Maatregelenverordening 2013

vast te stellen de

Met de inwerkingtreding van de WWB kwam het systeem van boeten en maatregelen van de Algemene bijstandswet (de artikelen 14 tot en met 14f, nader uitgewerkt in het Maatregelenbesluit en Boetebesluit) te vervallen. In plaats daarvan zullen gemeenten zelf hun sanctiebeleid moeten vormgeven. De WWB kent slechts één soort sanctie: het verlagen van de uitkering. De boete als sanctie voor uitkeringsgerechtigden die hun inlichtingenplicht hebben geschonden, is verdwenen.

Artikel 8 WWB bevat de opdracht aan gemeenten om een maatregelenbeleid in een verordening vast te leggen en in artikel 18 WWB wordt dit uitgewerkt.

In deze bepaling wordt benadrukt dat het vaststellen van de hoogte van de uitkering en de daaraan verbonden verplichtingen voor de uitkeringsgerechtigden maatwerk is, waarbij recht wordt gedaan aan de individuele situatie en de persoonlijke omstandigheden van uitkeringsgerechtigden. In tweede lid wordt een directe koppeling gelegd tussen de rechten en verplichtingen van uitkeringsgerechtigden: het recht op een uitkering is altijd verbonden aan de plicht zich in te zetten om weer onafhankelijk van de uitkering te worden. Dit betekent dat de vaststelling van de hoogte van de uitkering niet alleen afhangt van de toepasselijke uitkeringsnorm en de beschikbare middelen van de belanghebbende, maar ook van de mate waarin de opgelegde verplichtingen worden nagekomen. Wanneer het college tot het oordeel komt dat een bijstandsgerechtigde zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate nakomt, wordt de uitkering verlaagd. Er is dus geen sprake van een bevoegdheid, maar van een verplichting. Alleen wanneer iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, ziet het college af van zo’n verlaging.

Verlaging van de uitkering moet plaatsvinden overeenkomstig een door de gemeenteraad vast te stellen verordening. Dit is de maatregelenverordening.

In de IOAW en de IOAZ is het systeem van boeten en maatregelen eveneens komen te vervallen. In plaats daarvan zullen gemeenten ook hier hun sanctiebeleid zelf moeten vormgeven. In de IOAW en IOAZ is de verplichting opgenomen dat de gemeenteraad bij verordening nadere regels stelt met betrekking tot verlagingen. Dit om een gelijke behandeling van gelijke gevallen te bevorderen.

Artikel 35 IOAW en artikel 35 IOAZ bevat de opdracht aan gemeenten om een maatregelenbeleid in een verordening vast te leggen en in artikel 20 IOAW en artikel 20 IOAZ is dit uitgewerkt.

Het besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) is een besluit welke integraal deel uitmaakt van de WWB.

Tot 1 juli 20011 was artikel 14 Algemene bijstandswet (Abw) (maatregel bij tekortschietend besef van verantwoordelijkheden voor de bestaansvoorziening en bij het niet, niet behoorlijk of niet tijdig nakomen van verplichtingen die aan de bijstand zijn verbonden) nog van toepassing op het Bbz 2004. Per 1 juli 2011 geldt artikel 18 van de WWB als wettelijke grondslag voor een maatregel. Omdat artikel 14 Abw een verplicht karakter had en artikel 18 WWB een bevoegdheid is van het college, moet de gemeenteraad hiervoor nadere regels stellen in een verordening WWB. Deze verordening is nu ook van toepassing op de Bbz 2004. 

Het verlagen van de uitkering op grond van het feit dat de belanghebbende zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate is nagekomen, wordt in de terminologie van de WWB aangeduid als het afstemmen van de uitkering op de mate waarin de belanghebbende de opgelegde verplichtingen nakomt. Met de begrip ‘afstemmen’ wordt het uitgangspunt van de WWB benadrukt dat rechten en plichten één kant van dezelfde medaille vormen.

Zonder dat uitgangspunt los te laten, adviseert het VNG aan gemeenten om het verlagen van de uitkering vanwege het niet of onvoldoende nakomen van verplichtingen aan te duiden als het opleggen van een maatregel. Daarmee wordt niet alleen aangesloten bij het spraakgebruik dat sinds de Wet Boeten en Maatregelen gangbaar is, maar wordt ook het corrigerende karakter ervan benadrukt. Gemeenten zullen wel steeds voor ogen moeten houden dat het opleggen van een maatregel geen punitieve sanctie is, waarbij het leedtoevoegend karakter voorop staat, maar een reparatoire sanctie (ook wel herstelsanctie genoemd), gericht op het (weer) in overeenstemming brengen van de hoogte van de uitkering met de mate waarin de bijstandsgerechtigde de aan de uitkering verbonden verplichtingen nakomt.

