Organisatie | Waterschap Brabantse Delta |
---|---|
Organisatietype | Waterschap |
Officiële naam regeling | Gemeenschappelijke regeling Het Waterschapshuis |
Citeertitel | Gemeenschappelijke regeling Het Waterschapshuis |
Vastgesteld door | algemeen bestuur |
Onderwerp | bestuur en recht |
Eigen onderwerp |
art. 43, 49
Onbekend
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
---|---|---|---|---|---|
01-12-2013 | 03-06-2015 | wijziging | 01-07-2013 Waterschapsblad | 13IN007890 | |
01-07-2010 | 03-06-2015 | nieuwe regeling | 23-02-2010 Onbekend | Onbekend |
In deze gemeenschappelijke regeling wordt verstaan onder:
De regeling wordt getroffen om de informatie- en bedrijfsprocessen van de waterschappen te ondersteunen en daarmee te voorzien in een behoefte van algemeen belang.
Het Waterschapshuis heeft tot taak als ondersteunende organisatie en aankoopcentrale te fungeren voor de waterschappen en zodoende een bijdrage te leveren aan het verbeteren van de informatie- en bedrijfsprocessen ter bevordering van de kwaliteit en efficiëntie van de taakuitvoering door de waterschappen.
De vergaderingen van het algemeen bestuur zijn openbaar. De deuren worden gesloten wanneer een vijfde gedeelte van de aanwezige leden daarom verzoekt of de voorzitter het nodig oordeelt. Het algemeen bestuur beslist vervolgens of met gesloten deuren zal worden vergaderd.
Zij die behoren tot het algemeen bestuur van Het Waterschaphuis en anderen die deelnemen aan de beraadslaging kunnen niet in rechte worden vervolgd of aangesproken voor hetgeen zij in de vergadering van het algemeen bestuur hebben gezegd of schriftelijk aan het algemeen bestuur hebben overlegd.
Indien tussentijds een plaats in het dagelijks bestuur vacant of beschikbaar komt, wijst het algemeen bestuur zo spoedig mogelijk een nieuw lid aan. Gaat het openvallen van een plaats in het dagelijks bestuur gepaard met het openvallen van een plaats in het algemeen bestuur, dan wordt het aanwijzen van een nieuw lid in het dagelijks bestuur uitgesteld totdat de opengevallen plaats in het algemeen bestuur is bezet.
Het algemeen bestuur kan een of meer leden van het dagelijks bestuur, met uitzondering van de voorzitter, ontslag verlenen, indien deze het vertrouwen van het algemeen bestuur niet meer bezitten. Op het ontslagbesluit zijn de artikelen 4:8 en 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing.
De secretaris staat het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur en de voorzitter ter zijde bij de uitoefening van hun taak. Hij is aanwezig in de vergadering van het algemeen bestuur en van het dagelijks bestuur. Hij ondertekent de stukken die van het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur uitgaan, mede.
Onverminderd het bepaalde in artikel 50e van de wet berust de in artikel 23, tweede lid, omschreven bevoegdheid bij het algemeen bestuur voor zover deze niet bij of krachtens de wet of algemene maatregel van bestuur, de reglementen van de waterschappen of deze regeling is toegekend aan het dagelijks bestuur of de voorzitter.
Het dagelijks bestuur is bevoegd, indien ingevolge wettelijk voorschrift aan Het Waterschapshuis of aan het bestuur van Het Waterschapshuis hetzij een recht van beroep hetzij een recht bezwaar te maken toekomt, om spoedshalve beroep in te stellen of bezwaar te maken alsmede, voor zover de voorschriften dat toelaten, om schorsing van het aangevochten besluit of om een voorlopige voorziening ter zake te verzoeken.
De voorzitter vertegenwoordigt Het Waterschapshuis in en buiten rechte. Indien de voorzitter aan een ander machtiging verleent tot vertegenwoordiging, behoeft deze machtiging de instemming van het dagelijks bestuur.
Het algemeen bestuur is bevoegd bij reglement programma's vast te stellen en te voeren. Bij het besluit tot het vaststellen of voeren van een programma stelt het algemeen bestuur tevens een reglement op met daarin de voor dat programma geldende specifieke kostenverdeelsleutel. Deze kostenverdeelsleutel voorziet in een tenminste kostendekkende bijdrage van de waterschappen die deelnemen aan het betreffende programma.
De in het eerste lid bedoelde stukken liggen, zodra zij aan het algemeen bestuur zijn overgelegd, voor een ieder ter inzage en zijn algemeen verkrijgbaar. Van de terinzagelegging en de verkrijgbaarstelling wordt openbaar kennis gegeven. Het algemeen bestuur beraadslaagt over de jaarrekening en het jaarverslag niet eerder dan twee weken na de openbare kennisgeving.
Indien het algemeen bestuur tot het standpunt komt dat onrechtmatige totstandkoming van in de jaarrekening opgenomen baten, lasten of balansmutaties aan de vaststelling van de jaarrekening in de weg staat, brengt hij dit terstond ter kennis van het dagelijks bestuur met vermelding van de gerezen bedenkingen.
Het dagelijks bestuur van het waterschap dat wil toetreden dient hiertoe een verzoek in bij het dagelijks bestuur van Het Waterschapshuis. Het dagelijks bestuur van het betreffende waterschap voegt hierbij het besluit tot toestemming van het algemeen bestuur van het waterschap als bedoeld in artikel 50, tweede lid van de wet.
Een lid van het algemeen bestuur kan slechts voor toetreding stemmen, dan nadat hij hiervoor de instemming heeft verkregen van het college van het waterschap dat hem heeft aangewezen. Dit college kan deze instemming pas verlenen na verkregen toestemming van zijn algemeen bestuur als bedoeld in artikel 50, tweede lid van de wet.
