Nota Richtlijnen Antennelocaties Hilversum

Mobiele communicatie maakt in Nederland de laatste jaren een ongekende groei door. Burgers en bedrijven hechten veel belang aan een ruime beschikbaarheid en goede toegankelijkheid van mobiele communicatie. Naast dit algemene belang is er ook een groot maatschappelijk belang voor goede mobiele communicatie, zoals de bereikbaarheid van de hulpdiensten. De ontwikkelingen op het gebied van mobiele communicatie volgen elkaar in snel tempo op. Zo zijn er in Nederland twee verschillende systemen voor mobiele telefonie in gebruik; gsm en UMTS. Met dit laatste systeem kunnen grote hoeveelheden data worden verstuurd om bijvoorbeeld draadloos contact te maken met het internet of andere netwerken. Het gebruik van dergelijke breedbandige draadloze netwerken zal in de toekomst verder toenemen. Naast gsm en UMTS zullen er nieuwe netwerken worden gebouwd om aan de toenemende behoefte te kunnen voldoen. Voorbeelden van dergelijke nieuwe netwerken zijn WiMAX en UMTS- LTE.

Zonder antenne-installaties kan er niet mobiel gecommuniceerd worden. Door het toenemende aantal gebruikers en aanbieders van mobiele communicatienetwerken is er sprake van een groeiende vraag naar plaatsingsmogelijkheden voor antenne-installaties. Vaak kunnen antenne-installaties geplaatst worden op bestaande bouwwerken, waardoor deze (meestal) omgevingsvergunningvrij kunnen worden geplaatst. Indien er geen bestaande hoge bouwwerken aanwezig zijn, moeten dergelijke installaties in speciale masten worden geplaatst. Het plaatsen van vrijstaande masten voor antenne-installaties isomgevingsvergunningplichtig. De meeste bestemmingsplannen voorzien echter niet in de mogelijkheid om masten ten behoeve van antenne-installaties te bouwen. Wel kan met behulp van een afwijking van het bestemmingsplan medewerking worden verleend aan de plaatsing van een antennemast.

Om te komen tot een verantwoorde stedenbouwkundige, landschappelijke en maatschappelijke inpassing van deze masten zijn richtlijnen voor de locatiekeuze noodzakelijk. Dit vergroot de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van zowel burgers als aanvragers.

Draadloze signalen kunnen door elektromagnetische velden of radiofrequenties worden verstuurd. In het dagelijks leven zouden we niet meer zonder radiofrequenties kunnen. Zonder deze frequenties zouden we niet kunnen bellen met onze gsm, en bijvoorbeeld niet naar de autoradio kunnen luisteren. En hoe komen we op onze bestemming aan zonder GPS-satellietnavigatiesysteem? We zouden verstoken blijven van een heleboel nieuws, of het zou ons pas veel later bereiken. Kortom frequenties geven ons vrijheid en mobiliteit. Frequenties zijn (bijna) essentieel voor ons dagelijks functioneren.

Om via frequenties te kunnen communiceren, worden er uit elektrische energie elektromagnetische velden opgewekt en via antennes verstuurd. Andere antenne-installaties vangen deze velden op en zetten ze om in informatie, zoals spraak, beeld en data. Om deze reden kan mobiele communicatie niet zonder antenne-installaties tot stand komen. Afhankelijk van de te overbruggen afstand tussen zender en ontvanger en de gebruikte frequentie, is er een bepaald zendvermogen nodig. Hoe groter de te overbruggen afstand, des te krachtiger het zendvermogen moet zijn.

In de praktijk ontstaat nogal eens onduidelijkheid over de definitie van een antenne-installatie. Vaak wordt er gesproken over een antenne of een zendmast. Ook de term opstelpunt wordt met name door operators regelmatig gebruikt. Voor de duidelijkheid volgt hier een uitleg van deze termen.

Een antenne-installatie betreft het geheel van één of meerdere antennes,antennedrager, bedrading en apparatuur- of techniekkast met bijbehorendebevestigingsconstructie dat gebruikt wordt voor het verzenden en/of ontvangen vanradiofrequente elektromagnetische velden.

Een antenne is dus slechts een onderdeel van een antenne-installatie. Een zendmast is (vaak) een vrijstaande mast die gebruikt kan worden door meerdere antenne-eigenaren met verschillende toepassingen. In een zendmast kunnen meerdere antenne-installaties geplaatst worden. Een opstelpunt is een plaats waar een antenne-installatie geplaatst wordt. Een opstelpunt kan bijvoorbeeld een gebouw of een zendmast zijn, maar ook andere bouwwerken kunnen als opstelpunt van antenne-installaties dienen, zoals hoogspanningsmasten en lichtmasten. Op een opstelpunt kunnen ook meerdere antenne-installaties staan. Als over antennes gesproken wordt, bedoelt men in het algemeen een antenne-installatie.

Antennes zijn er in vele vormen, soorten en maten. Ze worden gebruikt voor de meest uiteenlopende toepassingen. Eén overeenkomst is er echter wel: antennes verzenden en/of ontvangen radiofrequente elektromagnetische velden die worden omgezet in geluid, beeld en/of data. Tegenwoordig worden er vooral antenne-installaties geplaatst voor mobiele telecommunicatie, die met name worden gebruikt voor mobiel bellen en sms. Daarnaast neemt ook het draadloos mailen, internetten en het versturen van foto’s, data en videobeelden toe. Antennes worden ook gebruikt in de lucht- en scheepvaart. Dankzij draadloze communicatie kunnen schepen en vliegtuigen veilig manoeuvreren en informatie met de thuisbasis uitwisselen. Tot slot spelen antennes een belangrijke rol in de astronomie, omroep, ruimtevaart, weerkunde en op tal van andere onderzoek- en wetenschapterreinen.

In bijlage 1 vindt u een overzicht van de verschillende soorten antennetoepassingen.

Vaak maakt een antenne-installatie deel uit van een heel netwerk van antenne-installaties. De installaties in deze netwerken worden nauwkeurig op elkaar afgestemd om een soepele overdracht van een verbinding te kunnen garanderen, zodat de toepassing ook mobiel gebruikt kan worden. Voorbeelden van dergelijke netwerken zijn semafonie en mobiele telefonie. De antenne-installaties voor deze toepassingen bestrijken een beperkt verzorgingsgebied. Deze verzorgingsgebieden overlappen elkaar gedeeltelijk om zorg te dragen voor een aaneengesloten dekking. Deze zogenaamde cellulaire structuur (te vergelijken met een honingraat) is nodig om mobiel gebruik mogelijk te maken. Elke cel (antenne-installatie) kan een beperkt aantal gebruikers bedienen. Hoe meer gebruikers er zijn, hoe meer cellen er nodig zijn met een kleiner verzorgingsgebied. Technisch is het mogelijk om het hele land met één sterke antenne-installatie te bestrijken zodat overal voldoende dekking is. Voor bijvoorbeeld de toepassing gsm kunnen er echter maar 8 gesprekken tegelijkertijd worden gevoerd per frequentie. Elke mobiele operator heeft een aantal frequenties ter beschikking gekregen. Om alle gebruikers de mogelijkheid te geven om gebruik te maken van het gsm-netwerk, moeten deze frequenties dus meerdere keren worden gebruikt. Om te voorkomen dat de gesprekken op dezelfde frequentie elkaar storen, wordt het zendvermogen van de apparatuur beperkt. Het gevolg hiervan is dat elke antenne-installatie een relatief klein gebied kan bestrijken.

Met andere woorden: hoe meer mensen gebruik maken van mobiele communicatiediensten, des te meer antenne-installaties er nodig zijn.

Voor de plaatsing van antenne-installaties gelden diverse wetten en regels. Deze worden niet alleen op gemeentelijk niveau vastgesteld. Ook op provinciaal, nationaal en internationaal niveau zijn er wetten, regels en verdragen die van toepassing kunnen zijn bij de plaatsing van een antenne-installatie.

In de discussie rondom de plaatsing van antenne-installaties wordt artikel 10 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) genoemd. Dit artikel 10 is in zoverre van toepassing, dat een algemeen verbod om antenne-installaties op te richten zich in beginsel niet met dit artikel verdraagt. Beperkingen ten behoeve van de bescherming van de belangen van anderen en in het bijzonder omwonenden zijn toelaatbaar. Artikel 10 tast de verplichting tot het aanvragen van een vergunning krachtens de Woningwet niet aan.

In Nederland is sprake van een toenemende maatschappelijke behoefte aan netwerken voor draadloze communicatie. Het kabinetsbeleid zoals vastgelegd in de nota’s ‘De digitale delta’ en ‘Netwerken in de delta’ is erop gericht een voorspoedige en zorgvuldige realisatie van deze nieuwe ICT-infrastructuren te bevorderen. Tegelijkertijd doen zich soms problemen voor bij het plaatsen van nieuwe antennes voor draadloze netwerken. Deze problematiek zal zich de komende jaren handhaven gezien de nog altijd aanwezige grote behoefte aan nieuwe antenne-installaties.