In de Memorie van Toelichting bij het ontwerp van de WWB wordt steeds gesproken over de ‘afstemmingsverordening’. Om te onderstrepen dat de verordening de juridische grondslag vormt voor gemeenten om maatregelen op te leggen wanneer een uitkeringsgerechtigde niet aan een verplichting voldoet, duiden wij de verordening aan als ‘maatregelenverordening’. Het staat gemeenten overigens vrij om te kiezen voor de aanduiding ‘afstemmingsverordening’ (of voor een andere naam).

Nu de maatregelenverordening ook van toepassing is op de IOAW en IOAZ is het begrip nog meer op zijn plaats. In de IOAW en IOAZ kan de uitkering niet alleen verlaagd, maar ook geweigerd worden. De term maatregel omsluit beide begrippen.

De verlaging kan op grond van artikel 18, tweede lid, WWB kan zowel de bijstand (dat wil zeggen: algemene bijstand en bijzondere bijstand) als de langdurigheidstoeslag worden verlaagd en op grond van artikel 35 van de IOAW en de IOAZ op de uitkering.

In deze verordening is er voor gekozen dat maatregelen in beginsel worden opgelegd over de bijstandsnorm (de op belanghebbende van toepassing zijnde norm plus eventuele toeslagen) of de uitkering IOAW of IOAZ. De uitzondering hierop vormt de bijzondere bijstand voor jongeren van 18 tot 21 jaar. Deze groep ontvangt een lage algemene bijstandsuitkering die wordt aangevuld door middel van aanvullende bijzondere bijstand in de kosten van levensonderhoud. Indien de maatregel alleen op de lage jongerennorm wordt opgelegd, zou dit leiden tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de groep 21-jarigen en ouder.

Gezien het karakter van de bijzondere bijstand, ligt een verlaging van het uitkeringsbedrag wegens schending van een of meer verplichtingen ook niet in de rede. Wel kan bij de beoordeling of iemand in aanmerking komt voor bijzondere bijstand een rol spelen of betrokkene zijn verplichtingen in voldoende mate is nagekomen. Dit geldt dan vooral voor de plicht om voldoende besef van verantwoordelijkheid te tonen voor de voorziening in het bestaan.

De maatregelenverordening biedt de basis voor het opleggen van een maatregel. Daarbij is het aspect van rechtszekerheid voor de burger van groot belang. De verordening geeft aan in welke gevallen er een maatregel opgelegd kan worden. Dat houdt tevens in dat het niet toegestaan is om een zwaardere sanctie op te leggen dan volgens de verordening is toegestaan.

Gemeenten moeten ook een re-integratieverordening vaststellen. In deze verordening zullen zij moeten vastleggen hoe zij omgaan met het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling. In beginsel wordt aan iedere belanghebbende de arbeidsverplichting opgelegd. De algemene verplichting staat in de wet genoemd, verder biedt de wet de mogelijkheid om individuele verplichtingen op te leggen. Indien een cliënt de verplichtingen niet nakomt, leidt dit in beginsel tot een maatregel, waarvoor de basis is gelegd in de maatregelenverordening.

In deze verordening is er voor gekozen de gedragingen in hoofdlijnen vast te leggen. Dit betekent dat het college indien gewenst in beleidsregels zou kunnen vastleggen welke soort gedragingen vallen onder de algemeen omschreven aanduidingen.

Het opstellen van beleidsregels kan ook aan de orde zijn bij het beoordelen van de mate van verwijtbaarheid en eventuele verzachtende omstandigheden.

Het doel van dit artikel is de handhaving van de WWB  en aanverwante wetten en het fraudebeleid op de agenda van de gemeenteraden te zetten. De vraag is hoe dit het beste door gemeenten geregeld kan worden. In de toelichting van het amendement staat dat op grond van artikel 212 Gemeentewet de gemeenteraad een verordening moet vast stellen voor de uitgangspunten voor het financiële beleid en voor het financiële beheer.

De WWB, IOAW en IOAZ verbinden aan het recht op een bijstandsuitkering de volgende verplichtingen:

• 1.

  Het tonen van voldoende besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan (artikel 18 tweede lid WWB en de bepalingen met een gelijke strekking in de artikelen 20 tweede lid IOAW en 20 eerste lid IOAZ).

• 2.

