CVDR272211_1Verordening op de uitgangspunten voor het beleid, voor het beheer en voor de inrichting van de beleids- en verantwoordingsfunctie van Waterschap Aa en MaasnlregelingWaterschap Aa en Maas2009-04-17Waterschap Aa en Maas Brabants Dagblad (Gebiedsdekkend),
17-12-2008Verordening op de beleids- en verantwoordingsfunctie 2009Waterschapswet, art. 108algemeen bestuurbestuur en recht2008-10-03De tekst in dit document is vrij van auteursrecht en
databankrecht2009-01-012022-07-01nieuwe regelingVergadering Algemeen Bestuur 03-10-2008bestuur – waterschappenGeenDeze verordening treedt in werking met ingang van het begrotingsjaar 2009, met dien verstande dat de begroting, de jaarverslaggeving, de uitvoeringsinformatie en de informatie voor derden en de daarbij behorende toelichtingen, zoals bedoeld in de Waterschapswet, het Waterschapsbesluit en deze verordening, die betrekking hebben op het begrotingsjaar 2009 en latere begrotingsjaren voldoen aan de bepalingen van deze verordening.De Verordening op de organisatie van het financieel beheer, de Controleverordening van het waterschap Aa en Maas en het Treasurystatuut waterschap Aa en Maas, die zijn vastgesteld bij besluit van 5 januari 2004, vervallen, met dien verstande dat zij van kracht blijven ten aanzien van de begrotingsjaren tot en met 2008.Datum ondertekening inwerkingtredingsbesluit: 3-10-2008Bron bekendmaking inwerkingtredingsbesluit: Brabants Dagblad (Gebiedsdekkend), 17-12-2008Verordening op de uitgangspunten voor het beleid, voor het beheer en voor de
inrichting van de beleids- en verantwoordingsfunctie van Waterschap Aa en
MaasHet algemeen bestuur van Waterschap Aa en Maas besluit,gelet op artikel 108 van de Waterschapswet en hoofdstuk 4 van het
Waterschapsbesluit,vast te stellen:de Verordening op de uitgangspunten voor het beleid, voor het beheer en voor
de inrichting van de beleids- en verantwoordingsfunctie van Waterschap Aa en
Maas.1Begripsbepalingen1(definities)In deze verordening wordt verstaan onder:
administratie: het systematisch verzamelen, vastleggen en verwerken van
gegevens alsmede het verstrekken van informatie ten behoeve van
het besturen, het functioneren en het beheersen van (onderdelen
van) de organisatie van het waterschap en ten behoeve van de
verantwoording die daarover moet worden afgelegd;
financiële administratie: het onderdeel van de administratie dat omvat het systematisch
maken en verwerken van aantekeningen betreffende de financiële
gegevens van (onderdelen van) de organisatie van het waterschap,
teneinde te komen tot een goed inzicht in: - de financiële positie; - het financieel beheer; - de uitvoering van de begroting; - de uitvoering van investeringsprojecten; - het afwikkelen van vorderingen en schulden; alsmede tot het afleggen van rekening en verantwoording
daarover;
rechtmatigheid: de mate waarin in overeenstemming met geldende wet- en
regelgeving, waaronder waterschapsverordeningen alsmede
besluiten van algemeen en dagelijks bestuur, wordt gehandeld;
doelmatigheid: de mate waarin bepaalde prestaties met een zo beperkt mogelijke
inzet van middelen worden gerealiseerd;
doeltreffendheid: de mate waarin de beoogde doelen en effecten van het beleid ook
daadwerkelijk worden behaald;
netto-kosten: lasten die aan een bepaald programma, product c.q.
kostendrager worden toegerekend en waarvan zijn afgetrokken de
baten (met uitzondering van de belasting– en andere algemene
opbrengsten) die aan hetzelfde programma, product c.q.
kostendrager worden toegerekend;
beleidsproducten: de beleidsproducten die zijn opgenomen in de
door de Unie van Waterschappen vastgestelde
BBP-productenstructuur;
beheerproducten: de beheerproducten die zijn opgenomen in de
door de Unie van Waterschappen vastgestelde
BBP+-productenstructuur;
Waterschapswet: de Waterschapswet zoals deze luidt na het in
werking treden van de Wet modernisering waterschapsbestel van 21
mei 2007 (Staatsblad 2007, 208);
Waterschapsbesluit: ‘Besluit van 29 november 2007, houdende
regels met betrekking tot de waterschappen‘ (Staatsblad 2007,
497).
1[Toelichting: Verschillende begrippen die in
deze verordening zijn opgenomen, worden ook gebruikt in de
Waterschapswet, het Waterschapsbesluit en de Wet financiering
decentrale overheden. Uiteraard zijn de definities die in die
regelgeving zijn opgenomen ook van toepassing op de begrippen
uit dit besluit. Belangrijke andere begrippen uit deze
verordening worden in dit artikel van een definitie
voorzien.]2Beleidsvoorbereiding en verantwoordingKaderstelling2(beleids- en verantwoordingscyclus)1.Het algemeen bestuur stelt de
onderdelen van de beleids- en verantwoordingscyclus voor het
begrotingsjaar en de periode van de meerjarenraming vast en
geeft jaarlijks aan op welk moment de onderdelen daarvan moeten
worden aangeboden en wanneer deze zullen worden behandeld.2.Het waterbeheersplan maakt onderdeel
van de beleids- en verantwoordingscyclus uit en wordt eenmaal in
de zes jaar vastgesteld.3.Het dagelijks bestuur zorgt er voor
dat de onderdelen van de beleids- en verantwoordingscyclus
voldoen aan de relevante bepalingen van hoofdstuk 4 van het
Waterschapsbesluit, aan relevante overige wetgeving en aan
datgene wat in deze verordening wordt bepaald.2[Toelichting: De interactie tussen
algemeen en dagelijks bestuur rond beleidsvoorbereiding,
kaderstelling, controle en verantwoording speelt zich in
belangrijke mate af rond de onderdelen van de beleids-
en verantwoordingscyclus die jaarlijks wordt doorlopen.
De informatie die het algemeen bestuur tijdens de
verschillende onderdelen van de cyclus krijgt, stelt dit
orgaan in staat zijn rol goed in te vullen. Daarom is
het van groot belang dat het algemeen bestuur zelf kan
bepalen welke beleidsdocumenten hij ontvangt en op welke
momenten deze worden aangeboden. Het eerste lid geeft
het algemeen bestuur deze mogelijkheid. Gebruikelijke
onderdelen van de cyclus zijn meerjarenraming,
begroting, investeringsvoorstellen, tussentijdse
rapportages over de beleidsuitvoering, jaarverslag en
jaarrekening.Het waterbeheersplan is een belangrijk
beleidsbepalend instrument van het waterschap. Onder de
nieuwe Waterwet geeft het waterschap daarmee voor een
periode van zes jaar aan welk beleid wordt nagestreefd,
wat er aan maatregelen getroffen zal worden om dat
beleid te realiseren en welke financiële middelen
daarmee gemoeid zijn. Het waterbeheersplan heeft ook een
belangrijke externe werking en kent een verplichte
inspraakprocedure. De zojuist genoemde aspecten
beleidsdoelen, maatregelen en financiën zijn ook
verplichte elementen van de meerjarenraming (en de
begroting). Het is daarom niet meer dan logisch dat het
waterbeheersplan een integraal onderdeel uitmaakt van de
beleidscyclus, hetgeen in het tweede lid wordt
vastgelegd. Er is veel voor te zeggen dat in het jaar
dat het waterbeheersplan wordt vastgesteld het
beheersplan en de meerjarenraming (grotendeels) een
identieke inhoud kennen. In latere jaren is de
meerjarenraming het meest aangewezen instrument om het
waterbeheersplan jaarlijks te evalueren en
voortschrijdend bij te stellen.Ook de nieuwe verslaggevingsvoorschriften zijn
gericht op het leveren van een bijdrage aan de
mogelijkheden om de beleidsbepalende, kaderstellende,
controlerende en verantwoordende rol van het algemeen
bestuur te versterken. Door het toepassen van de
voorschriften kunnen het beleidsmatige karakter van met
name de meerjarenraming, de begroting en het jaarverslag
worden vergroot en kunnen deze instrumenten van
uitvoeringsinformatie worden ontdaan. Om er voor te
zorgen dat deze mogelijkheden ten volle worden benut,
geeft het derde lid aan dat het dagelijks bestuur
verantwoordelijk wordt voor de juiste toepassing van de
regels uit het Waterschapsbesluit.]3(programma’s)Het algemeen bestuur stelt een programma-indeling vast.3[Toelichting: Anders dan in het verleden
geeft de nieuwe regelgeving het waterschap vrijheid als het
gaat om de indeling volgens welke het in de meerjarenraming,
begroting en jaarverslag opgenomen beleid aan het algemeen
bestuur wordt gepresenteerd. Door deze vrijheid kan de
inrichting van deze beleidsdocumenten worden toegesneden op
de eigen situatie van het waterschap en wensen van het
algemeen bestuur. Het waterschap bepaalt zelf het aantal en
de inhoud van de programma’s. De door het AB vestgestelde
programma-indeling zal voor enkele jaren gelden,
bijvoorbeeld de gehele bestuursperiode. Indien daartoe
aanleiding is, kan het algemeen bestuur de indeling
wijzigen.Het algemeen bestuur zal dus een programma-indeling
bepalen op basis waarvan het beleid wordt gepresenteerd. De
in de regelgeving gehanteerde definitie van programma is:
een samenhangend geheel van activiteiten op basis waarvan
het algemeen bestuur het beleid van het waterschap
vaststelt. Een eis uit het Waterschapsbesluit is dat in het
‘programmaplan’, dat onderdeel van de begroting is, alle
baten en lasten van het waterschap moeten worden opgenomen.
Datzelfde geldt voor de programmaverantwoording die een
onderdeel van het jaarverslag is. Eén van de gevolgen van
deze eisen is dat de belastingopbrengsten en andere algemene
dekkingsmiddelen, zoals dividend, ook in één of meer
programma’s moeten worden verantwoord.]Beleidsbepaling4(kaders meerjarenbeleid)Het dagelijks bestuur biedt jaarlijks bevindingen over de
beleidsuitvoering in het voorgaande begrotingsjaar en mogelijke
kaders voor het beleid in de komende begrotingsjaren aan het
algemeen bestuur aan.4[Toelichting: Een logische eerste stap in de
beleids- en verantwoordingscyclus is evaluatie van de
beleidsuitvoering in de voorafgaande periode. Dit artikel
geeft aan dat dit gestalte kan worden gegeven door de
behandeling door het algemeen bestuur van een document
(bijvoorbeeld de Voorjaarsnota) waarin de bevindingen over
deze beleidsuitvoering zijn opgenomen en waarin op basis
daarvan voorstellen worden gedaan voor de beleidskaders die
voor de komende meerjarenperiode zouden kunnen
gelden.]5(meerjarenraming)1.Het dagelijks bestuur biedt jaarlijks
een meerjarenraming met toelichting aan het algemeen bestuur aan
waarin voorstellen worden gedaan voor het beleid in het volgende
begrotingsjaar en ten minste de drie daaropvolgende jaren.2.In het onderdeel ‘financiering’ van
de toelichting van de meerjarenraming worden opgenomen:
een vermogensbehoefteplanning;
een beschouwing over de rente–ontwikkeling;
een rentegevoeligheidsanalyse.
