Hoofduitgangspunten van het ruimtelijk beleid ten aanzien van bestemmingsplanherzieningen en bestemmingsplanontheffingen

Aanleiding

Door ons is aan de raad toegezegd dat er in 2009 een vrijstellingenbeleid zou worden opgesteld. Het voorliggend beleid voorziet op hoofdlijnen in dit gevraagd vrijstellingenbeleid. Bij het opstellen van dit beleid is nadrukkelijk rekening gehouden met de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro), waarbij wordt opgemerkt dat dit beleid één onderdeel is van de invoering van de nieuwe wet.

Overigens maakt de Wro, die per 1 juli 2008 van kracht is geworden, het noodzakelijk om vooruitlopend op andere onderdelen van de invoering van de Wro op dit moment keuzes te maken ten aanzien van de nieuwe planologische procedures en op basis van deze keuzes een nieuwe werkwijze vast te leggen bij ruimtelijke plannen, die in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan. Zonder deze werkwijze kunnen wij externe partijen, waaronder onze eigen inwoners, niet goed informeren. Als gevolg van de veranderende wetgeving is gekozen voor de naam ‘ruimtelijk beleid bestemmingsplanherzieningen en bestemmingsplanontheffingen onder de nieuwe Wro’.

De nieuwe Wro

Met het van kracht worden van de Wro, is een aantal instrumenten veranderd ten aanzien het verlenen van vrijstelling van het bestemmingsplan. De zelfstandige projectprocedure (19, lid 1 WRO) is vervangen door het projectbesluit. Een procedure die ten opzichte van de nieuwe bestemmingsplanprocedure zodanige nadelen kent, dat het aantrekkelijker is om voor een nieuwe ontwikkeling, die in strijd is met het bestemmingsplan, een bestemmingsplanherziening te starten, met uitzondering van de zogenaamde kruimelgevallen.

Daarnaast is het voormalige artikel 19, lid 3 Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), voor het verlenen van vrijstelling voor kruimelgevallen, vervangen door artikel 3.23 Wro. Dit artikel kent ruimere toepassingsmogelijkheden dan de voorgaande regeling.

Dit vraagt om een standpuntbepaling ten aanzien van het gemeentelijk vrijstellingenbeleid.

Indien er sprake is van strijdigheid met een geldend bestemmingsplan en er zijn geen binnenplanse vrijstellingen/ontheffingen mogelijk, dan zijn de volgende ontheffingsmogelijkheden aanwezig:

• -

  Een partiële of integrale bestemmingsplanherziening;

• -

  Een projectbesluit;

• -

  Een ontheffing (voor kruimelgevallen) op basis van artikel 3.23 Wro.

Wij hebben kennis genomen van de uitspraken die de gemeenteraad heeft gedaan over de invoering van de Wro in Midden-Delfland, zoals deze door Plein Publique b.v. zijn samengevat in de notitie ‘Uitdagingen Wro Midden-Delfland’ van 21 mei 2008. Rekening houdend met deze uitspraken, hebben wij ten behoeve van een standpuntbepaling de volgende uitgangspunten geformuleerd:

• -

  In 2010 geldt voor het overgrote deel van de gemeente een actuele bestemmingsplan met een goede aan- en uitbouwregeling voor woningen en voldoende ruimte voor kleine wijzigingen van en aan bestaande functies en gebouwen;

• -

  Indien er sprake is van gewenste ontwikkelingen die passen in het gemeentelijk beleid, dan mag de feitelijke proceduretijd niet langer duren dan onder de oude WRO;

• -

  De kosten voor bestemmingsplannen worden zoveel mogelijk verhaald bij de initiatiefnemers;

• -

  Als er sprake is van een ontwikkeling van algemeen belang, waarbij sprake is van urgentie, dan dient (met inachtneming van de relevante wetgeving) de kortst mogelijke procedure te worden doorlopen;

• -

  De ambtelijke inzet dient gelijk te blijven of te verminderen, dubbele ambtelijke werkzaamheden moeten zoveel mogelijk worden voorkomen;

• -

  De planologische procedures in deze gemeente zijn overzichtelijk en goed te volgen voor onze inwoners en belanghebbenden.