Het kabinet heeft er daarom voor gekozen een gericht antennebeleid te voeren om de juiste randvoorwaarden te scheppen die een snelle en zorgvuldige plaatsing van antennes mogelijk maken. De belangen van de volksgezondheid, het leefmilieu, de veiligheid en van een voorspoedige economische ontwikkeling komen daarbij in evenwicht tot hun recht. Dit beleid is vastgelegd in het Nationaal Antennebeleid. Het doel van het Nationaal Antennebeleid is het binnen duidelijke kaders van

volksgezondheid, leefmilieu en veiligheid stimuleren en faciliteren van voldoende ruimte voor antenne-opstelpunten.

Het Nationaal Antennebeleid concentreert zich op een drietal beleidsthema’s:

• ·

  Het aanpassen van relevante wet- en regelgeving.

• ·

  Het meer in evenwicht brengen van de vraag naar en het aanbod van opstelpunten.

• ·

  De communicatie en informatieverspreiding.

Ruimtelijk beslag

Om zorg te dragen voor een snelle bouw van netwerken voor mobiele communicatie heeft de rijksoverheid in het Nationaal Antennebeleid gekozen voor het omgevingsvergunningvrij maken van een groot gedeelte van de antenne-installaties. Het beleid met betrekking tot het ruimtelijk beslag van antenne-installaties is gericht op twee doelen. Enerzijds de beperking van de behoefte aan opstelpunten door bijvoorbeeld het bevorderen van site-sharing. Anderzijds het beschikbaar krijgen van zoveel mogelijk geschikte opstelpunten door het beschikbaar stellen van rijksobjecten voor plaatsing van antenne-installaties.

Verantwoordelijkheden overheden

In het Nationaal Antennebeleid zijn ook de verantwoordelijkheden van de diverse overheden vastgelegd. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu (I&M) is verantwoordelijk voor de ruimtelijke

ordeningaspecten, en voor de beoordeling en normstelling met betrekking tot de effecten van elektromagnetische velden op mens en milieu. Het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) maakt de aanleg van netwerken voor mobiele communicatie mogelijk. De minister van EL&I is verantwoordelijk voor het telecommunicatiebeleid, waaronder het Nationaal Antennebeleid. Daarnaast houdt Agentschap Telecom, als agentschap van EL&I, toezicht op de veiligheidsaspecten van gebruikte apparatuur voor deze netwerken. Het agentschap geeft daarbij ook de benodigde vergunningen uit voor het gebruik van frequenties die nodig zijn voor de draadloze en mobiele toepassingen. Het Antennebureau, het informatie- en voorlichtingsbureau van de overheid over antennes, is onderdeel van Agentschap Telecom.

Bij omgevingsvergunningplichtige antennes is de gemeente verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening en bouwkundige procedures conform de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo) en het bouwbesluit.

De Europese Unie (EU) bepaalt voor een groot deel de telecommunicatieregelgeving in de Europese lidstaten. Op deze manier wil de EU de goede positie van Europa op de telecommunicatiemarkt behouden en verstevigen. De Nederlandse telecommunicatieregelgeving is dan ook grotendeels gebaseerd op de Europese richtlijnen.

Het ministerie van EL&I geeft vorm aan de Nederlandse wet- en regelgeving voor telecommunicatie. De belangrijkste wet is de Telecommunicatiewet. Deze wet regelt onder andere de uitgifte van frequenties en nummers, de sector specifieke mededinging, bescherming van de consument, veiligheid en het toezicht. In de Telecommunicatiewet zijn regels opgenomen over het aanbieden van openbaretelecommunicatie-infrastructuur en vergunningen voor het gebruik van frequentieruimte. In deze wet wordt ook de verplichting tot het delen van antenne-opstelpunten geregeld. Het delen van antenne-opstelpunten wordt site-sharing genoemd en betreft een afstemming (technisch, constructief, financieel en juridisch) tussen operators indien zij voor de plaatsing van hun antenne-installaties gebruik maken van een bouwwerk dat in eigendom is van één van de operators. Meestal gaat het dan om een antennemast die door een operator is gebouwd en waar een andere operator zijn installatie in hangt.

Bij site-sharing zijn de operators van openbare telecomnetwerken over en weer verplicht te voldoen aan redelijke verzoeken tot het medegebruik van antenne-opstelpunten. Een vergunninghouder zal het medegebruik in het algemeen slechts kunnen weigeren wanneer dit op technische bezwaren stuit, zoals storing van de gebruikte frequenties, beschikbare ruimte of draagkracht van de installatie.

In artikel 3.11 lid 1 van de Telecommunicatiewet is deze site-sharing-verplichting opgenomen:

“De houders van een vergunning voor het gebruik van frequentieruimte die bestemd isvoor het aanbieden van openbare telecommunicatienetwerken of openbaretelecommunicatiediensten, zijn over en weer verplicht te voldoen aan redelijkeverzoeken tot het medegebruik van antenne-opstelpunten. Hierbij worden in ieder gevalde technische mogelijkheden in acht genomen.”

Dit betekent dat de aanbieders van de niet openbare telecommunicatie netwerken (C2000) deze verplichting niet hebben en site-sharing dus kunnen weigeren. Overigens heeft het rijk, vanuit haar behoefte om rijkseigendommen beschikbaar te stellen als antenne-opstelpunt, afspraken om het plaatsen van antennes aan C2000-masten te vergemakkelijken.

Een eventuele verplichting voor gemeenten om mee te werken aan de plaatsing van zendinstallaties, c.q. de uitvoering van de verleende licenties, is niet in de Telecommunicatiewet opgenomen. Sterker nog, de wet respecteert de gemeentelijke autonomie volledig en kent de verplichting voor licentiehouders/telecomaanbieders om hun zenders/ontvangers, zoveel mogelijk te combineren, zodat gemeenten niet worden geconfronteerd met een ‘woud’ van zendmasten.

Sinds 1 oktober 2010 is de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (Wabo) met een bijbehorend complex van wet- en regelgeving van kracht. De Wabo brengt diverse vergunningstelsels voor activiteiten in de leefomgeving onder in één vergunningstelsel; dat voor de omgevingsvergunning. Hierdoor hoeven burgers en bedrijven niet langer voor hetzelfde project meerdere vergunningen aan te vragen, maar kunnen ze volstaan met één omgevingsvergunning. Alle verschillende procedures zijn teruggebracht tot één vergunningproces en één set indieningsvereisten. De inhoudelijke toetsingskaders zijn nagenoeg hetzelfde gebleven. Een omgevingsvergunning kan toestemmingen bevatten voor meerdere activiteiten.

Een omgevingsvergunning kan dus worden afgegeven voor zowel de activiteit bouwen van een bouwwerk, afwijken van een bestemmingsplan als veranderen van een beschermd rijksmonument. Of er voor het bouwen van een antenne-installatie een omgevingsvergunning nodig is, hangt af van de hoogte van de installatie. Voor het bouwen van antenne-installaties die niet hoger dan vijf meter zijn, is onder bepaalde voorwaarden geen omgevingsvergunning nodig. Deze voorwaarden zijn vastgelegd in het Besluit omgevingsrecht (Bor) in bijlage II.

Omgevingsvergunningsvrije antenne-installaties

Voor antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie die niet hoger zijn dan 5 meter (gemeten vanaf de voet van de installatie) is geen omgevingsvergunning nodig voor de bouwactiviteit en de planologische gebruiksactiviteit. Dit zijn bijvoorbeeld antennes voor gsm en UMTS. Aan de vergunningsvrijheid van een deel van deze antennes zijn aanvullende voorwaarden gesteld. Deze staan in het Antenneconvenant.

Ook andere antenne-installaties zijn onder bepaalde voorwaarden omgevingsvergunningsvrij voor de genoemde activiteiten. Voorbeelden hiervan zijn kleine schotelantennes, antennemasten voor C2000 (het communicatiesysteem voor hulpverleningsdiensten) en de masten voor elektronische waarschuwing en alarmering bij rampen, de zogenaamde WAS-masten en antenne-installatie van radiozendamateurs. De omgevingsvergunningsvrijheid geldt niet voor het bouwen van antenne-installaties op of aan monumenten en in beschermde dorps- of stadsgezichten.

Omgevingsvergunningplichtige antenne-installaties

Voor antenne-installaties hoger dan 5 meter is een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen nodig. De enige uitzondering hierop zijn de installaties voor het communicatiesysteem C2000. Ook voor het bouwen van antenne-installaties kleiner dan 5 meter op gemeentelijke-, provinciale- en rijksmonumenten of in beschermde stads- of dorpsgezichten is voor de activiteit bouwen van een bouwwerk een omgevingsvergunning vereist.

Er zijn twee procedures om een omgevingsvergunning voor te bereiden, de reguliere voorbereidingsprocedure en de uitgebreide voorbereidingsprocedure. In principe wordt voor alle aanvragen om omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure gevolgd, tenzij anders is bepaald. De reguliere voorbereidingsprocedure moet binnen 8 weken worden doorlopen (plus eventueel een verlenging van 6 weken). Als deze wettelijke termijn wordt overschreden dan ontstaat er een van rechtswege verleende vergunning. De uitgebreide voorbereidingsprocedure heeft deze ‘fatale’ termijn niet.

