Organisatie | Aalburg |
---|---|
Organisatietype | Gemeente |
Officiële naam regeling | Beleidsregels Huisvesting arbeidsmigranten Land van Heusden en Altena |
Citeertitel | Beleidsregel huisvesting arbeidsmigranten |
Vastgesteld door | college van burgemeester en wethouders |
Onderwerp | volkshuisvesting en woningbouw |
Eigen onderwerp | Geen |
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
---|---|---|---|---|---|
18-10-2012 | 09-01-2019 | Nieuwe regeling | 25-09-2012 | Geen |
Nederland heeft een lange traditie van het aantrekken van arbeidskrachten uit het buitenland om tekorten op de binnenlandse arbeidsmarkt op te vangen. Deze arbeidskrachten worden vaak aangeduid met termen als arbeidsmigranten of arbeidsmigranten. In deze beleidsnota wordt de term arbeidsmigranten gehanteerd. De werkzaamheden die arbeidsmigranten in Nederland uitvoeren zijn zeer divers en variëren van seizoensarbeid tot arbeid gedurende het hele jaar en van agrarisch tot industrieel, bouw, logistiek en dienstverlenend. De afgelopen jaren komen arbeidsmigranten vooral uit Midden- en Oost Europese landen. De bijdrage die zij leveren aan onze economie is onmisbaar. Daarom zal Nederland ook altijd arbeidsmigranten blijven aantrekken.
Arbeidsmigranten kunnen worden ingedeeld in drie categorieën:
Waar hierna in deze nota gesproken wordt over de arbeidsmigrant dan wordt de tijdelijke arbeider bedoeld, omdat er vanuit gegaan wordt dat de arbeidsmigrant zich in een reguliere woning vestigt.
De arbeidsmigrant heeft tijdens zijn tijdelijke verblijf in Nederland recht op deugdelijke huisvesting. Ook voor de omgeving van de verblijfslocaties van arbeidsmigranten is het belangrijk dat de huisvesting goed geregeld is. Gelet op de verschillende categorieen arbeidsmigranten dient in het Nederlandse en het lokale huisvestingsbeleid rekening gehouden te worden met zowel tijdelijke als structurele en permanente huisvesting van arbeidsmigranten.
In de afgelopen jaren is duidelijk geworden dat in het Land van Heusden en Altena steeds meer arbeidsmigranten woonachtig en/of werkzaam zijn. Een compleet overzicht ontbreekt, omdat niet alle eigenaren van de diverse woonruimtes zich melden en de arbeidsmigranten niet zijn ingeschreven. Derhalve is niet inzichtelijk hoeveel arbeidsmigranten in het Land van Heusden en Altena in een bepaalde periode woonachtig en/of werkzaam zijn. Onduidelijk is dan ook waar de arbeidsmigranten precies gehuisvest worden. Door klachten uit de omgeving van de woonruimte van arbeidsmigranten zijn een aantal adressen bekend geworden bij de gemeenten. Ook door toevallige waarnemingen tijdens het rijden van controlerondes door de gemeenten zijn een aantal adressen ontdekt. Er is geconstateerd dat de arbeidsmigranten op uiteenlopende wijzen gehuisvest worden. Dit varieert van caravans tot speciaal daarvoor aangepaste woningen. Niet alle vormen van huisvesting zijn echter aanvaardbaar. Om ongewenste en illegale huisvesting en eventuele overlast in de toekomst te voorkomen en om meer grip op de bestaande situatie te krijgen is het noodzakelijk om de huisvesting van arbeidsmigranten in kaart te brengen, te reguleren en probleemgevallen aan te pakken.
Deze beleidsnota heeft als doel om een beleidskader te scheppen voor de huisvesting van arbeidsmigranten in de gemeente Aalburg, Werkendam en Woudrichem. In deze nota is een toetsingskader opgesteld waaraan de huisvesting van arbeidsmigranten moet voldoen. Er wordt ingegaan op de vragen waar, wanneer en hoe arbeidsmigranten in het van Heusden en Altena gehuisvest kunnen worden. Ook worden randvoorwaarden gegeven waaraan de huisvesting moet voldoen. Deze randvoorwaarden hebben betrekking op onder meer bouwtechnische eisen, brandveiligheid ruimtelijke inpassing.
Artikel 1.3. Reden samenwerking drie gemeenten
De gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem werken op tal van terreinen samen. Ook op het gebied van de huisvesting van arbeidsmigranten liggen er kansen voor samenwerking. De drie gemeente liggen geografisch gezien op een eiland tussen de Bergsche Maas, de Afgedamde Maas en de Merwede. Verder kennen de gemeenten een vergelijkbare verhouding tussen landbouw, industrie en woongebieden. Hierdoor ontstaan ook vergelijkbare vraagstukken op het gebied van de huisvesting van arbeidsmigranten. Het wenselijk dat de drie gemeente deze vraagstukken op eenzelfde wijze oplossing. Dit schept duidelijkheid voor werkgevers en huisvesters binnen de drie gemeenten.