Een partiële of integrale bestemmingsplanherziening

Het bestemmingsplan onder de Wro kent een kortere totstandkomingsprocedure dan onder de oude WRO, mede omdat er geen goedkeuringsbesluit meer nodig is van Gedeputeerde Staten van de provincie. Een procedure duurt ‘slechts’ 26 weken, exclusief de voorbereiding van het plan en mogelijke beroepsprocedure. Een partiële bestemmingsplanherziening is het gedeeltelijk aanpassen van een geldend bestemmingsplan, de herziening kan betrekking hebben op een regel (voorheen voorschrift) of een deel van de plankaart. Het overig deel van de bestemmingsplanregels en de bestemmingsplankaart blijft dan ongewijzigd. Met een integrale herziening wordt bedoeld dat het gehele bestemmingsplan wordt herzien.

Een projectbesluit

Het projectbesluit vervangt de oude artikel 19 WRO procedure. Het besluit wordt door de raad genomen. De procedure duurt circa 18 weken, exclusief de voorbereiding van het ontwerpbesluit en de mogelijke beroepsprocedures.

Een verschil met de oude procedure is dat in de nieuwe Wro is vastgelegd dat het bestemmingsplan, waar het besluit betrekking op heeft, binnen 1 jaar dient te zijn aangepast en vastgesteld. Dit leidt tot dubbele werkzaamheden en meer kosten ten opzichte van het direct herzien van een bestemmingsplan. Indien het bestemmingsplan, waarin het project besluit is opgenomen, niet binnen zes maanden na het verstrijken van de termijn van een jaar, dan wel de termijn van verlenging, wordt vastgesteld, vervalt het recht aan de gemeente tot het heffen van leges.

Daarnaast lijkt de procedure voor een groot deel op dat van een bestemmingsplanherziening. Een verschil is dat bij het projectbesluit er eerst beroep aangetekend wordt bij de bestuursrechter, voordat er hoger beroep wordt ingesteld bij de Raad van State. Nota bene, dit is een extra beroepsmogelijkheid ten opzichte van het (nieuwe) bestemmingsplan. Ook dit kan leiden tot meer ambtelijke inzet en kosten ten opzichte van een bestemmingsplanherziening.

De procedure van het projectbesluit duurt naar verwachting 8 weken korter dan de bestemmingsplanprocedure. Daartegenover staan de nadelen van meer ambtelijke inzet, een extra beroepsmogelijkheid en de eis om binnen een jaar alsnog het bestemmingsplan aan te passen.

De ontheffing op basis van artikel 3.23 WRO

De artikel 19 lid 3 WRO procedure (kruimelgevallen) en een deel van de artikel 19, lid 2 WRO procedure is vervangen door artikel 3.23 Wro. Dit artikel kent op basis van artikel 4.1.1 van het Besluit op de ruimtelijke ordening (de nieuwe kruimelgevallen AmvB) ruimere toepassingsmogelijkheden dan de voorgaande regeling. Het besluit wordt genomen door het college. Voor de artikel 19, lid 3 WRO procedure was dit besluit gemandateerd aan het afdelingshoofd van de afdeling Bouwen Milieu en Handhaving.

Het ontwerpbesluit wordt 6 weken ter inzage gelegd. De doorlooptijd is afhankelijk van de benodigde tijd voor het beantwoorden van zienswijzen. Een procedure kan in 8 a 10 weken worden doorlopen, exclusief voorbereiding en bezwaar- en beroepsprocedures.

De ervaring leert dat de ruimtelijke ordening van Nederland voortdurend in beweging is. Wij verwachten dat er elk jaar meerdere projecten of bouwaanvragen zullen zijn, die niet passen in het geldende bestemmingsplan of artikel 3.23 Wro, maar op basis van het gemeentelijk beleid wel als wenselijk kunnen worden beschouwd. Daarnaast worden wij regelmatig geconfronteerd met nieuwe regelgeving, waarvan het wenselijk is om die te verankeren in onze bestemmingsplannen.