Aanvragen voor een omgevingsvergunning worden getoetst aan het bestemmingsplan. Artikel 2.1 eerste lid sub c. van de Wabo geeft aan dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Voor de activiteit bouwen van een bouwwerk welke in strijd is met het bestemmingsplan zijn er echter verschillende mogelijkheden om een omgevingsvergunning te verlenen waarin wordt afgeweken van het bestemmingsplan.

Binnenplans afwijken

In een bestemmingsplan kan aangegeven zijn in welke gevallen en onder welke voorwaarden van de voorschriften afgeweken kan worden. In dergelijke gevallen kan een omgevingsvergunning worden verleend waarin staat dat er binnenplans afgeweken mag worden van het bestemmingsplan (art. 2.1, lid1 sub c juncto art 2.12, lid 1, onder a, onder 1e).

Buitenplans afwijken voor kruimelgevallen

In bijlage II, art. 4 van de Bor is een lijst met zogenaamde planologische kruimelgevallen opgenomen. Voor deze relatief kleine afwijkingen van het bestemmingsplan kan een aparte procedure worden doorlopen. Antenne-installaties niet hoger dan 40 meter staan in deze kruimellijst opgenomen (art. 2.1, lid 1, onder c juncto art. 2.12, lid 1, onder a, onder 2e ).

Buitenplans afwijken van tijdelijke aard

Deze mogelijkheid om van de voorschriften van het bestemmingsplan af te wijken, kan alleen maar voor tijdelijke voorzieningen worden gebruikt. Daarna moet men het tijdelijk geplaatste bouwwerk weer verwijderen of het tijdelijke gebruik beëindigen. Een aanvrager moet met een verklaring of met een toelichting aangeven voor welke periode en waarvoor de tijdelijke voorziening noodzakelijk is. Alleen als de tijdelijkheid van het plan duidelijk aantoonbaar is, kan de gemeente tijdelijk van het bestemmingsplan afwijken. (art. 2.1, lid 1, onder c juncto art. 2.12, lid 2).

Buitenplans afwijken

Voor alle overige gevallen kan een gemeente alleen afwijken van het bestemmingsplan als een activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. (art. 2.1, lid 1, onder c juncto art. 2.12, lid 1, onder a, onder 3e). Om in deze gevallen een omgevingsvergunning te kunnen verlenen dient de uitgebreide voorbereidingsprocedure doorlopen te worden.

Het plaatsen van een antenne-installatie op een monument of in een beschermd stad- of dorpsgezicht is omgevingsvergunningplichtig. Dit geldt zowel voor rijksmonumenten als voor provinciale en gemeentelijke monumenten. Het enige verschil is dat bij het plaatsen van een antenne-installatie op een rijksmonument de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is en bij provinciale en gemeentelijke monumenten de reguliere voorbereidingsprocedure geldt.

In de Wet Milieubeheer waren inrichtingen zoals genoemd in het Inrichtingen- en vergunningbesluit (Ivb) milieuvergunningplichtig. De Wet Milieubeheer is geïntegreerd in de Wabo en de inhoud van het Ivb is opgenomen in Bijlage I onder C van de Bor. Hierdoor moet voor deze milieu-inrichtingen of -activiteiten een omgevingsvergunning aangevraagd moet worden.

De twee meest voorkomende situaties waardoor een antenne-installatie omgevingsvergunningplichtig is voor de activiteit oprichten van een milieu-inrichting, zijn:

• ·

  als de antenne-installatie een ingangsvermogen heeft van meer dan 4 kW

• ·

  als de zendinrichting één of meer elektromotoren of verbrandingsmotoren heeftmet een vermogen of een gezamenlijk vermogen van minimaal 1,5 kW

Bij de beoordeling van het ingangsvermogen van de zendinrichting wordt uitgegaan van het totale elektrische vermogen dat door de inrichting kan worden opgenomen en gebruikt wordt voor omzetting in elektromagnetische energie. Hierbij wordt in dus niet het zendvermogen bedoeld, maar het van elektriciteitsnet opgenomen vermogen. Antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie werken meestal met opgenomen vermogens die veel lager zijn dan 4 kW. Om die reden is geen omgevingsvergunning nodig voor het oprichten van een milieu-inrichting. Voor bijvoorbeeld een landelijke omroepzender wordt meestal gebruik gemaakt van opgenomen vermogens van meer dan 4 kW.

Rijk, provincies en gemeenten leggen in ruimtelijke plannen vast hoe Nederland er nu en in de toekomst uit gaat zien. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) regelt hoe deze plannen tot stand komen en gewijzigd worden. In de Wro is onder meer vastgelegd hoe de lokale overheden met bestemmingsplannen moeten omgaan en hoe deze zo nodig moeten worden aangepast.

Het bestemmingsplan en de beheersverordening blijven de planologische toetsingskaders met de inwerkingtreding van de Wabo. Als gevolg van de Wabo verdwijnen de regels over de verlening en handhaving van die toestemmingen uit de Wet ruimtelijke ordening. De Wro blijft echter de centrale wet voor het ruimtelijke ordeningsrecht. Zo wordt in deze wet voorzien in regels over kaderstellende

en normatieve ruimtelijke plan- en besluitvorming op gemeentelijk, provinciaal en Rijksniveau.

Ook biedt de Wro de regels voor coördinatie, schadevergoeding en grondexploitatie.

In het Nationaal Antennebeleid is als voorwaarde voor de omgevingsvergunningvrijheid van antenne-installaties tot 5 meter opgenomen dat een convenant is gesloten tussen de mobiele netwerkoperators, het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). In dit ‘Convenant In Het Kader Van Het Nationaal Antennebeleid Inzake Vergunningvrije Antenne-installaties Voor Mobiele Telecommunicatie’, dat in juni 2002 is gesloten, staan afspraken en gedragsregels vermeld die gelden tussen de

convenantpartijen.

Doel Antenneconvenant

Het Antenneconvenant is opgesteld om de samenwerking en informatie-uitwisseling tussen mobiele operators en gemeenten te stimuleren. Hiermee moet wildgroei van antennes worden tegengegaan, het draagvlak voor de plaatsing van antennes worden bevorderd en maatschappelijke weerstand worden voorkomen. De afspraken die in het Antenneconvenant staan, zijn juridisch bindend tussen departijen. De nakoming ervan kan worden afgedwongen door de rechtbank in Rotterdam.

Herziening Antenneconvenant in 2010

Het oorspronkelijke Antenneconvenant dateert uit 2002. Dit Convenant was, naast de VNG en de ministers van VROM en EZ, ondertekend door de toenmalige mobiele operators KPN, O2, Ben, Dutchtone en Vodafone-Libertel (later KPN, T-Mobile en Vodafone). Als gevolg van de 2,6 GHz-frequentieveiling in april 2010, zijn er twee mobiele operators bij gekomen. Ook zij werden geacht zich aan de afspraken in het Convenant te houden. Het Antenneconvenant 2002 was echter niet afgestemd op de toetreding van nieuwe operators. Daarom is het Convenant in september 2010 herzien, en zijn enkele afspraken aangepast aan het toetreden van nieuwkomers op de markt voor mobiele telecommunicatie. De gemeenten zelf zijn formeel geen partij bij het convenant, maar kunnen wel nakoming vorderen van de operators. Gemeenten blijven als gevolg van het convenant geïnformeerd over waar antenne-installaties staan of komen door middel van een plaatsingsplan. Bovendien heeft de gemeente de mogelijkheid om in beperkte mate aanvullende eisen te stellen. Hieronder worden kort enkele belangrijke aspecten uit het convenant besproken.

Plaatsingsplan

Operators dienen gezamenlijk een plaatsingsplan op te stellen, waarin alle geplande en bestaande antenne-installaties in een gemeente staan. Omwille van het overzicht worden niet alleen de omgevingsvergunningvrije antenne-installaties, maar ook de omgevingsvergunningplichtige antenne-installaties in het plan opgenomen. Voor omgevingsvergunningplichtige antenne-installaties blijft gelden dat een procedure op grond van de Wabo nodig is.

Voor geplande antennes kan het zijn dat er een zoekcirkel wordt aangegeven. In dat geval kan de gemeente in de bespreking over het plaatsingsplan meedenken over en zoeken naar een geschikte locatie. Een plaatsingsplan geldt voor een jaar, tenzij anders is afgesproken. Het plaatsingsplan bevat bedrijfsvertrouwelijke informatie en het plan moet daarom als vertrouwelijk door de gemeente behandeld te worden. Overigens is het plaatsingsplan slechts een informatiedocument. Het kan gebruikt worden als leidraad bij gesprekken en afspraken tussen de gemeenten en de operators. Het is dan ook niet nodig het plan op een of andere manier vast te stellen. Het plan heeft ook geen enkele invloed op de bevoegdheid van de gemeente om bepaalde aanvragen wel of niet goed te keuren.

