| Organisatie | Zaanstad |
|---|---|
| Organisatietype | Gemeente |
| Officiële naam regeling | Beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving 2012-2015, Deel 2. Beleid risicomatrix. |
| Citeertitel | Beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving 2012-2015, Deel 2. Beleid risicomatrix. |
| Vastgesteld door | gemeenteraad |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp | Risicomatrix bij handhavingsbeleid |
In combinatie met deel 1.
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 12-04-2012 | 01-01-2016 | Onbekend | 05-04-2012 Gemeenteblad 2012, nummer 4 | 2012/27325 |
Hoofdstuk 1 De risicogestuurde aanpak
In dit deel wordt het algemene uitgangspunt van risicogestuurd werken, zoals toegelicht in deel 1, uitgewerkt. De vertaling van beleid naar uitvoering bepaalt de gemeente aan de hand van risico’s. Daar waar de grootste risico’s zijn, ligt de meeste nadruk in toezicht en handhaving. Toetsing van de vergunning vindt intensiever plaats. Op die manier wordt de verbinding gelegd met een ander belangrijk algemeen uitgangspunt: werken op basis van de bestaande capaciteit. Met andere woorden, door de risicogestuurde benadering wordt de vraag beantwoord “Welke taken worden binnen de bestaande capaciteit op welke wijze opgepakt?”
In het Zaanse risicomodel wordt een risico bepaald door 2 factoren, namelijk:
Beide factoren maken onderdeel uit van de uitgevoerde risicoanalyse. Deze analyse is een beslissingsondersteunend instrument. Hoewel de analyse met cijfers werkt, is de uitkomst niet objectief maar subjectief. De analyse helpt bij het inzichtelijk maken van de keuzes.
Inzicht in de gemeentelijke taken
Voor het uitvoeren van de risicoanalyse wordt gebruik gemaakt van een inventarisatie van de gemeentelijke vergunningverlening, toezicht- en handhavingtaken. In hoofdstuk 2 is een opsomming van deze taken opgenomen.
Afbakening van de negatieve effecten
De gemeente kent in haar risicomodel een viertal negatieve effecten. 1
Gevaar voor de volksgezondheid: het gaat om de effecten op de gezondheid van een bepaalde groep personen door het overtreden van regels. Mensen kunnen ziek worden als gevolg van bijvoorbeeld
schadelijke stoffen, of omdat er sprake is van een slecht binnenklimaat van bouwwerken of bij het verwijderen van asbest.
Aantasting van de kwaliteit van de leefomgeving; omdat de inpassing van bouwwerken in hun omgeving niet of onvoldoende bijdragen aan een prettige en duurzame omgeving (beeldkwaliteit), houtopstanden worden gekapt, sloten worden gedempt, bedrijfsactiviteiten worden ontplooid die invloed hebben op water;
lucht, bodem of verloren gaan van cultuur historische waarden e.d.
Aantasting van de sociale kwaliteit van het leven tot uiting komend in bijvoorbeeld hinder en overlast en gevoelens van onveiligheid (onder meer brandonveilig gebruik, verkeersonveilige situaties, stankoverlast, geluidshinder) en het uitsluiten van doelgroepen van maatschappelijke activiteiten door een ontoegankelijk bouwwerk.
De hierboven genoemde negatieve effecten hebben- als zij ontstaan- bepaalde neveneffecten, waar zonodig rekening moet worden gehouden. De belangrijkste zijn:
Schade/Aansprakelijkheid: het effect leidt mogelijk tot een financiële vergoedingsplicht voor c.q. (mede)aansprakelijkheid van de gemeente. Wat kost het de gemeente om de schade te herstellen? De gemeente kan aansprakelijk worden gesteld als gevolg van het niet naleven van de regelgeving door derden.
De effectscores zijn een getalsmatige inschatting van het effect van het niet naleven van de wet- en regelgeving.
Hierbij is gebruik gemaakt van een schaal van 0 tot 5. Een 0 geeft aan dat geen negatief effect is en een 5 staat voor een ernstig negatief effect. In bijlage 1 is een toelichting op de onderdelen van de risicoanalyse en hun
waarden opgenomen. Deze informatie is noodzakelijk om de methodiek van de analyse te begrijpen. De waarden zijn uiteindelijk op basis van kennis en ervaring van medewerkers toegekend.
