Richtlijn begrotingsrechtmatigheid 2013

Artikel 1 Inleiding

In aanvulling op de financiële verordening is deze “Richtlijn begrotingsrechtmatigheid” opgesteld. Dit beleidskader is noodzakelijk om de lokaal gehanteerde richtlijnen voor het op een adequate wijze uit te voeren, wettelijk verplichte, rechtmatigheidsoordeel van de accountant bij de jaarrekening vast te leggen. Deze richtlijn heeft als strekking de volgende vragen te beantwoorden:

1. In welke mate zijn afwijkingen van de vastgestelde begroting acceptabel?

2. Wanneer informeert het college de raad vooraf en wanneer mag dat achteraf?

3. Vanaf welke grensbedragen rapporteert het college afwijkingen ten opzichte van de begroting aan de raad?

  Daarnaast is deze richtlijn bedoeld om op het terrein van de formele budgetbevoegdheid van de raad normen op het gebied van begrotingsrechtmatigheid  vast te leggen en transparant te maken. Hierdoor ontstaat een samenhangend kader voor het college over de wijze en het tijdstip van informeren van de raad bij budgettaire afwijkingen. Het vastleggen van een financieel afwijkingenbeleid is complex. Er zijn namelijk verschillende oorzaken van begrotingsafwijkingen en er zijn verschillende typen afwijkingen. Deze richtlijn gaat daarom eerst in op de formele aspecten van begrotingsrechtmatigheid.  

Artikel 2 Formeel budgetrecht van de raad

Als er niets is geregeld over de wijze waarop en tot hoever het college mag handelen bij begrotingsafwijkingen of nieuwe activiteiten en hoe en wanneer ze de raad informeert, dan is iedere euro overschrijding van de begroting formeel gezien onrechtmatig. Vanuit het formele budgetrecht van de raad (Gemeentewet) gezien zou het college, vooraf voor ieder euro die niet begroot is (dus ook overschrijdingen), eerst naar de raad moeten voor autorisatie. Een dergelijke werkwijze bevordert niet het efficiënt besturen van de stad noch een soepele bedrijfsvoering en/of besluitvorming. Transparante regels in deze zijn dus in ieders belang.

Artikel 3 Niveaus van begroten

In de financiële kolom  van Vlaardingen komen 3 begrotingsniveaus voor. In hiërarchische volgorde:

a. Begroting met programmaplan: (De raad o.g.v. de Gemeentewet formele budgetrecht en BBV):

De raad stelt de begroting vast en daarmee de uitgaven, inkomsten en mutaties in de reserves voor de programma’s. Tevens worden de investeringskredieten vastgesteld. De inkomsten worden als taakstellend beschouwd; een uitzondering zijn de rijksinkomsten. Uitgaven en inkomsten worden, conform het BBV art.2 lid3 “de bruto-benadering”, afzonderlijk in een budget vastgesteld en dus niet als saldo.

b. Productenbegroting: (het College o.g.v. het BBV – uitvoering van de programmabegroting):

De vastgestelde programmabegroting en wijzigingen daarop, worden vertaald naar de productenbegroting. Hiermee stelt het college de budgetten per product vast.

c. Afdelingsbegroting (Uitwerking van de Productenbegroting):

Deze begroting bestaat uit een budget voor apparaatskosten en budgetten voor producten/activiteiten die zijn toegewezen aan een organisatieonderdeel. Deze toedeling gebeurt onder verantwoordelijkheid van de directie op basis van de productenbegroting.

  Via het vaststellen van de productenbegroting, geeft het college de kaders voor de afdelingsbegroting.

Het werken met drie begrotingen houdt in dat er sprake is van drie autorisatieniveaus. Om de ramingen op orde te houden, wordt gewerkt met begrotingswijzigingen. De centrale gedachte bij begrotingswijzigingen is dat zij volgend zijn op genomen besluiten door raad of college. Begrotingswijzigingen vinden goed beschouwd dus plaats op drie niveaus, te weten:

a. Programma’s : autorisatie => raad

b. Producten : autorisatie => college

c. Kostensoorten: autorisatie => gemeentesecretaris / afdelingshoofden

Het college kan autoriseren binnen één programma op grond van situatie b. waarbij als voorwaarde geldt dat:

- het programmatotaal niet wijzigt;

- de realisatie van andere producten in dat programma niet in gevaar komt.