5[Toelichting: In de meerjarenraming
wordt het beleid van het waterschap voor de komende
jaren integraal weergegeven en wordt aangegeven wat de
financiële consequenties van dit beleid zijn, inclusief
de gevolgen voor de waterschapsbelastingen die worden
opgelegd. Het document is vooral van belang voor de
kaderstellende en beleidsbepalende functie van het
algemeen bestuur. In de besprekingen over of ter
voorbereiding van de meerjarenraming geeft het algemeen
bestuur het dagelijks bestuur de beleidsmatige en
financiële kaders mee die gelden voor de uitwerking van
het meerjarenbeleid. Conform de nieuwe
verslaggevingsregels bestaat het document uit twee
hoofdonderdelen. Een verandering ten opzichte van de
situatie onder de oude Waterschapswet is dat er nu meer
eisen aan de inhoud van dit instrument worden gesteld.
Dit benadrukt de belangrijke positie van de
meerjarenraming in de beleidscyclus en voorts wordt
hiermee nog eens duidelijk aangegeven dat de
meerjarenraming geen financieel, maar een
beleidsinstrument is.In het eerste hoofdonderdeel worden het beleid en
de financiële consequenties daarvan weergegeven op basis
van de indeling in programma’s die het waterschap
hanteert. Per programma dient expliciet te worden
weergegeven welke doelstellingen het waterschap
nastreeft, wat wordt gedaan om die doelstellingen te
halen en wat dat aan middeleninzet met zich meebrengt.
Dit wordt gedaan aan de hand van de volgende vragen (de
‘drie w’s’): wat willen we bereiken? Wat gaan we er voor
doen? Wat gaat het kosten? Voor een goede, integrale
beoordeling door het algemeen bestuur is het van groot
belang dat de meerjarenraming naar programma’s het
volledige beleid en alle netto-kosten van het waterschap
omvat.In het tweede hoofdonderdeel van de meerjarenraming
worden zowel de context van het meerjarenbeleid als een
nadere toelichting op enkele belangrijke gevolgen van
het meerjarenbeleid weergegeven. Tot deze gevolgen
behoren onder andere de investeringen die als gevolg van
het meerjarenbeleid zullen moeten worden uitgevoerd, de
financiering, de exploitatiekosten alsmede de
ontwikkeling van de waterschapsbelastingen.Bij de behandeling van de meerjarenraming geeft het
algemeen bestuur een gedeeld beeld van het
meerjarenbeleid en de financiële consequenties daarvan
(inclusief lastenontwikkeling) af. Voor het
begrotingsproces is het van groot belang dat er
voldoende helderheid is over de beleidsambities en het
financiële kader waarbinnen deze ambities moeten worden
gerealiseerd. Met de behandeling van de meerjarenraming
markeert het algemeen bestuur wat zij van dagelijks
bestuur en ambtelijke organisatie verwacht. Een
dergelijke markering past bij de beleidsbepalende rol
die de Waterschapswet aan het algemeen bestuur toekent.
Dagelijks bestuur en ambtelijke organisatie mogen van
een beleidsbepaler een heldere lijn en een expliciete
koers verwachten.De meerjarenraming speelt ook een belangrijke rol
in de relatie met artikel 99 van de Waterschapswet dat
bepaalt dat de begroting alleen niet in evenwicht1 mag zijn als aannemelijk
kan worden gemaakt dat dit evenwicht in de eerstkomende
jaren tot stand zal zijn gebracht. In de jaren richting
laatste jaar van de meerjarenbeleidsperiode zullen
reserves worden ingezet om eventuele verschillen tussen
kosten en opbrengsten te dekken c.q. te financieren. De
meerjarenraming is het instrument waarmee het evenwicht
in meerjarenperspectief kan worden aangetoond. In het tweede lid van artikel 5 komt de
financieringsfunctie van het waterschap voor het eerst
aan de orde. Deze functie, die ook wel de
treasuryfunctie wordt genoemd, omvat alle activiteiten
die zich richten op het bepalen van het beleid ten
aanzien van, het uitvoeren en beheersen van de
activiteiten met betrekking tot, het verantwoorden over
en het toezicht houden op de financiële
vermogenswaarden, de financiële stromen, de financiële
posities en de hieraan verbonden risico’s. In artikel 16
van deze verordening is het meer algemene beleidskader
van de financieringsfunctie opgenomen. In dit artikel
komt een ander instrument voor de bestuurlijke
aansturing van de financieringfunctie aan de orde,
namelijk de financieringparagraaf in de meerjarenraming.
In de financieringparagrafen van de meerjarenraming en
de begroting worden de (beleids)plannen omtrent
financiering voor de meerjarenbeleidsperiode resp. het
komende jaar weergegeven. In de financieringparagraaf
van de jaarrekening wordt over de uitvoering van de
financieringplannen gerapporteerd. Het tweede lid geeft weer uit welke onderdelen de
financieringsparagraaf van de meerjarenraming moet
bestaan. Deze onderdelen kennen de volgende achtergrond. Ten behoeve van het opstellen van de
meerjarenraming worden alle langetermijnontwikkelingen
geanalyseerd. Op basis hiervan wordt het
langetermijnbeleid van het waterschap uitgestippeld, in
de tijd uitgezet en financieel doorgerekend. Dit zal
voor de hieruit voortvloeiende vermogensbehoefte ook
moeten gebeuren. Onderdeel a van de paragraaf van de
meerjarenraming vormt hiervan de weerslag. Om de rentekosten als onderdeel van de
exploitatielasten te kunnen ramen, moet het waterschap
inschatten op welke wijze de rente zich in de toekomst
zal ontwikkelen. Op grond van onderdeel b van het tweede
lid wordt een beschouwing over dit aspect in de
meerjarenraming opgenomen. Omdat rente een belangrijke kostenpost van het
waterschap kan vormen, wordt in de meerjarenraming
eveneens uiteengezet welke invloed veranderingen van
rentepercentages en rentekosten heeft op de
exploitatielasten en de tarieven.]6(ontwerp-begroting en geplande investeringen)1.Het dagelijks bestuur biedt jaarlijks
ter vaststelling een ontwerp-begroting aan het algemeen bestuur
aan waarin voorstellen worden gedaan voor het beleid in het
volgende begrotingsjaar.2.Het dagelijks bestuur zorgt er voor
dat er bij de begrotingsbehandeling een overzicht is geagendeerd
van de investeringen waarvan de start van de uitvoering c.q. het
moment van aanschaffing in het begrotingsjaar is gepland. In dit
overzicht zijn opgenomen de raming van de investeringsuitgaven
en van de aan de investeringen gerelateerde inkomsten.6[Toelichting: Het eerste lid is een
kapstokbepaling die in het algemeen aangeeft wat de
inhoud van de begroting is. Zoals al is aangegeven,
bevat de begroting de uitwerking voor het komende jaar
van het meerjarenbeleid waartoe het algemeen bestuur in
een eerdere stap van de beleids- en
verantwoordingscyclus heeft besloten. Het dagelijks
bestuur biedt deze uitwerking in de vorm van de
ontwerp-begroting aan het algemeen bestuur aan en net
zoals dit geldt voor de meerjarenraming geldt ook voor
dit ontwerp dat het voor het oordeel van het algemeen
bestuur van groot belang is dat al het beleid waartoe
het eerder heeft besloten in de ontwerp-begroting is
opgenomen. Net zoals de meerjarenraming moet ook de begroting
vooral voor het algemeen bestuur met name inzicht bieden
in de doelstellingen van programma’s, in de
beleidsuitgangspunten en hoofdlijnen van het beleid ten
aanzien van enkele beheersmatige aspecten, in de
financiële positie en in de te heffen belastingen. De
begroting is daartoe in een aantal hoofdonderdelen
verdeeld, waarvan een aantal op hun beurt weer nader
zijn onderverdeeld. De verslaggevingsregels geven aan
dat de volgende structuur te herkennen moet
zijn:a.het programmaplan, waarin het beleid en de
financiële consequenties daarvan worden weergegeven op
basis van de indeling in programma’s die het waterschap
hanteert. Het ligt voor de hand dat de indeling naar
programma’s gelijk is aan de indeling die in de
meerjarenraming is opgenomen; b.de paragrafen die als een toelichting op het
programmaplan kunnen worden beschouwd en die gezamenlijk
nader inzicht geven in de financiële positie van het
waterschap; c.de begroting naar programma’s, wat in feite niet
meer is dan een beknopt overzicht van de programma’s die
het waterschap hanteert en wat de geraamde netto–kosten
van de programma’s zijn. De aanwezigheid van dit
onderdeel van de begroting vloeit met name voort uit de
noodzaak een dergelijk overzicht in de jaarrekening op
te nemen. Wanneer deze informatie namelijk niet in de
jaarrekening zou worden vermeld, zou het algemeen
bestuur geen oordeel van de accountant krijgen over de
getrouwheid en rechtmatigheid van de netto–kosten van de
programma’s. En dat terwijl de programma’s de voor het
algemeen bestuur belangrijkste invalshoek van het beleid
vormen. Gegeven het principe dat de indeling van
jaarverslaggeving en begroting zoveel mogelijk
overeenkomen, is ook in de begroting een onderdeel
‘begroting naar programma’s’ opgenomen. De informatie in
dit overzicht is uiteraard afkomstig uit het onderdeel
‘netto–kosten’ van het programmaplan; d.de begroting naar kostendragers, die vooral van
belang is omdat deze het vertrekpunt is voor de
belastingheffing. In dit deel van de begroting worden
netto–kosten namelijk gespecificeerd naar de taken die
in het provinciaal reglement aan het waterschap zijn
toegewezen en waarvoor het waterschap belasting heft.
Onder de nieuwe Waterschapswet gaat het om maximaal drie
kostendragers: watersysteembeheer, zuiveringsbeheer en
wegenbeheer. De begroting naar kostendragers geeft
allereerst aan welke netto–kosten aan een bepaalde taak
worden toegerekend. Vervolgens laat de begroting zien in
welke mate rekening wordt gehouden met eventuele
bedragen voor onvoorziene kosten, kwijt te schelden of
oninbaar te verklaren belastingopbrengsten, algemene
opbrengsten (zoals dividenden) en toevoegingen en
onttrekkingen aan reserves. Tot slot maakt de begroting
duidelijk welke belastingopbrengsten moeten worden
verkregen om de kosten van de taakuitoefening te dekken.