Op grond van het in het derde lid opgestelde liquidatieplan besluit het college dat een kennisgeving als bedoeld in het tweede lid heeft gedaan, of tot uittreding wordt overgegaan. Het college besluit hier niet toe dan nadat het toestemming heeft gekregen van het algemeen bestuur van het waterschap als bedoeld in artikel 50, tweede lid van de wet.
Een lid kan in het algemeen bestuur slechts voor wijziging stemmen, dan nadat hij hiervoor de instemming van het college van het waterschap dat hem heeft aangewezen heeft verkregen. Dit college kan deze instemming pas verlenen na verkregen toestemming van het algemeen bestuur van het waterschap als bedoeld in artikel 50, tweede lid van de wet.
Een lid kan in het algemeen bestuur slechts voor opheffing stemmen, dan nadat hij hiervoor de instemming van het college van het waterschap dat hem heeft aangewezen heeft verkregen. Dit college kan deze instemming pas verlenen na verkregen toestemming van het algemeen bestuur van het waterschap als bedoeld in artikel 50, tweede lid van de wet.
Ten aanzien van het beheer van de archiefbescheiden van de organen van Het Waterschapshuis, voor zover deze archiefbescheiden niet zijn overgebracht naar een archiefbewaarplaats, is, onder de bevelen van het dagelijks bestuur, met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Archiefwet 1995 belast de archivaris. Met betrekking tot dit toezicht stelt het algemeen bestuur een verordening vast, welke aan gedeputeerde staten wordt medegedeeld.
Van een geschil als bedoeld in artikel 28, eerste lid van de wet is sprake wanneer tenminste één van de waterschappen een beroep op doet op deze bepaling.
Het dagelijks bestuur van Waterschap Vallei en Veluwe draagt zorgt voor de toezending van de regeling aan alle colleges van gedeputeerde staten.
De regeling treedt in werking op de eerste dag van de maand volgend op die waarin de goedkeuring door gedeputeerde staten van Utrecht is bekendgemaakt in het provincieblad, doch niet eerder dan nadat de colleges van de waterschappen de regeling overeenkomstig artikel 26 van de wet hebben bekendgemaakt.
Deze regeling kan worden aangehaald als "Gemeenschappelijke regeling Het Waterschapshuis".
In december 2005 is de Stichting Het Waterschapshuis (hierna: de stichting) opgericht. Deze stichting heeft de volgende doelstellingen op grond van artikel 2, eerste lid, van de Statuten van de Stichting Het Waterschapshuis (hierna: Statuten HWH):
het verbeteren van de efficiëntie en het vergroten van de innovatieve slagkracht op het gebied van ICT-processen van de in Nederland gelegen waterschappen [...];
het vergroten van de kwaliteit en omvang van de ICT-toepassingen, welke door de Waterschappen worden gebruikt;
het bevorderen van de onafhankelijkheid van de Waterschappen van leveranciersapplicaties;
het verbeteren van het imago als professionele moderne overheid."
De stichting was het resultaat van een in 2003 ontstaan idee van de waterschappen om meer te gaan samenwerken op het gebied van ICT, en is de opvolger van de Task Force Samenwerking ICT van de Unie van Waterschappen. De stichting is tevens aanbestedingsprocedures voor de verschillende waterschappen gaan begeleiden.
De opzet in 2005 was om te starten met een stichting die vervolgens zou worden omgezet in een gemeenschappelijk openbaar lichaam op grond van een gemeenschappelijke regeling. In het verslag van de ledenvergadering van de Unie van Waterschappen van 24 juni 2005 is dit vastgelegd:
"De voorzitter constateert dat de ledenvergadering akkoord gaat met het ingebrachte voorstel om de Taskforce Samenwerking ICT de opdracht te geven om een Stichting Het Waterschapshuis op te richten als tussenstation op weg naar een Gemeenschappelijke Regeling. Te zijner tijd komt het voorstel in de LV"
In de zomer van 2008 heeft de ledenvergadering van de Unie van Waterschappen gesproken over de juridische vormgeving van Het Waterschapshuis en de zeggenschap van de waterschappen over de stichting. Aanleiding hiervoor was het gevoelen onder een groot aantal waterschappen dat de stichting enerzijds voortvarend aan de slag was en goede resultaten boekte, maar dat anderzijds de waterschappen meer grip wilden hebben op de stichting, inhoudelijk en financieel. Daarbij weegt het belang van adequate grip op de stichting voor de waterschappen zwaar omdat de stichting een voor de waterschappen belangrijke functie vervult en daartoe aanzienlijke financiële bijdragen van de waterschappen ontvangt en bovendien opereert op een terrein, het informatievoorziening- en ICT-domein, waarin grote bedragen omgaan en behoorlijke risico's gelopen worden.
In de ledenvergadering is vervolgens besloten een commissie in te stellen die een advies moet uitbrengen over de aansturing en bestuurlijke borging van Het Waterschapshuis: de Commissie aansturing en bestuurlijke borging Waterschapshuis (hierna: de Commissie). De Commissie stond onder voorzitterschap van J.A.M. Vos (dijkgraaf Brabantse Delta) en bracht op 3 december 2008 rapport uit. Deze Commissie stelde voor om de stichting alsnog om te vormen tot een gemeenschappelijk openbaar lichaam op grond van een gemeenschappelijke regeling. Op 27 maart 2009 heeft de Ledenvergadering ingestemd met het advies van de Commissie. Tegelijkertijd is de opvolger van de Commissie, de Commissie-Vos-2, gevraagd om de gemeenschappelijke regeling voor te bereiden.
De Gemeenschappelijke regeling Het Waterschapshuis heeft als doel de activiteiten voor de waterschappen van de stichting in een publiekrechtelijke vorm voort te zetten. Dat betekent dat het gemeenschappelijk openbaar lichaam ook het personeel en de activa en passiva van de stichting overneemt en de exploitatie voor eigen rekening en risico gaat voeren.
