Maatregelenverordening IOAW en IOAZ

Algemene Toelichting

ALGEMENE TOELICHTING

Op 15 december 2009 heeft de Eerste Kamer ingestemd met het Wetsvoorstel bundeling van uitkeringen inkomensvoorziening aan gemeenten (Wet BUIG). Met de inwerkingtreding van de Wet BUIG per 1 januari 2010 krijgt de gemeente een grotere beleidsmatige rol en financiële verantwoordelijkheid rond de uitvoering van de IOAW, IOAZ, WWIK en Bbz2004.

Door de Wet BUIG wordt het aantal landelijke regels verder sterk teruggedrongen. In de plaats komt een grotere beleidsruimte voor de gemeente. Daardoor wordt de gemeente ook gevorderd om op een aantal punten zelf beleid te ontwikkelen.

Voor de IOAW en IOAZ geldt dat er per 01 juli 2010 een maatregelenverordening moet worden vastgesteld, zodat het beleid ten aanzien van de verlaging van de uitkering is vastgelegd.

Artikel 34 van de IOAW en artikel 34 van de IOAZ bevatten de opdracht aan gemeenten om een maatregelenbeleid in een verordening vast te leggen.

In deze verordening is er daarbij voor gekozen om met betrekking tot de IOAW en IOAZ te komen tot een zo veel mogelijk analoog aan het WWB-regime toe te passen afstemmingsbeleid. Daarbij zij opgemerkt dat in afwijking van de WWB, de IOAW en IOAZ in een aantal situaties de mogelijkheid creëren om een maatregel voor onbepaalde duur op te leggen.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

HOOFDSTUK 1 Algemene bepalingen

Artikel 1 Begripsomschrijving

Dit artikel geeft een nadere uitleg van de begrippen welke in de verordening worden gebruikt.

Artikel 2 Het opleggen van een maatregel

Dit artikel bundelt het bepaalde in artikel 20, eerste lid IOAZ en artikel 20, tweede lid IOAW.

Artikel 3 Berekeningsgrondslag

Zoals reeds aangegeven wordt de maatregel toegepast op de netto norm.

Artikel 4 Hoogte en duur van de maatregel

Eerste lid

In dit lid is de hoofdregel neergelegd, het college dient een op te leggen maatregel af te stemmen op de individuele omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde en de mate van verwijtbaarheid. Deze bepaling brengt met zich mee dat het college bij elke op te leggen maatregel zal moeten nagaan of gelet op de individuele omstandigheden van de betrokkene afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardmaatregel geboden is. Afwijking van de standaardmaatregel kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen en kan zowel gebaseerd zijn op de ernst van de gedraging als de mate van verwijtbaarheid of de omstandigheden van de belanghebbende afzonderlijk. Waar verderop in de verordening gedragingen worden genormeerd, kan daarvan dus worden afgeweken op de genoemde gronden. Dat is om redactionele redenen expliciet verwoord, zodat bij de normering van de maatregelen in het vervolg van de verordening niet steeds hoeft te worden gesteld dat de maatregel een percentage bedraagt ‘onverminderd artikel 4, eerste lid’, m.a.w. met de mogelijkheid af te wijken.

Dit betekent dat het college bij het beoordelen of een maatregel moet worden opgelegd, en zo ja welke, telkens de volgende drie stappen moet doorlopen:

Stap 1: vaststellen van de ernst van de gedraging

Stap 2: vaststellen van de verwijtbaarheid

Stap 3: vaststellen van de omstandigheden van de verwijtbaarheid

Stap 4: vaststellen van de omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde

De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in het standaardpercentage waarmee de uitkering wordt verlaagd. Wat betreft de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 7.

Matiging van de opgelegde maatregel wegens persoonlijke omstandigheden kan bijvoorbeeld in de volgende gevallen aan de orde zijn:

• 1.

  Bijzondere financiële omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde, zoals bijvoorbeeld hoge woonlasten of andere vaste lasten of uitgaven van bijzondere aard waarvoor geen financiële tegemoetkoming mogelijk is;

• 2.

  Sociale omstandigheden, gezinnen met kinderen bijvoorbeeld;

• 3.

  Bij een opeenstapeling van maatregelen: de zwaarte van het geheel aan maatregelen is niet evenredig aan de ernst van de gedraging en de mate van verwijtbaarheid.

Tweede lid

Dit artikel bepaalt de algemene duur van een maatregel op 1 maand. Door de duur van de maatregel in de algemene bepalingen op te nemen, wordt voorkomen dat overal waar een maatregel wordt genoemd steeds weer moet worden aangegeven dat deze voor 1 maand wordt opgelegd. Het derde lid maakt hier een algemene uitzondering op, door bij recidive de duur te verdubbelen.