In hoofdstuk 2 worden de betrokken partijen beschrijven. Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de wettelijke kaders en het bestaande beleid beschreven. In hoofdstuk vier worden de beleidskeuzes die de drie gemeenten kunnen maken. Hieruit volgen in hoofdstuk 5 concrete regels voor de huisvesting van arbeidsmigranten in de drie gemeenten.
Bij de huisvesting van arbeidsmigranten zijn diverse partijen betrokken. Al deze partijen hebben hun eigen belangen bij een deugdelijke huisvesting. Dit kunnen conflicterende belangen zijn. Het is daarom van belang dat in dit beleid deze belangen afgewogen worden en dat er een eenduidig toetsingskader ontstaat. In dit hoofdstuk worden de betrokken partijen benoemd en worden hun belangen kort aangestipt. Tevens worden voor- en nadelen van een eenduidig beleid besproken. Voor de goede orde wordt opgemerkt dat de volgorde waarin de betrokken partijen, de diverse belangen en de voor- en nadelen aan bod komen los staat van de zwaarte die er aan toegekend wordt.
De meest voor de hand liggende groep belanghebbenden zijn de arbeidsmigranten zelf. Zij zijn gedurende een aantal maanden ver van huis in een vreemd land, waar ze over het algemeen de taal niet van kennen. Ze zijn dan ook vaak nog onbekend met de lokale gebruiken ten aanzien van huisvesting, maar ze zijn wel gebaat bij en hebben recht op deugdelijke woonruimte gedurende hun verblijf in Nederland. In de praktijk blijken de arbeidsmigranten vaak genoegen te nemen met inferieure woonruimte. Hierbij is van belang dat arbeidsmigranten vaak minder veeleisend zijn ten aanzien van woonruimte dan iemand die in zijn hoofdverblijf woont. Daar komt bij dat de groep arbeidsmigranten die tijdelijk huisvesting nodig heeft nog lagere eisen stelt aan zijn tijdelijke woonruimte dan de groep arbeidsmigranten die langer in Nederland verblijft en dus structurele huisvesting nodig heeft. In deze nota wordt rekening gehouden met dit verschil.
In het Land van Heusden en Altena zullen vast werkgevers zijn die de door hen ingehuurde arbeidsmigranten naast werk ook onderdak aanbieden. Deze nota is ook voor hen van belang, opdat ze weten waaraan de betreffende huisvesting moet voldoen voor een veilig en doelmatig gebruik. Volgens het ministerie van Infrastructuur en milieu mag aan werkgevers en uitzendbureau’s een ‘morele’ verantwoordelijkheid worden toegerekend voor het welzijn van hun medewerkers. Huisvesting valt hieronder. Wanneer een werkgever of uitzendbureau een tewerkstellingsvergunning moet aanvragen voor de werknemer, dan verplicht de Wet arbeid vreemdelingen de werkgever om te voorzien in goede huisvesting. Een tewerkstellingsvergunning is echter alleen noodzakelijk voor arbeidsmigranten van buiten de EU. Voor het in dienst nemen van arbeidsmigranten uit een EU-lidstaat geldt in beginsel een dergelijke wettelijke verplichting niet.
Naast de werkgevers zijn in het Land van Heusden en Altena enkele bedrijven bekend die geen arbeidsmigranten in dienst hebben, maar wel tegen betaling woonruimte aanbieden. Maar het komt ook voor dat particulieren (een deel van) hun woning of perceel beschikbaar stellen voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Voor hen is het ook van belang om te weten waaraan de woonruimte voor de arbeidsmigranten moet voldoen.
Naast elke woonruimte voor arbeidsmigranten zullen derden wonen die geen zakelijke relatie met de arbeidsmigranten hebben. Dit zijn de burgers uit de wijk, de omwonenden. Zij zullen in het dagelijks verkeer de eerste contacten met de arbeidsmigranten hebben, zowel op straat als in de lokale winkels.
De overheid is ook belanghebbende bij de deugdelijke huisvesting van arbeidsmigranten. De overheid kan regels opleggen aan de aanbieders van huisvesting om te zorgen voor deugdelijke woonruimte. Vervolgens kan diezelfde overheid afdwingen dat de opgelegde regels nageleefd worden om de gebruiksveiligheid te garanderen en de mogelijke overlast in te perken.
Artikel 2.2. Voor- en nadelen uniform beleid
Het opstellen van huisvestingsbeleid heeft voor alle betrokken partijen voor- en nadelen. Er zijn enkele positieve effecten die voor alle partijen gelijk zijn. Deze effecten betreffen het vergroten van de brandveiligheid, de sociale controle en inperking van mogelijke overlast. Verder kan dit beleid de bewustwording van de betrokken partijen vergroten op het gebied van huisvesting van arbeidsmigranten.
Hieronder zullen per belanghebbende enkele positieve en negatieve effecten besproken worden.
