tot gevolg heeft of het door de wetsovertreder genoten economisch voordeel groter is dan de bestuurlijke boetes zal er behoefte kunnen zijn om de zaak voor te leggen aan het Openbaar Ministerie om via de WED af te doen: de WED voorziet namelijk in een breder arsenaal aan sancties, zoals hogere maxima voor boetes en de mogelijkheid tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel.

In artikel 44 van de DHW is voorts bepaald dat de Minister en de burgemeester bestuursdwang kunnen toepassen ter handhaving van de verplichting om een toezichthouder alle medewerking te verlenen bij het uitoefenen van zijn bevoegdheden (artikel 5:20, 1e lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)).

Toezichthouders

De toezichthouders voor de Drank- en Horecawet worden benoemd door de burgemeester. Op grond van artikel 42 van de DHW hebben zij tevens de bevoegdheid om woningen binnen te treden zonder toestemming van de bewoners, als de toezichthouder vermoedt dat daar bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende drank aan particulieren wordt verstrekt of als dat daadwerkelijk gebeurd.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsbepalingen

Voor zover niet anders is bepaald, is artikel 1 van de Drank- en Horecawet van overeenkomstige toepassing op de verordening.

Artikel 2 Schenktijden paracommerciële rechtspersonen

Artikel 4 van de DHW verplicht gemeenten ter voorkoming van oneerlijke concurrentie regels te stellen waaraan paracommerciële rechtspersonen zich te houden hebben wanneer zij alcoholhoudende drank verstrekken. In de verordening kan daarbij onderscheid worden gemaakt naar de aard van de rechtspersoon. In deze verordening is een bepaling opgenomen met een onderscheid naar rechtspersonen die zich richten op activiteiten van sportieve aard en overige rechtspersonen. De eerste zijn met name de sportverenigingen en de tweede zijn met name de dorpshuizen en kerkelijke instellingen. Er is hier voor gekozen om de handhaafbaarheid voor iedereen zo duidelijk, helder en makkelijk mogelijk te maken.

Hierbij moet wel worden vermeld dat de horeca-exploitatie van diverse dorpshuizen op Texel is verpacht aan een commercieel horecaondernemer. In geval van verpachting van de horeca-exploitatie wordt de alcoholhoudende drank niet verstrekt door een paracommerciële rechtspersoon en is artikel 4 van de Drank- en Horecawet niet van toepassing. De regels op grond van artikel 4 van de Drank- en Horecawet inzake paracommercie gelden niet voor deze commerciële horecaondernemers. Wel zijn deze horecaondernemers in de meeste gevallen beperkt in hun exploitatie door de bestemming van het pand omdat de meeste dorpshuizen de bestemming “Maatschappelijke doeleinden” hebben. Zij kunnen hierin niet een volwaardig horecabedrijf uitoefenen.

Artikel 3 Bijeenkomsten bij paracommerciële rechtspersonen

Met bijeenkomsten van persoonlijke aard wordt gedoeld op: bijeenkomsten, waarbij meestal alcoholhoudende drank wordt genuttigd, die geen direct verband houden met de activiteiten van de desbetreffende paracommerciële instelling, zoals bruiloften, feesten, partijen, recepties, jubilea, verjaardagen, bedrijfsfeesten, koffietafels, condoleancebijeenkomsten en dergelijke. Voor zover die bijeenkomsten ook een zakelijk karakter hebben dat direct verband houdt met de activiteiten van de rechtspersoon, zoals het afscheid van de voorzitter van een vereniging, vallen deze niet onder het bereik van deze bepaling.

Bij bijeenkomsten die gericht zijn op personen die niet of niet rechtstreeks bij de activiteiten van de desbetreffende rechtspersoon betrokken zijn kan worden gedacht aan: activiteiten die niet verenigingsgebonden zijn. Dit doet zich voor als een paracommerciële rechtspersoon zijn kantine of een andere ruimte verhuurt aan derden om bijvoorbeeld een feest te geven (voor niet-leden van de vereniging of niet-betrokkenen bij de stichting).

Door de formulering in deze bepaling zijn alle bijeenkomsten die leiden tot oneerlijke mededinging verboden. Wanneer er geen sprake is of kan zijn van oneerlijke mededinging, is de bijeenkomst dus toegestaan. Dit komt er op neer dat bruiloften, feesten en dergelijke bij sportverenigingen, dorpshuizen, kerkelijke instellingen en dergelijke in beginsel zijn toegestaan wanneer er geen reguliere horeca in de omgeving aanwezig is, of in de betreffende periode beschikbaar is, die een reëel alternatief biedt (zie ook de opmerkingen bij artikel 2).