De ambtelijke autorisatie ligt nu voornamelijk op de afwijking binnen één product en binnen de afdelingsbudgetten. Het is van belang voor de directie om te sturen op dit laagste niveau. Denk bijvoorbeeld aan de beheersing van de kosten van externe inhuur in relatie tot het personele budget.

Artikel 4 Soorten begrotingsafwijkingen

De vereisten van begrotingsrechtmatigheid leiden tot de noodzaak dat tussentijds de oorzaken van begrotingsafwijkingen tijdig te signaleren, analyseren en eventueel rapporteren. Voor een positief rechtmatigheidoordeel is het van belang dat begrotingsafwijkingen binnen het beleid blijven dat de raad heeft vastgesteld. Deze zijn niet strijdig met het budgetrecht mits deze in de tussenrapportages of jaarrekening (verplicht op basis van de BBV) achteraf worden gemeld en toegelicht met bijvoorbeeld een verwijzing naar raadsbesluiten of informatieverstrekking aan de raad. Zodra de raad de jaarrekening vaststelt, worden overschrijdingen alsnog geautoriseerd. Collegebesluiten maken geen onderdeel uit van de normenkader. In dit verband worden twee soorten begrotingsafwijkingen onderscheiden: A. Begrotingsafwijkingen passend binnen het bestaande beleid (in beginsel rechtmatig):

1. Kostenoverschrijding die geheel of gedeeltelijk worden gecompenseerd door direct gerelateerde inkomsten.

2. Kostenoverschrijdingen die een gevolg zijn van interne factoren zoals:

- doorberekening interne kosten, mits de totale apparaatskosten zoals verantwoord op de kostenplaatsen niet worden overschreden ;

- kapitaallasten mits de investeringskredieten door de raad zijn geautoriseerd;

- afwijking als gevolg van fouten in de begroting;

- dotaties aan voorzieningen.

3. Kostenoverschrijdingen die worden veroorzaakt door externe factoren zoals:

- open-einde regelingen;

- faillissement debiteur/vorderingen die niet meer geïnd kunnen worden;

- wijzigingen landelijke wet- en regelgeving met financiële consequenties;

- aanpassingen algemene uitkering gemeentefonds;

- uitgaven van gemeenschappelijke regelingen;

- realisatie op begrote subsidieverwachtingen;

- de renteontwikkelingen;

- uitgaven die naar hun aard onvoorzien, onvermijdelijk en onuitstelbaar zijn;

- noodzakelijke afwaarderen wegens door marktomstandigheden ontstane duurzame waarde vermindering;

- onderzoeken achteraf met financiële gevolgen. B. Begrotingsafwijkingen niet passend binnen het bestaande beleid (in beginsel onrechtmatig):

1. Kostenoverschrijdingen betreffende activiteiten die niet passen binnen het bestaande beleid en waarvoor men tegen beter weten in geen voorstel tot begrotingsaanpassing heeft ingediend tellen mee in de foutevaluatie.

2. Kostenoverschrijdingen die passen binnen het bestaande beleid, maar waarvan ondubbelzinnig wordt vastgesteld dat die ten onrechte niet tijdig zijn gesignaleerd tellen mee in de foutevaluatie.

3. Kostenoverschrijdingen die worden gecompenseerd door extra inkomsten die niet direct gerelateerd zijn. Over de aanwending van deze extra inkomsten heeft de raad nog geen besluit genomen en tellen derhalve mee in de foutevaluatie.

4. Kostenoverschrijdingen geconstateerd tijdens het begrotingsjaar betreffende activiteiten welke achteraf als onrechtmatig moeten worden beschouwd omdat dit bijvoorbeeld bij nader onderzoek van de subsidieverstrekker, belastingdienst of een toezichthouder blijkt, tellen mee in de foutevaluatie.