De kans is de mate waarin de burgers en bedrijven de regels overtreden. Ook bij het bepalen van de kans is per taak een score van 1 tot 5 toegekend. Een 1 geeft aan dat er een zeer kleine kans is en een 5 staat voor een zeer grote kans. De overtredingkans is voornamelijk bepaald op basis van beschikbare ervaringscijfers en ervaringen van de verschillende vergunningverleners en toezichthouders. Praktijkcijfers geven bijvoorbeeld aan dat de kans dat iemand illegaal een schuurtje achter zijn woning bouwt groter is dan de kans dat iemand dit in zijn voortuin doet.
Wanneer de voorgaande elementen worden gecombineerd, kan de risicoanalyse worden uitgevoerd. Aan de hand van een voorbeeld wordt dit verduidelijkt.
Het voorschrift in de APV stelt dat recreatievoertuigen niet langer dan 3 dagen op de openbare weg mogen staan.
Het gevaar of beter het negatieve effect van recreatievoertuigen op de fysieke veiligheid is zeer klein. Mensen krijgen er doorgaans geen pijn of letsel van. Op de aantasting van de sociale kwaliteit leven is het negatieve effect gemiddeld. Mensen storen zich er aan, hebben er last van dat een aanhangwagen of caravan lang voor hun deur staat. Het negatieve effect op de aantasting van de kwaliteit leefomgeving is in dit voorbeeld ook gemiddeld. Als het recreatievoertuig niet wordt weggehaald, blijft het zichtbaar en verstoort het aanzicht van de straat. De totale som van de negatieve effecten is 8 (gemiddelde score) en de kans dat burgers de regels overtreden is 4 (grote kans).
Aan de hand van de resultaten van de uitgevoerde risicoanalyse is een rangorde in de taken aan te brengen. Via een risicomatrix maakt de gemeente deze rangorde inzichtelijk. In deze matrix zijn alle totaal getalscores van de negatieve effecten gecombineerd met de score voor de kans. Zo ontstaan er 9 risicoblokken. Een risicoblok is een cluster van effect- en kansscores die samen zijn gegroepeerd naar een risiconiveau, hoog, gemiddeld en laag. De verdeling van de scores over de blokken is weergegeven in de matrix op de volgende pagina.
Wanneer naar het zojuist uiteengezette voorbeeld wordt gekeken blijkt dan dat het plaatsen van recreatievoertuigen op de openbare weg een hoog risico heeft en daarmee een hoge prioriteit krijgt.
In hoofdstuk 3 t/m 6 zijn de resultaten van de risicoanalyse weergegeven. Hiermee is inzichtelijk gemaakt welke taken uiteindelijk een hoog, gemiddeld of laag risico hebben. Hoofdstuk 3 gaat over de resultaten voor de vergunningverlening en toezicht realisatiefase. Hoofdstuk 4 bespreekt de resultaten voor toezicht gebruiksfase. In hoofdstuk 5 wordt de toezicht en handhaving in de openbare ruimte behandeld. Ook alle overige taken zijn in dit hoofdstuk verwerkt. Hoofdstuk 6 gaat in op de resultaten voor de vaarwegen. De risicoanalyses zelf zijn, in verband met het detailniveau, niet in dit deel terug te vinden.
