Verordening langdurigheidstoeslag Wet werk en bijstand 2009

Toelichting

ALGEMENE TOELICHTING

Op grond van het bepaalde in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, van de WWB dient de raad bij verordening regels vast te stellen met betrekking tot het verlenen van een langdurigheidstoeslag op grond van artikel 36 van de WWB. Deze regels dienen in ieder geval betrekking te hebben op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig, laag inkomen, zoals die in artikel 36, eerste lid, van de WWB gebruikt worden.

Op grond van de nieuwe bevoegdheden van gemeenten zijn er diverse mogelijkheden voor het invullen van eigen beleid. Naast de bovengenoemde onderwerpen kan het ook gaan om de afstemming van het beleid op het gemeentelijke re-integratiebeleid. De verschillende onderwerpen lichten wij onderstaand nader toe.

Doelgroep

De nieuwe langdurigheidstoeslag geeft gemeenten nadrukkelijk de mogelijkheid om die ook van toepassing te laten zijn op werkenden met een laag inkomen. De wetgever heeft daarmee in de formulering van artikel 36 WWB rekening gehouden. Het moet gaan om een persoon die geen uitzicht heeft op inkomensverbetering. Gemeenten kunnen zelf de keuze maken of werkenden onder de langdurigheidstoeslag komen te vallen.

Hoogte van de toeslag

Tot en met 31 december 2008 werd de hoogte van de toeslag centraal bepaald. Het waren vaste bedragen, als percentage van de voor de persoon van toepassing zijnde bijstandsnorm. Vanaf 1 januari 2009 kan de gemeente zelf de hoogte van de toeslag bepalen. Daarbij moeten we een aantal dingen bedenken. Een te laag bedrag doet geen recht aan het karakter van de langdurigheidstoeslag. Deze is namelijk bedoeld voor mensen die financieel geen mogelijkheden hebben gehad om te reserveren voor onverwachte uitgaven. Een te hoog bedrag kan leiden tot het optreden van de armoedeval. Wanneer op enig moment iemand een hoger inkomen bereikt, vervalt de hele toeslag.

De gemeente zou hieraan deels tegemoet kunnen komen door een hoger inkomen te hanteren in combinatie met een glijdende schaal. Bij een hoger inkomen wordt het bedrag van de toeslag lager. Uitvoeringstechnisch kan deze vorm van uitwerking echter tot problemen leiden. En we moeten ook in het oog houden dat de hoogte van het inkomen samen met de langdurigheidstoeslag niet hoger is dan de vergelijkbare bijstandsnorm voor mensen van 65 jaar en ouder. Die doelgroep is wettelijk uitgesloten van het recht op langdurigheidstoeslag.

Langdurig

De huidige referteperiode in de WWB is centraal vastgesteld op vijf jaar. De referteperiode is de periode gedurende welke de belanghebbende onafgebroken een inkomen op het niveau van de toepasselijke bijstandsnorm moet hebben ontvangen. De minimumleeftijd voor de langdurigheidstoeslag is thans 23 jaar. Uitgaand van de periode van vijf jaar kom je dan uit op een leeftijd van 18 jaar. Vanaf 18 jaar kan een belanghebbende als zelfstandig subject voor bijstand aangemerkt worden. De minimumleeftijd om voor de langdurigheidstoeslag in aanmerking te kunnen komen is vanaf 1 januari 2009 verlaagd naar 21 jaar. De wetgever heeft daarmee onder meer willen aangeven dat de gemeente de referteperiode kan vaststellen op minimaal drie jaar. Gemeenten in Nederland hebben in de afgelopen jaren aangegeven vijf jaar te lang te vinden. Ook het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (NIBUD) heeft meermalen aangegeven dat na drie jaar de reserveringsmogelijkheden minimaal worden. De periode van drie jaar sluit ook aan bij het minimabeleid van de gemeente Leidschendam-Voorburg. Na drie jaar onafgebroken een laag inkomen te hebben, achten wij ook geen reserveringsmogelijkheden meer aanwezig. Ook in het kader van de schuldhulpverlening en de Wet Sanering Natuurlijke Personen (WSNP) worden termijnen van drie jaar gebruikt.