5. Kostenoverschrijdingen in het jaar van investeren op activeerbare activiteiten tellen mee in de foutevaluatie. Dergelijke afwijkingen zijn goedbeschouwd onrechtmatig en tellen derhalve mee in de foutevaluatie bij de jaarrekening (zie kadernota Rechtmatigheid van de Commissie BBV). Via de eerder aangegeven procedure van de jaarrekening of tussentijds via de bestuurlijke rapportages kunnen deze kostenoverschrijdingen alsnog worden geautoriseerd door de raad. Dit moet uiteraard wel inzichtelijk en helder worden gedaan.

Artikel 5 Toetsing afwijkingen

Hier worden de onderscheiden afwijkingen verder benoemd. Aangegeven wordt de wijze waarop deze aan de raad kunnen worden voorgelegd. De limietbedragen worden jaarlijks in een door de raad vastgestelde “Controleprotocol” vastgelegd     1. Beleidswijzigingen en investeringen

Beleidswijzigingen worden in principe altijd  voorafgaand aan de effectuering voorgelegd aan de gemeenteraad. Eventuele begrotingswijzigingen die het gevolg zijn van de beleidswijziging worden tegelijkertijd met de behandeling van de beleidswijziging vastgesteld door de raad. In de loop van het jaar wordt uiterst terughoudend omgegaan met beleidsvoorstellen met structurele budgettaire consequenties. Investeringen die in de begroting zijn opgenomen, worden bij de vaststelling van de begroting beschikbaar gesteld. Het college mag deze na vaststelling uitvoeren. Het overschrijden van kredieten dient vooraf door de raad te worden geautoriseerd. Om stagnatie in de uitvoering van het bestaande beleid door nieuwe resp. afwijking van geautoriseerde kredieten te voorkomen, wordt een grens in het budgetkader voor het college voorgesteld voor het rechtmatig achteraf informeren van de raad. 2. Nominale ontwikkelingen (onvermijdbaar, onuitstelbaar en onvoorzienbaar)

Ook onontkoombare begrotingsafwijkingen moeten aan de raad worden gemeld. Op de overschrijding heeft het college geen directe invloed. Het gaat hierbij uitdrukkelijk niet om effecten van beleidswijzigingen. In de begroting wordt op onderscheiden begrotingsposten uitgegaan van het prijsniveau van het voorafgaande jaar plus een geschatte compensatie voor loon- en prijsstijgingen.

Bij aantoonbare hogere prijsstijgingen kan tussentijds een budgetaanpassing noodzakelijk zijn. Er zijn ook andere externe oorzaken zoals openeinderegelingen en deelname aan gemeenschappelijke regelingen (=verplichte uitgaaf). Het gaat om onontkoombare meer- of minder kosten voor de uitvoering van de afgesproken taak. De effecten van deze nominale ontwikkelingen op de budgetten moeten via de tussentijdse rapportage(s) worden voorgelegd aan de raad. Een grensbedrag van € 50.000 vormt de rapportagetolerantie (zie artikel 6). Het oordeel of een overschrijding in dit kader rechtmatig is, hangt af van de uitkomst van de toets of eerdere rapportage mogelijk en noodzakelijk is geweest. 3. Afwijkende inkomsten / niet geraamde middelen

In de tussentijdse rapportages wordt gemeld of de geraamde inkomsten volgens planning worden gerealiseerd en/of de budgetten bijstelling vereisen. Dit laatste gebeurt indien aangetoond kan worden dat het overschrijden van de ramingen (nadeel)  buiten de eigen invloedsfeer ligt. Deze afwijkingen worden gerapporteerd in de tussentijdse rapportages of programma rekening (huidige lijn). Uiteraard zal - indien een tegenvaller in de inkomstensfeer zich aandient - gekeken worden of uitgaven voor datzelfde product of in dat programma kunnen worden bijgesteld door het nemen van maatregelen .