  De plicht tot arbeidsinschakeling (artikelen 9 WWB en 37 eerste lid IOAW en 37 eerste lid IOAZ en 38 Bbz 2004). Deze plicht bestaat uit twee soorten verplichtingen:

  • -

    de plicht om naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en deze te aanvaarden; en

  • -

    de plicht om gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op ondersteuning bij arbeidsinschakeling. Deze verplichtingen moeten worden uitgewerkt in specifieke verplichtingen, die zijn toegesneden op de situatie en mogelijkheden van belanghebbende. De re-integratieverordening vormt de juridische basis voor het opleggen van deze specifieke verplichtingen. Deze verplichtingen worden in een beschikking vastgelegd.

• 3.

  De informatieplicht (artikelen 17 eerste lid WWB, 13 IOAW, 13 IOAZ). Belanghebbende moet het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op uitkering. Deze verplichting wordt vanaf 1 januari 2013 gereld in de wet waarbij niet langer een maatregel wordt opgelegd, maar een boete van toepassing is.

• 4.

  De medewerkingsplicht (artikel 17 tweede lid WWB en 13 tweede lid IOAW en 13 tweede lid IOAZ). Belanghebbende moet desgevraagd het college de medewerking verlenen, die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet. De medewerkingsplicht kan uit allerlei concrete verplichtingen bestaan, zoals het toestaan van huisbezoek of het meewerken aan een psychologisch onderzoek.

• 5.

  Aanvullende verplichtingen. Naast de algemene voor iedere uitkeringsgerechtigde geldende verplichtingen, kennen de WWB, IOAW en IOAZ de bevoegdheid aan het college toe om aanvullende verplichtingen aan een bijstandsgerechtigde op te leggen. Het betreft verplichtingen die strekken tot arbeidsinschakeling, dan wel verband houden met de aard en het doel van een bepaalde vorm van uitkering of het strekken tot vermindering of beëindiging van de uitkering. Voorbeelden van dergelijke verplichtingen zijn: het onder behandeling stellen van een deskundige voor het oplossen van medische -, psychische - of problemen van andere aard, het aanvragen van kinderalimentatie, of ermee akkoord gaan dat bepaalde betalingen voor noodzakelijke kosten van het bestaan rechtstreeks worden voldaan door de gemeente, dan wel akkoord te gaan met betaling van bijstand in natura.

• 6.

  De identificatieplicht. De artikelen 17 vierde lid WWB, 13 IOAW en 13 IOAZ, bepalen dat eenieder, desgevraagd, verplicht is aan het college informatie te verstrekken over zijn identiteit, voor zover dit redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van deze wet.

Dit artikel biedt de mogelijkheid om af te zien van het opleggen van een maatregel en te volstaan met het geven van een schriftelijke waarschuwing. Voorwaarde is dat de verwijtbare gedraging behoort tot de eerste categorie en niet tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van uitkering heeft geleid en de gedraging niet heeft plaatsgevonden binnen een periode van vierentwintig maanden na de datum waarop eerder aan de belanghebbende een schriftelijke waarschuwing is gegeven.

Een schriftelijke waarschuwing is wel van belang, indien de belanghebbende zich opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging binnen een periode van vierentwintig maanden.

Op grond van artikel 20 IOAW of artikel 20 IOAZ kan het college naast de verlaging de uitkering blijvend of tijdelijk weigeren. De weigering wordt alleen toegepast bij een gedraging van de derde categorie zoals genoemd in artikel 6 van deze verordening en zoals genoemd in artikel 20 IOAW of artikel 20 IOAZ. De hoogte van de weigering is gelijk aan het benadeelde bedrag.

De uitkering IOAW en IOAZ wordt blijvend geweigerd wanneer het verzuim voor de derde keer voorkomt en er al een verdubbeling van de duur van de maatregel heeft plaatsgevonden, de recidive. Zie hiervoor ook de wettekst van artikel 20 IOAW en artikel 20 IOAZ.

Het betreft een procedurele bepaling teneinde de zorgvuldige besluitvorming te waarborgen

In deze verordening zijn voor allerlei gedragingen die een schending van een verplichting betekenen, standaardmaatregelen vastgesteld in de vorm van een vaste (percentuele) verlaging van de bijstandsnorm. In het tweede lid is de hoofdregel neergelegd: het college dient een maatregel af te stemmen op de individuele omstandigheden van de belanghebbende en de mate van verwijtbaarheid. Deze bepaling brengt met zich mee dat het college bij elke maatregel zal moeten nagaan of, gelet op de individuele omstandigheden van de betrokken belanghebbende, afwijking van de hoogte en de duur van de voorgeschreven standaardmaatregel geboden is. Afwijking van de standaardmaatregel kan zowel een verzwaring als een matiging betekenen.