Hoofdstuk 2 Taken vergunningverlening, toezicht en handhaving
Dit hoofdstuk brengt de gemeentelijke taken voor vergunningverlening, toezicht en handhaving in beeld, die onderwerp van beleid en uitvoering zullen zijn. Aangezien sprake is van een aanzienlijke hoeveelheid taken is
hierin een bepaalde structuur aangebracht. Er is voor dit hoofdstuk gekozen voor een weergave van de taken in de vorm van hoofdactiviteiten. Dit omdat op die manier de relatie naar het maatschappelijke rendement van de gemeentelijke inspanning en de mogelijke risico’s het eenvoudigste kan worden gelegd. De volgende hoofdactiviteiten worden onderscheiden:
De hoofdactiviteiten 1 t/m 12 hebben betrekking op de activiteiten zoals genoemd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. De andere hoofdactiviteiten zijn terug te voeren op vele andere wet- en regelgeving. Zonder compleet te willen zijn, volgt aansluitend inzicht in welke wet- en regelgeving een rol speelt:
· Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo);
· Woningwet (inclusief welstandsnota);
· Brandbeveiligingsverordening;
· Algemene plaatselijke verordening (APV);
· Wet Kinderopvang en peuterspeelzalen;
· Verordening markten en kermissen;
· Wet Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG);
· Binnenvaartpolitiereglement;
· Provinciale verordeningen ( landschapverordening, monumentenverordening en wegenverordening) 2 ;
· Natuurwetgeving (Flora en Faunawet en Natuurbeschermingswet);
Omdat bepaalde hoofdactiviteiten een grote verscheidenheid kennen aan taken zijn deze gespecificeerd en nader onderverdeeld. De specificatie is in onderstaande tabellen terug te vinden. Een specificatie heeft plaatsgevonden als sprake is van (a) een hoofdactiviteit met een aantal diverse taken, (b) beleid dat de hoofdactiviteit onderverdeeld in bepaalde categorieën of (c) het feit dat verschillende wet- en regelgeving van toepassing is.
In onderstaande tabellen zijn de hoofdactiviteiten nader onder verdeeld. Tevens is aangegeven of de verdere uitwerking van de taak betrekking heeft op vergunningverlening, toezicht en handhaving in de realisatiefase of op het toezicht en handhaving in de gebruiksfase. Zie bijlage 2 voor een uitleg van een aantal begrippen uit de gepresenteerde tabellen.
Het risico van de taken is bepaald op basis van de vier negatieve effecten en de kans dat een overtreding zich voor doet (voor uitleg zie ook deel I). In de volgende hoofdstukken zijn voor alle taken van de gemeente de resultaten van de risicoanalyse terug te vinden. De taken zijn onderverdeeld in:
· Taken vergunningverlening en toezicht realisatiefase;
· Taken toezicht en handhaving gebruiksfase;
· Taken toezicht en handhaving openbare ruimte en andere taken;
· Taken toezicht openbaar water.
Ieder hoofdstuk begint met een tabel waarin alle taken zijn onderverdeeld op basis van de totale score van de negatieve effecten. De tabellen zijn verdeeld in drie kolommen met verschillende kleuren: hoog (rood), gemiddeld (oranje) en laag (geel).
Vervolgens is de getalscore van de negatieve effecten gecombineerd met de getalscore van de kans. Hierdoor ontstaan 9 verschillende risicoblokken, die samen de risicomatrix vormen. Ieder risicoblok is een cluster van negatieve effecten- en kansscores die samen zijn gegroepeerd naar een prioriteitenniveau, hoog (rood), gemiddeld (oranje) en laag (geel).
De tabellen zijn gebaseerd op de kennis en ervaring van ambtenaren.
Hoofdstuk 7. Risico's en Prioriteiten
Het risico is verdeeld in drie risiconiveaus:
Met behulp van deze drie risiconiveaus maakt de gemeente een keuze in de uitvoering van de taken. In het uitvoeringsprogramma vergunningverlening en toezicht realisatiefase en in het handhavingprogramma vindt de jaarlijkse concrete uitwerking van hoge, gemiddelde en lage prioriteit plaats door een koppeling te leggen naar de nalevingstrategie en de beschikbare capaciteit.
7.1 Relatie risco's en optreden gemeente
Taken met een Hoog risico ( hoge prioriteit) = actief optreden
Als het risico van een bepaalde taak hoog is dan krijgt deze een hoge prioriteit ongeacht of de kans hoog of laag is.
Dat een hoog risico gelijk staat aan een hoge prioriteit heeft als reden dat de effecten van een overtreding groot kunnen zijn, ook al worden de regels in principe wel goed nageleefd.
In het kader van vergunningverlening is hier sprake van een intensief of representatief toetsniveau. Bij inrichtingen zal het gaan om ‘complexe aandachtsbedrijven’. In het kader van toezicht in de realisatiefase is sprake van actief toezicht op basis van een vaste frequentie. Er is sprake zijn van een representatief werkniveau.
