Beleidsregels Toetsen met beleid 2013

Inhoud

Inhoud [Klik hier om het document te downloaden]

1. Inleiding

1.1 Aanleiding

Omdat het voor iedere gemeente onmogelijk is dat alle aanvragen op alle aspecten uit (met name) het Bouwbesluit worden getoetst, zijn wij met prioriteiten gaan werken. Deze prioriteiten hebben we op 19 mei 2009 beleidsmatig vastgelegd in de nota ‘Toetsen met beleid’. De nu voorliggende notitie is een wijziging van deze beleidsregels. De invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht per 1 oktober 2010 en het Bouwbesluit 2012 per 1 april 2012 zijn aanleiding geweest om de beleidsregels te wijzigen.

In deze beleidsregels leggen wij vast hoe wij omgaan met aanvragen die getoetst worden aan het Bouwbesluit 2012. De toetsniveaus hebben wij vastgelegd op grond van inschatting van risico’s en vaststelling van prioriteiten.

1.2 Beleidsuitgangspunten

De regelgeving in het Bouwbesluit bevat talloze en gedetailleerde technische voorschriften die niet naar zwaarte zijn gedifferentieerd. Het is in de praktijk niet mogelijk voor de toetser, die de vergunningaanvragen moet controleren, om al deze voorschriften te toetsen om na te gaan of in het voorliggende ontwerp aan de vereisten is voldaan. Bovendien vraagt niet elk bouwwerk om dezelfde soort toetsing en niet alle voorschriften zijn van toepassing op ieder bouwwerk. In de praktijk vindt om de genoemde redenen volledige toetsing nooit plaats. Dit zou niet werkbaar en niet efficiënt zijn. Er moeten dus keuzes worden gemaakt in de mate van controle aan de bouwregelgeving. In de nota toetsen met beleid van 2009 hebben wij een prioriteitenmatrix vastgesteld. Op basis van het nieuwe Bouwbesluit heeft het Collectieve Kwaliteitscriteria Bouwvergunning (CBK) van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht de prioriteitenmatrix aangepast. Dit toetsingsprotocol is overgegaan in het BRIS (Bouw Regelgeving Informatie Systemen) programma. Ook wij hebben de prioriteitenmatrix hierop aangepast.

Door het vastleggen van de toetsniveaus:

• ·

  worden bouwplannen eenduidig, consequent, transparant en adequaat getoetst.

• ·

  worden keuzes en prioriteiten gemotiveerd en bestuurlijk vastgelegd.

• ·

  kan naar burgers toe worden aangegeven aan welke voorschriften uit het Bouwbesluit is getoetst.

Vermindering risico’s

Door prioriteiten te stellen, tracht de gemeente de risico’s op incidenten tijdens de bouw en het gebruik als het gevolg van het niet voldoen aan de bouwtechnische eisen, verder terug te dringen.

Op een aantal onderdelen zal op een hoger niveau worden getoetst. Hiermee wordt het risico van het niet voldoen van bouwwerken aan de bouwtechnische eisen verminderd. Wanneer we het risico tot (nagenoeg) nul zouden reduceren, moeten we volledig toetsen. Dit is budgettair gezien niet haalbaar maar ook niet noodzakelijk. Het gaat er om, dat met de toetsing die risico’s tot een aanvaardbaar niveau worden teruggebracht.

Er is geen enkele gemeente die alles volledig toetst. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu is hiervan op de hoogte en accepteert dit gegeven. Het ministerie eist alleen een acceptabel basisniveau. Het toetsingsprotocol BRIS biedt dit acceptabele basisniveau (zie Hoofdstuk 3).

1.3 Reikte

Dit beleid gaat uitsluitend over de toets van omgevingsvergunningplichtige aanvragen en meldingen aan de eisen uit het Bouwbesluit 2012. Het uitgangspunt is ook dat dit voor het gehele proces (van de ontvankelijkheidstoets van de aanvraag/ melding tot en met het toezicht op de bouwplaats) geldt.