Laag inkomen

De gemeente is vrij om een eigen maximale inkomensgrens te kiezen. Het ligt het meest voor de hand om hierbij aan te sluiten bij de inkomensgrenzen die de gemeente in het minimabeleid gebruikt. Die zijn in onze gemeente 110% van de toepasselijke bijstandsnorm. Daarbij aan te sluiten ligt voor de hand.

Geen ambtshalve verstrekking

De wet schrijft voor dat het college de langdurigheidstoeslag op aanvraag verstrekt. Dit sluit de mogelijkheid van een ambtshalve toekenning uit. De langdurigheidstoeslag is een bijzondere vorm van bijzondere bijstand geworden, waarbij geldt dat voor elk individueel geval beoordeeld moet worden of er een recht bestaat. Er zijn echter wel mogelijkheden om de aanvraag te vereenvoudigen. Als uit de administratie bij de gemeente blijkt dat in de situatie van de belanghebbende het afgelopen jaar geen wijzigingen zijn geweest, kan een zoveel mogelijk volledig ingevuld aanvraagformulier toegezonden worden, waarna de belanghebbende door het zetten van zijn of haar handtekening de aanvraag officieel maakt.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1

Begrippen die in de WWB voorkomen, hebben in deze verordening dezelfde betekenis als in de WWB. Ten aanzien van een aantal begrippen dat als zodanig niet in de WWB staat, is in deze verordening een definitie opgenomen.

Met betrekking tot het begrip ‘inkomen’ hebben wij een van de WWB afwijkende definitie opgenomen. Nu de wetgever de raad opdracht heeft gegeven om in de verordening regels te stellen met betrekking tot het begrip ‘langdurig, laag inkomen’ is de raad bevoegd om dit begrip voor de toepassing van artikel 36, eerste lid, WWB nader te definiëren. Met de gebruikte definitie sluiten wij aan bij de in de bestaande uitvoeringspraktijk gebruikte (en ook door de wetgever bedoelde) invulling van het begrip inkomen in artikel 36, eerste lid, WWB, maar worden de wetstechnische onvolkomenheden weggenomen.

Artikel 2

De WWB schrijft in artikel 36, eerste lid, voor dat het college op aanvraag van de belanghebbende de langdurigheidstoeslag verstrekt. Daarom is in de verordening de bepaling opgenomen dat de verordening door het college uitgevoerd wordt.

Artikel 3

Dit artikel regelt wat onder een ‘langdurig, laag inkomen’ wordt verstaan. Het eerste lid verwijst naar het begrip ‘referteperiode’ dat in artikel 1, eerste lid, onderdeel g, van de verordening wordt beschreven. Zoals wij in het algemene deel van de toelichting al hebben vermeld, werd tot en met 31 december 2008 de referteperiode centraal bepaald op vijf jaar (60 maanden). Die periode werd als te lang ervaren, omdat belanghebbenden die 3 jaar of langer van een minimuminkomen moeten rondkomen niet veel reserveringsruimte meer over hebben. Daarom wordt in de verordening gekozen voor de termijn van drie jaar. Zie verder onder de algemene toelichting de paragraaf ‘Langdurig”.

Het begrip ‘langdurig, laag inkomen’ vullen wij in als een inkomen dat niet hoger is dan 110% van de toepasselijke bijstandsnorm. Door te kiezen voor 110% in plaats van 100% is duidelijk dat een belanghebbende met een inkomen dat stijgt tot net iets boven het minimumniveau niet direct de langdurigheidstoeslag geheel verliest. Door de inkomensgrens op 110% te stellen voorkomen we ook dat de prikkel om te gaan werken tegen een loon dat hoger is dan het bijstandsniveau vermindert of geheel wegvalt. En de inkomensgrens van 110% sluit goed aan bij het minimabeleid van de gemeente Leidschendam-Voorburg.