Dit laatste bedrag is het startpunt voor de
belastingheffing en –invordering; e.de begroting naar kosten– en opbrengstsoorten,
waarin de lasten en baten zijn onderscheiden naar de
verschillende productiemiddelen die door het waterschap
bij de realisatie van het beleid worden ingezet. Het
algemeen bestuur wordt informatie op een hoog
aggregatieniveau verstrekt, namelijk naar vijf groepen
van kostensoorten en zes groepen van opbrengstsoorten.
Het dagelijks bestuur (of gemandateerde), zal de
informatie over de kosten– en opbrengstsoorten op een
lager niveau vaststellen. Met deze laatste indeling naar
kosten– en opbrengstsoorten wordt ook een belangrijk
deel van de Europese rapportageverplichtingen die
voortvloeien uit de Economische en Monetaire Unie
ingevuld.De begrotingen naar programma’s, naar
kostendragers, en naar kosten– en opbrengstsoorten
vormen de basis voor de controle van de rechtmatigheid
en het getrouwe beeld van de jaarrekening door de
accountant.Ondanks dat in het programmaplan aandacht wordt
besteed aan de investeringen die het waterschap van plan
is te gaan doen om het beleid uit te voeren, is de
begroting vooral gericht op het autoriseren van de
netto-kosten en belastingopbrengsten. De opname van
investeringsprojecten en –bedragen in een vastgestelde
meerjarenraming en/of begroting geeft nog geen
autorisatie tot het uitvoeren van de investeringen. Het
autoriseren van investeringsprojecten vraagt een aparte
besluitvorming van het algemeen bestuur. Het tweede lid
bepaalt dat het dagelijks bestuur ter voorbereiding van
deze besluitvorming tegelijk met de ontwerp-begroting
een overzicht zal moeten agenderen waarop die
investeringen zijn vermeld waarvan de planning is dat
zij in het begrotingsjaar zullen starten.]7(vaststelling begroting en investeringskredieten)1.Het algemeen bestuur autoriseert met
het vaststellen van de begroting de netto-kosten die per
programma zijn opgenomen alsmede de dekkingsmiddelen die zijn
opgenomen in de begroting naar kostendragers.2.Op basis van het in artikel 6, tweede
lid bedoelde overzicht van investeringen stelt het algemeen
bestuur vast van welke investeringen hij op een later tijdstip
een apart voorstel voor autorisatie van het investeringskrediet
wil ontvangen. De uitgaven en inkomsten van de overige
investeringen worden bij de begrotingsbehandeling
geautoriseerd.3.Voor investeringen die in de loop
van het begrotingsjaar in uitvoering worden genomen en waarvoor
geen autorisatie is verleend bij de begrotingsbehandeling legt
het dagelijks bestuur voorafgaand aan het aangaan van
verplichtingen een investeringsvoorstel en een voorstel voor het
autoriseren van een investeringskrediet aan het algemeen bestuur
voor.4.Het dagelijks bestuur zorgt er ten
aanzien van de raming van de netto-kosten naar programma´s voor
dat deze netto-kosten, door middel van kostentoerekening,
eenduidig kunnen worden toegewezen aan de beleidsproducten en de
beheerproducten.7[Toelichting: Het algemeen bestuur
autoriseert het dagelijks bestuur met het vaststellen
van de begroting om het opgenomen beleid te gaan
uitvoeren. Hiermee worden alle afzonderlijke
verplichtingen die in de programma’s en de begroting
naar kostendragers besloten liggen in materiële zin,
oftewel financieel, geaccordeerd. Conform de lijn uit de verslaggevingsregels hebben
de baten en lasten die zijn vermeld in de begroting naar
kosten en opbrengstsoorten alleen informatieve waarde
voor het algemeen bestuur en worden deze niet apart
geautoriseerd. Autorisatie van de netto-kosten van de
programma’s betekent een impliciete autorisatie van de
onderliggende baten en lasten uit de begroting naar
kosten- en opbrengstsoorten. Dit betekent dat er ten
behoeve van het algemeen bestuur ook geen systeem van
budgetbewaking behoeft te worden ingericht.In de toelichting op artikel 6 is aangegeven dat in
het algemeen bestuur aparte besluitvorming over
investeringsvoorstellen plaatsvindt. Dit hoeft echter
niet te betekenen dat het algemeen bestuur ieder
investeringsvoorstel apart behandeld. Zo is het
bijvoorbeeld mogelijk dat het algemeen bestuur voor
investeringen met een geringere financiële omvang en/of
minder bestuurlijk–beleidsmatig belang (waaronder
bijvoorbeeld vervangingsinvesteringen en
voorbereidingskredieten voor projecten) zogenaamde
verzamelbesluiten neemt. In deze verordening wordt
aangegeven dat er bij de behandeling van de begroting
een gespecificeerd overzicht van de geplande
investeringen voorligt en dat het algemeen bestuur op
basis daarvan bepaalt welke van de investeringen die
voor een bepaald jaar gepland staan door het dagelijks
bestuur verder kunnen worden afgedaan. Met de
vaststelling van de verzamelkredieten wordt het
dagelijks bestuur gemachtigd de verdere besluitvorming
en voorbereiding ter hand te nemen en derhalve het
krediet te besteden.Over de investeringen waarvan het algemeen bestuur
bij de begrotingsbehandeling geen autorisatie heeft
verleend, zal in de loop van het jaar besluitvorming
moeten plaatsvinden. Om een verantwoorde beslissing te
kunnen nemen, zullen in het voorstel hiertoe dat aan het
algemeen bestuur wordt voorgelegd niet alleen de
technische aspecten worden gespecificeerd, maar zal ook
worden ingegaan op het doel van de investering, het
beoogd effect en de consequenties die de investering met
zich meebrengt. Bij deze consequenties moeten we niet
alleen denken aan de financiële gevolgen, maar ook aan
de gevolgen die de investering heeft op zaken zoals de
personeelsformatie, de organisatie en de werkwijze van
het waterschap. Tot het voorstel behoort ook een
gespecificeerde raming van uitgaven en eventuele
inkomsten zoals subsidies. Wanneer met de uitvoering van
een bepaald investeringsproject meerdere jaren zijn
gemoeid, zal een planning naar de jaren van uitvoering
worden opgenomen, om een goede voortgangsbewaking en
efficiënte financieringsactiviteiten mogelijk te maken.
Nadat het algemeen bestuur van het waterschap een
investeringsbesluit heeft genomen, kan met de uitvoering
van het betreffende project worden begonnen.Eén van de uitgangspunten die ten grondslag lag aan
deze verordening is het leveren van een bijdrage aan een
betere vergelijkbaarheid van de waterschappen in
bedrijfsvergelijkingen (zie ook paragraaf 3.4 eerder in
deze toelichting). De bedrijfsvergelijkingen van de
waterschappen baseren zich op de productenstructuur
zoals deze in beheer is bij de Unie van Waterschappen en
waarin onder andere beleidsproducten en beheerproducten
zijn opgenomen. Om een bedrijfsvergelijking op die
producten mogelijk te maken, moet het waterschap in
staat zijn de kosten eenduidig naar die producten toe te
rekenen. Dit vierde lid legt de verantwoordelijkheid
voor dit aspect neer bij het dagelijks
bestuur.]Uitvoering, sturing en beheersing8(uitvoering begroting)1.Het dagelijks bestuur zorgt voor het
per programma verzamelen en vastleggen van gegevens over de
maatregelen die getroffen zijn en prestaties die geleverd
worden, de doelstellingen en effecten die bereikt worden en de
netto-kosten die gemaakt worden, opdat de doelmatigheid en
doeltreffendheid van het beleid, zoals vastgesteld door het
algemeen bestuur, kunnen worden getoetst.2.Het dagelijks bestuur zorgt er voor
dat de netto-kosten van de programma’s en de
investeringsuitgaven, zoals geautoriseerd door het algemeen
bestuur, niet worden overschreden.3.Het dagelijks bestuur zorgt er voor
dat de dekkingsmiddelen die zijn opgenomen in de begroting naar
kostendragers en de inkomsten die in investeringskredieten zijn
opgenomen, zoals geautoriseerd door het algemeen bestuur, niet
worden onderschreden.8[Toelichting: Lopende de uitvoering van
het in de begroting opgenomen beleid zullen dagelijks en
algemeen bestuur per programma willen nagaan of met deze
uitvoering de beoogde doelstellingen en effecten alsmede
maatregelen en prestaties gerealiseerd worden en wat de
middeleninzet daarbij is. Wanneer deze beleidsaspecten
worden geregistreerd, kan dit worden nagegaan en kan ook
de doeltreffendheid en doelmatigheid van de
beleidsuitvoering in beeld worden gebracht. Deze
bepaling maakt het dagelijks bestuur verantwoordelijk
voor een adequate registratie.Er mag uiteraard geen overschrijding c.q.
onderschrijding plaatsvinden van bedragen die het
algemeen bestuur via het vaststellen van de begroting
beschikbaar heeft gesteld. Het tweede en derde lid geven
het dagelijks bestuur de opdracht hiervoor te zorgen.
Het dagelijks bestuur zal zorgen dat er een systeem van
budgetbeheer en –bewaking is dat waarborgt dat de
netto-kosten binnen de begroting blijven en dat
belangrijke wijzigingen of dreigende overschrijdingen
tijdig worden gemeld aan het algemeen bestuur, zodat dit
orgaan tijdig (binnen het begrotingsjaar) een besluit
kan nemen. ]9(ruimte bij begrotingsuitvoering)1.Het dagelijks bestuur is bevoegd
overschrijding van geautoriseerde netto-kosten te dekken uit het
bedrag voor onvoorzien uit de begroting.2.Het dagelijks bestuur is bevoegd de
netto-kosten van een programma met 10%, tot een maximum van € 1
miljoen, van de netto-kosten te overschrijden zonder toestemming
vooraf van het algemeen bestuur indien de middeleninzet past
binnen het vastgestelde beleid en indien de hiervoor benodigde
financiële ruimte elders binnen de begroting, binnen de totale
budgetten van watersysteembeheer respectievelijk
zuiveringsbeheer kan worden gevonden. Een dergelijk feit wordt,
met inachtneming van een ondergrens van € 50.000,--, achteraf
aan het algemeen bestuur gerapporteerd.3.Het dagelijks bestuur is bevoegd de
voor een investering geraamde uitgaven met 5%, tot een maximum
van € 500.000,--, van de uitgaven te overschrijden en de
geraamde inkomsten met 5%, tot een maximum van € 500.000,-- van
de inkomsten te onderschrijden, zonder toestemming vooraf van
het algemeen bestuur indien deze mutaties passen binnen het
vastgestelde beleid. Een dergelijk feit wordt, met inachtneming
van een ondergrens van € 50.000,--, achteraf aan het algemeen
bestuur gerapporteerd.9[Toelichting: Tijdens de
beleidsuitvoering is de hoofdregel dat budgetonder- en
-overschrijdingen (beleidsmatig en/of financieel)
autorisatie door het algemeen bestuur behoeven en dat
begrotingswijzigingen vooraf door het dagelijks aan het
algemeen bestuur worden voorgelegd ter autorisatie.