De afgelopen jaren mogen steeds meer gebouwen/bouwwerken vergunningsvrij gebouwd worden. Hiervoor hoeft dus geen vergunningaanvraag te worden ingediend. Deze bouwwerken moeten echter wel aan het Bouwbesluit 2012 voldoen. Omdat een aanvraag niet nodig is, worden deze bouwplannen niet vooraf getoetst. Controle hiervan moet plaatsvinden in de toezichthoudende en handhavende sfeer. Dit toetsingsprotocol geldt niet voor het vergunningsvrij bouwen. Het bouwwerk moet echter wel voldoen aan de minimale eisen van het Bouwbesluit

Het college van Burgemeester en wethouders zijn bevoegd een omgevingsvergunning te verlenen dan wel te weigeren. De omgevingsvergunning kan bestaan uit bijvoorbeeld een bouwactiviteit, milieuactiviteit, activiteit gemeentelijk monument etc. In deze notitie hebben we het alleen over de bouwactiviteit en de activiteit ingebruikname brandveiligheid.

Daarnaast kent de Wabo ook nog de sloopmeldingen en de gebruiksmeldingen. Deze zijn eveneens meegenomen in deze notitie omdat door de wijzigingen in het Bouwbesluit de versnipperde regelgeving vanuit de Bouwverordening en het Gebruiksbesluit zijn opgenomen.

Handhavingsbeleids- en programma gemeente Groningen

In 2004 heeft het college het handhavingsbeleidsplan en –programma ‘Handhaven met Beleid” vastgesteld. In het beleidsplan en het programma zijn onder meer de prioriteiten voor het toezicht op de bouwplaats vastgesteld. De nota “Verslag handhaving bouwregelgeving 2005-2008 en handhavingsprogramma 2009” is de opvolger van het genoemde beleidsplan en programma.

Eén van de randvoorwaarden voor het aanpassen van het toetsingsbeleid is de afstemming van de prioriteiten in het gehele bouw- en sloopproces. Dit betekent dat voor het gehele proces (vanaf ontvankelijksheidtoets van de aanvraag tot en met het toezicht op de bouwplaats) dezelfde prioriteiten gelden. Dit betekent overigens niet dat met alle prioriteiten op dezelfde manier omgegaan moet worden. Het is mogelijk om bijvoorbeeld bij het toezicht steekproeven te nemen. Het voorgaande heeft tot gevolg dat het volgende (integrale) handhavingsbeleidsplan en –programma voor de regelgeving met betrekking tot bouw, sloop en gebruik afgestemd moet worden op dit onderhavige beleidsplan.

2. Wetgeving

2.1 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Per 1 oktober 2010 is de Wet Algemene Bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bevat regels voor de omgevingsvergunning en de bestuursrechtelijke handhaving van een groot aantal regelingen op het gebied van de fysieke leefomgeving. De Wabo heeft een groot aantal (circa 25) vergunningen, ontheffingen en meldingen (toestemmingen) tot één omgevingsvergunning samengevoegd. De dienstverlening aan burger en bedrijf verbetert als gevolg van de introductie van de omgevingsvergunning voor de betreffende toestemmingstelsels.

Eén omgevingsvergunning leidt tot de invoering van één loket, één (digitaal) aanvraagformulier, één bevoegd gezag (één aanspreekpunt), één uniforme en in het algemeen ook kortere procedure, één rechtsbeschermingsprocedure en één handhavend bestuursorgaan.

De samenvoeging van deze toestemmingen leidt tot een omvangrijke vermindering van het aantal toestemmingen en een daarmee overeenkomende vermindering van administratieve lasten. De beleidsregels van 2009 spreken nog van de oude benamingen zoals bouwvergunningen, sloopvergunning etc.

2.2 Bouwbesluit 2012

De huidige voorschriften waren verbrokkeld opgenomen in een veelheid aan regelingen: het Bouwbesluit 2003, de daarbij behorende ministeriële regeling, het Gebruiksbesluit, het Besluit

aanvullende regels veiligheid wegtunnels (Barvw) en de gemeentelijke bouwverordeningen. Deze regelingen hebben elk hun eigen systematiek, begrippen en begripsomschrijvingen. Het is voor iedereen veel eenvoudiger wanneer deze voorschriften op elkaar afgestemd in één algemene maatregel van bestuur en één daarbij behorende ministeriële regeling zijn opgenomen. Dit is nu gerealiseerd met het nieuwe Bouwbesluit 2012. De vereenvoudiging,

integratie, afstemming en uniformering die daarmee wordt bereikt, draagt bij aan de vermindering van de regeldruk en van administratieve en bestuurlijke lasten.