Dit betekent dat het college bij de beoordeling of een maatregel moet worden opgelegd, en zo ja, de hoogte en duur daarvan moet bepalen, telkens de volgende drie stappen moet doorlopen:

Stap 1: vaststellen van de ernst van de gedraging.

Stap 2: vaststellen van de verwijtbaarheid.

Stap 3: vaststellen van de omstandigheden van de belanghebbende.

De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in het standaardpercentage waarmee de uitkering wordt verlaagd. Wat betreft de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 4.

Matiging van de maatregelen wegens persoonlijke omstandigheden kan bijvoorbeeld in de volgende gevallen aan de orde zijn:

• -

  bijzondere financiële omstandigheden van de belanghebbende, zoals hoge woonlasten of andere vaste lasten of uitgaven van bijzondere aard, waarvoor geen financiële tegemoetkoming mogelijk is;

• -

  sociale omstandigheden, zoals leeftijd van belanghebbende.

In het tweede lid is geregeld dat belanghebbende de gelegenheid moet krijgen zijn zienswijze naar voren te brengen, tenzij er sprake is van uitzonderingen op deze regel zoals genoemd in het derde lid. Het tweede sluit aan op de hoorplicht zoals omschreven in de Algemene wet bestuursrecht. (afdeling 4.1.2 van de Awb)  Deze hoorplicht geldt echter niet bij de voorbereiding van beschikkingen die strekken tot het vaststellen van een financiële verplichting of aanspraak (artikel 4.12 Awb).

Uit de verslaglegging moet af te leiden zijn wat het onderzoek heeft ingehouden, wat de bevindingen zijn en voor zover van toepassing waarom afgezien is van het horen van belanghebbende.

Het afzien van het opleggen van een maatregel ‘indien elke vorm van verwijtbaarheid’ ontbreekt, is geregeld in de artikelen 18 tweede lid WWB,  20 derde lid IOAW en 20 derde lid IOAZ. Een andere reden om van het opleggen van een maatregel af te zien is dat de gedraging lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit (‘lik op stuk’) van de maatregel is het nodig dat deze spoedig, nadat de gedraging heeft plaatsgehad, plaatsvindt. Om deze reden wordt onder sub b geregeld dat het college niet tot het opleggen van een maatregel overgaat voor gedragingen die langer dan twaalf maanden geleden hebben plaatsgevonden.

Hierin wordt geregeld dat het college kan afzien van het opleggen van een maatregel, indien het daarvoor dringende redenen aanwezig acht. Wat dringende redenen zijn, is afhankelijk van de concrete situatie en kan dus niet op voorhand worden vastgelegd. Bij de afweging of een dringende reden aan de orde is, is het van belang dat het opleggen van de maatregel voor degene niet tot onaanvaardbare consequenties leidt in relatie tot de geestelijke en/of lichamelijke gezondheid van de belanghebbende.

Het doen van een schriftelijke mededeling dat het college afziet van het opleggen van een maatregel wegens dringende redenen is van belang in verband met eventuele recidive.

Het verlagen van de uitkering, die in de nabije toekomst wordt verstrekt, is de gemakkelijkste methode om een maatregel op te leggen. Het is de hoofdregel en gebeurt nadat het besluit aan belanghebbende is verzonden.

• -

  in het kader van de afhandeling van een aanvraag vanaf de ingangsdatum van de uitkering, zolang deze nog niet is uitbetaald en vanaf de constatering van de gedraging nog niet een onredelijke lange periode is verstreken

• -

  met ingang van de eerste van de lopende maand zolang de uitkering over die maand op de dag van de verzending van de beschikking nog niet is uitbetaald.

Opgemerkt wordt dat bij het toepassen van een maatregel deze nooit opgelegd kan worden voor de datum van de gedraging. Als de gedraging bijvoorbeeld op 5 maart gepleegd en geconstateerd is, kan de maatregel niet met ingang van 1 maart worden opgelegd.

Wordt een maatregel met terugwerkende kracht opgelegd, dan moet een besluit tot herziening van de uitkering worden genomen (artikel 54, derde lid). Tegen beide besluiten kan door de belanghebbende bezwaar en beroep worden aangetekend.

Wanneer de maatregel wegens een ernstige misdragingen niet (geheel) kan worden uitgevoerd, omdat het recht op bijstand wordt beëindigd, wordt het resterende deel van de verlaging ten uitvoer gelegd indien de belanghebbende binnen twaalf maanden na de bekendmaking van het besluit tot verlaging opnieuw uitkering aanvraagt.

In het besluit wordt meegedeeld dat de verlaging ten uitvoer wordt gelegd indien de belanghebbende binnen twaalf  maanden opnieuw uitkering aanvraagt.