Hiermee wordt toestemming gevraagd voor het te
realiseren beleid en voor de besteding van het benodigde
bedrag. Slechts indien de omstandigheden een autorisatie
vooraf niet mogelijk maken, zal achteraf een voorstel
voor een begrotingswijziging moeten worden voorgelegd.
Indien het algemeen bestuur daarmee instemt, wordt de
besteding alsnog geautoriseerd. Alle overschrijdingen dienen voor 31 december aan
het algemeen bestuur te zijn voorgelegd. Mocht dit niet
zijn gelukt, dan kunnen deze bedragen bij de
jaarrekening alsnog worden geautoriseerd. Het algemeen
bestuur dient hier dan wel expliciet op gewezen te
worden. De (begrotings)overschrijdingen zullen helder in
de jaarrekening tot uitdrukking moeten komen en als het
algemeen bestuur de betreffende jaarrekening vaststelt,
autoriseert hij de desbetreffende bedragen
alsnog.Over- en onderschrijdingen van budgetten zijn
echter nooit geheel uit te sluiten en het is verstandig
door middel van afspraken tussen algemeen en dagelijks
bestuur enige flexibiliteit in te bouwen zodat de
uitvoering niet bij iedere afwijking behoeft te worden
stopgezet totdat het algemeen bestuur een besluit kan
nemen. De bedoelde spelregels tussen algemeen en
dagelijks bestuur zijn in dit artikel opgenomen. Door
dit soort spelregels vooraf vast te leggen, kan
discussie achteraf, over bijvoorbeeld de weging van
bevindingen uit de accountantscontrole, worden
voorkomen.]Rapportage en interne verantwoording10(actieve informatieplicht, tussentijdse rapportage en
begrotingswijzigingen)1.Het dagelijks bestuur informeert het
algemeen bestuur zo spoedig mogelijk indien de realisatie van
het beleid in betekende mate afwijkt van hetgeen in de begroting
is opgenomen.2.Het dagelijks bestuur informeert het
algemeen bestuur door middel van tussentijdse rapportages over
de realisatie van het beleid dat in de begroting is opgenomen en
over de uitvoering van investeringen.3.De inrichting van de tussentijdse
rapportages sluit aan bij de programma-indeling van de
begroting.4.De rapportages gaan in op
afwijkingen van betekenende mate, zowel wat betreft de
middeleninzet, de maatregelen die getroffen en prestaties die
geleverd worden, als de doelstellingen en effecten die bereikt
worden.5.In de rapportages wordt voorts in
ieder geval aandacht besteed aan afwijkingen van betekenende
mate van:
de besteding van investeringsuitgaven en realisatie van
investeringsinkomsten;
de dekkingsmiddelen die zijn opgenomen in de begroting
naar kostendragers;
de rente-ontwikkeling op de kapitaalmarkt.
6.Indien noodzakelijk doet het
dagelijks bestuur in de rapportages voorstellen voor wijziging
van de geautoriseerde budgetten en investeringskredieten alsmede
bijstellingen van het beleid. Zonodig legt het dagelijks bestuur
een voorstel tot begrotingswijziging aan het algemeen bestuur
voor.10[Toelichting: Dit artikel formaliseert
een belangrijk onderdeel van de rol van het algemeen
bestuur tijdens de beleidsuitvoering. Het algemeen
bestuur geeft namelijk aan welke informatie het
dagelijks bestuur standaard dient te verstrekken. Op
basis van deze informatie kan het algemeen bestuur de
uitvoering van de begroting volgen en besluiten of
bijsturing nodig is. De stand van zaken van en prognose
voor het lopende begrotingsjaar kunnen daarnaast, samen
met de jaarverslaggeving van het afgelopen jaar, mede
een belangrijke basis zijn voor het inzicht voor en het
opstellen van de komende begroting.Het eerste lid gaat over de verplichting voor het
dagelijks bestuur om belangrijke afwijkingen van de
beleidsuitvoering ten opzichte van het vastgestelde
beleid direct, dat wil zeggen zodra ze zich voordoen en
buiten de afgesproken periodieke tussentijdse
rapportages, aan het algemeen bestuur te
melden.Bij het vaststellen van de jaarlijkse beleids- en
verantwoordingscyclus, op basis van artikel 2 van deze
verordening, heeft het algemeen bestuur zich reeds
uitgesproken over het aantal tussenrapportages en de
momenten waarop deze worden aangeboden. Met het tweede
tot en met het zesde lid van dit artikel geeft het
algemeen bestuur de kaders voor de inhoud van de
tussenrapportages; waarover wil het algemeen bestuur in
elk geval in de tussenrapportages worden geïnformeerd?
Het is zaak dat de tussenrapportages overzichtelijk en
niet te uitgebreid zijn. Algemeen en dagelijks bestuur
zullen steeds moeten afwegen of de kosten die aan de
informatievoorziening zijn verbonden wel in verhouding
zijn met het nut en de toegevoegde waarde ervan. De
praktijk is namelijk dat er al snel een overvloed aan
informatie kan worden gevraagd. Gedurende de uitvoering van investeringsprojecten
zal regelmatig over het verloop daarvan aan het algemeen
bestuur worden gerapporteerd. Het vierde en vijfde lid
zorgen er voor dat deze informatie in de tussentijdse
rapportages wordt opgenomen. De bepalingen regelen dat
in dit onderdeel van de rapportages in ieder geval
aandacht wordt besteed aan de verhouding tussen de
werkelijk bestede investeringsbedragen en het krediet
dat voor de investering beschikbaar was gesteld. Indien
het investeringskrediet dreigt te worden overschreden,
zal een voorstel voor het beschikbaar stellen van een
aanvullend krediet aan het algemeen bestuur moeten
worden gedaan.]11(jaarverslaggeving)1.Het dagelijks bestuur legt na
afloop van ieder begrotingsjaar verantwoording af aan het
algemeen bestuur over de uitvoering van de programma’s door
middel van het ter vaststelling aanbieden van het jaarverslag en
de door de accountant gecontroleerde jaarrekening.2.Het algemeen bestuur bepaalt aan de
hand van de uitvoering van de programma’s of de beleidsdoelen
van de programma’s voor het lopende jaar bijstelling
behoeven.3.Het dagelijks bestuur zorgt er ten
aanzien van de realisatie van de netto-kosten naar programma´s
voor dat deze netto-kosten, door middel van kostentoerekening,
eenduidig kunnen worden toegewezen aan de beleidsproducten en de
beheerproducten.11[Toelichting: In dit artikel komt het
sluitstuk van de beleids- en verantwoordingscyclus aan
de orde, namelijk de verantwoording over de
begrotingsuitvoering door het dagelijks bestuur en de
controle van het algemeen bestuur daarop. Dit gebeurt in
belangrijke mate via het jaarverslag en de
jaarrekening.Het jaarverslag bestaat op grond van de nieuwe
regelgeving uit:- de programmaverantwoording; - de paragrafen.De jaarrekening kent als onderdelen:- de exploitatierekening naar programma’s; - de exploitatierekening naar kostendragers met
toelichting; - de exploitatierekening naar kosten– en
opbrengstsoorten; - de balans met toelichting.Het is belangrijk dat de indeling van de
jaarverslaggeving zoveel mogelijk aansluit op die van de
begroting zodat inzicht, controle en verantwoording van
het algemeen bestuur worden gefaciliteerd.De programmaverantwoording is het belangrijkste
onderdeel van de jaarverantwoording, omdat daarin wordt
aangegeven in welke mate het via de begroting
vastgestelde beleid is gerealiseerd. De regelgeving
geeft aan dat in dit onderdeel aandacht moet worden
besteed aan:a.de doelen en effecten die zijn bereikt; b.de maatregelen die zijn getroffen en prestaties
die zijn geleverd; c.de netto-kosten die zijn gerealiseerd; d.hoe de onder a, b en c genoemde resultaten zich
verhouden tot hetgeen in de begroting werd gesteld.
](1) Met evenwicht wordt hier bedoeld dat de kosten
en opbrengsten van een jaar gelijk zijn. 3Uitgangspunten financieel beleid12(financieel beleid algemeen)1.Het dagelijks bestuur doet voorstellen
aan het algemeen bestuur die zijn gericht op een volledig en actueel
beleid van het waterschap ten aanzien van de volgende
onderwerpen:
waardering en afschrijving van activa;
weerstandsvermogen, risicomanagement, reserves en
voorzieningen;
kostentoerekening en onderbouwing tarieven;
financiering.
2.Het dagelijks bestuur zorgt er voor dat
de in het eerste lid bedoelde voorstellen in overeenstemming zijn
met de relevante bepalingen van hoofdstuk 4 van het
Waterschapsbesluit, met andere regelgeving die van toepassing is en
met de in het vervolg van deze verordening opgenomen aanvullende
eisen.12[Toelichting: Artikel 108 van de
Waterschapswet bepaalt dat het algemeen bestuur in deze
verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid
moet vastleggen. In deze verordening is die verplichting
langs twee lijnen uitgewerkt:a.op grond van dit artikel 12 krijgt het dagelijks
bestuur de opdracht te zorgen voor beleidsvoorstellen ten
aanzien van de in het eerste lid genoemde onderwerpen en
waarbij het dagelijks bestuur rekening moet houden met
datgene wat ter zake in het Waterschapsbesluit en deze
verordening (met name de artikelen 13 tot en met 16) wordt
bepaald; b.via de paragrafen van de begroting doet het
dagelijks bestuur voorstellen aan het algemeen bestuur
omtrent het meer operationele beleid ten aanzien van de in
artikel 17, tweede lid genoemde onderdelen van het
‘financieel’ beleid (kostentoerekening,
waterschapsbelastingen, weerstandsvermogen, financiering,
verbonden partijen en bedrijfsvoering)De onder a bedoelde beleidsvoorstellen leiden
uiteindelijk tot het door het algemeen bestuur vastgestelde
financieel beleid van het waterschap. Wanneer dit beleid
bijstelling behoeft, zullen uiteraard nieuwe voorstellen aan
het algemeen bestuur worden voorgelegd.]13(waardering en afschrijving van activa)1.Het beleid ten aanzien van waardering en
afschrijving van activa omvat in ieder geval:
investeringen met verkrijgingsprijs of vervaardigingsprijs
lager dan € 25.000,-- worden niet geactiveerd;
de wijze waarop het waterschap omgaat met de verplichtingen
uit het Waterschapsbesluit dat de bijdragen van eigen
personeel, de rente over het tijdvak dat aan de
vervaardiging van het actief kan worden toegerekend en de
mogelijkheid dat een redelijk deel van de kosten van
ondersteunende diensten van het waterschap in de
vervaardigingsprijs van vaste activa worden opgenomen;
de afbakening tussen investering en onderhoud;
de afschrijvingsmethode.