Artikel 5 Het besluit tot opleggen van een maatregel

Het verlagen van de uitkering, omdat een maatregel wordt opgelegd, vindt plaats door middel van een besluit. In dit artikel wordt aangegeven wat in het besluit in ieder geval moet worden vermeld. Deze eisen vloeien rechtstreeks voort uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dan met name het motiveringsbeginsel. Het motiveringsbeginsel houdt onder andere in dat een besluit aan betrokkene kenbaar is gemaakt en deugdelijk is gemotiveerd (afdeling 3.7 Awb).

Artikel 6 Horen van belanghebbende

Eerste lid

Op grond van artikel 4.1.2. van de Awb is in een aantal gevallen het horen van de belanghebbende verplicht bij de voorbereiding van beschikkingen. Deze hoorplicht geldt echter niet bij de voorbereiding van beschikkingen die betrekking hebben op een financiële aanspraak (artikel 4:12), behalve bij subsidies.

In dit artikel wordt het horen van de belanghebbende voordat een maatregel wordt opgelegd in beginsel voorgeschreven.

Tweede lid

Dit lid bevat een aantal uitzonderingen op deze hoorplicht. De onderdelen a en b staan ook genoemd in artikel 4: 11 en de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 7 Afzien van het opleggen van een maatregel

Eerste lid

Een reden om af te zien van het opleggen van een maatregel is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit is het nodig dat een maatregel spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt opgelegd. Om deze reden wordt onder a geregeld dat het college geen maatregelen oplegt voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden.

Tweede lid

In individuele omstandigheden kan wegens dringende redenen worden afgezien van het opleggen van een maatregel. Van dringende redenen is sprake als de gevolgen van het opleggen van een maatregel onaanvaardbaar zou zijn. Dat vergt een beoordeling van de situatie van de uitkeringsgerechtigde, maar daarvan zal niet spoedig sprake zijn.

Derde lid

Het doen van een schriftelijke mededeling dat het college afziet van het opleggen van een maatregel wegens dringende redenen is van belang in verband met eventuele recidive.

Artikel 8 Ingangsdatum en tijdvak

Eerste lid

Het opleggen van een maatregel vindt plaats door het verlagen van de uitkering. Verlaging kan in beginsel op twee manieren:

• 1.

  met terugwerkende kracht, door middel van een herziening van de uitkering; of

• 2.

  door middel van verlaging van de norm in de eerstvolgende maand(en)

Het verlagen van de norm die in de nabije toekomst wordt verstrekt, is de gemakkelijkste methode. Gemeenten hoeven in dat geval niet over te gaan tot herziening van de uitkering en het te veel betaalde bedrag aan uitkering terug te vorderen. Om die reden is in dit lid vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd met ingang van de eerstvolgende kalendermaand, waarbij wordt uitgegaan van de voor die maand geldende norm.

Tweede lid

Wanneer een uitkeringsbedrag nog niet (volledig) aan de uitkeringsgerechtigde is uitbetaald, kan het praktisch zijn om de verlaging van de uitkering te verrekenen met het bedrag dat nog moet worden uitbetaald. In dat geval moet de uitkering wel worden herzien en teruggevorderd.

Derde lid

Dit lid regelt dat een maatregel voor bepaalde tijd wordt opgelegd. Door een maatregel voor een bepaalde periode op te leggen, weet de uitkeringsgerechtigde die met een maatregel wordt geconfronteerd waar hij aan toe is. Het college kan na afloop van de periode waarvoor de maatregel is getroffen opnieuw een maatregel opleggen. Hiervoor is dan wel weer een apart besluit voor nodig.

Wordt een maatregel voor een langere duur dan drie maanden opgelegd, dan zal het college de maatregel aan een herbeoordeling moeten onderwerpen.

De gemeente mag zelf bepalen wanneer de herbeoordeling plaatsvindt, als dat maar gebeurt binnen drie maanden nadat het besluit is genomen. Bij zo´n herbeoordeling hoeft niet opnieuw een besluit te worden genomen, waarbij alle relevante feiten en omstandigheden opnieuw tegen het licht worden gehouden. Een marginale beoordeling volstaat: het college moet beoordelen of het redelijk is dat de opgelegde maatregel wordt gecontinueerd. Daarbij kan worden gekeken naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeert, maar bijvoorbeeld ook of de betreffende persoon nu wel aan zijn verplichtingen voldoet.