Nieuwkomers op de markt voor mobiele telecommunicatie mogen de eerste keer dat ze in een gemeente vergunningsvrije antenne-installaties willen plaatsen, individueel een plaatsingsplan bij de gemeente indienen. Dit stelt nieuwkomers in de gelegenheid in de eerste fase van de uitrol vertrouwelijk en in hun eigen tempo antennes te plaatsen. De uitzonderingssituatie heeft een looptijd van twee jaar vanaf ondertekening van het convenant.

De gemeente wil zoveel mogelijk burgers betrekken bij nieuwe ontwikkelingen en wil het plaatsingsplan daarvoor als aanknopingspunt benutten. De gemeente zal daarom de operators verzoeken om de wijkvertegenwoordigingen te informeren over het plaatsingsplan.

Instemmingprocedure

Wanneer een operator een omgevingsvergunningvrije antenne-installatie wil plaatsen op een woongebouw met huurders, moet de betreffende operator een instemmingprocedure doorlopen. Een woongebouw in de zin van het convenant is een gebouw waarvan ten minste één woning, niet zijnde een dienstwoning, deel uit maakt. Bovendien moet een natuurlijk persoon een individueel op naam gestelde huurovereenkomst hebben voor deze woning. Gebouwen met een Vereniging van Eigenaren kunnen dus ook onder de regeling vallen. Voordat een operator een antenne op een woongebouw wil plaatsen, moet hij eerst aan de gemeente aannemelijk maken dat dit noodzakelijk is. De gemeente kan het afgeven van een dergelijke onderbouwing verplicht stellen aan de mobiele operators. Dit is het geval wanneer er geen andere geschikte locatie is of wanneer de plaatsing van een antenne-installatie op een woongebouw voorkomt dat de operator op andere gebouwen meer antenne-installaties moet plaatsen. Bij de instemmingprocedure wordt aan alle woningen van het woongebouw een informatiepakket toegezonden met een stemformulier.

De instemmingsprocedure verlangt, anders dan de naam doet vermoeden, geen actieve instemming van de bewoners. Het zijn juist degenen die bezwaar maken, die dit actief via de stemprocedure duidelijk kunnen maken. Bewoners die hun stem niet gebruiken, hebben geen bezwaar tegen de voorgenomen plaatsing.

Wanneer de helft plus 1 van alle woningen (dus niet alleen van het aantal uitgebrachte stemmen) actief tegen plaatsing van een antenne-installatie stemt, gaat de plaatsing niet door. Een onafhankelijk administratiebureau telt de stemmen. Per jaar kunnen in het woongebouw maximaal twee instemmingsprocedures plaatsvinden. Bij het vaststellen van het convenant is afgesproken alleen eeninstemmingsprocedure te houden voor gebouwen waarin in principe 24 uur per dag wordt geleefd. Kantoorgebouwen vallen hier niet onder. De instemming voor het plaatsen van een antenne-installatie is 5 jaar geldig. Is er eenmaal instemming gegeven, dan mag de operator die eigenaar is van de

desbetreffende antenne-installatie deze overdragen aan een andere operator. De instemming van de huurders voor de betreffende antenne-installatie blijft van kracht voor de duur waarvoor de instemming nog geldt. Er hoeft in zo'n geval dus geen nieuwe instemmingsprocedure te worden doorlopen.

Visuele inpasbaarheid

De wijze waarop een antenne-installatie zonder vergunning gebouwd mag worden, is in de Wabo geregeld. De gemeente kan echter bepalen dat de antenne-installatie 'visueel inpasbaar' moet zijn in de omgeving. In het Antenneconvenant is afgesproken dat gemeenten - in aansluiting op het lokalewelstandsbeleid - eisen kunnen stellen aan de kleuren van de techniekkast, de bekabeling en gevelantennes. Zo kan ervoor worden gezorgd dat operators bij het plaatsen van antenne-installaties voldoende rekening houden met het lokale straat- en landschapsbeeld.

Blootstellinglimieten

Internationaal zijn op basis van wetenschappelijke informatie blootstellinglimieten voor elektromagnetische velden (EM-velden) vastgesteld. Deze limieten zijn door de Europese Unie aanbevolen en worden door de Nederlandse overheid gehanteerd. De limieten (referentieniveaus) bieden bescherming tegen de wetenschappelijk bewezen negatieve effecten van blootstelling aan EM-velden: het opwarmingseffect. De limieten geven de maximale waarden waaraan iemand blootgesteld mag worden gedurende 24 uur per dag, zijn hele leven lang. Deze blootstellinglimieten kunnen worden vertaald in afstanden ten opzichte van de antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie. Ditbetreft afstanden voor, onder en achter de antenne, waarbinnen de limieten kunnen worden overschreden. Het gebied binnen deze afstanden mag niet voor het algemeen publiek toegankelijk te zijn. In het convenant is afgesproken dat de limieten niet zullen worden overschreden op vrijtoegankelijke plaatsen en ook niet aan de buitenkant van een woning (bij het zogenaamde “gebouwcontour”). Tevens wordt in het convenant aangegeven op welke wijze naleving van deze afspraken wordt gewaarborgd. Via het Antenneregister (www.antenneregister.nl) kan een ieder de (veiligheids)contouren van de antennes voor mobiele telecommunicatie nazoeken. Met ingang van 1 januari 2010 moeten alle antenne-installaties met een uitgezonden vermogen van meer dan 10 dBWatt aangemeld worden voor het Antenneregister.

Antenne-installaties gebruiken elektromagnetische velden om informatie te versturen. Deze velden worden ook wel radiofrequente velden genoemd. Deze radiofrequente velden (100 kHz tot 300 GHz) behoren tot de zogenaamde niet-ioniserende straling. Dit betekent dat de radiogolven niet voldoende energie bevatten om elektronen uit een atoom vrij te maken en zo direct schade toe te brengen aan cellen in het lichaam. Ioniserende straling kan dat wel. Bij ioniserende straling valt te denken aan

röntgenstraling of radioactieve straling. Dit wil niet zeggen dat blootstelling aan niet-ioniserende straling zonder risico's voor de gezondheid is. De mate waarin schadelijke effecten kunnen optreden is afhankelijk van de frequentie en de intensiteit van de uitgezonden straling.

Bij lage frequenties (< 100 kHz) worden als gevolg van blootstelling aan radiogolven kleine stroompjes opgewekt (inductie). Deze stroompjes kunnen zowel zenuwcellen als spieren stimuleren. Deze velden horen niet bij de radiofrequente elektromagnetische velden. Met het toenemen van de frequentie vindt een verschuiving plaats van inductie van elektrische stromen naar de directe afgifte van energie. Deze afgifte van energie zorgt voor opwarming van het lichaam. In het frequentiegebied van 100 kHz tot 10 MHz moet met beide effecten rekening worden gehouden. Boven de 10 MHz is alleen de opwarming nog relevant. Bij zeer hoge frequenties (> 10 GHz) dringen de radiogolven niet meer het lichaam in. Alleen de huid wordt dan nog verwarmd. Over het algemeen kunnen mensen dit warmte-effect goed verdragen. Het lichaam heeft immers vaker te maken met temperatuurstijgingen. Als de temperatuurstijging te groot wordt, kunnen er ook andere effecten optreden. Bij sterke opwarming kunnen kortetermijn effecten optreden als gedragsveranderingen, moeilijkheden bij het uitvoeren vanfysieke en mentale taken, verstoring van de ontwikkeling van het ongeboren kind en hersenaantasting door verzwakking van de bloed-hersenbarrière, aantasting van het zenuwstelsel en staar. Op lange termijn kan een sterke opwarming mogelijk DNA beschadigen en leiden tot kanker. Een te grote opwarming van het lichaam door elektromagnetische velden moet dus voorkomen worden.

In paragraaf 4.4. wordt de conclusie over de gezondheidseffecten van elektromagnetische velden van antenne-installaties weergegeven.

Uit wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat de lichaamstemperatuur stijgt ten gevolge van langdurige blootstelling aan sterke elektromagnetische velden. De hoogte van deze stijging is afhankelijk van de mate van opname van de velden door het lichaam.

Experimenten geven aan dat bij een energieopname van 4 Watt per kilogram lichaamsgewicht, de lichaamstemperatuur stijgt met een tiende tot een halve graad Celsius. Uit medisch onderzoek en ervaring is bekend dat een langdurige verhoging van de lichaamstemperatuur met één graad Celsius nadelige gevolgen kan hebben voor de gezondheid. Met die wetenschap is een algemene blootstellinglimiet ter voorkoming van schadelijke thermische effecten geformuleerd: “Als de energieopname uit het elektromagnetisch veld beneden de 4 Watt per kilogram blijft, zijn er geen nadelige effecten voor de gezondheid te verwachten”.

In de praktijk wordt echter nog een veiligheidsmarge toegepast: een factor 10 lager voor de bevolkingsgroepen die beroepshalve blootstaan aan elektromagnetische velden en een factor 50 voor het algemene publiek. De algemene blootstellinglimiet voor de beroepsbevolking is daarmee bepaald op 0,4 Watt per kilogram en die voor het publiek 0,08 Watt per kilogram. Dit verschil is ingegeven door het feit dat het algemene publiek continu aan de velden kan zijn blootgesteld.