Regelmatig ontvangt de gemeente niet geraamde subsidies waar een bepaald doel aan verbonden is. Het geld mag dus veelal alleen voor dat bepaalde doel gebruikt worden. Op het moment dat het college dit geld uitgeeft, gebeurt dat formeel zonder toestemming van de raad. De beleidslijn is de raad achteraf te informeren. Het oordeel of de uitgaven in dit kader rechtmatig zijn, hangt vervolgens af van de uitkomst van de toets of eerdere rapportage mogelijk is geweest. 4. Administratieve correcties

Bij het opstellen van de begroting kunnen fouten zijn gemaakt, waardoor ramingen moeten worden aangepast. Dit vraagt een duidelijke motivatie om de correctie rechtmatig te maken. Het college informeert de raad altijd zo snel mogelijk bij correcties met grote effecten. Leidt de correctie tot eventuele beleidswijzingen, dan wordt de raad vooraf geïnformeerd, anders wordt volgens de huidige lijn de raad geïnformeerd via de tussentijdse rapportages. 5. Mutaties reserves

De reserves zijn het wettelijke domein van de raad. Uitgangspunt is dat de raad vooraf wordt geïnformeerd via de begroting, de bestuurlijke of tussentijdse rapportages of een apart raadsvoorstel, als van het vastgestelde kader wordt afgeweken. In de begroting wordt rekening gehouden met de planmatige inzet van reserves, veelal bestemmingsreserves, voor het realiseren van beleidvoornemens. Tot de geautoriseerde omvang en voor het aangewezen doel mag het college de inzet rechtmatig doen. Echter in de loop van een begrotingsjaar kan het nodig zijn om de reserves meer of anders in te zetten dan eerder was begroot vanwege het:

- realiseren van nieuwe beleidsvoornemens/taken die nog niet zijn begroot;

- overschrijden van geautoriseerde ramingen in de begroting voor de uitvoering van een taak/activiteit.

De grens voor het college om de raad vooraf of achteraf te informeren wordt vastgelegd in het budgetkader. Aanvullende criteria voor het achteraf informeren zijn:

- mits passend in het doel;

- tot de maximale reikwijdte van de bestemmingsreserve (niet overschrijden);

- aanspraken die onvermijdbaar, onuitstelbaar en onvoorzienbaar zijn.

Niet begrote mutaties in de reserves met uitzondering van de bestemmingsreserves zijn in beginsel onrechtmatig. 6. Begrotingswijzigingen op basis van beheersbeslissingen

Bij de begrotingsuitvoering doen zich allerlei beheersmatige afwijkingen van de begrotingsramingen voor. Verandert de taakstelling, dan is er sprake van een beleidswijziging. De raad wordt vooraf geïnformeerd. Verandert de taakstelling niet en de aanpassing gebeurt budgetneutraal, dan wordt de raad geïnformeerd via de tussentijdse rapportages of programmarekening. 7. Gevolgen bedrijfsvoering/interne organisatie

Als gevolg van wijzigingen in de gemeentelijke bedrijfsvoering, interne organisatie, kunnen financiële afwijkingen optreden. Eventuele beleidswijzigingen worden vooraf aan de raad voorgelegd. De effecten op de budgetten van de gevolgen van de bedrijfsvoering worden via de tussentijdse rapportages voorgelegd aan de raad. 8. Onvoorzien

De algemene financiële beleidslijn is dat in alle gevallen waar geen sprake is van onvoorzienbare, onuitstelbare en onvermijdbare en incidentele budgetverhogingen, bij voorstellen c.q. bestuursbesluiten tot budgetverhoging gelijktijdig de financiële dekking wordt aangegeven (begrotingsevenwicht). Het college is voor een adequate begrotingsuitvoering door de raad gemachtigd over de post “onvoorzien” te beschikken indien:

- het gaat om incidentele dekking;

- overschrijding van geautoriseerde lasten of lagere baten;

- onvoorzienbare, onvermijdbare of onuitstelbare lasten.