In Bijlage 1 staan in het kort de belangrijkste wijzigingen opgesomd.

De volgende aanvragen/meldingen moeten worden getoetst aan het Bouwbesluit:

*De sloopmelding heeft pas vanaf 1 april 2012 zijn intrede gedaan. Bij deze melding moet alleen worden beoordeeld of de stukken compleet zijn. Als de melding volledig is, wordt deze geaccepteerd. Inhoudelijk wordt alleen getoetst of er nadere voorwaarden moeten worden gesteld in het kader van bijvoorbeeld veiligheid.

** De technische toets vindt plaats door de Brandweer

3. Het toetsingsprotocol

3.1 Matrix

De Vereniging BWT Nederland heeft samen met het project Collectieve Kwaliteitscriteria Bouwvergunning (CKB) een systeem ontwikkeld om de bouwplantoets transparant en vergelijkbaar te maken voor alle betrokkenen. Dit toetsprotocol is opgegaan in het BRIS programma. Dit betekent werken vanuit kwaliteitsbesef: afspreken wat je gaat doen, doen wat je hebt afgesproken, en dat ook zichtbaar maken. Het systeem wat is ontwikkeld, wordt ook het toetsingsprotocol genoemd.

Het toetsingsprotocol bestaat uit een matrix. In deze matrix worden verticaal de afdelingen per hoofdstuk uit het Bouwbesluit 2012 weergegeven. Horizontaal zijn de gebruiksfuncties weergegeven die het Bouwbesluit kent. Denk bijvoorbeeld aan de woonfunctie, industriefunctie en winkelfunctie. Per combinatie van het voorschrift en de gebruiksfunctie wordt in de matrix weergegeven hoe intensief een bouwplan moet worden getoetst.

3.2 De toetsniveau’s

De matrix werkt evenals de vorige matrix met vijf niveaus van toetsing.

Niveau 0: Geen toets

Bij dit toetsniveau is het niet te beoordelen of aan een voorschrift wordt voldaan. Het niet beoordelen van een bouwplan komt in onze matrix niet voor.

Niveau 1: Uitgangspuntentoets:

Hier gaat het om of de alle stukken beschikbaar zijn om de aanvraag inhoudelijk te beoordelen. Controle beperkt zich tot de aangeleverde stukken.

Niveau 1 geeft in beginsel minimale invulling aan de taak van de toetsende instantie. Niveau 1 kan worden toegepast op voorschriften waarvan de kans dat daaraan niet wordt voldaan gering is en waarvan bovendien de gevolgen van niet voldoen zeer gering zijn. Met andere worden, het gaat hierbij om voorschriften met een gering risico.

Feitelijk is niveau 1 niet meer dan het beoordelen of alle stukken beschikbaar zijn om de aanvraag of melding inhoudelijk te kunnen behandelen.

Niveau 2: Visueel toetsen

Gecontroleerd wordt of de uitgangspunten op de stukken die zijn aangeleverd om het betreffende aspect te kunnen toetsen compleet en te toetsen zijn, waarbij van ieder te toetsen aspect wordt nagegaan of de uitgangspunten juist zijn en of de uitkomsten aannemelijk zijn.

Niveau 2 is inhoudelijk het basisniveau binnen de matrix. Het is mogelijk om op basis van een aannemelijke uitkomst een vergunning te verlenen danwel een melding te accepteren. Indien een uitkomst niet aannemelijk is, zal de berekening altijd gecontroleerd/ nagerekend moeten worden. Ook kan de aanvrager verzocht worden om door aanvulling van gegevens meer duidelijkheid te verschaffen.