In de volgende hoofdstukken wordt ingegaan op een aantal aspecten van de voorafgaande tekst van de gemeenschappelijke regeling. Hierbij staan de bestuurlijk-juridische aspecten centraal. Nogal wat artikelen vragen om een nadere uitwerking in verordeningen, beleidsregels en andere documenten, waarin de beoogde werkwijze in de praktijk wordt beschreven. Deze zal het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling vaststellen, zodra dat in functie is. Waterschappen die besluiten toe te treden tot de gemeenschappelijke regeling hebben via hun vertegenwoordiger in het algemeen bestuur invloed op de inhoud en vaststelling van deze stukken. Dat geldt ook voor de overeenkomst waarmee de activa en passiva van de stichting worden overgedragen aan de gemeenschappelijke regeling en zijn eerste begroting. Deze twee stukken moeten zelfs bij unanimiteit vastgesteld worden. Voor deze werkwijze is gekozen om te borgen dat de start van de - exploitatie van de - gemeenschappelijke regeling volstrekt gedragen wordt door alle waterschappen die gaan deelnemen in de gemeenschappelijke regeling.
De gemeenschappelijke regeling Het Waterschapshuis (hierna: de GR HWH) wordt getroffen tussen de dagelijkse besturen van de waterschappen, en is daarmee een zogenoemde collegeregeling. Hoofdstuk III van de Wet gemeenschappelijke regelingen is van toepassing op gemeenschappelijke regelingen getroffen tussen uitsluitend waterschapsbesturen. Er is voor gekozen om de dagelijkse besturen de gemeenschappelijke regeling te laten treffen omdat zij belast zijn met de dagelijkse aangelegenheden van de waterschappen, waartoe vraagstukken rondom ICT en werkprocessen behoren. (art. 84 lid 1 Wschw). Bij de gemeenschappelijke regeling wordt een gemeenschappelijk openbaar lichaam ingesteld (art. 8 lid 1 Wgr en art. 2 lid 1 GR HWH). Dit gemeenschappelijk openbaar lichaam bezit rechtspersoonlijkheid (art. 8 lid 1 Wgr en art. 2 lid 1 GR HWH). Op de gevolgen van deze rechtspersoonlijkheid wordt later teruggekomen.
Het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam bestaat verplicht uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter (art. 50a jo. art. 12 lid 1 Wgr en art. 5 GR HWH). Naast deze bestuursorganen kunnen adviescommissies worden ingesteld (art. 50a jo. art. 24 Wgr). Deze adviescommissies worden ingesteld door het algemeen bestuur (art. 50a jo. art. 24 lid 1 Wgr). De adviescommissies kunnen advies geven aan zowel het algemeen bestuur als het dagelijks bestuur of de voorzitter. Wanneer vaste commissies van advies voor het dagelijks bestuur of de voorzitter worden ingesteld, dan worden deze ingesteld door het algemeen bestuur op voorstel van het dagelijks bestuur of de voorzitter (art. 50a jo. art. 24 lid 2 Wgr). Het Waterschapshuis zal een Programmaraad krijgen met de status van een vaste commissie van advies; de Programmaraad wordt door het algemeen bestuur ingesteld. Tijdelijke commissies van advies kunnen het dagelijks bestuur en de voorzitter zelfstandig instellen (art. 50a jo. art. 24 lid 3 Wgr). Bij een gemeenschappelijke regeling tussen uitsluitend waterschappen kan niet de mogelijkheid worden geboden om bestuurscommissies in te stellen, nu op grond van artikel 50a Wgr het bepaalde in artikel 25 Wgr niet van overeenkomstige toepassing is.
De Wet gemeenschappelijke regelingen geeft een aantal kaders voor de samenstelling van het algemeen bestuur, voor het overige moet dit in de gemeenschappelijke regeling worden geregeld (art. 50a jo. art. 10 lid 3 Wgr). De samenstelling is afhankelijk van de deelnemers aan de gemeenschappelijke regeling. In dit geval zijn de dagelijkse besturen van de waterschappen de bestuursorganen die de gemeenschappelijke regeling treffen. De gemeenschappelijke regeling is daarmee een zogenoemde collegeregeling.
Dat betekent dat het algemeen bestuur van het gemeenschappelijk openbaar lichaam bestaat uit leden die per deelnemend waterschap door het dagelijks bestuur uit zijn midden, de voorzitter inbegrepen, worden aangewezen (art. 50a jo. art. 13 lid 6 jo. art. 13 lid 1 Wgr). Het aantal leden dat door het dagelijks bestuur van elk deelnemend waterschap wordt aangewezen in het algemeen bestuur van het gemeenschappelijk openbaar lichaam moet in de gemeenschappelijke regeling bepaald worden (art. 50a jp. art. 13 lid 6 jo. art. 13 lid 3 Wgr). In artikel 7 lid 2 GR HWH is bepaald dat het dagelijks bestuur van ieder deelnemend waterschap één lid aanwijst. Daarnaast moet het dagelijks bestuur van ieder deelnemend waterschap uit zijn midden een plaatsvervangend lid aanwijzen (art. 6 lid 7 GR HWH).
Het algemeen bestuur moet minimaal tweemaal per jaar vergaderen (art. 50a jo. art. 22 lid 1 Wgr en art. 8 lid 1 GR HWH). Voorts is bepaald dat de voorzitter, het dagelijks bestuur en een vijfde van het aantal leden van het algemeen bestuur kunnen bepalen dat het algemeen bestuur extra bijeen moet komen (art. 8 lid 2 GR HWH). De vergaderingen van het algemeen bestuur zijn openbaar, tenzij een vijfde gedeelte van de aanwezige leden verzoekt, of de voorzitter het nodig oordeelt, de deuren te sluiten. Het algemeen bestuur besluit vervolgens of de deuren daadwerkelijk gesloten worden (art. 50a jo. art. 22 lid 3, 4 en 5 Wgr en art. 9 GR HWH). Voor de artikelen 10 tot en met 12 GR HWH is aansluiting gezocht bij de artikelen 38a tot en met 38c van de Waterschapswet zoals deze bij de Wet modernisering waterschapsbestel zijn ingevoerd.