Door het vaststellen van beleid waaraan de huisvesting moet voldoen kan het wooncomfort van de arbeidsmigranten verbeterd worden. Niet uitgesloten is dat het begrip ‘wooncomfort’ bij tijdelijke huisvesting door een arbeidsmigrant anders wordt uitgelegd dan de gemiddelde Nederlander dat zou doen. In deze nota moet in het kader van wooncomfort de woonruimte voldoen aan de wettelijke eisen zoals vastgelegd in het Bouwbesluit en de Woningwet. Door het opstellen van beleid kan ook de gebruiksveiligheid worden verbeterd. Door naleving van het Bouwbesluit en de Bouwverordening te eisen moet de woonruimte voldoen aan de gebruiksveiligheideisen die daarin zijn opgenomen. Ook wordt het risico kleiner dat de gemeente de woonruimte van de ene op de andere dag sluit wegens het niet voldoen aan de veiligheidseisen inzake gebruik.
Een nadeel kan zijn dat de verhuurder de woonruimte moet aanpassen, waardoor de huurprijs stijgt. Dit kan tot gevolg hebben dat de arbeidsmigrant in dezelfde periode minder geld kan sparen.
Werkgevers zijn gebaat bij de aanwezigheid van arbeidsmigranten. In sommige gevallen zijn de werkgevers voor de continuïteit van hun bedrijfsvoering zelfs afhankelijk van arbeidsmigranten. Een uitgeruste en tevreden medewerker is over het algemeen een productievere medewerker dan een vermoeide en ontevreden medewerker. Het hebben van goede huisvesting kan bijdragen aan de uitgerustheid en tevredenheid van de arbeidsmigranten. Hier ligt dus een belang voor de werkgevers om zelf voor deugdelijke huisvesting te zorgen. Door het aanbieden van werk én woonruimte kunnen de werkgevers de arbeidsmigranten aan zich binden. Deze afhankelijke positie kan het voor de arbeidsmigranten moeilijker maken om van werkgever te veranderen. In de praktijk laat de door de werkgevers aangeboden huisvesting echter nog wel eens te wensen over. Het aanbieden van deugdelijke huisvesting kost namelijk geld. Als de werkgevers het echter te bont maken en de huisvesting ook niet aan de eisen van de arbeidsmigranten voldoet lopen de werkgevers het risico dat de arbeidsmigranten alsnog bij een andere werkgever gaan werken. De werkgevers lopen ook het risico dat de gemeente de betreffende woonruimte sluit wegens strijd met geldende wet- en regelgeving. Hier wordt in het volgende hoofdstuk op teruggekomen. Door het vaststellen van beleid wordt voor de werkgevers duidelijk waar de huisvesting minimaal aan moet voldoen. Dit biedt zowel kansen als risico’s voor de werkgevers. Zo kunnen bepaalde nieuwe locaties in beeld komen waar huisvesting van arbeidsmigranten wel mogelijk is. De keerzijde is dat bepaalde bestaande locaties toch niet gebruikt kunnen worden voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
In de categorie ‘huisvesters’ van arbeidsmigranten kan een onderscheid gemaakt worden tussen:
Bij de eerste twee categorieën is vaak sprake van commerciële motieven om de woonruimte beschikbaar te stellen. Daarbij is van belang dat particulieren de woonruimte vaak beschikbaar stellen voor een bijverdienste. Terwijl bij de commerciële bedrijven het verhuren van woonruimte aan arbeidsmigranten vaak de hoofdactiviteit is, waarbij het maken van winst het doel is. Bij woningcorporaties ligt dit genuanceerder en staat over het algemeen het winstoogmerk niet voorop.
Een ander verschil tussen de woningcorporaties en de particulieren en bedrijven is dat van de woonruimte die door de woningcorporaties wordt aangeboden verwacht mag worden dat deze voldoet aan de wet- en regelgeving. De woonruimte die door particulieren en bedrijven aangeboden wordt is vaak van een lagere kwaliteit. Dit is goedkoper dan het opknappen van de woonruimte. Als de aangeboden woonruimte echter te slecht is dan loopt de huisvester natuurlijk het risico dat de arbeidsmigranten elders woonruimte gaan zoeken. De huisvesters lopen ook het risico dat de gemeente de betreffende woonruimte sluit wegens strijd met geldende wet- en regelgeving. Hier wordt in het volgende hoofdstuk op teruggekomen.
Bij omwonenden leeft vaak de gedachte dat woonruimte voor arbeidsmigranten in de wijk leidt tot overlast en waardevermindering van de eigen woning. Dit blijkt in werkelijkheid wel mee te vallen. De uitzonderingen bevestigen echter de regel en om grip te krijgen op deze uitzonderingen is deze beleidsnota een nuttig instrument. Door regels te stellen aan de huisvesting van arbeidsmigranten kunnen excessen voorkomen worden en kan overlast ingeperkt worden.