2.Uitgaven voor onderzoek en ontwikkeling
worden lineair in 5 jaar afgeschreven voor zover de betreffende
uitgaven op grond van artikel 4.63 van het Waterschapsbesluit mogen
worden geactiveerd.3.De uitgaven voor het afsluiten van
geldleningen groter dan € 30.000.000,-- en een looptijd langer dan
20 jaar worden lineair afgeschreven in de jaren van de looptijd van
de betreffende geldlening. Uitgaven voor het afsluiten van overige
geldleningen worden direct ten laste van de exploitatie
gebracht.4.Bijdragen in activa in eigendom van
derden worden afgeschreven gedurende het aantal jaren dat de
betreffende activa naar verwachting door de derde zullen worden
geëxploiteerd en voor zover de betreffende uitgaven op grond van
artikel 4.64 van het Waterschapsbesluit mogen worden
geactiveerd.5.De overige materiële vaste activa worden
lineair afgeschreven met inachtneming van de genoemde termijnen
tenzij de economische levensduur aanleiding geeft hiervan af te
wijken, in:
5 jaar: vervoermiddelen, machines, apparaten,
automatisering1 en werktuigen;
40 jaar: bedrijfsgebouwen en woonruimten;
15 jaar: technische installaties in bedrijfsgebouwen en
woonruimten;
10 jaar: veiligheidsvoorzieningen, telefooninstallaties;
kantoormeubilair in bedrijfsgebouwen en woonruimten;
40 jaar: primaire waterkeringen;
40 jaar: overige waterkeringen;
40 jaar: waterlopen en eenvoudige watersysteemkunstwerken;
40 jaar: bouwkundig deel watersysteemgemalen;
15 jaar: mechanisch deel watersysteemgemalen;
30 jaar: transportleidingen en bouwkundig deel
transportgemalen;
15 jaar: mechanisch deel transportgemalen;
30 jaar: bouwkundig deel zuiveringinstallaties en
slibverwerkingsinstallaties;
15 jaar: mechanisch deel zuiveringinstallaties en
slibverwerkingsinstallaties;
15 jaar telemetrie ten behoeve van de aansturing van
gemalen, zuiveringsinstallaties en eventuele andere
voorzieningen;
25 jaar: wegen;
35 jaar: vaarwegen en havens;
10 jaar: peilbesluiten en waterakkoorden;
5 jaar: legger en beheersregister;
15 jaar: beschoeiing;
10 jaar: depot berging saneringsspecie;
5 jaar meerjarige strategische beleidsplannen;
op basis van verwachte gebruiksduur: overige materiële vaste
activa.
13[Toelichting: De verordening moet volgens
artikel 108 Waterschapswet in elk geval bevatten: ‘regels
voor waardering en afschrijving van activa’. Conform de
nieuwe verslaggevingsvoorschriften worden de activa van het
waterschap op de balans als volgt onderscheiden: de vaste
activa worden ingedeeld in immateriële vaste activa,
materiële vaste activa en financiële vaste activa, terwijl
de vlottende activa een indeling kennen naar voorraden,
uitzettingen korter dan één jaar, liquide middelen,
kortlopende vorderingen en overlopende activa. In de
toelichting op de balans moeten vrijwel alle balansposten
nader worden onderverdeeld naar subposten. Omdat ten aanzien
daarvan in dit artikel nadere regels worden gesteld, is
relevant dat:- de immateriële vaste activa worden ingedeeld in:
‘kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen en het
saldo van agio en disagio’, ‘onderzoek en ontwikkeling’,
bijdragen in activa in eigendom van derden’ en ‘overige
immateriële vaste activa’; - de materiële vaste activa ook een verplichte
onderverdeling kennen.De hoofdregel uit de verslaggevingsvoorschriften is dat
uitgaven voor zaken die langer dan een jaar ten dienste van
het waterschap staan, worden geactiveerd. Dit heeft tot
gevolg dat de betreffende uitgaven niet in hun totaliteit
als kosten in de exploitatierekening worden verantwoord,
maar als vaste activa op de balans worden gebracht. Alleen
de afschrijvings– en rentelasten die met de uitgaven
samenhangen worden gedurende de gebruiksduur jaarlijks ten
laste van de exploitatie gebracht. De verslaggevingsregels
zijn zeer algemeen en vragen een nader uitwerking, waarbij
eigen keuzes gemaakt kunnen worden. De hoofdlijnen van deze
eigen keuzes zijn in dit artikel opgenomen. Met dit artikel
stelt het algemeen bestuur de kaders voor het beleid ten
aanzien van het waarderen en afschrijven van activa. Het
dagelijks bestuur zal op basis hiervan nader beleid moeten
ontwikkelen.Het eerste lid geeft aan uit welke elementen het beleid
ten aanzien van het waarderen en afschrijven van activa in
ieder geval bestaat. De vier elementen worden hierna kort
toegelicht.Ondergrens (a) Onverkorte toepassing van het zojuist geschetste
principe zou betekenen dat ook kleine uitgaven voor zaken
die langer dan een jaar worden gebruikt zouden moeten worden
geactiveerd. Gegeven de administratieve last en de mogelijk
andere besluitvormingsprocedure (opname van investeringen in
meerjarenbegroting en/of begroting geeft nog geen
autorisatie tot het doen van de betreffende uitgaven) wordt
een ondergrens gehanteerd. Uitgaven voor zaken die langer
dan een jaar mee gaan maar lager zijn dan € 25.000, worden
in één keer ten laste van de exploitatie gebracht. Wel dient de mogelijkheid open te blijven om uitgaven
die hoger zijn dan de ondergrens toch t.l.v. de exploitatie
te brengen indien aangetoond kan worden dat er sprake is van
onderhoud welke geen levensduurverlengende consequenties
heeft. Het onderscheid tussen exploitatie en investeringen
is nader uitgewerkt binnen het financieel beleid.Bijdragen eigen personeel aan investeringen en
bouwrente (b) Het principe dat alle uitgaven voor zaken die langer
dan een jaar ten dienste van het waterschap staan worden
geactiveerd betekent ook dat bijdragen van het eigen
personeel aan investeringen en rente over
investeringsprojecten in beginsel moeten worden geactiveerd.
De passage ‘in beginsel’ geeft aan er enige ruimte is van
dit principe af te wijken. Ook in dit geval is deze ruimte
er alleen als het om relatief geringe tijdsbesteding of
verwaarloosbare rente gaat. Afbakening investering – onderhoud (c) In principe is onderhoud er op gericht een activum in
goede staat te houden en er voor te zorgen dat dit gedurende
zijn gebruiksduur goed blijft functioneren. De kosten van
dit onderhoud behoren tot de exploitatielasten en worden
niet geactiveerd. De uitgaven voor ‘levensduurverlengend groot
onderhoud’ kunnen wel worden geactiveerd. In de uitwerking van het eigen beleid moet helder
worden omschreven waar de grens tussen onderhoud en
investeren precies ligt; welke onderhoudswerkzaamheden
worden als investering aangemerkt en geactiveerd en welke
als onderhoud dat in de exploitatie wordt
verantwoord?Afschrijvingsmethode (d) Door middel van afschrijvingen wordt aangegeven in
welke mate een activum in waarde vermindert als gevolg van
het gebruik. De verslaggevingsregels geven aan dat op de
vaste activa met een beperkte gebruiksduur jaarlijks moet
worden afgeschreven. Binnen het afschrijvingsbeleid kan
onderscheid worden gemaakt in de afschrijvingsmethode en de
afschrijvingstermijnen.Afschrijvingstermijnen Vanaf het tweede lid komen in dit artikel enkele
afschrijvingstermijnen aan de orde. De
verslaggevingsvoorschriften geven aan dat deze termijnen
moeten worden gebaseerd op de verwachte gebruiksduur van de
betreffende activa. Alleen voor de verschillende soorten
immateriële vaste activa zijn nadere regels omtrent
termijnen opgenomen. Ten aanzien van de termijnen is ook nog
de bepaling uit de voorschriften relevant dat het waterschap
zich bij zijn jaarlijkse afschrijvingen niet mag laten
leiden door een positief of negatief rekeningresultaat.
Zogenaamde resultaatafhankelijke, extra afschrijvingen
(versneld of vertraagd afschrijven louter op basis van
financiële argumenten) zijn derhalve niet toegestaan.
Verandering van afschrijvingstermijnen is slechts toegestaan
als gemotiveerd kan worden dat de betreffende activa langer
of korter zullen worden gebruikt dan de oorspronkelijk
verwachte periode. Omdat grond in het algemeen zijn waarde behoudt, wordt
daarop niet afgeschreven. Dit betekent dat de algemene lijn
is dat gronden en terreinen in principe ongeacht hun
verkrijgingsprijs altijd worden geactiveerd, dus ook als de
verkrijgingsprijs lager is dan het grensbedrag uit het
eerste lid. Ook cultuurgrond die in bezit is behoort tot de
hier genoemde gronden en terreinen en wordt geactiveerd. Een uitzondering kan gelden voor gronden die opgaan in
infrastructuur en daardoor in waarde verminderen.
Voorbeelden zijn aangekochte landbouwgronden die voor een
deel worden gebruikt om waterlopen te verbreden en terreinen
die gedeeltelijk opgaan in de ondergronden van
waterkeringen. Door hier wel af te schrijven wordt de
waardevermindering tot uitdrukking gebracht.Kosten van onderzoeks– en ontwikkelingsprojecten die
niet leiden tot concrete objecten, maar die wel een
meerjarig nut hebben, mogen onder voorwaarden worden
geactiveerd worden. Het tweede lid bepaalt dat uitgaven voor
onderzoek en ontwikkeling lineair worden afgeschreven in 5
jaar. Deze immateriële activa mogen volgens het
‘Waterschapsbesluit’ in maximaal 5 jaar worden afgeschreven,
maar dus ook ineens ten laste van het resultaat worden
gebracht.Voor de kosten voor het afsluiten van geldleningen
geeft de regelgeving aan dat de maximale
afschrijvingstermijn gelijk is aan de looptijd van de
lening. In het derde lid zijn nadere regels opgenomen over
het activeren en afschrijven van deze uitgaven, namelijk dat
de uitgaven voor leningen met “beperkte” omvang ineens ten
laste van het resultaat worden gebracht en dat voor de
overige leningen een afschrijvingstermijn geldt die gelijk
is aan de looptijd van de betreffende lening.Het vierde lid gaat over de financiële bijdragen die
het waterschap aan investeringen van derden levert,
bijvoorbeeld ten behoeve van vergroting van de
bergingscapaciteit van het gemeentelijk rioolstelsel, omdat
dat de zuivering van afvalwater ten goede komt. Omdat het
nut van de gemeentelijke investering voor het waterschap
meerdere jaren bestrijkt, kan de bijdrage worden beschouwd
als een vast actief en mogen de uitgaven geactiveerd worden
als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. De BBVW geven
aan dat de afschrijvingsduur ten hoogste vijf jaar bedraagt,
tenzij het waterschap motiveert dat een andere periode
passender is. Van deze laatste mogelijkheid wordt in deze
verordening gebruik gemaakt door als regel te nemen dat de
afschrijvingsperiode gelijk is aan het aantal jaren dat de
betreffende investering in gebruik zal zijn.Het vijfde lid geeft de afschrijvingsmethode en
-termijnen van diverse soorten materiële vaste activa weer.