De methode van het kijken naar een grens van 110% maakt dat iemand die wegens werkaanvaarding een korte periode een inkomen boven bijstandsniveau heeft gehad, niet zonder meer zijn recht op de langdurigheidstoeslag kwijt is. Een dergelijk gevolg zou namelijk een negatieve prikkel zijn bij het aanvaarden van werk. Dat geldt temeer als een belanghebbende geen of maar weinig zekerheid heeft over de duur van dit werk

In de toelichting in de nota van wijziging op het wetsvoorstel geeft de Staatssecretaris aan dat door de zinsnede "geen uitzicht heeft op inkomensverbetering" in het voorgestelde artikel 36 WWB wordt gewaarborgd dat bepaalde groepen met een goed inkomensperspectief, zoals studenten, niet in aanmerking komen voor de langdurigheidstoeslag. Daarmee is echter geen formele uitsluitingsgrond voor studenten in de regelgeving opgenomen. Of een student in een concreet geval al dan niet recht heeft op een langdurigheidstoeslag zal afhangen van de inhoud van de verordening en de vraag of er een reden is om in het individuele geval ten gunste van belanghebbende van het beleid af te wijken.

Artikel 4

De hoogte van de langdurigheidstoeslag is gebaseerd op het bedrag zoals het centraal in de WWB is voorgeschreven voor die gevallen waarin een wettelijke overgangsregeling van toepassing is. Hoewel de gemeente de hoogte van de langdurigheidstoeslag zelf kan vaststellen, sluiten wij aan bij het bedrag zoals dat nu in de wet is opgenomen. In het algemene deel van de toelichting – zie paragraaf ‘Hoogte van de toeslag’ – hebben wij al aangegeven hoe de wetgever tot de huidige samenstelling van de toeslag is gekomen. Wij nemen die gedachtegang over.

De wetgever heeft bepaald dat de raad de regels stelt betreffende de hoogte van de langdurigheidstoeslag. Om te voorkomen dat de raad de verordening telkens zou moeten wijzigen op het moment dat de hoogte van de toeslag moet worden aangepast hebben wij ervoor gekozen om nu eenmalig in het eerste lid de hoogte van de toeslag door de raad te doen vaststellen. Vervolgens wordt de toeslag elk jaar telkens op 1 januari met een percentage verhoogd. Dat percentage is gelijk aan de indexering van de alimentaties. Dit is een algemeen gebruikt middel om verhogingen van uitkeringen of toelagen vast te stellen. Jaarlijks stelt de Minister van Justitie op 1 november van het jaar, voorafgaand aan het volgende kalenderjaar, het indexeringspercentage van de verhoging van alimentaties vast.

Het derde lid treft een regeling in overeenstemming met artikel 24 van de WWB voor die gevallen waarin één van de gehuwden is uitgesloten van het recht op langdurigheidstoeslag op grond van artikel 11 of artikel 13, eerste lid, van de WWB. Artikel 11 beschrijft de kring van rechthebbenden in de WWB en artikel 13, eerste lid, bepaalt dat iemand die in detentie is, geen recht heeft op bijstand. Wanneer ten aanzien van één van de partners een situatie als bedoeld in de genoemde artikelen van toepassing is, bestaat voor die partner geen recht op langdurigheidstoeslag. Met toepassing van artikel 24 WWB kan aan de achterblijvende partner wel een langdurigheidstoeslag toegekend worden naar het bedrag voor een alleenstaande ouder of alleenstaande, indien die partner aan de voorwaarden voldoet.

Indien één van de gehuwden niet in aanmerking komt voor het recht op langdurigheidstoeslag omdat hij/zij niet voldoet aan de voorwaarden als genoemd in artikel 36 WWB of als bedoeld in de verordening, hebben beide gehuwden geen recht op langdurigheidstoeslag. Het recht op de langdurigheidstoeslag komt de gehuwden op grond van artikel 11 WWB immers gezamenlijk toe. Zij moeten daardoor ook allebei, zowel afzonderlijk als gezamenlijk, aan de voorwaarden voldoen.