Deze limieten zijn moeilijk te meten. Daarom zijn deze limieten vertaald in meetbare grootheden zoals de elektrische- en magnetische veldsterkte en zijn opgesteld door de International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection (ICNIRP), een onafhankelijke organisatie van wetenschappers. ICNIRP heeft deze limieten in 1998 opgesteld na analyse van alle wetenschappelijke publicaties op dit gebied. De aanbevelingen van ICNIRP zijn door veel landen overgenomen. In 1999 heeft de Raad

van Ministers van de EU het gedeelte voor de algemene bevolking overgenomen als aanbeveling aan de lidstaten. Nederland heeft deze aanbeveling overgenomen.

Nog altijd wordt er nader onderzoek gedaan naar de effecten van elektromagnetische velden op de gezondheid. Zowel de World Health Organization (WHO) als het Kennisplatform Elektromagnetische Velden en Gezondheid en de Gezondheidsraad (GR) in Nederland houden al dit onderzoek nauwlettend in de gaten. Alle wetenschappelijke ontwikkelingen met betrekking tot elektromagnetische velden worden op de voet gevolgd, om de gezondheidseffecten van blootstelling aan elektromagnetische velden in het frequentiegebied van 0 tot 300 GHz te evalueren, en om te adviseren over mogelijkegevaren van elektromagnetische velden en om passende maatregelen vast te stellen. Nader onderzoek wordt wereldwijd nog altijd gestimuleerd. Ook de Nederlandse overheid stimuleert meer onderzoek naar aanleiding van een aanbeveling van de Gezondheidsraad. Ze doet dit onder andere door financiering van het onderzoeksprogramma elektromagnetische velden dat uitgevoerd wordt door ZonMw.

Op basis van de onderzoeksresultaten die tot op heden zijn verzameld, is er geen overtuigend wetenschappelijk bewijs dat de elektromagnetische velden van antenneinstallaties nadelige gezondheidseffecten veroorzaken. De verantwoordelijkheid van de beoordeling van de effecten op mens en milieu ligt bij de minister van I&M. Bij het vaststellen van het beleid heeft de minister zichondermeer laten leiden door de adviezen van de Gezondheidsraad. Op basis van de huidige wetenschappelijke informatie is geconcludeerd dat uit oogpunt van volksgezondheid plaatsing van antenne-installaties verantwoord is als de door de Europese Commissie aanbevolen en in Nederland gehanteerde blootstellinglimieten niet worden overschreden.

Om als gemeente een gefundeerd oordeel over een te volgen beleid ten aanzien van de plaatsing van antenne-installaties te kunnen vormen, dienen alle betrokken belangen te worden afgewogen.

Het kunnen ontvangen van radio- en tv-signalen, het mobiel kunnen bellen en het feit dat de vitale overheidsdiensten (brandweer, ambulance en politie) goed met elkaar kunnen communiceren wordt door de bevolking als vanzelfsprekend beschouwd. Voor al deze toepassingen zijn antenne-installaties noodzakelijk. Het aantal antenne-installaties verschilt per netwerk en toepassing.

De belangen van de eigenaren van antenne-installaties voor consumentendiensten zijn vooral van economische aard. Het netwerk van de operators moet een dusdanige kwaliteit hebben dat het ten opzichte van de netwerken van andere aanbieders concurrerend is. Daarnaast moet het netwerk door een ieder gebruikt kunnen worden. Dat houdt in dat het netwerk vooral een grote capaciteit moet hebben. Die grote capaciteit wordt voornamelijk bereikt door een zo groot mogelijke zender/ontvangerdichtheid. Operators van mobiele communicatienetwerken trachten met zo min mogelijk antenne-installaties een zo maximaal mogelijke dekking en capaciteit te bereiken, zodat de klanten te allen tijde gebruik kunnen maken van het netwerk. De gebruikers wensen namelijk tegen een zo goedkoop mogelijk tarief storingvrij gebruik te kunnen maken van hun apparatuur middels een goed functionerend netwerk. De operators dienen naast een economisch belang ook een maatschappelijk belang. Steeds meer mensen en bedrijven maken gebruik van de mobiele communicatiemiddelen, ook in noodsituaties, en verwachten dat deze te allen tijde gebruikt kunnen worden. De communicatienetwerken voorzien hiermee in een grote maatschappelijke behoefte. Door de toename van het aantal apparaten dat gebruik maakt van een mobiele dataverbinding, zal de groei de komende jaren nog verder doorzetten. Voor de omroepnetwerken zijn minder antenne-installaties nodig dan voor de mobiele communicatie, omdat ze alleen uitzenden en niet hoeven te ontvangen. De antennes voor omroepnetwerken zijn veel groter en hebben veelal een aanzienlijk hoger zendvermogen en daarmee een groter bereik.

In hoofdstuk 3 is reeds ingegaan op de mogelijke effecten van elektromagnetische velden van antenne-installaties op de gezondheid. Door de World Health Organization (WHO) en de Gezondheidsraad (GR) wordt aangegeven dat er geen negatieve gezondheidseffecten te verwachten zijn op basis van de huidige wetenschappelijke informatie. Dit geldt voor zowel de korte als de lange termijn indien antenne-installaties geplaatst worden met in acht name van de vastgestelde blootstellingslimieten (zie paragraaf 3.2).

Toch bestaat er bij menigeen bezwaar tegen de plaatsing van antenne-installaties. Deze bezwaren komen voort uit bezorgdheid over vermeende gezondheidsrisico’s als gevolg van onvrijwillige blootstelling aan elektromagnetische velden afkomstig van antenneinstallaties. Het gaat daarbij niet alleen om bewoners van gebouwen waarop dergelijke installaties zijn geplaatst, maar ook om de inwoners die in het algemeen de sterke groei van het aantal antenne-installaties en vooral de vermeende negatieve gezondheidseffecten die daarvan uitgaan, als een bedreiging ervaren.

De bezorgdheid wordt mede gevoed door berichtgeving in de media over tegenstrijdige uitkomsten van onderzoeken naar de effecten van de door antenne-installaties opgewekte elektromagnetische velden.

Door de toenemende behoefte naar allerlei vormen van draadloze communicatie neemt ook het aantal antenne-installaties toe. Hierdoor worden steeds meer mensen geconfronteerd met antenne-installaties in hun leefomgeving.

Uit het antenneregister blijkt dat er in de gemeente Hilversum op dit moment 140 antenne´s voor mobiele telecommunicatie staan. Het overgrote deel daarvan is vergunningvrij geplaatst.

De nabijheid van scholen, kinderdagverblijven of ziekenhuizen speelt geen rol bij de plaatsing van antennemasten en in de huidige situatie zijn er zodoende ook al veel antenne´s die op korte afstand van een school, kinderdagverblijf of ziekenhuis zijn geplaatst. Ook in die optiek zou het beleidsmatig weren van antenne´s in de nabijheid van dergelijke locaties een valse schijn wekken. De praktijk geeft namelijk al een ander beeld en bij vergunningvrije antenne´s heeft de gemeente geen invloed op de plaatsingslocatie.

De gemeente heeft er belang bij om antenne-installaties uit welstands- en stedenbouwkundig oogpunt zo goed mogelijk in de omgeving te integreren zodat er geen wildgroei en horizonvervuiling ontstaat door het opzetten van verschillende mobiele netwerken. Daarnaast is het voor een gemeente ook belangrijk om bij te dragen aan goede communicatiemogelijkheden voor haar inwoners en ondernemers. Daarnaast is de gemeenteraad op basis van de Gemeentewet onder meer verantwoordelijk voor de gezondheid binnen het grondgebied van de gemeente. Het oordeel over mogelijke gezondheidsrisico’s van antenne-installaties is echter voorbehouden aan de minister van I&M en leent zich niet voor beoordeling door het gemeentelijk of provinciaal bestuur.

In het kader van het Antennebeleid is het ministerie van I&M verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordeningaspecten, en voor de beoordeling en normstelling met betrekking tot de effecten van elektromagnetische velden op mens en milieu. Het ministerie van EL&I maakt de aanleg van netwerken voor mobiele communicatie mogelijk. De minister van EL&I is verantwoordelijk voor het telecombeleid, waaronder het Nationaal Antennebeleid. Daarnaast houdt Agentschap Telecom, als agentschap van EL&I, toezicht op de veiligheidsaspecten van gebruikte apparatuur voor deze netwerken. Het agentschap

geeft daarbij ook vergunningen uit voor het gebruik van frequenties door onder andere antennes. Het Antennebureau, het informatie- en voorlichtingsbureau van de overheid over antennes, is onderdeel van Agentschap Telecom. Voor omgevingsvergunningplichtige antenne-installaties is de gemeente verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening en bouwkundige procedures conform de Woningwet (art. 43 en 44) en het bouwbesluit. Indien van toepassing kan de gemeente ook verantwoordelijk zijn voor het verlenen van een milieuvergunning.