In de tussentijdse rapportages legt het college hierover verantwoording af aan de raad. 9. Ad hoc beslissingen bij privaatrechtelijk handelen

In het politieke proces dient ruimte te zijn voor ad hoc beslissingen, waarbij verantwoording achteraf plaatsvindt. De raad kan de rechtmatigheid van deze besluiten achteraf accorderen. Bij het verrichten van privaatrechtelijke handelingen, zoals aan- of verkoop van onroerend goed, is volgens art. 160 lid lid 1 letter e van de Gemeentewet het college bevoegd te besluiten. Echter op grond van artikel 169 lid 4 van de Gemeentewet legt het college dit voorgenomen besluit, indien dit ingrijpende gevolgen heeft, aan de raad voor met de mogelijkheid om binnen een afgesproken termijn, te reageren. Zie hiervoor de “Richtlijn actieve informatieplicht”

Artikel 6 Financieel afwijkingenbeleid

Vrijheid voor het college om bevoegd van de vastgestelde begroting te mogen afwijken is geregeld in de financiële verordening. Het college rapporteert over de financiële afwijkingen. Alle afwijkingen vermelden verbetert het inzicht niet. Daarom zijn flexibel aan te passen normen wenselijk:

a. rapporteergrenzen;

b. welke afwijkingen van de vastgestelde begroting vindt de raad acceptabel en welke niet

en op welke moment informeert het college de raad hierover. A. Rapporteergrenzen in p&c documenten

Met rapporteergrens wordt bedoeld de grens waarboven een geconstateerde afwijking op een geautoriseerd budget (lasten, baten en investeringskredieten) in de p&c documenten (o.a. tussentijdse rapportages) moet worden toegelicht. Indien de geconstateerde afwijking onder de voorgestelde grens blijft, volgt er omwille van de beknoptheid en de leesbaarheid van het document geen rapportage; er volgt ook geen nadere toelichting. Daarbij moet wel op grond van het BBV (artikel 2 lid 3) de bruto benadering gehanteerd worden; salderen van lasten en baten is niet toegestaan. De grens, voor zowel de voordelige als de nadelige afwijkingen, bedraagt € 50.000 op (burger)productniveau of

€ 100.000 op programmaniveau. B. Afwijkingen van de begroting

De raad biedt het college de mogelijkheid afwijkingen van de begroting toe te staan tot gelimiteerde bedragen (conform artikel 5 van de Financiële verordening 2013). Hierbij geldt het volgende:

- Voorstellen voor nieuw beleid worden altijd vooraf door de raad geautoriseerd;

- Afwijkingen in de algemene reserve(s) worden altijd vooraf door de raad geautoriseerd;

- Voor afwijkingen binnen het bestaande beleid worden grensbedragen gehanteerd waaronder het college bevoegd is te beslissen en de raad achteraf de afwijking autoriseert binnen hetzelfde boekjaar. Het betreft de volgende grensbedragen:

- voor kredieten onder het grensbedrag van € 100.000;

- voor lasten en baten onder een grensbedrag van € 50.000 op (burger)productniveau of

€ 100.000 op programmaniveau en afhankelijk van het type begrotingsafwijking. Het betreffen afwijkingen die (nog) niet vermeld zijn in p&c documenten;

- niet begrote mutaties in de bestemmingsreserves onder het grensbedrag € 100.000.

- niet begrote inzet bestemmingsreserves op basis van het vastgestelde beleidskader waarbij het grensbedrag automatisch door de omvang van de bestemmingsreserve wordt begrensd. Binnen de gemeente Vlaardingen  wordt gewerkt met begrotingswijzigingen waarin geplande mutaties  kunnen worden verwerkt. Voor wensen en bedenkingen wordt verwezen naar de “Richtlijn actieve informatieplicht”

Artikel 7 Inwerkingtreding

Deze richtlijn treedt in werking op de dag na publicatie.

Artikel 8 Citeertitel

Deze richtlijn wordt aangehaald onder de naam “Richtlijn begrotingsrechtmatigheid 2013”