De overheid dient de belangen van alle betrokken partijen af te wegen en samen te brengen tot een goede, werkbare oplossing. De overheid dient derhalve regels op te stellen opdat er deugdelijke huisvesting gerealiseerd kan worden, waarbij de overlast voor de omgeving tot een minimum beperkt blijft. In de volgende hoofdstukken zal het kader waarbinnen de gemeenten Aalburg, Woudrichem en Werkendam hun huisvestingsregels
3. Wettelijke kaders en bestaand beleid
Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting lopen hier door elkaar.
In de Woningwet heeft de rijksoverheid regels vastgelegd omtrent het bouwen en gebruiken van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde. Bij het laatste dient gedacht te worden aan bouwwerken die niet toegankelijk zijn voor mensen, niet overdekt en niet zijn voorzien van wanden, zoals bijvoorbeeld een schutting en een pergola. In de Woningwet wordt, voorzover hier van belang, de basis gelegd voor het Bouwbesluit en de gemeentelijke bouwverordening. Verder verbiedt de Woningwet, voorzover hier relevant:
Het college is bevoegd om woonvergunningen te verlenen. Daarnaast heeft het college de bevoegdheid om eigenaren van panden aan te schrijven hun woning op te knappen, opdat de woning weer voldoet aan de minimale eisen van het Bouwbesluit. Ook kan het college besluiten een gebouw, een open erf of een bepaald terrein te sluiten als de staat of het gebruik van een gebouw, een open erf of een bepaald terrein gepaard gaat met een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de veiligheid of de gezondheid. Deze bevoegdheden zijn niet specifiek bedoeld voor de gebouwen en percelen die gebruikt worden voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De bevoegdheden kunnen hier echter wel voor toegepast worden. Ze vormen dus belangrijke instrumenten voor colleges van burgemeester en wethouders om de huisvesting van arbeidsmigranten te reguleren.
Wet ruimtelijke ordening en Besluit ruimtelijke ordening
De Wet ruimtelijke ordening (verder: de Wro) heeft betrekking op het bouwen en gebruik van gebouwen en percelen. Deze wet is verder uitgewerkt in het Besluit ruimtelijke ordening (verder: het Bro). In de Wro is bepaald dat gemeenteraden voor elk perceel binnen de gemeentegrenzen een bestemmingsplan moeten vaststellen. In een bestemmingsplan regelt de gemeenteraad op perceelsniveau de bouw- en gebruiksmogelijkheden. Zo krijgt elk perceel zijn eigen bestemming. De mogelijke bestemmingen kunnen variëren van agrarisch gebied zonder bebouwing, tot wonen, winkels of zware industrie met dichte en hoge bebouwing.
In een bestemmingsplan kan de gemeenteraad locaties aanwijzen die gebruikt zouden kunnen worden voor het aanbieden van kamerverhuur of logies aan derden. Deze derden hoeven niet per definitie arbeidsmigranten te zijn, maar de eigenaren kunnen de locaties wel gebruiken om arbeidsmigranten in te huisvesten. Het is ook mogelijk in het bestemmingsplan afwijkingsmogelijkheden op te nemen voor het aanbieden van kamerverhuur of logies. In dat geval is kamerverhuur of logies niet rechtstreeks toegestaan, maar kan het college per geval besluiten of kamerverhuur of logies wenselijk is. Het toepassen van deze bevoegdheid is geen verplichting. Het college kan derhalve ook besluiten dat kamerverhuur of logies op de betreffende locatie onwenselijk is.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verder: de Wabo) voegt ongeveer 25 gemeentelijke toestemmingen samen in één nieuwe vergunning: de omgevingsvergunning. Onder andere zijn de bouwvergunning en de ontheffing van het bestemmingsplan opgenomen in de omgevingsvergunning.
Aangezien aanbieden van kamerverhuur of logies meestal niet is toegestaan op grond van het geldende bestemmingsplan, zullen huisvesters ook in aanraking komen met de Wabo. Voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan is sinds 1 oktober 2010 namelijk geen ontheffing op grond van de Wro meer vereist, maar een omgevingsvergunning op grond van de Wabo. Ook indien gebouwen worden aangepast ten behoeve van kamerverhuur of logies, kan de huisvester in aanraking komen met de Wabo. Voor het verbouwen van een pand is namelijk geen bouwvergunning meer vereist, maar een omgevingsvergunning.
Op basis van de Huisvestingswet is de gemeenteraad bevoegd een Huisvestingsverordening vast te stellen. In deze verordening kunnen verplichtingen worden opgelegd aan huiseigenaren. Relevant voor het kamerverhuur en logies is de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht voor het splitsen van woningen of het ontrekken van woningen aan de woningvoorraad. Indien een woning permanent wordt gebruik voor kamerverhuur of logies wordt deze woning in feite aan de woningvoorraad ontrokken. Op basis van een Huisvestingsverordening kan hiervoor een vergunningplicht worden ingesteld. Alle drie de gemeenten hebben op dit moment nog geen Huisvestingsverordening. Momenteel wordt overwogen een Huisvestingsverordening in te stellen naar aanleiding van de wijziging van de Huisvestingswet.