Vierde lid

Indien de uitkering van betrokkene reeds is beëindigd en er toch verwijtbaar gedrag wordt geconstateerd biedt dit lid de mogelijkheid om alsnog een maatregel op te leggen.

De uitkering wordt in dat geval herzien en het teveel betaalde bedrag aan bijstand wordt teruggevorderd. Dit ligt vooral voor de hand indien er sprake is van het niet nakomen van de inlichtingenplicht en het teveel betaalde bedrag aan uitkering van de uitkeringsgerechtigde moet worden teruggevorderd. In dat geval wordt al een uitkeringsbedrag teruggevorderd en niet alleen vanwege het feit dat met terugwerkende kracht een maatregel wordt opgelegd.

Artikel 9 Samenloop van gedragingen

Eerste lid

De regeling voor de samenloop heeft betrekking op de schending van de verplichtingen genoemd in de wet (artikel 20 IOAW en IOAZ). Indien sprake is van één gedraging die als een schending van meerdere verplichtingen kan worden aangemerkt, dan dient voor het toepassen van de maatregel te worden uitgegaan van de verplichting waarop de zwaarste maatregel van toepassing.

Tweede lid

Is sprake van verschillende gedragingen (meerdaadse samenloop) dan dient voor iedere gedraging afzonderlijk het maatregelpercentage te worden berekend en gelijktijdig worden opgelegd, tenzij dit niet verantwoord is. Daarnaast dient altijd de individuele toets aan artikel 4, eerste lid worden toegepast.

HOOFDSTUK 2 Geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid

Artikel 10 Indeling in categorieën

In deze verordening wordt gedifferentieerd in categorieën. Gekozen is voor zo veel mogelijk aansluiting bij de maatregelenverordening WWB.

De gedragingen worden in 4 categorieën onderscheiden. Hierbij is de ernst van de gedraging het onderscheidend criterium. Een gedraging wordt ernstiger geacht naarmate de gedraging concretere gevolgen heeft voor het niet verkrijgen van betaalde arbeid.

De eerste categorie betreft de formele verplichting om zich als werkzoekende in te schrijven bij het UWV Werkbedrijf en ingeschreven te blijven.

De tweede categorie betreft de verplichting tot een actieve opstelling op de arbeidsmarkt, de eigen verantwoordelijkheid van de belanghebbende om bijvoorbeeld voldoende te solliciteren en te voldoen aan een oproep.

In de derde categorie gaat het om gedragingen die direct een aanleiding vormen tot een beroep op uitkering of het zonder noodzaak langer voortduren daarvan. Het gaat hier om het stellen van niet verantwoorde beperkingen ten aanzien van de aanvaardbare arbeid en om gedragingen die de kansen op arbeidsinschakeling verminderen. Voorbeelden van deze categorie zijn negatieve gedragingen bij sollicitaties en onvoldoende meewerken aan het opgesteld trajectplan waaronder ook sociale activering kan worden gesteld.

De vierde categorie betreft het niet meewerken aan een Work First voorziening.

Ten opzichte van de WWB maatregelenverordening zijn in deze bepaling geen gedragingen opgenomen die verband houden met het niet aanvaarden dan wel het door eigen toedoen verliezen van algemeen geaccepteerde arbeid. Dit houdt verband met het feit dat juist bij deze gedragingen de IOAW en IOAZ de mogelijkheid biedt tot tijdelijke of blijvende (gedeeltelijke) weigering van de uitkering. De sanctie bij deze vorm van gedragingen is daarom in een apart hoofdstuk opgenomen.

Artikel 11 De hoogte en duur van de maatregel

Eerste lid

Deze bepaling bevat de standaardmaatregelen voor de vier categorieën van gedragingen die verband houden met het geen of onvoldoende medewerking verlenen aan het verkrijgen of behouden van algemeen geaccepteerde arbeid.

Tweede lid

Dit lid voorziet in de mogelijkheid tot het opleggen van een maatregel van onbepaalde duur bij het door eigen toedoen niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid.

Gemeenten kunnen IOAW en IOAZ-gerechtigden een blijvende maatregel opleggen. Dit is een bevoegdheid van de gemeente, geen verplichting.

Het is daarom een beleidskeuze van de gemeente om al dan niet invulling te geven aan een blijvende maatregel ter hoogte van het verwijtbaar misgelopen inkomen uit of in verband met arbeid.