Een lid van het algemeen bestuur kan door het dagelijks bestuur van het waterschap dat hem heeft aangewezen worden ontslagen wanneer hij het vertrouwen van dat dagelijks bestuur niet langer bezit (art. 50a jo. art. 18 jo. art. 16 lid 5 Wgr en art. 15 GR HWH). Dit geldt tevens voor een plaatsvervangend lid (art. 7 lid 7 GR HWH). Tegen dit besluit kan door het betrokken bestuurslid rechtstreeks beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. Hiervoor hoeft geen bezwaarschriftprocedure te worden gevolgd. De rechter zal hierbij toetsen aan de wettelijke ontslagprocedure en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een inhoudelijke toetsing zou afbreuk doen aan het politieke karakter van het ontslagrecht.
Ook bij het dagelijks bestuur geeft de Wet gemeenschappelijke regelingen enkele kaders. Zo bestaat het dagelijks bestuur uit de voorzitter en minimaal twee andere bestuurders die door en uit het algemeen bestuur moeten worden aangewezen, en die niet allen afkomstig mogen zijn van hetzelfde waterschap (art. 50a jo. art. 14 lid 1 Wgr). Het dagelijks bestuur van Het Waterschapshuis bestaat dan ook uit de voorzitter en vier andere door en uit het algemeen bestuur van Het Waterschapshuis aan te wijzen leden (art. 16 lid 1 GR HWH). Het algemeen bestuur heeft daarbij een vrije keuze, nu ieder deelnemend waterschap slechts één lid heeft en daardoor dus nooit alle leden van het dagelijks bestuur uit één waterschap kunnen komen. Plaatsvervangende leden kunnen niet tot lid van het dagelijks bestuur aangewezen worden. Ook kunnen geen plaatsvervangende leden voor het dagelijks bestuur worden aangewezen. Bij vervanging met een incidenteel of tijdelijk karakter kan worden volstaan met een interne vervangingsregeling binnen het reglement van orde van het dagelijks bestuur. Bij langdurige ontstentenis kan een ad interim bestuurder worden aangewezen of een opvolger.
Een lid van het dagelijks bestuur van Het Waterschapshuis kan door het algemeen bestuur van Het Waterschapshuis worden ontslagen wanneer hij het vertrouwen van het algemeen bestuur niet langer bezit (art. 18 GR HWH). Tegen dit besluit kan door het betrokken bestuurslid rechtstreeks beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. Hiervoor hoeft geen bezwaarschriftprocedure te worden gevolgd. De rechter zal hierbij toetsen aan de wettelijke ontslagprocedure en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een inhoudelijke toetsing zou afbreuk doen aan het politieke karakter van het ontslagrecht.
De voorzitter van Het Waterschapshuis wordt door en uit het algemeen bestuur aangewezen (art. 50a jo. art. 13 lid 9 Wgr en art. 19 lid 1 GR HWH). Hij is dus tevens lid van zowel het algemeen bestuur als van het dagelijks bestuur en heeft zodoende stemrecht in beide organen (art. 50a jo. art. 14 lid 1 Wgr en art. 16 lid 1 GR HWH). Uit de overige leden van het dagelijks bestuur wordt een plaatsvervangend voorzitter aangewezen (art. 19 lid 3 GR HWH). De voorzitter kan door het algemeen bestuur in zijn hoedanigheid van voorzitter worden ontslagen wanneer hij niet langer het vertrouwen van het algemeen bestuur bezit (art. 19 lid 2 GR HWH). Betrokkene blijft dan aan als lid van het algemeen bestuur, dit tenzij het waterschap dat hem heeft benoemd (artikel 15 lid 2 GR HWH) hem tevens ontslaat. Tegen de besluiten tot ontslag als voorzitter of als AB-lid kan betrokkene rechtstreeks beroep instellen bij de bestuursrechter. Hiervoor hoeft geen bezwaarschriftprocedure te worden gevolgd. De rechter zal hierbij toetsen aan de wettelijke ontslagprocedure en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Een inhoudelijke toetsing zou afbreuk doen aan het politieke karakter van het ontslagrecht.
Het gemeenschappelijk openbaar lichaam heeft een secretaris. Op de secretaris zijn de bepalingen uit Hoofdstuk VIII van de Waterschapswet van overeenkomstige toepassing (art. 50e Wgr). Dat betekent dat de secretaris door het algemeen bestuur wordt benoemd, geschorst en ontslagen (art. 50e Wgr jo. art. 53 en 54 lid 1 Wschw; art. 20 lid 1 en 2 GR HWH). In spoedeisende gevallen kan de secretaris door het dagelijks bestuur worden geschorst (art. 50e Wgr jo. art. 54 lid 2 Wschw; art. 20 lid 3 GR HWH).
De secretaris heeft een ondersteunende functie voor de bestuursorganen van Het Waterschapshuis en is tevens directeur van de ambtelijke organisatie (art. 21 GR HWH). De secretaris is zelf geen bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 Algemene wet bestuursrecht. Wanneer de secretaris door het algemeen bestuur in die hoedanigheid wordt ontslagen, impliceert dat tevens dat deze in zijn functie van directeur ontslagen dient te worden
3.1 Belang van de gemeenschappelijke regeling
De Wet gemeenschappelijke regelingen schrijft voor dat het belang waarvoor de gemeenschappelijke regeling wordt getroffen in de gemeenschappelijke regeling wordt omschreven (art. 50a jo. art. 10 lid 1 Wgr). Het belang waarvoor de gemeenschappelijke regeling wordt getroffen dient als afbakening van zijn taken en de mogelijkheid om bevoegdheden over te dragen. De Wet gemeenschappelijke regelingen stelt geen eisen aan de scherpte van de omschrijving van het belang. Een ruim beschreven belang zorgt ervoor dat veel taken en taakvelden er al dan niet onder kunnen worden gebracht. Hiervoor is gekozen om de constructie in de praktijk flexibel en werkbaar te houden; voor iedere nieuwe taak hoeft niet steeds de gemeenschappelijke regeling gewijzigd te worden.