De verdeling van verantwoordelijkheden tussen de rijksoverheid en gemeenten stoelt op een aantal argumenten. Ten eerste is er de wens om rekening te houden met zowel het maatschappelijk belang van de bescherming tegen de negatieve effecten op mens en milieu, als het maatschappelijk belang van een landelijk dekkend en kwalitatief hoogwaardig mobiele telecominfrastructuur. Beide aspecten zijn van nationaal belang en behoren op landelijk in plaats van op lokaal niveau te worden geadresseerd. Ten tweede is de materie, zowel over de effecten op mens en milieu als de technische aspecten van telecommunicatie, complex te noemen. Inhoudelijke deskundigheid bij de beoordeling is daardoor noodzakelijk, maar tevens schaars. De vereiste deskundigheid is op lokaal niveau veelal niet aanwezig.

Het economisch belang van de gemeente bij het plaatsen van antenne-installaties is beperkt. Er zijn echter wel steeds meer gemeenten die voor hun eigen bedrijfsvoering gebruik maken van mobiele dataverbindingen (parkeercontroleurs, onderhoudsteams, vuilophaaldiensten etc.) Daarnaast is het denkbaar dat de gemeente een rechtstreeks economisch belang zou kunnen hebben, wanneer op gemeente-eigendommen antenne-installaties worden geplaatst; er is dan immers een privaatrechtelijke overeenkomst nodig. Bij een ruime interpretatie van het economisch belang moet vooral gedacht worden aan het feit dat het vanuit maatschappelijk oogpunt voor de gemeente noodzakelijk is dat zij beschikt over de mogelijkheden van modern communicatieverkeer. Bij onvoldoende dekking/ capaciteit bestaat de kans dat de gemeente minder interessant wordt als vestigingsplaats voor bedrijven en burgers aangezien de behoefte aan goede communicatie groot is.

Mobiele communicatie is uitgegroeid tot een voorziening van openbaar nut. Daarmee is ook een behoefte ontstaan aan inzicht in de verschillende manieren waarop dit verschijnsel ingepast kan worden in de gemeentelijke ruimtelijke ordening, zowel qua regelgeving als in fysieke zin. Het is zeer wenselijk richtlijnen te hebben ten aanzien van de plaatsing van antenne-installaties en antennemasten. De groei van de mobiele communicatie zet zich immers door en dit brengt met zich mee dat ook de fysieke structuur die hiervoor vereist is, de antenne-installaties, uitgebreid moeten worden. Zoals op zoveel vlakken, volgt ook in dit geval de regelgeving de maatschappelijke ontwikkelingen.

Tot op heden is er buiten het Nationaal Antennebeleid geen uitgewerkt kader voorhanden voor de ruimtelijke inpassing van de antenne-installaties die voor de mobiele communicatie nodig zijn. Dat het opstellen van een dergelijk kader, waarin verschillende aspecten zoals een uniforme en efficiënte toepassing van regelgeving, de samenwerking tussen de verschillende belanghebbenden, de locatiekeuze en de verschijningsvorm van de antenne-installaties beschreven worden, in een behoefte voorziet, is evident. Dit blijkt ook uit het opstellen van het Nationaal Antennebeleid en het convenant tussen de Vereniging Nederlandse Gemeenten, de operators en het Rijk. Een goede doorwerking van dit nationale beleid in het gemeentelijk beleid is voor de betrokken partijen een goede zaak.

Wat opvalt aan de huidige gang van zaken rond het uitbreiden van het mobiele netwerk, is het naast elkaar bestaan van twee tegengestelde wensen. Ten eerste wil de consument kunnen rekenen op een betrouwbaar netwerk, dat een hoge kwaliteit levert. De realisatie van dit uitgebreide netwerk stuit echter op een tweede, breed gedeelde, wens; het niet geconfronteerd willen worden met de antenne-installaties. De bezwaren tegen de bouw van nieuwe antenne-installaties komen veelal neer op de volgende twee punten: eventuele effecten op de gezondheid en een ontsiering van de omgeving.

Ook ten aanzien van deze twee punten kan de onderhavige nota zijn nut bewijzen, zij het dat dit nut groter zal zijn voor het esthetische aspect dan voor het aspect van de vrees voor eventuele effecten op de gezondheid. Het oordeel over mogelijke gezondheidsrisico’s is aan de minister van I&M voorbehouden en leent zich niet voor beoordeling door het gemeentelijke bestuur. Voor wat betreft de bezorgdheid omtrent mogelijke gezondheidsrisico’s is er geen beleidsruimte voor de gemeente om de

plaatsing van antenne-installaties tegen te houden enkel op basis van deze bezorgdheid. Het bezwaar van velen dat de omgeving wordt ontsierd door de antenne-installaties, is echter een belemmering die, door het maken van goede afspraken tussen belanghebbenden, wel degelijk is te ondervangen.

Een constatering die deze stelling ondersteunt, is dat de belangen van de verschillende partijen voor een groot gedeelte samenvallen. Zo willen bewoners en gemeenten geen ‘woud’ aan antenne-installaties te zien krijgen. Impliciet gaat men ervan uit dat de operators dit wel wensen. Echter, wat de operators wensen is een efficiënt netwerk, dat een goede werking verkrijgt door een juiste plaatsing van antenne-installaties op strategische plaatsen. Gevolg van deze werkwijze is niet het gevreesde ‘woud’ aan antenne-installaties, maar een netwerk dat een zo groot mogelijk gebruiksgemak biedt, dat gerealiseerd is met een efficiënt gebruik van middelen, resulterend in een evenredige verdeling van antenneinstallaties over het grondgebied waar de gebruikers zich bevinden.

Dit streven naar een efficiënte aanwending van middelen bij de operators leidt ook tot de wens om zo veel mogelijk gebruik te maken van reeds aanwezige elementen in het landschap. Een gevolg hiervan is dat de antenne-installaties geen stempel drukken op het uiterlijk van de omgeving maar er zo veel mogelijk in opgaan. Daarnaast kan deze nota ook een bijdrage leveren aan de hierboven genoemde uniforme en efficiënte toepassing van regelgeving, en bij het ontbreken hiervan, het opstellen

ervan. In de meeste gevallen zijn antenne-installaties niet opgenomen in bestemmingsplannen. Dit is te begrijpen als een antenne-installatie wordt vergeleken met functies als wonen, werken of recreatie. De antenne-installatie vraagt veel minder ruimte, zodat het apart intekenen van bestemmingen voor antenne-installaties op de kaart van het bestemmingsplan weinig zinvol lijkt. Naast het geringe ruimtegebruik van de installaties is ook de mogelijkheid tot het combineren van de installaties met andere vormen van ruimtegebruik een reden om het aanwijzen van specifieke plaatsen op de kaart achterwege te laten. Een antenne-installatie is in planologische zin geen zelfstandige functie. Het opnemen van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid in een bestemmingsplan voor vrijstaande antenne-installaties behoort natuurlijk wel tot de mogelijkheden. Uit het bovenstaande volgt dat niet zozeer de functie van de gebieden waar een antenne-installatie is geprojecteerd ertoe doet, maar de aard van de omgeving. De antenne-installaties zijn immers goed te combineren met andere vormen van ruimtegebruik. De (gebouwde) omgeving is daarom bepalend voor de mogelijkheden de installaties op een verantwoorde manier in te passen.

Om een goede belangenafweging te kunnen maken is het van belang om tot een indeling te komen van gebieden waar omgevingsvergunningplichtige antenne-installaties al dan niet gewenst zijn. Een inventarisatie van de verschillende gebieden binnen de gemeente vergemakkelijkt de beslissing over het verlenen van toestemming voor omgevingsvergunningplichtige antenne-installaties. Zo zal het bijvoorbeeld in het algemeen weinig problemen opleveren een zendmast op te richten op een industrieterrein.

Om te komen tot een verantwoorde stedenbouwkundige, landschappelijke en maatschappelijke inpassing van antenne-installaties is beleid ten aanzien van de locatiekeuze en vormgeving noodzakelijk. Om te komen tot een verantwoorde ruimtelijke inpassing wordt rekening gehouden met gebiedstypen. Dit betekent concreet dat bij de toetsing onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende gebiedstypen.

De volgende gebieden kunnen worden onderscheiden:

• 1.

  Bebouwde kom

• 2.

  Bedrijventerreinen

• 3.

  Sportterreinen

• 4.

  Buitengebied

Vervolgens worden in elk gebied globaal vier functies onderscheiden:

• 1.

  woonfunctie (wonen/zorginstellingen)

• 2.

  werkfunctie (bedrijvigheid)

• 3.

  recreatieve functie (groen, sportaccommodaties).