In deze verordening is niet gekozen voor een blijvende maatregel, maar in plaats daarvan voor een tussenoplossing: een maatregel voor onbepaalde duur. Het college krijgt de mogelijkheid om na drie maanden, dan wel als de omstandigheden van de persoon en zijn gezin daartoe aanleiding geven, de maatregel te herzien.

De reden hiervoor is dat wanneer er een blijvende verlaging of weigering wordt gegeven, het inkomen onder het sociaal minimum terecht kan komen. Wanneer er dan geen in aanmerking te nemen vermogen aanwezig is, kan een aanvullend beroep op WWB worden gedaan. Het nadeel is dan dat er twee uitkeringen naast elkaar lopen.

Derde lid

Het college heroverweegt de maatregel binnen drie maanden.

HOOFDSTUK 3 Het door eigen toedoen verliezen van algemeen geaccepteerde arbeid, alsmede het nalaten algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden

Artikel 12 Door eigen toedoen verliezen van algemeen geaccepteerde arbeid

In deze bepalingen is de mogelijkheid die de IOAW en IOAZ biedt om een maatregel voor onbepaalde duur op te leggen volledig uitgewerkt. Zie ook de toelichting bij artikel 11 tweede lid.

Artikel 13 Niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid

Zie toelichting artikel 12.

HOOFDSTUK 4 Overige gedragingen die leiden tot een maatregel

Artikel 14 Zeer ernstige gedragingen

Eerste lid

Onder de term 'zeer ernstige misdragingen' kunnen diverse vormen van agressie worden verstaan, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel wordt beschouwd. Gemeenten kunnen alleen een maatregel opleggen indien er een verband bestaat tussen de ernstige misdraging en (mogelijke) belemmeringen voor de gemeente bij het vaststellen van het recht op een uitkering. Vandaar dat in dit artikel wordt bepaald dat de zeer ernstige misdragingen moeten hebben plaatsgevonden onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van de IOAW/IOAZ. In artikel 20, lid 2 IOAW/IOAZ wordt gesproken over 'het zich jegens het college zeer ernstig misdragen'. Dit betekent dat alleen (zeer) agressief gedrag tegenover leden van het college en hun ambtenaren aanleiding zijn voor het opleggen van een maatregel. Of dit ook ‘a contrario’ betekent dat geen maatregel kan worden opgelegd als er sprake is van zeer ernstige misdragingen jegens externe uitvoerders van de IOAW/IOAZ, zoals het UWV-WERKbedrijf, re-integratiebedrijven, opleidingsinstituten e.d. is niet duidelijk. De Centrale Raad van Beroep heeft zich daar tot dusver niet over uitgelaten.

Bij het vaststellen van de maatregel in de situatie dat een uitkeringsgerechtigde zich ernstig heeft misdragen, zal evenzeer gekeken moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van de uitkeringsgerechtigde. Wat betreft het vaststellen van de ernst van de gedraging, kunnen de volgende vormen van agressief gedrag in een oplopende reeks (steeds ernstiger) worden onderscheiden: a. verbaal geweld (schelden); b. discriminatie; c. intimidatie (uitoefenen van psychische druk); d. zaakgericht fysiek geweld (vernielingen); e. mensgericht fysiek geweld; f. combinatie van agressievormen.

Voor het bepalen van verwijtbaarheid van de misdraging zal gekeken moeten worden naar de omstandigheden waaronder de misdraging heeft plaatsgehad. In dit verband is het relevant een onderscheid te maken tussen instrumenteel geweld en frustratiegeweld. Van instrumenteel geweld is sprake als iemand het toepassen van geweld bewust gebruikt om een bepaald doel te bereiken (bijvoorbeeld het verkrijgen van een uitkering). Agressie die ontstaat door onmacht, ontevredenheid, onduidelijkheid en dergelijke kan worden aangeduid met frustratieagressie. Het zal duidelijk zijn dat de mate van verwijtbaarheid bij instrumenteel geweld in beginsel groter is dan bij frustratiegeweld.

Het opleggen van een maatregel staat geheel los van het doen van aangifte bij de politie. Het college legt een maatregel op, terwijl de functionaris tegen wie de agressie zich richtte aangifte kan doen bij de politie.

Tweede lid

In lid 2 is vastgelegd dat evenals bij andere vormen van verwijtbaar gedrag soms een waarschuwing op zijn plaats kan zijn en gegeven kan worden.

Derde lid

In het derde lid komt evenals bij andere gedragingen tot uitdrukking dat recidive een reden kan zijn de maatregelduur te verlengen.

HOOFDSTUK 5 Slotbepalingen

De artikelen 15 en 16 behoeven geen nadere toelichting.