Het algemeen bestuur beslist over de vraag of taken of taakvelden onder het belang van de gemeenschappelijke regeling gebracht kunnen worden; materieel zijn dat dus de waterschappen. Voor Het Waterschapshuis zal het in dit kader vaak gaan over programmataken. De kern van de gekozen opzet is, dat over het principe van het in uitvoering nemen van een bepaalde programmataak beslist wordt door het algemeen bestuur van Het Waterschapshuis, zodat alle waterschappen daarop invloed hebben. Vervolgens is het aan de individuele waterschappen zelf om te besluiten of ook aan dat programma wordt deelgenomen. Het is dan ook onmogelijk dat een waterschap tegen zijn zin bij meerderheidsbesluit van het algemeen bestuur gedwongen wordt aan een programma deel te nemen.
In artikel 3 GR HWH is het belang om de hiervoor gegeven reden dus ruim omschreven. Dit belang is het ondersteunen van de deelnemers bij informatie- en bedrijfsprocessen.
De taken die Het Waterschapshuis heeft sluiten aan bij dit belang. In artikel 4 zijn de taken van Het Waterschapshuis beschreven. Het Waterschapshuis heeft twee primaire taken:
Ondersteunen van de deelnemers;
Als aankoopcentrale dienen voor de deelnemers.
Onder een aankoopcentrale moet worden verstaan een aanbestedende dienst die voor andere aanbestedende diensten bestemde leveringen of diensten verwerft, overheidsopdrachten gunt of raamovereenkomsten sluit met betrekking tot voor aanbestedende diensten bestemde werken, leveringen of diensten (art. 1 onder s Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten). Dat betekent dus dat Het Waterschapshuis een aanbestedende dienst moet zijn. Onder aanbestedende dienst moeten worden verstaan: de staat, een provincie, een gemeente, een waterschap een publiekrechtelijke instelling of een samenwerkingsverband van deze overheden of publiekrechtelijke instellingen (art. 1 onder r BAO). Het Waterschapshuis moet dus een publiekrechtelijke instelling zijn.
Onder een publiekrechtrechtelijke instelling moet worden verstaan een instelling die is opgericht met het specifieke doel te voorzien in behoeften van algemeen belang, niet zijnde van industriële of commerciële aard, die rechtspersoonlijkheid bezit en waarvan (1) de activiteiten in hoofdzaak door de staat, een provincie, een gemeente, een waterschap of een andere publiekrechtelijke instelling worden gefinancierd, (2) het beheer onderworpen is aan toezicht door de staat, een provincie, een gemeente, een waterschap of een andere publiekrechtelijke instelling, of (3) de leden van het bestuur, het leidinggevend of het toezichthoudend orgaan voor meer dan de helft door de staat, een provincie, een gemeente, een waterschap of andere publiekrechtelijke instellingen zijn aangewezen (art. 1 onder q BAO).
Een gemeenschappelijk openbaar lichaam opgericht bij gemeenschappelijke regeling is aan te merken als een instelling die is opgericht met het specifieke doel te voorzien in behoeften van algemeen belang nu de Wet gemeenschappelijke regelingen is bedoeld om samenwerking tussen overheden te faciliteren. Dat het om een samenwerking in het algemeen belang gaat, wordt nog eens benadrukt in artikel 3 GR HWH. Een ander aspect hierbij is of de instelling economisch risico draagt. Volgens Europese jurisprudentie draagt een instelling geen economisch risico indien een mechanisme bestaat dat financiële verliezen van deze instelling automatisch compenseert dan wel indien aannemelijk is dat de overheid deze instelling nimmer failliet zal laten gaan. In artikel 41 GR HWH is hiervoor een voorziening getroffen. Op deze voorziening wordt hieronder nog teruggekomen. Aan de voorwaarde van rechtspersoonlijkheid is voldaan, nu de Wet gemeenschappelijke regelingen het gemeenschappelijk openbaar lichaam rechtspersoonlijkheid toekent (art. 50a jo. art. 8 lid 1 Wgr). Datzelfde geldt voor de afhankelijkheidsrelatie nu de leden van het algemeen bestuur van Het Waterschaphuis door de waterschappen worden aangewezen.
In het zogenoemde Canon-arrest bepaalde de Hoge raad dat toetreding van derden bij een bestaande raamovereenkomst er in ieder geval niet toe mag leiden, dat het object van de aanbesteding onvoldoende is bepaald. Daardoor komt namelijk de in de richtlijn (thans Richtlijn 2004/18/EG) bedoelde transparantie en gelijke behandeling van inschrijvers bij de aanbesteding van overheidsopdrachten zouden worden in het geding.
Ten aanzien van de functie van een aankoopcentrale betekent dit arrest dat per aanbesteding voldoende duidelijk moet zijn namens welke aanbestedende diensten (in casu waterschappen) een raamovereenkomst wordt aanbesteed, almede zo mogelijk een indicatie van het te verwachten inkoopvolume van de betreffende aanbestedende diensten (in casu waterschappen) onder die raamovereenkomst. Latere toetreding van waterschappen tot een reeds aanbestede raamovereenkomst zou immers leiden tot een bij de aanvankelijke aanbesteding van de opdracht door de inschrijvers niet voorziene toename van de totale omvang van de opdrachten. Aangezien inschrijvers hun inschrijving baseren op de gegeven informatie omtrent de omvang van de opdrachten, dient een dergelijke onvoorziene uitbreiding te worden voorkomen. Voorafgaand aan de aanbesteding zal dus goed moeten zijn nagedacht over het te verwachten volume en de mogelijkheden van latere toetreding.