Wij achten het verstandig om elk jaar voor alle nieuwe bestemmingsplannen in de kernen rekening te houden met één partiële herziening voor één of meerdere locaties in die kern. Aangezien er geen artikel 19 WRO procedures meer worden gevoerd voor bouwaanvragen, die na 1 juli 2008 zijn of worden ontvangen, past dit in de werkvoorraad van de betrokken afdeling. De kosten zullen, in de geest van de nieuwe grondexploitatiewet, zoveel mogelijk worden verhaald bij de aanvragers. Hoe wij exact met het kostenaspect zullen omgaan, is afhankelijk van de aard van het plan.

Wij zijn van mening dat een projectbesluit niet aansluit bij de gestelde randvoorwaarden. Wij kunnen echter niet uitsluiten dat er bij hoge uitzondering van een noodsituatie sprake is van spoed. Hierbij denken wij aan situaties, waarbij er spoed is omwille van het tijdig kunnen nakomen van afspraken of het tijdig uitvoeren van een wettelijke taak en de gemeente een financieel risico loopt in de vorm van een aansprakelijkheidsstelling of schadeclaim. Daarbij maken wij als college de kanttekening dat deze situaties niet snel zullen ontstaan dat wij in dat onze manier van handelen er mede op gericht is deze situaties te voorkomen.

Standpunten

Gezien de genoemde randvoorwaarden, de kenmerken van de genoemde procedures nemen wij de volgende standpunten in ten aanzien van de instrumenten van de Wro:

I. De raad zal gewenste ontwikkelingen, die in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan, planologisch mogelijk maken door bestemmingsplannen gedeeltelijk te herziening met zogenaamde postzegelplannen;

II. De raad zal geen projectbesluiten nemen, met uitzondering van noodsituaties;

III. De raad zal geen beheerverordening toepassen;

IV. Vooruitlopend op de nieuwe bestemmingsplannen voor de dorpskernen zal het college de artikel 3.23 hanteren voor kleine bouwplannen;

V.De kosten voor het inhuren van adviesbureaus voor het opstellen van randvoorwaarden en een bestemmingsplan worden verhaald op de initiatiefnemer of opgenomen in de grondexploitatie van een project;

VI. De kosten van de ambtelijke inzet voor bouwprojecten, die in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan, worden opgenomen in de grondexploitatie van dat project;

VII. De kosten van de ambtelijke inzet voor particuliere bouwaanvragen, die in strijd zijn met het bestemmingsplan, worden verevend met de leges.

De gevolgen van deze standpunten voor de te volgen werkwijze, zal onder punt 5 voor de verschillende soorten plannen nader worden toegelicht.

De toekomstige ontwikkelingen kunnen op twee manieren worden onderverdeeld. Dit leidt tot een viertal mogelijkheden (zie tabel):

De begrippen autonoom, precedentwerking, samenhang, kleinschalig en grootschalig worden in dit beleid als volgt gehanteerd:

Autonoom: ‘zelfstandig of onafhankelijk’

In dit beleid wordt met autonoom bedoeld, dat een plan onafhankelijk van andere plannen kan of moet worden beoordeeld.

Precedent: ‘Een voorbeeld of besluit van vroeger, waarop iemand zich kan beroepen’

In dit ruimtelijk beleid wordt met precedentwerking bedoeld dat een plan betrekking heeft op een gebouw of een locatie, die zoveel lijkt op andere gebouwen en locaties in onze gemeente, dat het oneerlijk en onlogisch is om het bestemmingsplan alleen voor die plek of voor dat gebouw aan te passen. Deze gevallen worden daarom niet op zichzelf beoordeeld en getoetst, maar vragen om een beoordeling van een aanpassing van het bestemmingsplan voor alle vergelijkbare locaties of gebouwen.

Samenhang: ‘onderling verband’

In de ruimtelijke ordening kan het voorkomen dat er tegelijkertijd plannen worden ontwikkeld voor meerdere locaties of gebouwen, die ofwel een ruimtelijke ofwel een functionele relatie met elkaar hebben en een gezamenlijk effect hebben op de omgeving. Een ruimtelijke relatie is bijvoorbeeld dat de plannen in dezelfde dorpskern liggen. Een voorbeeld van gezamenlijk effect is een toename van het verkeer in de kern. In sommige gevallen is het logisch of zelfs noodzakelijk om deze plannen in samenhang te beoordelen. Het eerder genoemde voorbeeld van de toename van het verkeer, heeft ook lokale gevolgen voor de luchtkwaliteit en de parkeerbehoefte. Dit vraagt om gezamenlijke maatregelen, zoals een gebouwde parkeervoorziening of een herinrichting van het openbare gebied.