De afschrijvingsmethode van deze activa is lineair. De
opgenomen afschrijvingstermijnen zijn gebaseerd op datgene
wat bij het waterschap gebruikelijk is en sluiten nagenoeg
aan bij de termijnen die in waterschapsland gangbaar zijn. De basis voor de in de verordening opgenomen termijnen
is gerelateerd aan de verwachte gebruiksduur van de
betreffende activa. ]14(weerstandsvermogen, risicomanagement, reserves en
voorzieningen)1.Het beleid omtrent het
weerstandsvermogen, risicomanagement, reserves en voorzieningen
omvat in ieder geval:
een beschrijving van de risico´s die het waterschap loopt;
de weerstandscapaciteit van het waterschap, zijnde de
middelen en mogelijkheden van het waterschap om niet begrote
kosten te dekken;
het opvangen van risico’s door verzekeringen, voorzieningen,
reserves, de weerstandscapaciteit of anderszins;
de vorming en besteding van reserves;
de vorming en besteding van voorzieningen;
de berekening en verwerking van rente over de reserves en de
voorzieningen.
2.Als element van het in het eerste lid
onder d bedoelde onderdeel reserves wordt voor de reserves die
onderdeel uitmaken van de algemene reserves en de
bestemmingsreserves die niet zijn bedoeld voor tariefsegalisatie per
reserve ingegaan op de aard, reden en gewenste omvang.3.Als element van het in het eerste lid
onder e bedoelde onderdeel voorzieningen wordt per voorziening
ingegaan op de aard, reden en gewenste omvang.14[Toelichting: Bij zijn taakuitoefening en in
de bedrijfsvoering loopt het waterschap risico’s van
uiteenlopende aard. Tegen een deel van deze risico’s kan het
waterschap zich verzekeren, of er moeten voorzieningen
worden gevormd, of ze kunnen anderszins worden opgevangen.
Voor een deel van de risico’s is dit echter niet het geval.
Daarnaast kiest het waterschap er soms voor om voor bepaalde
verzekerbare risico’s eigen risicodrager te worden door zich
bewust niet voor deze risico’s te verzekeren. De niet
verzekerde risico’s kunnen, als ze zich voordoen, (grote)
financiële consequenties hebben. Het is dus zaak dat het
waterschap zich bewust is van de risico’s die ze loopt, en
ze beheerst. Het uitsluiten van risico’s is echter niet
mogelijk. Niet verzekerde risico’s die zich voordoen, moet
het waterschap opvangen met het eigen vermogen (reserves),
door belastingverhoging of door ombuigingen binnen de
begroting.Via het begrip ‘weerstandsvermogen’ brengt de nieuwe
regelgeving de hiervoor genoemde aspecten risico’s, reserves
en voorzieningen bij elkaar. Het weerstandsvermogen bestaat
namelijk uit de relatie tussen:- de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en
mogelijkheden waarover het waterschap beschikt of kan
beschikken om niet begrote kosten te dekken; - alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn
getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in
relatie tot de financiële positie.Deze verordening bepaalt dat het waterschap een beleid
heeft waarin wordt aangegeven hoe wordt omgegaan met
potentiële risico’s. De basis voor dit beleid is een
inventarisatie van alle risico’s die zich kunnen voordoen.
Van ieder risico kunnen de omvang (financiële gevolgen) en
de kans dat deze zich zullen voordoen worden ingeschat.
Vervolgens kan worden nagedacht over de wijze waarop de
risico’s en de gevolgen daarvan kunnen worden beheerst. Een
onderdeel van deze beheersing is de dekking van de
financiële gevolgen. Mede afhankelijk van het soort risico
kan deze dekking plaatsvinden via verzekeringen,
voorzieningen, de begrotingspost(en) onvoorzien en de
algemene reserves. De ‘kosten’ van verzekeringen,
voorzieningen en onvoorzien zijn opgenomen in de begroting.
Voor het opvangen van de bovenliggende risico’s kan het
waterschap derhalve maatregelen treffen. Het waterschap kan
er echter ook voor kiezen geen of slechts een beperkte
financiële dekking achter de hand te hebben. Ter dekking van
deze risico’s komt de weerstandscapaciteit in beeld, zijnde
de financiële middelen die beschikbaar zijn om niet-begrote
kosten te dekken, waaronder de kosten van het zich
manifesteren van een risico. De algemene reserves vormen een
belangrijk onderdeel van de weerstandcapaciteit. Met het voorgaande is het eerste deel van het eerste
lid van dit artikel toegelicht.Zojuist is ook aangegeven dat er een relatie is tussen
enerzijds risico’s en anderzijds de reserves en
voorzieningen. Dit is de reden dat zowel het beleid ten
aanzien van risico’s als ten aanzien van reserves en
voorzieningen in dit artikel aan de orde komen en er
integraal beleid van het waterschap voor deze onderwerpen
wordt ontwikkeld. Met dit beleid stelt het algemeen het
kader vast voor de omvang van met name de reserves. Kaders
stellen voor voorzieningen is veelal niet aan de orde, omdat
voorzieningen een verplichtend karakter kennen. Wel geeft
het duidelijkheid als het waterschap in zijn beleid ingaat
op de wijze waarop in meer algemene zin wordt omgegaan met
voorzieningen.De nieuwe verslaggevingsvoorschriften bevatten een
heldere afbakening van het onderscheid tussen reserves en
voorzieningen. Zowel ten aanzien van de voorzieningen en de
verschillende soorten reserves zijn heldere definities
opgenomen en criteria omtrent het (moeten) instellen
geformuleerd. Wat betreft de voorzieningen wordt bijzondere
aandacht geschonken aan de voorzieningen voor
arbeidsgerelateerde verplichtingen van het
waterschap.Wat betreft de reserves, oftewel het eigen vermogen is
een belangrijk beleidsmatig aspect wat de omvang moet zijn;
hoe groot moet het vermogen zijn om risico’s op te vangen?;
gaan we een investering financieren door belastingverhoging
of door het interen op het eigen vermogen? Dit zijn
financieel-beleidsmatige vragen die thuishoren bij het
algemeen bestuur. In het beleid van het waterschap wordt voor iedere
reserve onderbouwd wat de minimale en maximale omvang is.
Aan de tariefsegalisatiereserves liggen bijvoorbeeld
meerjarencijfers over kosten– en tarievenontwikkeling ten
grondslag. Daarmee wordt gemotiveerd welke omvang de
egalisatiereserves zouden moeten hebben om ongewenste
schommelingen in de tarievenontwikkeling tegen te gaan. Ook wat betreft de overige bestemmingsreserves, die
voor diverse bestemmingen met betrekking tot investeringen
en exploitatie kunnen worden gevormd, wordt beleid gevormd
dat aangeeft tot welke omvang de reserves mogen worden
gevormd. Daarbij wordt ook ingegaan op de gewenste looptijd
van de betreffende reserve, met andere woorden voor hoe lang
de reserve nodig is. Het voorgaande geeft aan dat alle reserves door het
algemeen bestuur bepaalde doelstellingen en grenzen wat
betreft de omvang en looptijd moeten kennen. Zowel de
aanwezigheid als de omvang van de reserves vloeien voort uit
expliciet waterschapsbeleid en de bestemming is steeds
expliciet bepaald. Als het waterschap van mening is dat een
bepaalde reserve een andere bestemming moet krijgen, zal het
algemeen bestuur een specifiek besluit moeten nemen. In deze
zin zijn de reserves voor het algemeen bestuur dus, in
tegenstelling tot de voorzieningen, vrij besteedbaar. Indien geconcludeerd wordt dat een reserve te
omvangrijk is of de bestemming waarvoor een reserve is
ingesteld er niet meer is, kunnen bedragen uit de
bestemmingsreserves worden overgeboekt naar de balanspost
'algemene reserves'. Een voorbeeld is een bestemmingsreserve
voor een investeringsvoornemen dat binnen de aangegeven
maximale looptijd niet heeft geleid tot de investering. Dan
valt de betreffende bestemmingsreserve vrij en wordt een
voorstel geformuleerd deze aan een algemene reserve toe te
voegen. Aan dit soort mutaties moet een besluit van het
algemeen bestuur ten grondslag liggen.In het beleid wordt ook van iedere voorziening
afzonderlijk aangegeven waarom deze wordt gevormd en op
welke grondslagen de gewenste omvang is gebaseerd. Daarbij
wordt ook ingegaan op de gewenste looptijd van de
betreffende voorziening, met andere woorden voor hoe lang de
voorziening nodig is. Bij het opstellen van de jaarrekening
wordt de omvang van verschillende voorzieningen beoordeeld.
Tijdens deze evaluatie moet worden vastgesteld of de omvang
van de diverse voorzieningen nog steeds in overeenstemming
is met achterliggend kostenbedrag, verplichting, verlies of
risico. Wanneer een voorziening ontoereikend blijkt te zijn,
worden daaraan bedragen toegevoegd. Wanneer een voorziening
als te omvangrijk wordt beoordeeld, vallen bedragen vrij.
Deze vrijvallende bedragen worden in de exploitatierekening
verantwoord en kunnen eventueel via de bestemming van het
resultaat aan de reserves worden toegevoegd.Een laatste aspect van het beleid ten aanzien reserves
en voorzieningen is de berekening en eventuele toevoeging
van rente van deze vermogensbestanddelen. De
verslaggevingsvoorschriften gaan als volgt met dit onderwerp
om. De regels zijn er op gebaseerd dat er over reserves en
voorzieningen rente wordt berekend. De reden hiervoor is dat
deze vermogensbestanddelen dienen als financieringsbron. De
beschikbaarheid van reserves en voorzieningen vermindert de
behoefte aan rentedragend vreemd vermogen waardoor de
rentebetalingen worden verlaagd. Dit werkt door in het
resultaat van de exploitatie. Bij de kostprijsberekening van
het waterschapstaak mag de financieringswijze geen rol
spelen. Daarom rekent het waterschap aan elke taak en ieder
product de kosten toe die samenhangen met het beslag op het
gehele vermogen. Het onderscheid tussen eigen en extern
aangetrokken vermogen speelt hierbij geen rol. Het gevolg
van dit alles is dat ook rente wordt berekend over de
reserves en de voorzieningen. In de kostensfeer is dus
sprake van rentelasten (kostensoort 'interne rentelasten').