• 4.

  infrastructurele functie (auto- spoor- en vaarwegen)

Bebouwde kom

Het gebiedstype ‘Bebouwde kom’ is dat gebied binnen de gemeente dat ook in de bestemmingsplannen wordt aangeduid als ‘bebouwde kom’. Inpassing van antenneinstallaties in de bebouwde kom zal over het algemeen minder problemen opleveren dan plaatsing in buitengebied. In de bebouwde kom zijn er immers meestal voldoende bouwwerken waar antenne-installaties omgevingsvergunningvrij geplaatst kunnen worden. De visuele inpasbaarheid is hierdoor relatief makkelijk te realiseren. Zowel vanuit ruimtelijk oogpunt als vanuit het oogpunt van effectief zendbereik zal in eerste instantie gekozen worden om antenne-installaties op hoge gebouwen te plaatsen. De installaties zijn dan nauwelijks zichtbaar en de signalen ondervinden geen belemmeringen. Binnen de bebouwde kom is het realiseren van antenne-installaties op maaiveldniveau (vrijstaande zendmasten) vanwege de grote zichtbaarheid minder gewenst. Er zal voor locaties met een woon- of recreatieve functie binnen de bebouwde kom een restrictief beleid worden gevoerd voor wat betreft plaatsing van omgevingsvergunningplichtige antenne-installaties.

Bedrijventerreinen

Bedrijventerreinen zijn aangewezen gebieden waar een clustering van bedrijven is. De gemeente acht het esthetische aspect van antenne-installaties van minder groot belang in deze gebieden. Inpassing van omgevingsvergunningplichtige antenne-installaties is op bedrijventerreinen daarom makkelijker te realiseren.

Sportterreinen

Sportterreinen zijn buitenterreinen waar sportverenigingen actief zijn. Net als bij bedrijventerreinen geldt hier dat het esthetische aspect van minder groot belang is, zodat inpassing van omgevingsvergunningplichtige antenne-installaties voor makkelijker is.

Buitengebied

Onder het buitengebied worden de gebieden buiten de bebouwde kom verstaan, ook wel aangeduid als landelijk gebied. Hieronder vallen het buitengebied van Hilversum en natuur- en recreatiegebieden.

Uiteraard wordt gestreefd naar een zo gunstig mogelijke landschappelijke inpassing waarbij geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de landschappelijke en/of natuurwaarden in de directe omgeving. Antenne-installaties dienen op zo´n manier en op zo’n locatie gerealiseerd te worden, dat ze de minste verstoring van de horizon opleveren. Het beleidsuitgangspunt om de installaties en vrijstaande zendmasten bij reeds gebouwde of gerealiseerde elementen in het gebied te plaatsen, is

in deze gebieden dan ook van groot belang. Te denken valt aan wegen, viaducten, hoogspanningsmasten en verkeersportalen maar ook aan agrarische bedrijfscentra en de daar aanwezige hogere bouwwerken. Vanwege de, in vergelijking met de bebouwde kom, beperkte beschikbaarheid van dergelijke bouwwerken in het landelijk gebied, verdient het aanbeveling extra zorg te besteden aan het zoeken naar dergelijke objecten.

Een installatie in een open landschap zal eerder opvallen dan in een bos. Een locatie in of aan een bos verdient dan ook de voorkeur boven een locatie midden in een open gebied. Ook is onderscheid gewenst tussen beschermde en niet-beschermde (natuur)gebieden. In een beschermd natuurgebied dient een grote mate van terughoudendheid te worden betracht bij de plaatsing van nieuwe installaties.

De sturingsmogelijkheden zijn beperkt als het gaat om omgevingsvergunningvrije antenne-installaties. In het jaarlijkse gesprek met de providers over het plaatsingsplan zal toch zoveel mogelijk gestuurd worden aan de hand van bijgaande prioriteringslijst. Als de plaatsing van een omgevingsvergunningplichtige antenne-installatie of antennemast aan de orde is, zijn de sturingsmogelijkheden groter en is de prioriteringslijst randvoorwaardelijk voor de mogelijkheden van afwijking van het bestemmingsplan.

Uitgangspunt is dat masten slechts mogelijk zijn tot 25 meter bouwhoogte vanaf de grond. Aanvragen voor hogere masten zullen, in overleg met de aanvrager, op hun specifieke eigenschappen worden beoordeeld. Alleen bij hoge uitzondering kan toestemming worden verleend voor een hogere mast tot een maximale hoogte van 27 meter.

Afwijkingsmogelijkheid

Er kunnen zich gevallen voordoen dat er binnen de gestelde maximale bouwhoogte voor antennemasten geen voldoende dekking in een wijk kan worden gerealiseerd, vanwege het effect dat een bomenrijke omgeving heeft op het bereik van een antenne. In dergelijke gevallen, waarin ook redelijkerwijs geen andere oplossing kan worden gevonden, zal van de hiervoor gestelde maximale bouwhoogte kunnen worden afgeweken en kan een hogere antennemast worden toegelaten.

Wel zal in die gevallen, rekening houdend met technische mogelijkheden, als voorbehoud gelden dat bij deze antennemasten niet zal worden afgeweken van het advies van de Commissie voor Welstand en Monumenten en zal moeten worden voldaan aan de eventueel door deze commissie gestelde voorwaarden.

In alle gevallen van plaatsing van een antenne-installaties of antennemast gelden de volgende algemene uitgangspunten.

• ·

  Er moet steeds worden gestreefd naar maximale site-sharing;

• ·

  De plaatsing op bestaande antennemasten of andere bestaande bouwwerken zoals hoogspanningsmasten, lichtmasten en verkeersportalen heeft nadrukkelijk de voorkeur;

• ·

  Er moet zoveel mogelijk worden aangesloten bij bestaande bebouwing of elementen;

• ·

  Plaatsing zoveel mogelijk uit het zicht;

• ·

  De installaties dienen zoveel mogelijk te worden geïntegreerd in de architectuur en/of de omgeving;

• ·

  De installaties mogen geen afbreuk doen aan de visuele kwaliteit van een gebouw en de omgeving;

• ·

  Specifieke architectonische kenmerken mogen niet aangetast worden;

• ·

  Bij in aanmerking komende nieuwbouw dient rekening te worden gehouden met de integratie van de installatie;

• ·

  Een goede vormgeving van installaties en montage- en bevestigingsmethodieken kan de integratie in de omgeving en acceptatie vergemakkelijken;

• ·

  Voor het aanbrengen van installaties nabij bestaande masten en reclamezuilen gelden dezelfde beoordelingscriteria als voor de vormgevende aspecten van gebouwen;

• ·

  De antenne-installaties, alsmede de bijbehorende technische installaties en de bedrading moeten door middel van zorgvuldige materiaal- en kleurkeuze in de omgeving ingepast worden;

• ·

  Het ter beoordeling voor te leggen materiaal dient een volledig inzichtelijk beeld te geven van de beoogde installatie in zijn omgeving, compleet met toebehorende infrastructuur.

Als de plaatsing van een bouwvergunningplichtige antenne-installatie of antennemast aan de orde is, zijn de sturingsmogelijkheden groter. Voor de plaatsing van omgevingsvergunningplichtige antenne-installaties en antennemasten zijn onderstaande richtlijnen opgesteld. Door het hanteren van deze richtlijnen wordt invulling gegeven aan het voorkomen, dan wel beperken van eventuele negatieve ruimtelijke effecten van antenne-installaties.

Plaatsing op locaties die voldoen aan alle criteria van de richtlijnen heeft de voorkeur. Wanneer om een andere locatie wordt verzocht, die minder de voorkeur heeft, moet door de operator gemotiveerd worden aangetoond dat plaatsing op een locatie met een hogere voorkeur niet mogelijk is gebleken, bijvoorbeeld door een probleem in de dekking.

In die gevallen wordt de volgende lijst afgelopen:

• ·

  Uitgangspunt blijft dat zoveel mogelijk wordt gestreefd naar sitesharing en naar zo min mogelijk antennemasten. Als verschillende providers gebruik kunnen maken van dezelfde mast, hoeven immers minder masten te worden geplaatst. Bij het zoeken naar een locatie voor een nieuwe antenne-installatie moet dus eerst worden gekeken of een bestaande mast in de nabijheid is waar de antenne-installatie bijgeplaatst kan worden. Als sitesharing niet mogelijk blijkt, is plaatsing van een nieuwe mast een optie.

• ·

  De plaatsing van een antenne-installatie op een hoog bouwwerk of gebouw zonder woonfunctie heeft voorkeur boven een antennemast. De antenne-installatie moet daarbij zoveel mogelijk centraal op het dak van het gebouw worden geplaatst, of gecamoufleerd aan de gevel van het gebouw of in een hoek van het gebouw. Gebouwen op een bedrijventerrein hebben de voorkeur boven gebouwen in andere delen van de gemeente.

• ·

  Als de plaatsing op bestaande hoge gebouwen zonder woonfunctie niet mogelijk is kan worden gekeken naar hoge gebouwen met een woonfunctie. Dit is (conform het convenant) niet mogelijk als minimaal 50% van de huishoudens van het pand zich tegen de komst van de antenne uitspreekt. Het is aan de provider om dit aan te tonen.

• ·

  Pas als de plaatsing op bestaande hoge bouwwerken en gebouwen niet mogelijk blijkt komt de plaatsing van een nieuwe mast aan de orde. In eerste instantie wordt gekeken naar mogelijkheden op de bestaande bedrijventerreinen.