Bij een hoge prioriteit zal in de gebruiksfase actief worden gehandhaafd. Dit betekent dat er bij meldingen zo snel mogelijk wordt gecontroleerd of er sprake is van een overtreding en bij hoge prioriteit wordt direct opgetreden. In uitvoeringsprogramma’s zijn er uren begroot om de hoog geprioriteerde activiteiten uit te voeren. Hierin is ook vastgelegd door wie en op welke wijze toezicht wordt gehouden.
Toezicht constructieve staat funderingen van een bouwwerk heeft een hoog risico en is hoog geprioriteerd.
Als een bouwwerk (huis) instort/ verzakt is het risico groot. Met name de negatieve effecten veiligheid en aantasting kwaliteit leefomgeving scoren hier hoog. De kans dat er regels niet worden nageleefd groot. Deze scores resulteren gezamenlijk in een hoge prioriteit. Actief optreden is noodzakelijk om instorting te voorkomen.
Taken met een Gemiddeld risico (gemiddelde prioriteit) = via programmatisch toezicht
Als bijvoorbeeld de kans hoog is en het effect laag scoort dan heeft de taak een gemiddeld prioriteit. Omdat het effect laag is hoeft er niet direct te worden opgetreden. Dat betekent echter niet dat er helemaal niet wordt
opgetreden, maar wel zo efficiënt mogelijk.
In het kader van vergunningverlening zal hier sprake zijn van een beperkt toetsniveau: beoordeling op basis van (algemene) uitgangspunten. Bij inrichtingen zal het gaan om ‘niet complexe aandachtsbedrijven’. In het kader van toezicht is sprake van een minder actief toezicht op basis van bijvoorbeeld steekproeven of een lagere frequentie.
Er zal sprake zijn van een beperkt werkniveau. Via het uitvoeringprogramma geeft de gemeente op structurele wijze invulling aan het toezicht en handhaving van deze taken.
Taken met Laag risico (lage prioriteit) = geen actief toezicht
Als bijvoorbeeld het effect laag scoort en de kans ook laag is, dan wordt er een lagere prioriteit aan deze taak gegeven. Is een taak laag geprioriteerd dan zal er op deze niet actief worden gehandhaafd. Mocht blijken dat een
aanvankelijk laag geprioriteerde taak vaker voorkomt dan geschat, of een groter risico heeft dan gedacht, dan zal deze taak – in overleg met de portefeuillehouder- een hogere prioriteit krijgen.
In het kader van vergunningverlening zal hier sprake zijn van een marginaal toetsniveau of zal zelfs geen toetsing plaatsvinden. Bij inrichtingen zal het gaan om niet-aandachtsbedrijven’. Er is er geen actief programmatisch toezicht. Er is sprake van een marginaal werkniveau aangestuurd door bijvoorbeeld meldingen.
7.2 Andere factoren die prioriteiten bepalen
De uitkomst van de risicoanalyse is de basis voor het maken van keuzes. Maar ook beleiddoelstellingen en –speerpunten kunnen een rol spelen bij de keuze. Onderstaande factoren zijn ook leidend voor de keuze:
· wettelijke taken versus beleidstaken;
· stand van zaken uitvoering van bepaalde handhavingopgaven;
· relatie met milieuaspecten en integrale handhaving;
· beschikbare of beschikbaar te stellen capaciteit.
Op basis van geformuleerd en vastgesteld beleid kan het noodzakelijk zijn een taak op te nemen in de uitvoeringprogramma’s, terwijl dit op basis van alleen de risicoanalyse wellicht niet het geval zou zijn.
Politieke prioriteiten en speerpunten
De uitkomsten van de risicoanalyse zijn input voor het uitvoeringsprogramma. Echter politieke wensen zijn ook van invloed op de prioriteitenlijst.
Wettelijke taken versus beleidstaken
Wettelijk gezien moet de gemeente een aantal taken uitvoeren. Zo moet de gemeente toezicht houden op naleving van bijvoorbeeld de omgevingsvergunning (ver)bouwen en de regels op het gebied van de ruimtelijke ordening. Dit heeft tot gevolg dat een aantal in ieder geval moet worden opgepakt.