Wonen, bedrijvigheid, industrie en agrarische bedrijvigheid grenzen in Nederland op veel locaties tegen elkaar aan. Deze vormen van gebruik zijn echter niet altijd met elkaar te verenigen en het kan dan ook onwenselijk zijn dat ze naast elkaar plaats vinden. In de Wet milieubeheer en daarvan afgeleide regelgeving is onder andere vastgelegd welk effect bepaalde vormen van gebruik op de omgeving heeft. Dit effect bepaalt de gebruiksmogelijkheden van de omringende percelen. Als bijvoorbeeld op een bepaalde locatie woningen staan is het niet langer mogelijk op het aangrenzende perceel een intensieve veehouderij te vestigen. Andersom geldt dat er naast een bestaande intensieve veehouderij geen nieuwe woonwijk gebouwd kan worden. Tussen de verschillende vormen van gebruik moet dan een bepaalde afstand aangehouden worden. Deze afstand wordt een hindercontour genoemd. Bij de huisvesting van arbeidsmigranten dient rekening gehouden te worden met deze hindercontouren.
In het Bouwbesluit zijn voorschriften vastgelegd die uit oogpunt van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid en energiezuinigheid betrekking hebben op het (nieuw-)bouwen en gebruiken van woningen, woonketen, woonwagens en andere gebouwen. Bij de voorschriften omtrent veiligheid dient gedacht te worden aan de algemene sterkte van de bouwconstructie, de sterkte bij brand, vloerafscheidingen, de overbrugging van hoogteverschillen, elektriciteit, verlichting, gasvoorziening, beweegbare constructie-onderdelen, brandvertragende materialen en brandvertragende indeling van gebouwen (compartimentering, nooduitgangen etc.) en inbraakwerendheid van een gebouw. De gezondheidsvoorschriften hebben betrekking op de reducering van geluid, vocht en ongedierte, de afvoer van afvalwater en hemelwater, de aanvoer van verse lucht, de drinkwater- en warmwatervoorziening en de toetreding van daglicht. In de voorschriften over de bruikbaarheid van gebouwen worden oppervlaktes gegeven voor de diverse gebruikfuncties die in een gebouw voorkomen, zoals verblijfsruimten (b.v. woonkamer en slaapkamers), verkeersruimten (b.v. gang), sanitaire ruimtes (b.v. badkamer en toilet) en technische ruimtes (b.v. meterkast, liftkamer) en de bereikbaarheid tussen deze verschillende ruimtes. Ook aan de opstelplaats van boilers/c.v.-ketels en kookplaten/ovens wordt aandacht besteed. De isolatie, de luchtdoorlatendheid en de energieprestatie van gebouwen zijn geregeld in de voorschriften over energiezuinigheid.
Deze regels zijn bij de huisvesting van arbeidsmigranten van belang. Het betreft namelijk minimale eisen waaraan woonruimte in het algemeen moet voldoen, dus ook de woonruimte voor arbeidsmigranten. Als een gebouw in gebruik genomen gaat worden als woonruimte dan kan het noodzakelijk zijn het pand bouwkundig aan te passen, om het geschikt te maken voor bewoning. Als het pand niet aan deze minimale eisen voldoet dan kan dit inhouden dat het betreffende pand niet als woning in gebruik genomen kan worden.
Brandveilig gebruiken van bouwwerken
Het Bouwbesluit bevat diverse regels die betrekking hebben op het brandveilig gebruiken van bouwwerken. Deze regels zien onder andere op de aanleg van brandmeldinstallaties en ontruimingsinstallaties en de plaatsing van brandbestrijdingsmiddelen. De mate waarin aan de regels voldaan moet worden wordt mede bepaald door de functie van het gebouw en de intensiteit van het gebruik van het gebouw. Naarmate er meer mensen in een bepaalde periode in een gebouw verblijven worden de eisen van brandveiligheid zwaarder.
Op basis van dit besluit is een omgevingsvergunningplicht voor gebruik ingesteld voor bouwwerken waar:
Het college van burgemeester en wethouders is het bevoegde bestuursorgaan om de omgevingsvergunning voor gebruik te verlenen. De gemeenteraad heeft de bevoegdheid om in de bouwverordening een ander aantal personen waaraan nachtverblijf verschaft mag worden, vast te stellen.
Naast de omgevingsvergunning voor gebruik regelt het Bouwbesluit ook de gebruiksmelding. Een gebruiksmelding is verplicht als:
Een gebruiksmelding is niet verplicht indien:
De gebruiksmelding dient minimaal vier weken voorafgaand aan het ingebruiknemen ingediend te worden bij het college van burgemeester en wethouders.