• ·

  Als dit niet mogelijk is kan een mast worden geplaatst in de nabijheid van clusteringen van sociale activiteiten zoals winkelcentra, sportparken of een recreatieterrein, of op infrastructurele knooppunten, zoals kruisingen van wegen, kanalen en spoor.

• ·

  Pas als aangetoond wordt dat voldoen aan bovenstaande criteria tot onvoldoende dekking zou leiden, kan plaatsing in een woonomgeving aan de orde komen. Bij voorkeur aan de randen van de woonomgeving, danwel in of nabij een bosgebied, indien dit niet ten koste gaat van natuur. Hierdoor kan de mast over het algemeen redelijk goed aan het zicht worden onttrokken.

• ·

  Plaatsing van masten op sommige locaties zal niet, of pas bij hoge uitzondering, worden toegestaan. Zo is plaatsing in beschermde stads- en dorpsgezichten, nabij of in historische stadsparken en nabij begraafplaatsen alleen bij hoge uitzondering mogelijk. De kwaliteit van dergelijke locatie moet zoveel mogelijk worden behouden. Plaatsing hier kan pas aan de orde zijn als door de operator aantoonbaar is gemaakt dat een alternatieve locatie niet mogelijk is, bijvoorbeeld door een dekkingsprobleem. Mocht de plaatsing in het beschermd stadsgezicht toch aan de orde zijn, dan moet deze zo worden geplaatst dat deze vanaf straatniveau zo min mogelijk zichtbaar is.

• ·

  Plaatsing van telecommunicatieapparatuur (antennes, mastconstructies, kabels, goten en kasten) aan monumenten is alleen mogelijk als sprake is van onzichtbaarheid en geen schade wordt toegebracht aan de monumentale substantie. Dat geldt voor de buitenkant van het gebouw, het bijbehorende vanaf de openbare weg af zichtbare terrein, maar ook voor de monumentale ruimten in het monument. De Commissie voor Welstand en Monumenten heeft de taak de aanvragen van operators kritisch aan bovenstaande uitgangspunten te toetsen voor zowel de rijksmonumenten als de gemeentelijke monumenten en daarover te adviseren aan het college.

• ·

  Uitgangspunt is dat masten slechts mogelijk zijn tot 25 meter bouwhoogte vanaf de grond. Aanvragen voor hogere masten zullen, in overleg met de aanvrager, op hun specifieke eigenschappen worden beoordeeld. Alleen bij wijze van hoge uitzondering wordt toestemming verleend voor een hogere mast tot een maximale hoogte van 27 meter.

• ·

  In alle gevallen van plaatsing van een antenne gelden de algemene uitgangspunten dat de mast moet passen binnen de omgeving, niet beeldbepalend mag zijn en dat er wordt gestreefd naar camouflage van de mast als deze zichtbaar wordt geplaatst.

Monumenten

Op basis van de Monumentenwet 1988 is het aanbrengen van een telecomzendinstallatie of ‘omgevingsvergunningvrije’ onderdelen op, aan of bij een monument vergunningplichtig en is een omgevingsvergunning vereist. Dit geldt ook voor het plaatsen van antenne-installaties in beschermde dorps- of stadsgezichten.

Antenne-installaties kunnen afbreuk doen aan de waarde van monumentale gebouwen of beschermde gebieden. Om die reden is plaatsing van een antenne op, aan of bij een monument of cultuurhistorisch gebouw of gebied slechts bij hoge uitzondering mogelijk.

Gemeentelijke eigendommen

Een van de speerpunten in het Nationaal Antennebeleid is het beschikbaar krijgen van zoveel mogelijk geschikte opstelpunten voor antenne-installaties. Door het beschikbaar stellen van rijksobjecten voor plaatsing van antenne-installaties draagt de rijksoverheid hier aan bij. Ook de gemeente heeft gebouwen en terreinen in haar bezit. In navolging van het Nationaal Antennebeleid kan de gemeente haar eigendommen in principe beschikbaar stellen voor plaatsing van antenne-installaties. De algemene beleidsuitgangspunten blijven uiteraard van toepassing.

De gemeente heeft als lokale overheid op zich een bescheiden taak met betrekking tot de communicatie over antenne-installaties. Een groot deel van de plaatsingen is omgevingsvergunningvrij, waardoor de gemeente niet betrokken is bij de plaatsing. Voor alle ingrepen in de openbare ruimte en alle maatschappelijke onrust is de gemeente in zijn volle breedte echter vaak het eerste aanspreekpunt voor de bewoners. Zowel ambtenaren, wethouders als raadsleden kunnen aangesproken worden indien er een nieuwe antenne-installatie in een wijk wordt geplaatst.

De perceptie van mensen en de mogelijk daarmee gepaard gaande maatschappelijke onrust wordt vaak beïnvloed door onbekendheid, onvrijwilligheid en onrechtvaardigheid met betrekking tot het onderwerp. Het geven van goede informatie op basis van de behoefte en het vergroten van de zeggenschap, kan de perceptie van de inwoners ten positieve beïnvloeden.

Vanuit de rol van aangesprokene kiest de gemeente ervoor om een actieve rol te spelen in de wisselwerking tussen de antenne-eigenaren en haar inwoners. Zonder de verantwoordelijkheid van de verschillende partijen over te nemen kan de gemeente vanuit een bemiddelende rol actief informeren over mogelijke veranderingen in de omgeving en daarop trachten te sturen.

Het communicatiebeleid dat de gemeente met betrekking tot antenne-installaties voor ogen heeft, is gebaseerd op het verstrekken van goede informatie en het vergroten van de zeggenschap van bewoners bij de locatiekeuze van antenne-installaties. Op deze manier kan de perceptie van mensen ten aanzien van antenne-installaties positief worden beïnvloed.

Bij de communicatie rondom de procedures voor antenne-installaties, worden de begrippen informeren en raadplegen uit de gemeentelijke participatieladder toegepast.

De informatievoorziening vanuit de gemeente wordt op twee manieren vormgegeven; passieve en actieve informatieverstrekking.

Passieve informatieverstrekking

Inwoners kunnen bij de gemeente terecht met vragen over al de aspecten die te maken hebben met (de plaatsing van) antenne-installaties en de inhoud van deze Nota Richtlijnen Antennelocaties. Veel informatie zal bij andere instanties of partijen moeten worden verkregen. De gemeente heeft daarvoor contacten met operators, de GGD, bouwkundige juristen en het Antennebureau.

Actieve informatieverstrekking

Wanneer een operator een omgevingsvergunning aanvraagt is de gemeente verplicht om deze aanvraag kenbaar te maken. Dit wordt gedaan via de gemeentepagina van het huis-aanhuisblad en de website van de gemeente. Vergunningaanvragen voor antenne-installaties staan tussen alle andere aanvragen, waardoor deze aanvragen vaak niet opgemerkt worden.

Ondanks dat de gemeente zich met deze bekendmakingen houdt aan de geldende procedure, wordt deze werkwijze door inwoners vaak gezien als ondoorzichtig. De gemeente zal daarom naast deze verplichte vermelding van een aanvraag omgevingsvergunning extra aandacht besteden aan deze aanvraag door middel van bijvoorbeeld een artikel op de gemeentepagina van het huis-aan-huisblad, waarin nader wordt ingegaan op de betreffende aanvraag.

Als de gemeente besluit een afwijkingsprocedure op te starten voor een aanvraag voor een antenne-installatie, moet ook dit besluit gepubliceerd worden. Ook aan deze bekendmaking zal de gemeente extra aandacht besteden. Tevens zal de gemeente een informatiebijeenkomst of inloopavond aankondigen waarbij de bewoners nadere informatie over de aanvraag kunnen krijgen.

Als een operator geen omgevingsvergunningvrije antenne-installatie kan plaatsen, zal voor een nieuwe installatie een vergunningtraject nodig zijn op grond van de Wabo. Normaal gesproken worden bij een vergunningaanvraag de inwoners voor het eerst geïnformeerd over een aanvraag voor een omgevingsvergunning, door de gemeentelijke bekendmakingen in het huis-aan-huisblad. Inwoners hebben dan vaak het gevoel dat de gemeente en de aanvrager al van alles “onderhands” hebben geregeld. Om dit gevoel bij inwoners te voorkomen creert de gemeente een préfase.

De gemeente attendeert operators erop dat het starten van een goede afstemming met omwonenden tot een goede voorbereiding behoort voor een soepele afhandeling van een vergunningsaanvraag.

Mocht een operator desalniettemin geen geschikte lokatie vinden, terwijl het voor een goede dekking van mobiele telefonie wel nodig is dat er één gevonden wordt in het zoekgebied, dan organiseert de gemeente eenmalig een overleg waarin operators en vertegenwoordigers van bewoners de gelegenheid wordt geboden tot een oplossing te komen.

Hierna volgt de formele behandeling van een aanvraag omgevingsvergunning, waarbij getoetst wordt aan de inhoudelijke richtlijnen uit deze Nota.