Niveau 3: Representatief toetsen

Gecontroleerd wordt of de uitgangspunten op de aangeleverde stukken om het betreffende aspect te kunnen toetsen compleet en te toetsen zijn. Van ieder te toetsen aspect wordt nagegaan of de uitgangspunten juist zijn en of de uitkomsten aannemelijk zijn. De maatgevende berekeningen worden gecontroleerd dan wel nagerekend.

Niveau 3 is het niveau van toetsen voor voorschriften met de betrekking tot veiligheid en gezondheid, met name voor kwetsbare groepen. Niveau 3 is eveneens geadviseerd voor voorschriften die gesteld zijn in het algemeen belang. Het bepalen van wat de belangrijkste berekeningen zijn, blijft een taak van de toetser. Welke resultaten nagerekend worden, wordt bepaald op basis van resultaten van de visuele toets.

Niveau 4: Volledig toetsen

Gecontroleerd wordt of de uitgangspunten op de stukken, aangeleverd om het betreffende aspect te kunnen toetsen compleet en te toetsen zijn. Van ieder te toetsen aspect wordt nagegaan of de uitgangspunten juist zijn en worden de uitkomsten gecontroleerd en nagerekend.

Niveau 4 komt in de matrix voor met betrekking tot toepassing van gelijkwaardige oplossingen. Wanneer een aanvraag op een specificiek doel niet voldoet aan de prestatie-eis van het Bouwbesluit, dan zal bekeken worden of het een gelijkwaardige oplossing betreft, en op die manier wel voldoet.

Niveau 4 is zeer geschikt om bepaalde al dan niet tijdelijke speerpunten binnen het gemeentelijke beleid extra invulling te geven, bijvoorbeeld bij een project ‘Duurzaam Bouwen’.

3.3 Eigen accenten

De matrix die door de Vereniging BWT Nederland/BRIS is samengesteld bevat aanbevolen niveaus van toetsing. Uiteraard is het mogelijk om daar van af te wijken en de toetsing af te stemmen op de eigen beleidsprioriteiten en de lokale situatie.

De matrix kent vier niveaus die staan voor de intensiteit waarin een onderdeel wordt getoetst. Wij toetsen in vergelijking met de normering minder intensief en soms intensiever op een aantal onderdelen. In de matrix zijn de prioriteiten aangegeven en in de voetnoten (Bijlage 4) is uitgelegd waarom we van bepaalde toetsniveaus afwijken.

4. Consequenties werkwijze

4.1 Toetsing

Ontvankelijkheid

Een van de eerste processtappen bij het beoordelen van een aanvraag of een melding is de ontvankelijkheidstoets. De aanvragen/meldingen worden beoordeeld op de aanwezigheid van bescheiden. In de Ministeriële Regeling Omgevingsrecht (MOR) en voor sloopmeldingen in het Bouwbesluit wordt aangegeven welke bescheiden (de indieningsvereisten) door de aanvragers aangeleverd moeten worden.

Het is vaak niet noodzakelijk om alle mogelijke gegevens en bescheiden op te vragen om een aanvraag/melding goed te kunnen beoordelen. Voor bepaalde aanvragen, zoals het plaatsen van een reclamemast, is het opvragen van bijvoorbeeld een geluidberekening niet zinvol.

Zoals eerder is aangegeven, worden niet alle aanvragen/meldingen op het hoogst denkbare niveau getoetst. Wanneer op een bepaald niveau wordt getoetst, moeten de juiste bescheiden aanwezig zijn om op dit niveau te kunnen toetsen. Er van uitgaande dat op het basisniveau, zoals aangegeven in de matrix van bijlage 3, getoetst wordt, moeten bij de ontvankelijkheid die bescheiden aanwezig zijn om op dit niveau te toetsen.

Voorwaarden

Een aantal gegevens mogen volgens de MOR (artikel 2.7 MOR) op een later tijdstip worden ingediend. Het gaat hier om bijvoorbeeld constructieve berekeningen en de installatiegegevens. Het opnemen van deze gegevens als vergunningvoorwaarden doet meer recht aan de door de gemeente Groningen gehanteerde prioriteiten.