Hierbij zij nog opgemerkt dat Raamovereenkomsten, overeenkomstig artikel 1, onder n. BAO, in beginsel geen afnameverplichting vastleggen, maar slechts de voorwaarden inzake te gunnen overheidsopdrachten. Uit de aanbesteding van een raamovereenkomst door Het Waterschapshuis namens meerdere waterschappen volgt dus niet de verplichting voor elk individueel waterschap om een bepaalde hoeveelheid af te nemen. Wel volgt daaruit de verplichting dat de onder de raamovereenkomst vallende overheidopdrachten niet aan anderen dan de betreffende raamovereenkomstpartij(en) worden gegund althans dat louter tussen opdrachtnemers onder de raamovereenkomst een mini-competitie wordt georganiseerd. Indien het afnamevolume wel volledig vastligt is in beginsel geen sprake van een raamovereenkomst in de zin van het BAO, maar van overheidsopdrachten (sec).
Wat hiervoor is opgemerkt over de aanbestedingsrechtelijke aspecten ziet op de relatie waterschappen - Het Waterschapshuis. Wanneer Het Waterschapshuis zelf als aanbestedende dienst jegens derden optreedt dient zij vanzelfsprekend wel aan te besteden indien het gaat om diensten die vallen onder de voorwaarden uit het BOA.
De taken die Het Waterschapshuis heeft worden in beginsel uitgevoerd voor de deelnemers. Daarbij geldt dat niet alle taken voor alle deelnemers behoeven te worden uitgevoerd. Als basisprincipe geldt dat de waterschappen verplicht deelnemen aan de organisatie van Het Waterschapshuis en niet aan zijn programma's. Per programma wordt op basis van individuele besluiten van waterschappen, vastgesteld welke waterschappen meedoen. Deze programma's worden uitsluitend gefinancierd door de waterschappen die aan dat programma deelnemen (of derden). Alleen deze waterschappen dragen ook het risico.
Waterschappen zijn aanbestedende diensten (art. 1 onder r BAO). Dat betekent dat zij overheidsopdrachten moeten aanbesteden. Van een overheidsopdracht is sprake wanneer er een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel is tussen een of meer dienstverleners en een of meer aanbestedende diensten. Het kan daarbij gaan om overheidsopdrachten voor werken (art. 1 onder h BAO), leveringen (art. 1 onder i BAO) en diensten (art. 1 onder j BAO). De taken die in de gemeenschappelijke regeling zijn opgenomen hoeven in beginsel niet aanbesteed te worden, nu de gemeenschappelijke regeling geen overeenkomst onder bezwarende titel is. Nu de feitelijk uit te voeren programmataken niet expliciet in de gemeenschappelijke regeling beschreven zijn zijn deze in beginsel wel aanbestedingsplichtig. Er moet immers voor elke programmataak een overeenkomst onder bezwarende titel tussen de waterschappen die aan dat programma deelnemen en Het Waterschapshuis wordt gesloten. Er is evenwel een uitzondering op de aanbestedingsplicht die dit effect voorkomt en dat is de zogenoemde variant van inbesteding. Onder inbesteden wordt verstaan de situatie dat een aanbestedende dienst (hier: een waterschap) een opdracht verleent aan een eigen dienst (hier: Het Waterschapshuis) dan wel een entiteit die feitelijk als eigen dienst kan worden beschouwd. In de Europese jurisprudentie worden twee cumulatieve voorwaarden gesteld om van een inbesteding gebruik te kunnen maken: (1) de aanbestedende dienst oefent op de potentiële opdrachtnemer toezicht uit zoals op zijn eigen diensten en (2) de potentiële opdrachtnemer voert het merendeel van zijn werkzaamheden uit ten behoeve van de aanbestedende dienst.
Bij de gemeenschappelijke regeling van Het Waterschapshuis is voldaan aan het toezichtcriterium, aldus het Hof van Justitie: "Wanneer een overheidsinstantie toetreedt tot een intercommunale coöperatieve vennootschap waarvan alle vennoten overheidsinstanties zijn, teneinde aan die vennootschap het beheer van een openbare dienst over te dragen, kan het toezicht van de bij die vennootschap aangesloten instanties op die vennootschap, om als toezicht zoals op hun eigen diensten te worden aangemerkt, door deze instanties gezamenlijk worden uitgeoefend, in voorkomend geval bij meerderheidsbeslissing."
Aan het werkzaamhedencriterium is in ieder geval voldaan wanneer het gemeenschappelijk openbaar lichaam Het Waterschapshuis meer dan 90% van zijn werkzaamheden voor de deelnemers uitvoert, zo valt af te leiden uit eerdere uitspraken van het Hof van Justitie.
Het Waterschapshuis mag zijn taken ook uitoefenen voor derden. Dat geldt zowel voor de ondersteuning als voor het fungeren als aankoopcentrale. Zoals opgemerkt is belangrijke voorwaarde hiervoor wel, dat Het Waterschapshuis het merendeel van zijn taken voor de deelnemers uitvoert, want anders kan geen sprake meer zijn van een inbesteding. Dit is tot uitdrukking gebracht in artikel 22 lid 2 GR HWH. Naar de huidige stand van zaken in de Europese jurisprudentie betekent dit dat Het Waterschapshuis minimaal 90% van zijn taken moet uitvoeren voor de deelnemers.
Ook andere samenwerkingsverbanden waaraan waterschappen deelnemen kunnen overigens gebruik maken van de applicaties die door Het Waterschapshuis worden beheerd, via een inbestedingsconstructie. Immers, als het waterschap zelf van de desbetreffende applicatie mag gebruik maken, mag een samenwerkingsverband dat een eigen dienst van dat waterschap is dat ook.