Artikel 5

De WWB geeft in artikel 36, eerste lid, aan dat de gemeente een langdurigheidstoeslag moet verlenen aan belanghebbenden die aan de voorwaarden van de wet en de verordening voldoen. De wet verbindt daaraan wel een beperkende bepaling. Het moet gaan om belanghebbenden die geen uitzicht hebben op inkomensverbetering. De Memorie van Toelichting geeft aan dat het gaat om het gebrek aan perspectief om door middel van vooruitgang op de arbeidsmarkt het inkomen te vergroten. Gemeenten kunnen zelf de keuze maken of werkenden ook onder de werking van de langdurigheidstoeslag komen te vallen. De gemeente Leidschendam-Voorburg heeft die keuze gemaakt in die zin, dat werkenden in aanmerking kunnen komen voor een langdurigheidstoeslag indien hun inkomen onder 110% van het toepasselijke bijstandniveau is en er geen aanleiding is te veronderstellen dat dit inkomen tot boven 110% van de toepasselijke bijstandsnorm zal groeien.

In deze verordening wordt het criterium ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’ gekoppeld aan de duur van de afhankelijkheid van het lage inkomen en de mate waarin men zich heeft gehouden aan de regels betreffende solliciteren en medewerking aan re-integratie. De doelgroep van belanghebbenden omvat niet alleen mensen met een WWB-uitkering. Ook werkenden en personen die een uitkering ontvangen op grond van een van de sociale verzekeringswetten kunnen voor een langdurigheidstoeslag in aanmerking komen, mits hun inkomen in de referteperiode niet hoger is geweest dan 110% van de toepasselijke bijstandsnorm en zij verder aan de voorwaarden van de wet en de verordening voldoen. Een van de uitgangspunten van de langdurigheidstoeslag is, dat van belanghebbenden verwacht mag worden dat zij in de referteperiode er alles aan gedaan hebben om door middel van reguliere arbeid zelfstandig in hun inkomen te voorzien. Daarom wordt in de verordening ook opgenomen dat er ten aanzien van belanghebbenden in het jaar voorafgaande aan de peildatum geen aanleiding is geweest een maatregel te treffen dan wel de uitkering op grond van de wet (de WWB) of een van de sociale verzekeringswetten te verlagen vanwege het feit dat de belanghebbende zijn arbeidsverplichting of re-integratieverplichting niet of niet voldoende is nagekomen.

Ter illustratie: iemand die een gedeeltelijke arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvangt en daarmee duurzaam een inkomen heeft dat beneden 110% van de toepasselijke bijstandsnorm komt, heeft in beginsel recht op de langdurigheidstoeslag. Die belanghebbende heeft – omdat hij gedeeltelijk arbeidsongeschikt is – nog een restcapaciteit waarvoor hij wel arbeidsgeschikt is. Van deze belanghebbenden mag verwacht worden dat zij alle pogingen in het werk stellen voor die resterende arbeidsgeschiktheid werk te zoeken en te aanvaarden. Bij de beoordeling van het recht op langdurigheidstoeslag zal de mate waarin zij dit getracht hebben van belang zijn voor het definitieve recht op langdurigheidstoeslag.

Wij merken op dat in het geval de aanvrager een persoon is die werkt op grond van de CAO van de Wet sociale werkvoorziening (WSW), er automatisch sprake is van het criterium ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’. Arbeid in WSW-verband is in het kader van de WWB geen ‘algemeen geaccepteerde arbeid’. Ten aanzien van een persoon die in WSW-verband werkt is er daarom geen sprake van reguliere arbeid. Er is ook geen reëel uitzicht op inkomensverbetering, omdat ten aanzien van WSW-werknemers veelal geldt dat zij zodanige fysieke of psychische beperkingen hebben dat niet verwacht kan worden dat zij met hun WSW-arbeid een inkomen kunnen verwerven dat boven het niveau van 110% van de toepasselijke bijstandsnorm uitgroeit. Inkomsten uit WSW-arbeid op zich leiden daarom niet tot een uitzicht op inkomensverbetering, tenzij de inkomsten uit WSW-arbeid al hoger zijn dan 110% van de toepasselijke bijstandsnorm.