Kleinschalig

In dit beleid wordt hiermee gedoeld om de zogenaamde kruimelgevallen met betrekking op aanbouwen, bijgebouwen en opbouwen, zoals opgenomen in artikel 3.23 van de Wro.

Grootschalig

Alle ontwikkelingen die niet voldoen aan de definitie, zoals vermeld onder ‘kleinschalig’.

A. Een ontwikkeling is kleinschalig, autonoom en heeft geen precedentwerking.

Indien de ontwikkeling kleinschalig is, wordt deze geacht te passen in de mogelijkheden van artikel 3.23 van de Wro. Dit besluit is een bevoegdheid van ons college. Wij toetsen het initiatief aan het gemeentelijk beleid en passen de art. 3.23 procedure toe. Voor woningbouw is dit beleid onder meer de bebouwingsregeling, zoals die nu is opgenomen in de ontwerpbestemmingsplannen van kern Schipluiden en kern Maasland.

Gezien de ruimere toepassingsmogelijkheden van dit artikel voor het buitengebied, zullen wij nadere beleidsregels stellen aan het gebruik van dit wetsartikel. Ten aanzien van de mandatering aan het afdelingshoofd van Bouwen Milieu en Handhaving zullen wij nadere afspraken maken over het toepassen van de mandatering. Hierbij zullen wij zoveel mogelijk aansluiten bij de mandatering voor de artikel 19 lid 3 WRO procedure.

Voorbeeld: Een voorbeeld van een dergelijke ontwikkeling is het realiseren van een bijgebouw dat in strijd is met het geldende bestemmingsplan, maar wel past in de bouwregels van het nieuwe ontwerpbestemmingsplan.

B. Een ontwikkeling is kleinschalig, maar vraagt vanwege precedentwerking om een heroverweging van de algemene bouw- en of gebruiksregels van het geldende bestemmingsplan of om een nadere afstemming met de omgeving of ruimtelijke ontwikkelingen die in de directe omgeving spelen.

Als een plan in strijd is met de algemene bouw- en of gebruiksregels, dan zal deze in het algemeen worden geweigerd. Het kan zijn dat tijdens de behandeling van het bouwplan blijkt dat de algemene regels moeten worden aangepast. Aan de ene kant kan dit te maken hebben met nieuw beleid, aan de andere kant kan blijken dat de algemene regels te beperkend en/of te gedetailleerd zijn ten opzichte van een veranderende maatschappelijke behoeften. Dit zijn onder andere de behoeften van bewoners, ondernemers, scholen. In dit geval vragen wij om een stedenbouwkundig advies. Indien de algemene regels aanpassing behoeven, dan maken wij een voorstel voor het aanpassen van de regels, die gelden voor het gehele bestemmingsplan of zelfs voor alle bestemmingsplannen. Dit voorstel zullen wij om advies voorleggen aan de commissie Grondgebied.

Voorbeelden: Een eerste voorbeeld is een bouwaanvraag voor een uitbouw in twee bouwlagen voor een woning, die vergelijkbaar is met andere woningen in dezelfde straat of wijk. Zo’n uitbreiding is nu niet toegestaan op basis van de algemene regels. Als we dit als gemeente zouden toestaan, dan zou die algemene regel eerst moeten worden aangepast om rechtsongelijkheid te voorkomen.

Een tweede voorbeeld is een bouwaanvraag voor een nieuwe type woning, zoals een atelierwoning, dat voorziet in een nieuwe maatschappelijke behoefte en past in het streefbeeld van Vitale dorpen. In de geldende plannen is met deze combinatie van wonen en werken nog geen rekening gehouden.

C. Een ontwikkeling is grootschalig, autonoom en heeft geen precedentwerking

Voor de locatie stellen wij projectgebonden randvoorwaarden vast met betrekking tot stedenbouw, milieuhygiëne, beeldkwaliteit en civiele techniek. Nadat wij advies hebben ingewonnen bij de commissie Grondgebied, maken wij op kosten van de initiatiefnemer een gedeeltelijke bestemmingsplanherziening en brengen deze in procedure.