De huisvesting van arbeidsmigranten zal moeten voldoen aan de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit. Of een vergunning is vereist, is
In de verordening Ruimte zijn geen specifieke regels opgenomen over het huisvesten van arbeidsmigranten. Wel zijn in de verordening relevante bepalingen opgenomen over het gebruik van het buitengebied. Bij het formuleren van beleid voor de huisvesting van arbeidsmigranten in het buitengebied, moet met de bepalingen uit de Verordening Ruimte rekening worden gehouden. Bepalingen in een bestemmingsplan mogen niet in strijd zijn met de Verordening Ruimte.
In de vigerende bestemmingsplannen binnen het Land van Heusden en Altena is nog weinig tot geen aandacht besteed aan het fenomeen kamerverhuur en logies. De huisvesting van arbeidsmigranten is evenmin geregeld. Alleen in het bestemmingsplan Buitengebied van de gemeente Woudrichem is een afwijkingsregeling opgenomen. Deze afwijkingsregeling is bedoeld voor de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten die voor een bepaalde periode door een agrariër worden ingezet in de bedrijfsvoering.
Verschillende bestemmingsplannen bevatten bepalingen voor het creëren van een Bed and Breakfast. Deze afwijkingsbevoegdheid is meestal niet bedoeld voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Het achterliggende doel is namelijk het stimuleren van het toerisme binnen de gemeente.
Op grond van het Bouwbesluit is het verboden zonder vergunning nachtverblijf te verschaffen aan meer dan 10 personen. In de bouwverordening kan dit aantal personen worden gewijzigd. De gemeente Aalburg en Werkendam hebben er voor gekozen dit aantal naar beneden bij te stellen tot 5 personen.
De Algemene plaatselijke verordening
Op grond van de Algemene plaatselijke verordening kunnen houders van nachtverblijven worden verplicht een nachtregister bij te houden. De houder is verplicht dit register aan de gemeente te tonen, wanneer de gemeente dit verlangt. Met het register kan inzicht worden verkregen in de omvang en aard van het nachtverblijf. Momenteel is alleen in de gemeente Werkendam het bijhouden van een nachtregister verplicht. In de andere twee gemeenten wordt bij de herziening van de Apv bekeken of het bijhouden van een nachtregister verplicht gesteld wordt.
In de Havenverordening van de gemeente Werkendam is bepaald dat het hebben van woonboten en het wonen op een boot zijn verboden.
Het college van burgemeester en wethouders is het aangewezen orgaan om de naleving van de bovenstaande regelgeving te handhaven. Hiertoe beschikt zij over een aantal instrumenten.
Onder het opleggen van een last onder bestuursdwang wordt volgens artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verstaan: een herstelsanctie, inhoudende:
uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd
Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd tot het toepassen van bestuursdwang op grond van artikel 125 lid 1 Gemeentewet. Het opleggen van een last onder bestuursdwang is een zogeheten reparatoire sanctie. Beoogd wordt slechts het feitelijk bewerkstelligen van een legale situatie (herstel). Er wordt dus geen bestraffend (“punitief”) effect nagestreefd.
Een van de voordelen van het opleggen van een last onder bestuursdwang is dat er snel een einde kan worden gemaakt aan de overtreding. Als nadeel kan worden aangegeven dat het opleggen van een last onder bestuursdwang vaak een grote organisatorische en administratieve last met zich meebrengt met alle risico’s van dien.
In de Wabo is expliciet opgenomen dat een last onder bestuursdwang ook kan inhouden dat het gebruik van een gebouw moet worden gestaakt. Hiermee kan bijvoorbeeld een gebouw worden gesloten dat op illegale wijze wordt gebruikt voor kamerverhuur of logies.
Onder een last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
In de Awb is ook bepaald dat wanneer de gemeente bevoegd is tot het toepassen van bestuursdwang, de gemeente ook bevoegd is om in plaats daarvan een last onder dwangsom op te leggen (artikel 5:32 Awb).
Ook de last onder dwangsom is dus een reparatoire sanctie. Indien de opgelegde last niet binnen de in de dwangsombeschikking genoemde begunstigingstermijn wordt uitgevoerd, verbeurt de overtreder van rechtswege een dwangsom. Een last onder dwangsom is ten opzichte van bestuursdwang meer geschikt om herhaling van een overtreding te voorkomen.
Aan het opleggen van een last onder bestuursdwangsom of een last onder dwangsom gaat meestal een vooraankondiging vooraf. In een vooraankondiging geeft het college aan dat het voornemens is een last onder bestuursdwang of dwangsom op te leggen. De burger wordt vervolgens in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen. Een vooraankondiging is verplicht op grond van de Algemene wet bestuurswet. Slechts in geval van spoed mag worden afgezien van een vooraankondiging en mag rechtstreeks een last onder bestuursdwang of dwangsom worden opgelegd.
Begin 2011 hebben de gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem een integraal handhavingbeleidsplan vastgesteld. Hierin worden prioriteiten gesteld op het gebied van handhaving. Het controleren op de huisvesting van arbeidsmigranten heeft hierin een hoge prioriteit. Ook relevante aspecten zoals brandveiligheid hebben een hoge prioriteit.