Uitkerinsgerechtigden hebben de plicht om mee te werken aan voorzieningen die aan hen worden aangeboden. Strikt genomen kan uit het feit dat men deelneemt aan trajectplannen in het kader van re-integratie worden afgeleid dat er sprake is van een uitzicht op inkomensverbetering. Het doel van de trajectplannen is immers om de belanghebbenden in staat te stellen door een verhoging van een inkomen door arbeid zelfstandig in hun levensonderhoud te voorzien. Trajectplannen en/of onderdelen daarvan beslaan vaak enkele jaren. Belanghebbenden die in het kader van een trajectplan deelnemen aan een scholing of opleiding hebben gedurende langere tijd geen uitzicht op verbetering van hun inkomen. Scholingstrajecten kunnen meerdere jaren in beslag nemen. Bovendien worden die belanghebbenden gedurende het scholingstraject tijdelijk (geheel of gedeeltelijk) ontheven van de arbeidsverplichtingen. Hoewel deze belanghebbenden zich inzetten om op termijn een inkomensverbetering te realiseren, zou het deelnemen aan scholingstrajecten het recht op langdurigheidstoeslag in gevaar kunnen brengen. Wij ervaren dit als onredelijk. Vandaar dat in de verordening is opgenomen dat het criterium ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’ aanwezig wordt geacht, indien de belanghebbende tijdens de referteperiode is gaan deelnemen aan een re-integratietraject, waarbij hij als gevolg van zijn deelname aan scholing of opleiding tijdelijk (geheel of gedeeltelijk) is ontheven van de arbeidsplicht. Een aanvullende voorwaarde is dat die ontheffing op de peildatum nog voortduurt.

Bij de bestaande regelgeving van de langdurigheidstoeslag bestond geen mogelijkheid om rekening te houden met de situatie van de belanghebbenden die weliswaar konden werken, maar niettemin vanwege medische of sociale omstandigheden geen mogelijkheden hadden om een inkomen boven bijstandsniveau te verwerven. In dergelijke gevallen kon geen langdurigheidstoeslag toegekend worden. De wetgever heeft het mogelijk gemaakt om ook aan werkenden een langdurigheidstoeslag toe te kennen. Daarom hebben wij de bepaling opgenomen dat belanghebbenden die om redenen van medisch of sociale aard niet in staat zijn om een inkomen te verwerven dat boven 110% van de bijstandsnorm uitkomt tot de doelgroep behoren die recht heeft op een langdurigheidstoeslag. Hierbij zijn de omstandigheden van de belanghebbende op de peildatum bepalend.

Het derde lid van artikel 5 sluit studenten expliciet uit van het recht op langdurigheidstoeslag. De Memorie van Toelichting geeft aan dat studenten niet geacht worden te behoren tot de doelgroepen van de langdurigheidstoeslag. De overweging is, dat voor studenten, die zich met hun studie voorbereiden op een beroepspraktijk op hoger niveau, wel degelijk sprake is van ‘uitzicht op inkomensverbetering’.

Artikel 6

Nadat de raad de verordening heeft vastgesteld, dient deze bekendgemaakt te worden. Dat gebeurt door openbare bekendmaking van de verordening in de Gemeenterubriek. De verordening treedt in werking met ingang van de dag na de openbare bekendmaking.

Het wetsvoorstel betreffende de decentralisering van de langdurigheidstoeslag is op 1 januari 2009 in werking getreden. Dat betekent onder meer dat de verordening die de raad moet vaststellen ook op die datum van kracht moet worden. Daarom wordt aan de werking van de verordening terugwerkende kracht verleend tot en met 1 januari 2009.