Voorbeeld: Een voorbeeld uit het nabije verleden is het hotel nabij Woudseweg 19.

D. Een ontwikkeling is grootschalig en heeft een precedentwerking of dient in samenhang met de omgeving ontwikkeld te worden.

Op dit moment beschikt de gemeente Midden-Delfland nog niet over een structuurvisie. In een dergelijke structuurvisie kan de samenhang van verschillende projecten worden beschreven. Ook maakt een dergelijke structuurvisie het mogelijk om kosten voor gemeenschappelijke voorzieningen te verevenen tussen projecten, waarvoor een verschillend bestemmingsplan wordt vastgesteld. Indien een structuurvisie ontbreekt, zullen wij als volgt te werk gaan.

Voor de locatie(s) en hun omgeving maken wij één visie of stedenbouwkundig plan op kosten van de initiatiefnemer(s). Nadat wij advies hebben ingewonnen bij de commissie Grondgebied, maken wij een nieuw bestemmingsplan en brengen deze in procedure. Hierbij zullen wij de kosten verdelen over de initiatiefnemers middels een verdeelsleutel, overeenkomstig de uitgangspunten van de grondexploitatiewet. Zo nodig stellen wij een grondexploitatieplan op, waarin deze verdeling van kosten is vastgelegd.

Voorbeeld: Een voorbeeld betreft een aantal locaties behorende bij het centrumplan voor Maasland.

Bij het behandelen van nieuwe aanvragen, die strijdig zijn met de geldende bestemming en passen in het gemeentelijk beleid zullen wij de volgende stappen doorlopen:

i. Als er sprake is van een geringe strijdigheid, treden wij in overleg met de aanvrager om na te gaan of de aanvrager het bouwplan kan aanpassen, zodat het ofwel past in de geldende bestemming ofwel vergunningsvrij kan worden gerealiseerd;

ii. Als het bouwplan niet kan worden aangepast, wordt indien mogelijk gebruik gemaakt van de ontheffingsmogelijkheden van artikel 3.23 WRO (categorie A), mits het plan past in de algemene bouw- en gebruiksregels, zoals opgenomen in de ontwerpbestemmingsplannen;

iii. Als het plan niet kan worden gerealiseerd met een ontheffing volgens artikel 3.23 WRO, dan wordt er op kosten van de aanvrager een gedeeltelijke bestemmingsplanherziening gemaakt voor de betreffende locatie (categorie C). Daarbij onderzoeken wij, in overleg met de betrokken aanvragers, of het wenselijk is dat de locatie in samenhang met andere locaties wordt geclusterd in één bestemmingsplanherziening (categorie B en D). Zo nodig stellen wij een aparte structuurvisie op voor het betreffende gebied.

iv. Indien er sprake is van een noodsituatie, vragen wij de raad, bij hoge uitzondering, een projectbesluit te nemen. Daarbij dient de aanvrager de spoedeisendheid te motiveren. Bij de afweging zal de kans op een (dubbele) beroepsprocedure worden meegewogen.

Advies van de commissie Grondgebied

Dit raadsvoorstel is 24 november 2008 besproken in de commissie Grondgebied. De opmerkingen van de commissie zijn verwerkt onder Inleiding, Uitgangspunten, Voorgestelde handelswijze en Mogelijke Ontwikkelingen en Stappenplan per bouwaanvraag. Verder zijn aanpassingen doorgevoerd ten behoeve van de leesbaarheid.

Voorstel

Resumerend stellen wij u voor om in te stemmen met de volgende hoofduitgangspunten van het

ruimtelijk beleid ten aanzien van bestemmingsplanherzieningen en bestemmingsplanontheffingen:

• -

  De voorgestelde handelswijze en standpunten ten aanzien van bestemmingsplannen (verwoord onder 4);

• -

  De verdeling van categorieën van gevallen (verwoord onder 5);

• -

  De voorgestelde handelswijze door het bestuur per categorie (verwoord onder 6);

• -

  Het stappenplan per aanvraag (verwoord onder 7).

Aldus besloten in de openbare raadsvergadering van 9 december 2008.

De griffier, de voorzitter,

A. de Vos, A.J. Rodenburg