De rentevergoeding over deze vermogensdelen blijft uiteraard
binnen de eigen organisatie. Tegenover de rentelasten staan
dus even grote renteopbrengsten, bespaarde rente
(opbrengstsoort 'interne rentebaten'). Er vindt geen rentetoevoeging aan reserves plaats
anders dan als onderdeel van de bestemming van het
exploitatieresultaat. Wat betreft eventuele rentetoevoegingen aan
voorzieningen geldt het volgende. De omvang van een
voorziening moet naar beste schatting zijn afgestemd op de
achterliggende verplichting of risico. Toevoegingen moeten
gebaseerd zijn op de tijdige opbouw van de noodzakelijke
omvang van de voorziening. De rentetoevoeging aan
voorzieningen gebeurt in de exploitatie (kostensoort
‘toevoegingen aan voorzieningen’); de rentetoevoeging aan
reserves buiten de exploitatie, als onderdeel van de
resultaatsbestemming.]15(kostentoerekening en onderbouwing tarieven)1.Het beleid omtrent kostentoerekening en
onderbouwing van tarieven omvat in ieder geval:
een beschrijving van het kostentoerekeningssysteem;
de wijze waarop het waterschap invulling geeft aan de eis
uit het Waterschapsbesluit dat de kostentoerekening
plaatsvindt op basis van objectieve, bedrijfseconomische
criteria;
de kwantitatieve grondslagen die onderdeel vormen van de
kostentoerekeningssystematiek;
de methodiek voor de berekening van de rentelasten van vaste
activa;
de onderbouwing van de tarieven die gelden voor de door het
waterschapsbestuur in rekening te brengen rechten als
bedoeld in artikel 115 van de Waterschapswet, zijnde rechten
ter zake van: - het gebruik overeenkomstig de bestemming van voor de
openbare dienst bestemde bezittingen van het waterschap of
van voor de openbare dienst bestemde werken of inrichtingen
die bij het waterschap in beheer of in onderhoud zijn; - het genot van door of vanwege het bestuur van het
waterschap verstrekte diensten; - het behandelen van verzoeken tot het verlenen van
vergunningen of ontheffingen;
de onderbouwing van de prijs van producten en diensten die
het waterschap aan derden kan leveren, waaronder ook
begrepen verhuur, verkoop en erfpachting van onroerende
zaken die aan derden kunnen worden geleverd, alsmede de
kosten van bestuursdwang, en waarbij onderscheid wordt
gemaakt in directe kosten, indirecte kosten en toegerekende
kosten;
de mate van kostendekkendheid van de onder e en f bedoelde
tarieven.
2.Het dagelijks bestuur zorgt er voor dat
er een actueel overzicht is van de tarieven, prijzen en kosten van
de in dit artikel bedoelde rechten, diensten en zaken.15[Toelichting: Bij het waterschap worden
nagenoeg alle kosten door belastingplichtigen opgebracht.
Dit schept niet alleen bijzondere verplichtingen in de sfeer
van transparantie en verantwoording afleggen, maar vereist
ook een consistente en zo volledig mogelijke toepassing van
bedrijfseconomische principes in het systeem waarmee de
gemaakte kosten uiteindelijk aan de kostendragers worden
toegerekend. Omdat de wijze van kostentoerekening grote
invloed kan hebben op de kosten per kostendrager en daarmee
op de hoogte van de waterschapslasten, is kostentoerekening
een onderwerp dat ook de nodige betrokkenheid van het
algemeen bestuur vereist. Dit uit zich in deze verordening
als volgt:- het algemeen bestuur wordt, vanuit zijn
kaderstellende en beleidsbepalende bevoegdheid, betrokken
bij de ontwikkeling van het kostentoerekeningssysteem en
stelt de hoofdlijnen van dit systeem ook vast in een
onderdeel van het financieel beleid; - in de begroting wordt een paragraaf
‘kostentoerekening’ opgenomen waarin de principes van de
kostentoerekeningssystematiek van het waterschap worden
beschreven.In artikel 15 worden hiervoor de kaders geschetst. Een
belangrijk onderdeel daarvan is de wijze waarop het
waterschap invulling geeft aan de eis uit het
Waterschapsbesluit dat de kostentoerekeningssystematiek zich
moet baseren op bedrijfseconomische criteria.In de onderdelen e en f van het eerste lid komen enkele
bijzondere aspecten van de kostentoerekening en
kostprijsberekening aan de orde. Onderdeel e is de invulling
van de eis uit artikel 108, tweede lid, onderdeel b van de
Waterschapswet dat in deze verordening de basis moet liggen
voor de grondslagen die worden gehanteerd voor de bepaling
van de tarieven voor rechten, zoals leges. De grondslag voor
de hoogte van deze tarieven wordt daarmee bestuurlijke
besluitvorming door het algemeen bestuur op basis van onder
meer geraamde hoeveelheden. Datzelfde geldt voor de
kostprijzen van de producten en diensten die in onderdeel f
worden genoemd. Tarieven en kostprijzen kunnen op verschillende
manieren worden berekend. Een belangrijk aspect daarvan zijn
de kosten die direct aan een product kunnen worden
toegerekend en de kosten die indirect samenhangen met het
verlenen van een dienst of de vervaardiging van een product
en die worden meegenomen in de kostprijsbepaling. Enkele
onderwerpen die een plaats in het hier bedoelde beleid
krijgen zijn:- welke personeelskosten worden wel en welke niet
meegenomen?; - welk rentepercentage wordt gehanteerd voor de
toerekening van kapitaallasten? - toerekening van de berekende rente over de reserves
en de voorzieningen aan in gebruik zijnde
kapitaalgoederen?In dit kader is ook van belang dat een randvoorwaarde
aan de hoogte van legestarieven is dat deze niet het bedrag
van de geraamde kostprijs te boven mogen gaan. Voor het
vaststellen van de hoogte van de verschillende tarieven
heeft het algemeen bestuur dus de geraamde kostprijs nodig.
Hierbij geldt wel als kanttekening dat als meer producten en
diensten waarvoor leges wordt geheven in één
legesverordening worden opgenomen, het mogelijk is dat een
bepaald product hoger wordt geprijsd dan de geraamde
kostprijs zolang het totaal van de geraamde opbrengst de
totale kosten van de in de verordening genoemde producten en
diensten niet overschrijdt.]16(financiering)1.Het dagelijks bestuur zorgt er voor dat
bij de uitoefening van de financieringsfunctie:
goede ondersteuning plaatsvindt van uitsluitend de taken die
in het reglement aan het waterschap zijn opgedragen;
een continue toegang tot de financiële markten is;
voldoende financiële middelen worden aangetrokken en
overtollige gelden worden uitgezet om de programma’s binnen
de door het algemeen bestuur vastgestelde kaders van de
meerjarenraming en de begroting te kunnen uitvoeren;
de volgende risico’s verbonden aan de financieringsfunctie
worden beheerst: renterisico’s, kredietrisico’s, interne
liquiditeitsrisico’s, koersrisico’s en valutarisico’s;
de kosten van de leningen zo veel mogelijk worden beperkt en
er een voldoende rendement op de uitzettingen wordt bereikt;
een bijdrage wordt geleverd aan het bereiken van een
financiële balansstructuur die dienstbaar is aan de
doelstellingen van het waterschap;
de interne verwerkingskosten en externe kosten bij het
beheren van de geldstromen en financiële posities worden
beperkt.
2.Het risicobeheer van het waterschap
wordt gebaseerd op de volgende uitgangspunten:
ten opzichte van de taken die in het reglement aan het
waterschap zijn opgedragen heeft de financieringsfunctie een
ondersteunende rol. Financiering volgt en is dienstbaar aan
deze taken (servicecentrum);
de uitvoering van de financieringsfunctie voegt geen
financiële risico’s toe aan degene die zijn verbonden aan de
uitvoering van de taken die in het reglement aan het
waterschap zijn opgedragen, maar is er op gericht
toekomstige risico’s te verminderen of te verschuiven;
bij het uitzetten van middelen, het verstrekken van
garanties en het aangaan van financiële participaties uit
hoofde van de publieke taak bedingt het dagelijks bestuur
indien mogelijk zekerheden;
het wettelijk kader van de Wet Fido wordt als uitgangspunt
voor het beheersen van renterisico’s gehanteerd;
wat betreft de toekomstige omvang en samenstelling van de
portefeuille vlottende opgenomen en verstrekte leningen
wordt de kasgeldlimiet van de Wet Fido in acht genomen.
wat betreft de toekomstige omvang en samenstelling van de
portefeuille vaste opgenomen en verstrekte leningen wordt de
renterisiconorm van de Wet Fido in acht genomen;
het algemeen bestuur wordt geïnformeerd indien de
kasgeldlimiet of de renterisiconorm dreigen te worden
overschreden.
3.Het dagelijks bestuur neemt bij de
uitvoering van de financieringsfunctie de volgende richtlijnen en
limieten in acht:
in besluiten over uitzettingen van middelen, verstrekkingen
van garanties en financiële participaties wordt het openbaar
belang van dergelijke uitzettingen gemotiveerd;
het uitzetten van overtollige geldmiddelen gebeurt
uitsluitend bij tegenpartijen die voldoen aan één van de
volgende criteria: - het is een financiële instelling of het betreft
waardepapier van een financiële instelling met een door een
gezaghebbend ratingagency afgegeven rating van A of hoger en
die is gevestigd in een lidstaat die deelneemt aan de
Economische en Monetaire Unie; - het is een instelling aan wiens waardepapier door een
bancaire toezichthouder in een lidstaat van de Europese Unie
de solvabiliteitsvrije status is toegekend;
overtollige geldmiddelen worden uitsluitend uitgezet tegen
vastrentende waarden, dan wel in producten waarbij de
hoofdsom tenminste aan het eind van de looptijd in tact is;
middelen worden uitsluitend uitgezet in de vorm van de
volgende instrumenten: - callgeld, kasgeld, deposito’s en rekening–courant; - onderhandse leningen en beleggingen; - Medium Term Notes; - obligaties; - beleggingsfondsen met een hoofdsomgarantie zoals bedoeld
in de ‘Regeling uitzettingen en derivaten decentrale
overheden’; - andere internationale financieringsprogramma’s.
derivaten worden uitsluitend gebruikt ter beperking van
financiële risico’s;
overeenkomsten voor het aangaan van leningen, het uitzetten
van middelen of het verlenen van garanties luiden in euro of
de munteenheid van een lidstaat die deelneemt aan de
Economische en Monetaire Unie;
de hoofdsom van een verstrekte lening is niet onderhevig aan
indexatie;
aandelen worden niet gekocht tenzij dit gebeurt in het kader
van de uitvoering van de in het eerste lid bedoelde publieke
taken.