Er is een veelvoud aan relevante wetgeving op het gebied van het huisvesten van arbeidsmigranten. Veel van deze wetgeving is rechtsstreeks verbindend. Ze legt beperkingen op aan huisvesters. Er worden eisen gesteld op het gebied van veiligheid, overlast en locaties. Naast rechtstreeks bindende wetgeving zijn er relevante beleidsstukken. Bij het opstellen van lokaal beleid moet rekening worden gehouden met de wetgeving en met reeds bestaande beleidsstukken.
4. Beleidskeuzes voor het Land van Heusden en Altena
In de vorige hoofdstukken is aangegeven welke belangen er spelen bij het huisvesten van arbeidsmigranten. Ook is aangegeven welke landelijke en decentrale wetgeving hierbij een rol speelt. Voordat lokale regels kunnen worden geformuleerd is het noodzakelijk enkele beleidskeuzes te maken.
Artikel 4.1. Tijdelijke huisvesting/Structurele huisvesting
Het is wenselijk onderscheid te maken in tijdelijke huisvesting of structurele huisvesting. Permanente huisvesting heeft een andere invloed op de omgeving dan tijdelijke huisvesting. Bovendien gaat het vaak om andere doelgroepen.
Van tijdelijke huisvesting is sprake als er een permanente of tijdelijke fysieke voorziening wordt gerealiseerd of aanwezig is die maximaal 6 aaneengesloten maanden per kalenderjaar kan worden gebruikt of aanwezig is voor het huisvesten van personen die elders hun hoofdverblijf hebben. De individuele persoon mag hier niet langer dan 6 aaneengesloten maanden per kalenderjaar verblijven. Daarmee is de voorziening minimaal per jaar voor 6 aaneengesloten maanden niet in gebruik of niet aanwezig.
Artikel 4.2. Buitengebied/Bebouwde kom
Het Buitengebied is primair bedoeld voor agrarische bedrijvigheid. Het creëren van nieuwe verblijfsmogelijkheden in het buitengebied is slechts in bijzondere gevallen toegestaan. Het huisvesten van arbeidsmigranten is in het Buitengebied is hierdoor alleen wenselijk indien dit direct verband houdt met agrarische activiteiten. In de agrarische sector is niet het gehele jaar behoefte aan arbeidsmigranten. Het huisvesten van arbeidsmigranten in het Buitengebied heeft daardoor een tijdelijk karakter.
De bebouwde kom wordt beschouwd als het primaire woongebied. Daardoor worden aan het creëren van nieuwe verblijfsmogelijkheden minder voorwaarden gesteld. Het huisvesten van arbeidsmigranten in de bebouwde kom is in beginsel niet bezwaarlijk. Uiteraard moeten hieraan wel voorwaarden worden gesteld in verband met veiligheid en overlast.
Artikel 4.3. Nieuwbouwmogelijkheden
Over het algemeen is het niet wenselijk nieuwe bouwmogelijkheden te creëren voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De arbeidsmigranten zullen zo veel mogelijk moeten worden gehuisvest in bestaande bebouwing. Nieuwbouw is alleen wenselijk indien deze bouwmogelijkheden al zijn opgenomen in het bestemmingsplan. Er zullen geen nieuwe bouwmogelijkheden worden gecreëerd speciaal voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
Artikel 4.4. Spreiding van de huisvesting
Indien arbeidsmigranten zich concentreren binnen een gebied kan dit leiden tot overlastsituaties. Dit zal kan zich onder andere kenmerken door parkeeroverlast. Om deze situaties te voorkomen is het wenselijk de aanwezigheid van arbeidsmigranten te verspreiden over de kernen. Als uitgangspunt wordt gehanteerd dat maximaal 10% van de woningen in een straat mogen worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten, waarvan maximaal twee woningen aaneengesloten.
Artikel 4.5. Uitsluiten van gebieden
In bepaalde gebieden kan het huisvesten van arbeidsmigranten niet wenselijk zijn. Het huisvesten van personen op een bedrijventerrein is per definitie niet wenselijk. Het huisvesten van arbeidsmigranten op bedrijventerreinen is dus ook niet wenselijk. Indien personen worden gehuisvest op een bedrijventerrein, ontstaat een nieuw gevoelig object. De aanwezigheid van gevoelige objecten kan de reeds aanwezige bedrijven hinderen tijdens het veranderen of uitbreiden van hun bedrijf. Ook kan de aanwezigheid van gevoelige object de vestiging van nieuwe bedrijven bemoeilijken.
Vanwege de historische uitstraling van de Vesting Woudrichem is het niet wenselijk dat panden binnen de vesting worden gebruikt voor het huisvesten van arbeidsmigranten.