Op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen moet de gemeenschappelijke regeling de bevoegdheden die aan het bestuur van het gemeenschappelijk openbaar lichaam worden opgedragen opsommen (art. 50a jo. art. 10 lid 2 Wgr). Aan Het Waterschapshuis worden geen publiekrechtelijke bevoegdheden van de dagelijkse besturen van de deelnemende waterschappen overgedragen. Dit is tot uitdrukking gebracht in artikel 23 lid 1 GR HWH. Een publiekrechtelijke bevoegdheid die het gemeenschappelijk openbaar lichaam van rechtswege bezit is de bevoegdheid om ambtenaren aan te stellen (art. 1 Ambtenarenwet).
Het gemeenschappelijk openbaar lichaam Het Waterschapshuis bezit rechtspersoonlijkheid (art. 50a jo. art. 8 lid 1 Wgr). Dat betekent dat Het Waterschapshuis bevoegd is privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten (art. 2:5 jo. art. 3:32 BW). Zo kunnen verenigingen (art. 2:26 lid 2 BW), naamloze vennootschappen (art. 2:64 lid 2 BW), besloten vennootschappen (art. 2:175 lid 2 BW) en stichtingen (art. 2:285 lid 1 BW) worden opgericht. Ook overeenkomsten zijn rechtshandelingen en kunnen dus gesloten worden (art. 6:213 BW). Te denken valt daarbij onder andere aan koop, huur, pacht, opdracht, de arbeidsovereenkomst en de aanneming. De vermogensrechtelijke gevolgen van een handeling van de bestuursorganen van Het Waterschapshuis treffen de rechtspersoon Het Waterschapshuis (art. 1:1 lid 4 Awb).
Sinds de inwerkingtreding van de Wet extern klachtrecht moeten alle bestuursorganen voorzien in een ombudsfunctie (art. 9:18 Awb). Dit kan op twee manieren bij gemeenschappelijke regelingen. Wanneer de gemeenschappelijke regeling niets bepaalt, is de Nationale ombudsman bevoegd (art. 1a lid 1 sub b WNo). De gemeenschappelijke regeling kan bepalen dat de ombudsman of ombudscommissie van één van de deelnemers belast wordt met de ombudsfunctie (art. 50a jo. art. 10 lid 4 Wgr). Er moet dan een keuze worden gemaakt welk waterschap dit wordt, en bepaald moet worden welke deelnemer de gemeenschappelijke regeling inzendt aan de Nationale ombudsman. In artikel 24 GR HWH wordt benadrukt dat de Nationale ombudsman bevoegd is tot externe klachtbehandeling.
In een reglement moet het algemeen bestuur richtlijnen geven voor de kostenverdeelsleutel zoals die jaarlijks in de begroting wordt opgenomen (art. 35 lid 2 en 3 GR HWH). Uitgangspunt bij deze kostenverdeelsleutel is dat de organisatiekosten over alle deelnemers worden verdeeld, terwijl de programmakosten slechts worden verdeeld over de deelnemers die meedoen aan het betreffende programma.
Op de begroting, jaarrekening, administratie en controle zijn de Hoofdstukken XIII, XIV en XV van de Waterschapswet en de Hoofdstukken 4 en 5 van het Waterschapsbesluit van overeenkomstige toepassing, voor zover daar niet van is afgeweken (art. 50e Wgr en art. 36 lid 2 GR HWH).
De Wet gemeenschappelijke regelingen geeft een aantal kaders en termijnen voor de vaststelling van de begroting. Deze zijn overgenomen in de gemeenschappelijke regeling. De intentie is deze waar dat in de praktijk kan zo te hanteren dat optimaal kan worden aangesloten op de begrotingscyclus van de waterschappen. Zo moet het dagelijks bestuur de ontwerpbegroting zes weken voordat deze aan het algemeen bestuur wordt aangeboden aan de algemene besturen van de waterschappen zenden (art. 50g lid 1 Wgr en art. 38 lid 2 GR HWH). De waterschappen moeten de ontwerpbegroting voor een ieder ter inzage leggen en tegen betaling van de kosten algemeen verkrijgbaar stellen. Hiervan moet openbare kennisgeving geschieden (art. 50g lid 2 Wgr en art. 38 lid 3 GR HWH). De algemene besturen van de deelnemende waterschappen kunnen bij het dagelijks bestuur van Het Waterschapshuis hun zienswijzen bekend maken. Het dagelijks bestuur van Het Waterschapshuis voegt deze zienswijzen bij de ontwerpbegroting zoals die wordt aangeboden aan het algemeen bestuur van Het Waterschapshuis (art. 50g lid 3 Wgr en art. 38 lid 4 GR HWH). Deze zogenoemde voorhangprocedure geldt eveneens voor begrotingswijzigingen, behoudens voor die wijzigingen die geen verandering brengen in de bijdragen van een of meerdere waterschappen (art. 38 lid 5 GR HWH).
Het algemeen bestuur van Het Waterschapshuis stelt de begroting vast (art. 50f lid 1 Wgr en art. 39 lid 1 GR HWH). Het dagelijks bestuur van Het Waterschapshuis zendt de begroting binnen vier weken na vaststelling, in ieder geval voor 1 augustus aan alle colleges van gedeputeerde staten. Het algemeen bestuur zendt de begroting aan de deelnemers, die bij gedeputeerde staten hun zienswijzen bekend kunnen maken.
Het algemeen bestuur van Het Waterschapshuis stelt de jaarrekening vast (art. 50f lid 3 Wgr en art. 39 lid 3 GR HWH). Het dagelijks bestuur van Het Waterschapshuis zendt de jaarrekening binnen twee weken na vaststelling, maar uiterlijk voor 15 juli aan alle colleges van gedeputeerde staten.