In de Overeenkomst Paracommercie op Texel was al een uitzondering gemaakt in verband met beschikbaarheid. Dit was een overeenkomst tussen Horeca Nederland, afdeling Texel, en de ondertekenende instellingen. Deze overeenkomst is in 1979 ondertekend door 15 instellingen en vervolgens in een 2e ronde in 1989 nog eens door 10 instellingen. In de periode 2003 - 2005 is deze overeenkomst vernieuwd en wederom door partijen ondertekend.

In deze overeenkomst kwamen de verenigingen en instellingen met het bestuur van Horeca Nederland, afdeling Texel overeen dat zij zich zouden onthouden van commerciële activiteiten, alsmede van het aantrekken van activiteiten, die niet in overeenstemming zijn met hun doelstellingen.

Een uitzondering hierop werd gemaakt voor in het geval er in het betreffende dorp geen andere passende voorzieningen aanwezig waren. Ook bruiloften, recepties en partijen, voor zover deze gehouden werden wegens gebeurtenissen in de persoonlijke sfeer, werden geacht buiten de doelstelling te vallen, tenzij in het betreffende dorp geen adequate accommodatie aanwezig was of in de betreffende periode beschikbaar was. Uitgangspunt van artikel 4 van de Drank- en Horecawet is dat er alleen regels gesteld dienen te worden als dat nodig is en dat er geen onnodige beperkingen dienen te worden gesteld maar alleen als er sprake is van oneerlijke mededinging.

Bij de artikelen 2 en 3 ontheffing door de burgemeester.

Op grond van artikel 4, vierde lid, van de DHW heeft de burgemeester de bevoegdheid om voor ten hoogste 12 aaneengesloten dagen ontheffing te verlenen van de hier door de raad gestelde regels voor schenktijden en voor de verschillende soorten bijeenkomsten. Het gaat om bijzondere gelegenheden van zeer tijdelijke aard. Uit deze bewoordingen van de wet blijkt dat hier zeer terughoudend mee moet worden omgegaan.

Te denken valt aan kampioenschappen en dergelijke grotendeels onvoorziene gebeurtenissen, maar het kan ook gaan om feestelijkheden die wel te voorzien zijn, zoals carnaval en Koninginnedag.

Omdat de burgemeester deze bevoegdheid rechtstreeks aan de wet ontleent, kan de raad hier verder geen beperkingen aan stellen. De burgemeester kan hiervoor zelf uiteraard wel beleidsregels opstellen (artikel 4:81 van de Awb).

De DHW valt onder de Dienstenwet en ingevolge artikel 28, 1e lid, van die wet is de lex silencio positivo (LSP) van toepassing op vergunningen (daar zijn ontheffingen ook onder begrepen), tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. Momenteel (april 2013) is de LSP wel van toepassing op ontheffingen op grond van artikel 4, vierde lid, van de DHW. Op het moment van schrijven is echter ook een wetsvoorstel (Veegwet SZW 2012, Kamerstukken II, 2012-23, 33 507) bij de Tweede Kamer aanhangig dat hier verandering in zal brengen. Wanneer het wetsvoorstel in werking zal treden is nog onduidelijk.

Artikel 4 Verbod verstrekken van alcoholhoudende en/of sterke drank

Op grond van artikel 25a van de DHW kan bij gemeentelijke verordening het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van sterke drank worden verboden. Gelet op de belangen die worden gediend met een matig alcoholgebruik is het zonder meer ongewenst dat alcoholhoudende en/of sterke drank wordt verstrekt in inrichtingen die primair voor andere doeleinden dan alcoholgebruik worden bezocht, met name als deze zijn gericht op jongeren en sport. Vandaar dat in artikel 4, lid 1, een verbod is opgenomen voor het verstrekken van alcoholhoudende drank in inrichtingen bestemd voor jeugdorganisaties- of –instellingen en inrichtingen die ingericht zijn voor het geven van onderwijs. In artikel 4, lid 2, is een verbod opgenomen voor het verstrekken van sterke drank in inrichtingen bestemd voor sportorganisaties of –instellingen, of inrichtingen die als hoofdzaak worden gebruikt als zweminrichting. De eerste zijn met name de sportkantines. Dit laatste geldt alleen voor horeca-inrichtingen die enkel een zwembadfunctie hebben. Het artikel is dus niet van toepassing op bedrijven waarvan het zwembad een onderdeel is, zoals hotels. Het artikel heeft als doel te voorkomen dat de gebruikers van het zwembad sterke drank kunnen nuttigen tijdens het verblijf in het zwembad. Er zal een duidelijke scheiding aanwezig moeten zijn tussen de zweminrichting en de plaats waar men sterke drank kan nuttigen. Is er bij de afgescheiden zweminrichting wel een horecavoorziening, dan wordt deze lokaliteit beperkt tot het verstrekken van uitsluitend zwakalcoholhoudende drank.