4.2 Gelijkwaardigheid

Het Bouwbesluit kenmerkt zich door het stellen van prestatie-eisen met betrekking tot de diverse voorschriften. Niet altijd voldoet een oplossing aan de prestatie-eis, maar kan het wel voldoen aan hetgeen met een specifiek voorschrift wordt beoogd. We spreken dan over gelijkwaardigheid. In het Bouwbesluit 2012 (artikel 1.3) is met betrekking tot een 'gelijkwaardige oplossing' het volgende voorschrift opgenomen:

‘Aan een in hoofdstuk 2 tot en met 7 gesteld voorschrift behoeft niet te worden voldaan indien het bouwwerk of het gebruik daarvan anders dan door toepassing van het desbetreffende voorschrift ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt als is beoogd met de in die hoofdstukken gestelde voorschriften.’

Voldoet een oplossing aan dit voorschrift, dan voldoet het aan het Bouwbesluit, ook al is het een andere invulling van een prestatie-eis.

De aanvrager dient de gelijkwaardigheid aan te tonen. Het aantonen van de gelijkwaardigheid kan door:

• ·

  het overleggen van een erkende kwaliteitsverklaring, of

• ·

  burgemeester en wethouders te overtuigen.

Overleggen van een erkende kwaliteitsverklaring

De aanvrager overlegt een door de minister van VROM erkende kwaliteitsverklaring waaruit blijkt dat de gekozen oplossing voldoet aan het Bouwbesluit. In een dergelijk geval zijn burgemeester en wethouders gehouden de kwaliteitsverklaring als voldoende bewijs te beschouwen.

Overtuigen van burgemeester en wethouders

Een tweede mogelijkheid is om burgemeester en wethouders te overtuigen van de gelijkwaardigheid van de oplossing. Dit kan bijvoorbeeld op basis van een uitgevoerd onderzoek of op basis van 'gezaghebbende' literatuur.

Uitgaan van een door de Werkgroep Gelijkwaardigheid gepubliceerde oplossing

Wordt uitgegaan van een door de Werkgroep Gelijkwaardigheid van de Vereniging Stadswerk Nederland gepubliceerde gelijkwaardige oplossing, dan is het voor een aanvrager van een bouwvergunning niet meer nodig om voor zo'n (innovatieve) oplossing de bewijsvoering te overleggen. Daarbij is wel van groot belang dat het gaat om 'identieke gevallen' en moet er dus voldaan worden aan de condities die vermeld staan bij de gepubliceerde gelijkwaardige oplossingen. Overigens kunnen burgemeester en wethouders tot een ander oordeel komen dan de betreffende werkgroep.

Gelijkwaardigheidsgevallen

Er zijn diverse gevallen die niet benoemd zijn door de Werkgroep Gelijkwaardigheid, maar die wij als gemeente Groningen wel als gelijkwaardige oplossingen beschouwen. In bijlage 5 zijn deze vermeld.

4.3 Gevolgen voor benodigde capaciteit

De aanpassing in de prioriteitenmatrix leidt niet tot veranderingen in de toetswijze aan het Bouwbesluit. Er treedt geen verzwaring danwel verlichting op dus het aantal formatieplaatsen blijft gelijk. De wijzigingen in het Bouwbesluit hebben immers niet geleid tot een verzwaring van de toetsen maar het nieuwe Bouwbesluit is een verzamelwerk geworden van de in het verleden versnipperde wet- en regelgeving.

4.4. Inspectie van de aanvragen/meldingen

De prioriteiten die voor de toetsing gelden, gelden ook voor de ontvankelijkheid en de inspectie. De inspecteurs houden toezicht door middel van een toezichtprotocol, dat is opgesteld door de Vereniging BWT Nederland. Omdat het Bouwbesluit is gewijzigd en daarmee de matrix is aangepast, moet deze opnieuw ingepast worden in het toezichtsprotocol.

Wanneer er aandachtspunten en/of bijzonderheden zijn, bijvoorbeeld waarom op een onderdeel op een hoger niveau getoetst is, wordt dit in een overdrachtsformulier voor de inspecteurs verwerkt. Dit overdrachtsformulier vormt een belangrijk deel van de input voor het toezicht.