Bij hervatting van de uitkering binnen de periode van twaalf maanden zoals bedoeld in het vierde lid wordt beoordeeld of de maatregel wordt geëffectueerd of dat van het opleggen de maatregel alsnog wordt afgezien.

Wanneer een belanghebbende een nieuwe aanvraag na deze periode van twaalf maanden dan is het genomen besluit vervallen.

In dit lid is het uitgangspunt neergelegd dat maatregelen worden toegepast op de bijstandsnorm. Onder de bijstandsnorm wordt verstaan de wettelijke norm, inclusief gemeentelijke toeslag of verlaging en inclusief vakantietoeslag.

De 18 tot 21-jarigen ontvangen een lage jongerennorm, die - indien noodzakelijk - wordt aangevuld door middel van aanvullende bijzondere bijstand in de kosten van levensonderhoud. Indien de maatregel alleen op de lage jongerennorm wordt opgelegd, zou dit tot rechtsongelijkheid ten opzichte van de 21-jarigen leiden.

In dit lid van dit artikel wordt de hoogte van de maatregel vastgelegd. Deze is voor de tweede categorie mee afhankelijk van het benadelingsbedrag voor de gemeente. Hierin komt de ernst van de gedraging tot uitdrukking.

Indien sprake is van verschillende gedragingen waardoor één of meerdere verplichtingen worden geschonden, dan dient voor het toepassen van de maatregel te worden uitgegaan van de gedraging waarop de zwaarste verlaging van toepassing is.

Voor de IOAW en IOAZ is het mogelijk de uitkering geheel te weigeren bij een verzuim van de derde categorie.

De hoogte van de weigering is gereld in het zesde lid.

Er kan bij een IOAW of IOAZ niet gelijktijdig een verlaging en een weigering opgelegd worden ook al betreft het verschillende gedragingen.

Het college houdt voor de uiteindelijke vaststelling van de hoogte van de maatregel altijd rekening met de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden.

• a.

  De toegepaste maatregel wordt opgelegd voor de duur van een maand, deze periode dient expliciet beschreven te zijn in de beschikking. Een maatregel voor een onbepaalde duur is niet mogelijk.

• b.

  Wanneer de belanghebbende binnen twaalf maanden nadat een maatregel bekend is gemaakt (of besloten is hiervan af te zien wegens dringende redenen), zich opnieuw schuldig maakt aan een gedraging uit artikel 6, is er sprake van recidive en  wordt de duur van de maatregel verdubbeld.

Wanneer na het toepassen van de recidive zoals in het eerste lid onder b bedoeld weer een gedraging van dezelfde categorie of hoger plaatsvindt binnen twaalf maanden, wordt de duur van de maatregel vastgesteld op drie maanden en zal daarbij een individuele afweging gemaakt worden.

Wanneer na het toepassen van de recidive zoals in het eerste lid onder b bedoeld weer een gedraging van dezelfde categorie of hoger plaatsvindt binnen twaalf maandenbij een uitkering IOAW of IOAZ , wordt de uitkering blijvend geweigerd. Het recht op IOAW of IOAZ komt daarmee te vervallen, mogelijk kan de belanghebbende een beroep doen op de algemene bijstand zoals in de WWB vastgelegd.

Wanneer de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van de belanghebbende daartoe aanleiding geven kan de uitkering ook voor een langere perioden dan drie maanden worden geweigerd. Het kan daarbij gaan om onverzettelijk weigerachtig gedrag ten aanzien van de arbeidsverplichtingen.

Wordt een maatregel voor een langere duur dan drie maanden opgelegd zoals onder lid vier, dan moet het college de maatregel aan een herbeoordeling onderwerpen. Dit is alleen in artikel 18 derde lid WWB geregeld. De IOAW en IOAZ kennen een dergelijke bepaling niet, wat onverlet laat dat middels deze verordening ook het opleggen van een maatregel op grond van de IOAW en IOAZ verstrekte uitkering na drie  maanden herbeoordeeld moeten worden.

Gemeenten mogen zelf bepalen wanneer die herbeoordeling plaatsvindt, als dat maar gebeurt binnen drie maanden nadat het besluit is genomen. Bij de herbeoordeling hoeft niet opnieuw een besluit te worden genomen, waarbij alle relevante feiten en omstandigheden opnieuw tegen het licht worden gehouden. Een marginale beoordeling volstaat; het college moet beoordelen of het redelijk is dat de opgelegde maatregel wordt gecontinueerd. Daarbij wordt gekeken naar de omstandigheden waarin de betrokkene verkeert, maar bijvoorbeeld ook of de betreffende persoon nu wel aan zijn verplichtingen voldoet.