Stand van zaken uitvoering van bepaalde handhavingtaken
Binnen de gemeente heeft een aantal opgaven de laatste jaren de nodige aandacht gehad en is onder controle. Het niet selecteren van zo een opgave betekent, dat wanneer bijvoorbeeld geen toezicht meer wordt uitgeoefend, het naleefgedrag weer kan verslechteren. Op basis hiervan kunnen opgaven in het handhavingprogramma worden opgenomen.
Relatie met milieuaspecten en integrale handhaving
Als bijvoorbeeld een bepaalde activiteit, van belangzijnde milieuaspecten spelen of dat het wenselijk is om een bepaald fenomeen met een integrale benadering aan te pakken kunnen dit overwegingen zijn om toezicht en
handhaving van bijvoorbeeld specifieke bouw- en ruimtelijke activiteit toch een hogere prioriteit te geven.
Visies van deskundigen met de nodige praktijkkennis en ervaring binnen de gemeente kunnen een belangrijke input zijn bij het opstellen van de uitvoeringprogramma’s, bijvoorbeeld wanneer gegevens voor een risicoanalyse niet of nauwelijks beschikbaar zijn.
Beschikbare of beschikbaar te stellen capaciteit
De daadwerkelijk in te zetten personele capaciteit moet één op één worden afgestemd met het uitvoeringsprogramma. Nadere keuzes in de opgaven moeten plaatsvinden als de daadwerkelijk beschikbare middelen niet toereikend zijn om een bepaalde categorie prioriteiten vorm en inhoud te geven.
7.3 Trends workshop leden gemeenteraad
Op 13 december 2011 heeft er een workshop plaatsgevonden met leden van de gemeenteraad. De aanwezige raadsleden hebben in de workshop kunnen meewerken aan de voorbereiding van dit beleidsplan.
Tijdens de workshop is de methode van de risicoanalyse – ontwikkeld door het ministerie van Justitie en Veiligheid - niet exact gevolgd. Er is alleen gewerkt met de ‘effecten’ en niet met de ‘kans’. De bedoeling van de workshop was om de dilemma's te ervaren en raadsleden accenten te kunnen laten aangeven. Geconstateerd kan worden dat het schuiven met risico’s in de matrix lastig is, omdat niet van elk taakveld alle kennis aanwezig kan zijn. Het blijft lastig te kiezen, alles lijkt immers belangrijk. Maar zonder keuzes kan er geen uitvoerbaar beleid worden geformuleerd. De ambtelijke capaciteit kan niet op álle taakvelden effectief en efficiënt worden ingezet.
De accenten die door de afzonderlijke raadsleden zijn aangebracht in de risicoprioritering zijn zeer divers. Er is geprobeerd de accenten die de aanwezige raadsleden hebben meegegeven samen te vatten. Dat is gebeurd door het benoemen van ‘globale trends.
De globale trends in de workshop waren:
Relatief minder aandacht voor:
· opslag vuurwerk en ontplofbare stoffen;
· constructieve staat funderingen;
· wijzigingen monument zonder vergunning;
· verkeerd aanbieden huishoudelijk afval;
· parkeren voertuigen gevaarlijke stoffen;
· wijzigingen van een monument onomkeerbare beschadiging cultuurhistorische waarde;
· illegaal plakken en kladden;
· binnenvaart (politiereglement.
Naar aanleiding van de globale trends is er geen reden wijzigingen in de risicoprioritering aan te brengen.
De gemeente houdt rekening met de Natuurbeschermingswet bij de vaststelling van bestemmingsplannen, aanleg van wegen en allerlei
andere zaken. Het toezicht op de flora en faunawet ligt bij het Ministerie van economische zaken, landbouw en innovatie. Het toezicht op de
Natuurbeschermingswet als er sprake is van een Wabo vergunning ligt bij gemeente. Deze toezichttaak valt onder de hoofdactiviteit gebruik van
bouwwerken en percelen in strijd met planologische regels
In dit deel is nog geen rekening gehouden met de ontwikkelingen van het wetsvoorstel Natuur.