In lid 3 wordt een uitzondering van het verbod in lid 1 gemaakt voor het horecaonderwijs op Texel. De horeca is op Texel een belangrijke bedrijfstak en om jongeren op te kunnen leiden voor een toekomstige baan in deze bedrijfstak is het horecaonderwijs ook op de middelbare school een belangrijke schakel.

In het schoolgebouw De Hogeberg is daarom ook een restaurant gevestigd waar de leerlingen de praktijk van het werken in een restaurant leren. Ook het leren serveren van alcoholische dranken aan bezoekers van dit restaurant is hier een onderdeel van. De minimale leeftijd van de personen aan wie de alcoholhoudende dranken mogen worden verstrekt is hier op 18 jaar gesteld, vooruitlopend op de wijziging van de Drank- en Horecawet waarin de leeftijd voor zwakalcoholhoudende drank wordt verhoogd van 16 naar 18 jaar.

Lid 4 geeft de burgemeester de bevoegdheid om van de in het eerste en tweede lid opgenomen verboden ontheffing te verlenen. Een dergelijke ontheffing draagt een incidenteel karakter. Intrekking van een verleende ontheffing is mogelijk indien de daaraan verbonden voorschriften niet worden nageleefd of indien de openbare orde in het gevaar dreigt te komen.

Artikel 5 Prijsacties horeca

Artikel 25d van de Drank- en Horecawet biedt gemeenten de mogelijkheid prijsacties, zoals happy hours, gedeeltelijk te beperken. Happy hours zijn doorgaans afgebakende tijden (enkele uren, 1 dag in de week) waarop alcohol tegen een gereduceerd tarief wordt aangeboden. In veel gemeenten zijn er uitgaansgelegenheden waar happy hours worden georganiseerd. De maatregel kan, zo bepaalt de Drank- en Horecawet, alleen betrekking hebben op het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende dranken voor gebruik ter plaatse tegen een prijs die voor een periode van 24 uur of korter lager is dan 60% van de prijs die in de betreffende horecalokaliteit of op het betreffende terras gewoonlijk wordt gevraagd.

Met dit artikel kan de gemeente bijvoorbeeld ook prijsacties als ‘2 drankjes voor de prijs van 1’ verbieden. Ook kan men er bepaalde arrangementen mee tegengaan, zoals één avond onbeperkt drinken voor € 15, althans als het onbeperkt drinken gedurende één avond normaal gesproken voor meer dan € 25 wordt aangeboden en er in het kader van een actie tijdelijk een prijs van € 15 wordt gevraagd. De zogenaamde ladies nights (avonden waarop vrouwen gratis mogen drinken) worden met dit artikel ook verboden.

Het in artikel 5 opgenomen verbod heeft uitsluitend betrekking op prijsacties in horecalokaliteiten en op terrassen en geldt dus niet voor goedkoop schenken op andere plaatsen, bijvoorbeeld met een artikel 35-ontheffing tijdens bijzondere gelegenheden van zeer tijdelijke aard (evenementen). Het gaat bij dit verbod ook uitdrukkelijk om de korting op de prijs die normaal daar in die horecalokaliteit of op dat terras wordt gevraagd. Dat is in de horeca na te gaan door de actieprijs te vergelijken met de prijs die wordt vermeld op de (op grond van het Besluit prijsaanduiding producten) verplichte prijslijst. Momenteel is een verbod op prijsacties opgenomen in het Convenant Veilig Uitgaan Texel, onder punt 7.10. “De horecaondernemer zal zich houden aan de Code voor Alcoholhoudende Dranken en de regels verantwoord verstrekken alcohol (Stichting Verantwoord Alcoholgebruik). Dat betekent dat onder andere geen sprake zal zijn van ‘happy hours’, ‘piekuren’ of gratis verstrekking van alcoholhoudende dranken (‘shots’), het prijsstunten met alcoholische dranken, het maken van reclame of anderszins verkoopbevorderende activiteiten.” Koninklijke Horeca Nederland, afdeling Texel, is hierin 1 van de partijen die deze afspraken hebben ondertekend.