Volgens de Circulaire aansprakelijkheid voor schulden van openbare lichamen op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen zijn de deelnemers aan een gemeenschappelijke regeling verplicht een daarbij opgericht openbaar lichaam van middelen te voorzien waardoor het de taken waartoe het is opgericht naar behoren kan vervullen. Daartoe behoren ook de financiële verplichtingen die het openbaar lichaam ter uitvoering van die taken is aangegaan. Daarnaast behoren tot de verplichte uitgaven van een openbaar lichaam evenals voor waterschappen de aflossing van schulden en renten en andere opeisbare schulden.
De bepaling uit artikel 41 GR HWH is dus een algemeen geldende rechtsplicht voor deelnemers aan een GR, beschermt de positie van derden jegens Het Waterschapshuis en is gebaseerd op de modelbepaling uit genoemde circulaire. De bepaling is noodzakelijk om bijvoorbeeld geldleningen bij de Waterschapsbank aan te kunnen gaan.
Artikel 41 heeft geen betekenis voor de interne verdeling van de schulden, d.w.z. de verdeling van de kosten tussen de deelnemers aan Het Waterschapshuis. Daarvoor geldt de kostenverdeelsleutel zoals die op grond van artikel 35 GR HWH in een verordening moet worden vastgelegd. Daarbij liggen in artikel 35 de principes al vast. Van belang zijn dan vooral de leden 3 en 5. Hieruit blijkt dat er voor elk programma een specifieke kostenverdeelsleutel wordt vastgesteld die garandeert dat de waterschappen die deelnemen aan dat programma een kostendekkende bijdrage betalen. Waterschappen die niet aan dat programma deelnemen kunnen in voorkomende gevallen de waterschappen die wel deelnemen aanspreken op hun verantwoordelijkheid in deze.
Om deze relatie te verduidelijken is in artikel 41 een verwijzing naar artikel 35 opgenomen.
5.1 Toetreding tot de gemeenschappelijke regeling
Aan de gemeenschappelijke regeling kunnen in eerste instantie uitsluitend waterschappen deelnemen. Dat laat onverlet dat het in de toekomst wenselijk kan zijn dat ook andere entiteiten, zoals een ander gemeenschappelijk openbaar lichaam (belastingsamenwerkingsverband) of een gemeente toetreden. De toetreding van zo'n andere entiteit betekent dat de gemeenschappelijke regeling gewijzigd zal moeten worden. Dat sluit ook aan bij de wettelijke systematiek. Wanneer bijvoorbeeld een gemeente toetreedt, is niet langer Hoofdstuk III van de Wet gemeenschappelijke regelingen, maar Hoofdstuk V van die wet van toepassing. Een aantal bepalingen zal dan ook verplicht moeten worden aangepast.
Over de toetreding wordt besloten door het algemeen bestuur van Het Waterschapshuis, waarbij de bestuursleden verplicht ruggespraak moeten hebben met het dagelijks bestuur van hun waterschap. De dagelijkse besturen van de waterschappen en het dagelijks bestuur van de potentiële nieuwe deelnemer moeten immers betrokken zijn bij het toetredingsbesluit (art. 50 lid 3 jo art. 50 lid 1 Wgr). De dagelijkse besturen hebben voor de toetreding toestemming nodig van hun algemeen bestuur (art. 50 lid 3 jo lid 2 Wgr). Voorts is voor de toetreding goedkeuring nodig van Gedeputeerde Staten van Utrecht (art. 50k jo. art. 50i Wgr). Gedeputeerde Staten van Utrecht moeten de colleges van gedeputeerde staten van de andere provincies horen alvorens zij tot goedkeuring overgaan (art. 50k jo. art. 50i Wgr). Gedeputeerde Staten van Utrecht dienen binnen dertien weken te beslissen over de goedkeuring (art. 10:31 lid 1 Awb), welke termijn eenmaal met dertien weken kan worden verlengd (art. 10:31 lid 2 Awb). Wanneer Gedeputeerde Staten niet tijdig beslissen dan wordt de goedkeuring geacht te zijn verleend (art. 10:32 lid 4 Awb).
5.2 Uittreding uit de gemeenschappelijke regeling
Voor de continuïteit van Het Waterschapshuis is het tevens van belang voorwaarden aan uittreding te verbinden. Uittreding geschiedt bij besluit van het dagelijks bestuur van het waterschap dat wil uittreden, waarbij het dagelijks bestuur toestemming nodig heeft van zijn algemeen bestuur (art. 50 Wgr). Het dagelijks bestuur dient zijn voornemen kenbaar te maken bij het dagelijks bestuur van Het Waterschapshuis. Vervolgens dient een liquidatieplan te worden vastgesteld door het algemeen bestuur van Het Waterschapshuis. Een waterschap mag niet uittreden binnen vijf jaar nadat hij is toegetreden. Op die manier wordt de bestaanszekerheid van Het Waterschapshuis gegarandeerd.
Om te kunnen komen tot de inwerkingtreding van deze gemeenschappelijke regeling zullen en alle dagelijkse besturen het besluit genomen moeten hebben om tot toetreding tot deze gemeenschappelijke regeling en moeten die besluiten bekend gemaakt zijn. Daarmee hebben alle waterschappen bepalende zeggenschap gehad over de inhoud van deze gemeenschappelijke regeling.. Bij deze constructie past tevens dat alle waterschappen die toetreden bepalende zeggenschap hebben over de financiële startpositie van de gemeenschappelijke regeling. Dit geldt met name voor de beslissing inzake de startbegroting en de passiva-activa-transactie op basis waarvan de gemeenschappelijke regeling de passiva en activa van de Stichting Het Waterschapshuis verwerft. Ten aanzien van deze twee besluiten van het algemeen bestuur van Het Waterschapshuis is daarom unanimiteit vereist.