Artikel 4.6. Huisvestingseisen
Het is wenselijk bepaalde eisen te stellen aan huisvesting die gelden in alle situaties. Het gaat hier om eisen met betrekking tot brandveiligheid, parkeren, overbevolking, overlast en reinheid. Deze eisen zorgen voor een acceptabel niveau van leven van de arbeidsmigranten, maar voorkomen ook overlast voor de omgeving.
In beginsel is het huisvesten van arbeidsmigranten niet onwenselijk. Hieraan zijn echter wel voorwaarden verbonden. Het huisvesten van personen op een bedrijventerrein of in een historische vesting is niet wenselijk. Het huisvesten van personen in het buitengebied is slechts onder strike voorwaarden toegestaan. In alle gevallen gelden eisen ten opzichte van veiligheid en overlast.
5. Regels gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem
In het vorige hoofdstuk zijn de beleidskeuzes voor het huisvesten van arbeidsmigranten uiteengezet. In dit hoofdstuk worden de beleidskeuzes vertaald in concrete regels. Deze regels kunnen worden opgenomen in toekomstige bestemmingsplannen en kunnen dienen als afwegingskader bij afwijkingen van het bestemmingsplan.
Artikel 5.1. Begripsbepalingen
Voor een uniforme toepassing van de regels moeten goede begripsbepalingen worden opgesteld. Bij het toepassen van de regels uit dit hoofdstuk, zullen de onderstaande begripsbepalingen worden gehanteerd.
woning/wooneenheid: een (gedeelte van een) gebouw, dat dient voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding, niet zijnde een bijzondere woonvorm of kamerverhuur/logies voor meer dan drie personen inclusief de huishouding dan wel vier personen wanneer er daarnaast geen huishouding in het gebouw is ondergebracht.
pension: een voor een ieder toegankelijk gebouw voor het bedrijfsmatig (nacht)verblijf aanbieden gedurende kortere of langere periode, waarbij het kenmerk is dat de betreffende persoon het hoofdverblijf ter plaatse of elders heeft. Een pension heeft een relatie met het begrip “horeca”: er wordt naast het beschikbaar stellen van verblijf ook andere faciliteiten geboden, zoals eten en drinken.
Artikel 5.2. Huisvestingseisen
Voor het huisvesten van arbeidsmigranten voor zowel binnen als buiten de bebowude kom worden de volgende voorwaarden gesteld, dat:
Artikel 5.3. Buiten de bebouwde kom
Voor het huisvesten van tijdelijke arbeidsmigranten buiten de bebouwde kom worden de volgende voorwaarden gesteld, dat:
Voor het plaatsen van woonunits voor tijdelijke huisvesting van tijdelijke arbeidsmigranten worden de volgende voorwaarden gesteld, dat:
Artikel 5.4. Binnen de bebouwde kom
Voor het huisvesten van arbeidsmigranten binnen de bebouwde kom worden de volgende voorwaarden gesteld, dat:
Locaties waar arbeidsmigranten voor de inwerkingtreding van deze nota gehuisvest worden, zullen getoetst worden aan de dan geldende wet- en regelgeving. Als die aan legalisering in de weg staan, kan bekeken worden of dit beleid nog uitkomst biedt. Als dit niet het geval is zal de huisvesting beëindigd moeten worden wegens strijd met de wet- en regelgeving. Als het beleid wel aanleiding geeft voor legalisering zal alsnog tot legalisering overgegaan worden.
Het is aan de raden de regels uit hoofdstuk 5 vast te stellen als beleidsregels. Hierdoor kunnen de regels dienen als afwegingskader bij aanvragen voor omgevingsvergunningen. Om de regels te gebruiken als beleidsregels, moeten deze als zodanig worden gepubliceerd.
Artikel 6.2. Bestemmingsplannen
Uiteindelijk kunnen de regels uit hoofdstuk 5 worden opgenomen in de bestemmingsplannen als binnenplanse afwijkingsmogelijkheden. Het voordeel hiervan is dat uitgebreide procedures kunnen worden voorkomen en duidelijkheid ontstaat richting de burger. Dit zal bij de actualisatie van de bestemmingsplannen nader onderzocht worden.
Artikel 6.3. Algemene plaatselijke verordening
Het is mogelijk om houders van nachtverblijven een nachtregister te laten bijhouden. Deze mogelijkheid kan worden opgenomen in de Algemene plaatselijke verordening. Op dit moment heeft alleen de gemeente Werkendam van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Het instellen van een nachtregister verhoogd de mogelijkheden om te controleren op het gebruik van nachtverblijven en is daarom aan te bevelen. In het najaar van 2012 wordt onderzocht in hoeverre de APV’s in AWW verband gelijk getrokken kunnen worden.
Begin 2011 is door de drie gemeente het Integraal handhavingsbeleidplan vastgesteld. In dit beleidsplan heeft de controle op de huisvesting van arbeidsmigranten een hoge prioriteit. Om uitvoering te geven aan de hoge prioriteit is het zaak te inventariseren waar momenteel de huisvesting van arbeidsmigranten plaatsvindt.