Leden van Horeca Nederland, afdeling Texel leven deze afspraken na.

Met de nieuwe verordenende bevoegdheid krijgen gemeenten voor het eerst de mogelijkheid om invloed uit te oefenen op prijsacties in de horeca. Prijs en betaalbaarheid zijn belangrijke factoren voor alcoholconsumptie (Meijer, e.a., 2008). De conclusie uit verschillende onderzoeken naar het effect van prijs op consumptie is helder: hoe lager de prijs hoe hoger de consumptie. Happy hours zijn een bekend voorbeeld van een tijdelijke prijsverlaging van alcoholhoudende drank. Tijdens happy hours wordt de consumptie van drank direct en actief gestimuleerd. Uit veldonderzoek is gebleken dat prijsacties voorkomen in 26% van de Nederlandse cafés (STAP, 2009).

Het grote voordeel van de inzet van dit artikel is dat gemeenten een effectieve alcoholpreventie- maatregel in handen krijgen. De Wereldgezondheidsorganisatie geeft al jaren aan dat het beïnvloeden van de prijs het meest effectief is in het terugdringen van (schadelijk) alcoholgebruik. Prijsbeleid zou daarom een kerndoel moeten zijn van elk effectief alcoholbeleid.

Consequentie van het toepassen van dit artikel is dat het ook gehandhaafd dient te worden. De gemeente zal met de handhavers een werkwijze daarvoor moeten ontwikkelen. Deze werkwijze hoeft niet ingewikkeld te zijn, maar vraagt uiteraard wel om capaciteit. Een verbod op prijsacties in de horeca geldt voor alle kopers, dus ook volwassenen.

Artikel 6 Prijsacties detailhandel

In artikel 6 van deze verordening is een verbod opgenomen op bepaalde prijsacties in de horeca, zoals happy hours. In artikel 6 van deze verordening worden extreme prijsacties die van korte duur zijn in de detailhandel verboden. Het gaat volgens de wet om prijsacties die 1 week of korter duren èn een prijskorting geven van meer dan 30% op de reguliere verkoopprijs in die winkel. Ook vallen hieronder bepaalde koppelverkoopacties, zoals ‘Bij € 25 boodschappen krat X-bier voor maar € 6,95’, tenminste als er normaal gesproken géén korting wordt gegeven op dergelijke kratten bier bij € 25 boodschappen én een krat X-bier pleegt te worden verkocht voor minimaal € 9,95.

De grondslag voor deze bepaling is artikel 25d van de Drank- en Horecawet. Net als bij het verbod op bepaalde prijsacties in de horeca kunnen gemeenten een verbod op extreme prijsacties in de detailhandel alleen inzetten ter bescherming van de volksgezondheid of in het belang van de openbare orde (en dus niet om bijvoorbeeld beginnende ondernemers te ondersteunen). De maatregelen zullen in de gemeentelijke verordening duidelijk moeten worden toegelicht vanuit dit perspectief. Dit kan bijvoorbeeld door te wijzen op het grote aantal alcoholgerelateerde incidenten in de politieregisters of op een stijging van het aantal opnamen bij de plaatselijke alcoholpoli.

De bepaling kan eventueel ook alleen gelden voor een bepaald deel van de gemeente.

Afspraken over prijsacties kunnen ook via een convenant gemaakt worden, zoals nu soms al gebeurt. Daarin is echter meestal geen publiekrechtelijk element opgenomen. Hierdoor kan er sprake zijn van privaatrechtelijke prijsafspraken. Dit is op grond van Europese regels over mededinging ongeoorloofd. Juist om die reden wordt in artikel 25d van de wet de bevoegdheid van de gemeente uitgebreid om dit in een verordening te regelen.

Lokale ondernemers die onderdeel uitmaken van een groter netwerk (bijvoorbeeld de supermarktketens) geven soms aan dat door een gemeentelijk verbod op bepaalde prijsacties het voor hen onmogelijk wordt om te communiceren over sommige landelijke aanbiedingen. De voor de hand liggende oplossing daarvoor is dat (ook landelijk) de prijskortingen worden teruggebracht tot 30% of minder van de reguliere prijs en korte acties gefocust op piekmomenten worden vermeden. Daarmee wordt precies bereikt wat de wetgever met de maatregel heeft beoogd.