16[Toelichting: De financieringsfunctie van
het waterschap staat bloot aan snelle interne en externe
ontwikkelingen en daarom kunnen er aanzienlijke risico’s
verbonden zijn aan de uitvoering van deze functie. Om deze
risico’s te beheersen en verantwoord en adequaat op
ontwikkelingen te kunnen inspelen moet er een duidelijk
beleidskader zijn waarbinnen de financieringsactiviteiten
plaatsvinden. Eén van de gevolgen van de op 1 januari 2001
in werking getreden ‘Wet Financiering decentrale overheden’
(Wet Fido) was dat het waterschap het beleidskader met
betrekking tot de financieringfunctie in een
financieringstatuut moest opnemen en dat dit statuut door
het algemeen bestuur moest worden vastgesteld. Het in
werking treden van de Wet modernisering waterschapsbestel
heeft tot gevolg dat het ‘financieringstatuut van het
algemeen bestuur’ niet langer een zelfstandige verordening
is, maar dat de belangrijkste bepalingen onderdeel gaan
uitmaken van deze verordening die krachtens artikel 108 van
de Waterschapswet moet worden vastgesteld. Een ander gevolg
van de ‘wet modernisering’ is dat de financieringsfunctie
minder gedetailleerd behoeft te worden vastgelegd in de
verordening van het algemeen bestuur. Het algemeen bestuur
kan zich via de verordening beperken tot de hoofdlijnen van
het financieringsbeleid en het dagelijks bestuur opdracht
geven deze hoofdlijnen verder uit te werken als het gaat om
de verdere organisatie en het functioneren van de
financieringsfunctie. Deze uitwerking vindt plaats in het
‘financieringsstatuut van het dagelijks bestuur’. De Wet Fido legt de nadruk op de bestuurlijke
aansturing van de financieringsfunctie. Daarom is bij de
uitwerking van de functie in deze verordening de centrale
positie van het algemeen bestuur als uitgangspunt
gehanteerd. Dit orgaan stelt het financieringsbeleid(skader)
vast, sanctioneert de uitvoering en ziet toe op een goed
verloop daarvan. Dit beleid(skader) is in dit artikel
opgenomen. Deze bepalingen zijn niet de enige formele
dragers van het financieringbeleid van het waterschap.
Andere instrumenten voor de bestuurlijke aansturing van de
financieringfunctie zijn de financieringparagrafen in de
meerjarenraming, de begroting en het jaarverslag.Artikel 108 van de Waterschapswet stelt dat omtrent
financiering in elk geval in deze verordening moeten worden
opgenomen: de algemene doelstellingen en de te hanteren
richtlijnen en limieten van de
financieringfunctie.Het eerste lid gaat over de doelstellingen van de
financieringsfunctie. De hoofddoelstelling is het leveren
van een zo goed mogelijke bijdrage aan de uitvoering van de
taken die aan het waterschap zijn opgedragen. Dit geeft aan
dat de financieringsfunctie een ondersteunende rol heeft ten
opzichte van de taken waarvoor het waterschap is opgericht.
Artikel 2, eerste lid van de Wet Fido verwoordt deze
ondersteunende rol als volgt:openbare lichamen gaan leningen aan, zetten
middelen uit of verlenen garanties uitsluitend ten
behoeve van de uitoefening van de publieke
taak.De bepaling geeft ook aan dat het waterschap alleen
financieringsactiviteiten mag verrichten met betrekking tot
zaken die tot de publieke taak worden gerekend. De
toelichting op dit onderdeel van de wet geeft aan dat er
bewust voor is gekozen om het begrip publieke taak niet
nader te definiëren en dat het aan de besturen van de
individuele overheden zelf wordt overgelaten om, op basis
van de wettelijke taakomschrijving, vorm te geven aan de
afbakening van het begrip publieke taak. In het geval van
het waterschap is dit het algemeen bestuur. Daarbij moet het
bestuur wel rekening houden met het tweede lid van artikel 2
van de Wet Fido, waarin aan het begrip publieke taak een
negatieve invulling wordt gegeven. Daar wordt namelijk
bepaald dat bankachtige activiteiten – zoals het aantrekken
en uitzetten van middelen met als doel het genereren van
inkomen – in elk geval niet tot de publieke taak worden
gerekend en daarom uitdrukkelijk verboden zijn. Een laatste
aspect waarmee bij het invullen van het begrip publieke taak
rekening gehouden moet worden is het aanstaande verbod op
het verstrekken van (garantstellingen voor) hypothecaire
leningen aan eigen bestuurders en personeelsleden. Onderdeel
a van het eerste lid geeft aan dat het begrip publieke taak
zo wordt ingevuld dat hiertoe de ta(a)k(en) die in het
provinciaal reglement aan het waterschap zijn (is)
opgedragen behoren (behoort). In het eerste lid zijn de algemene doelstellingen voor
de financieringfunctie opgenomen. Het dagelijks bestuur zal
deze in het financieringsstatuut moeten vertalen naar het
meer operationele niveau van de financieringsdeelfuncties
‘risicobeheer’, ‘kasbeheer’, ‘waterschapsfinanciering’ en
‘relatiebeheer’.In het tweede lid is de risico–attitude van het
waterschap opgenomen. De financiering van de reglementaire
taken brengt financiële risico’s voor het waterschap met
zich mee. De wetgever beoogt met de Wet Fido een kader aan
te reiken waarmee deze risico’s kunnen worden beheerst. Dit
kader is voor het waterschap een gegeven, maar binnen het
wettelijk kader kan het waterschap er voor kiezen om hogere
dan wel lagere risico’s te lopen. Door middel van een
zogenaamde risico–attitude geeft het waterschap aan wat zij
op dit punt aanvaardbaar vindt. De risico–attitude geeft in
feite de opvattingen van het waterschap weer ten aanzien van
de aard van de risico’s die men wil lopen bij de uitvoering
van de financieringsfunctie. De in het tweede lid opgenomen
risico-attitude is gebaseerd op de volgende
uitgangspunten:a.ten opzichte van de reglementaire taken heeft de
financieringsfunctie een ondergeschikte rol. Financiering
volgt en is dus dienstbaar aan de publieke taken. Het is een
servicecentrum; b.de activiteiten die in het kader van de
financieringsfunctie worden ondernomen worden risicomijdend
(maar daardoor nog niet passief) uitgevoerd; c.de uitvoering van de financieringsfunctie voegt geen
risico’s toe aan de financiële risico’s die nu eenmaal
verbonden zijn aan het uitvoeren van de reglementaire taken; d.de financieringsfunctie is er op gericht toekomstige
risico’s te verminderen of te verschuiven; e.het wettelijk kader van de Wet Fido wordt als basis
voor de beheersing van renterisico’s gehanteerd.In bepaalde situaties kan het noodzakelijk zijn dat
gedurende een bepaalde periode wordt afgeweken van het in
het tweede lid opgenomen risicoprofiel. Wanneer een
dergelijke situatie zich voordoet zal het algemeen bestuur
hiervan zo spoedig mogelijk op de hoogte worden
gesteld.N.B. In dit artikel van de verordening is een
risicoprofiel opgenomen dat de bepalingen omtrent de
beheersing van renterisico’s uit de Wet Fido nagenoeg
één–op–één overneemt.Ad e Wettelijke bepalingen omtrent
risico’s In de Wet Fido zijn de volgende bepalingen opgenomen
die iets over risico’s zeggen.- Ondanks de bepaling in artikel 2, eerste lid van de
wet dat in principe alleen middelen mogen worden uitgezet
ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak, biedt
het tweede lid van hetzelfde artikel ruimte voor
uitzettingen anders dan ten behoeve van de publieke taak
mits de uitzettingen een prudent karakter hebben en niet
zijn gericht op het genereren van inkomen door het lopen van
overmatig risico. - Ter beheersing van de renterisico’s die (kunnen)
voortvloeien uit vlottende schulden introduceert artikel 3
van de Wet Fido de kasgeldlimiet. Het tweede lid geeft aan
dat het waterschap deze norm ook voor het interne beheer
hanteert. - Om de mogelijke renterisico’s van vaste schulden te
kunnen beheersen wordt in artikel 5 van de Wet Fido de
renterisiconorm opgevoerd. Dat het waterschap deze norm
accepteert blijkt uit het tweede lid van dit artikel. - De Wet Fido zegt dat derivaten1 op zich mogen worden
gehanteerd, maar dat deze een prudent karakter moeten hebben
en niet gericht mogen zijn op het genereren van inkomen door
het lopen van overmatig risico (Wet Fido artikel 2, tweede
lid). In het derde lid van dit artikel wordt aangegeven wat
het waterschap in het kader van het gebruik van derivaten
verstaat onder het begrip ‘prudent karakter’. - Artikel 2, derde lid van de Wet Fido bepaalt dat aan
te trekken en te verstrekken leningen alsmede te verlenen
garanties van geldleningen aan in een algemene maatregel van
bestuur te stellen regels moeten voldoen.De kasgeldlimiet en de renterisiconorm zijn dus
wettelijk geregeld. Overschrijding is niet toegestaan.
Gedeputeerde staten van de provincie moeten in hun
hoedanigheid van toezichthouder ingrijpen, maar kunnen onder
bijzondere omstandigheden een tijdelijke overschrijding
tolereren. Bij overschrijding kan het waterschap worden
geconfronteerd met preventief toezicht op het sluiten van
kortlopende (kasgeldlimiet) of langlopende (renterisiconorm)
leningen. Het algemeen bestuur moet daarom wanneer
overschrijding dreigt zo spoedig mogelijk geïnformeerd
worden.In het tweede lid wordt in onderdeel c gesproken over
het verstrekken van garanties. Een aandachtspunt hierbij is
dat het waterschap er alert op moet zijn dat deze niet als
ongeoorloofde staatsteun kunnen worden gezien. De wettelijke verplichtingen bepalen dat het algemeen
bestuur in deze verordening ook moet aangeven binnen welke
richtlijnen en limieten de doelstellingen van de
treasuryfunctie moeten worden gerealiseerd. Dit gebeurt in
het derde lid. Een richtlijn is een bindend voorschrift c.q.
een aanwijzing voor een handelwijze. Een limiet is een type
richtlijn die een uiterste grens aangeeft voor een bepaalde
handeling, verantwoordelijkheid en/of bevoegdheid. Het in het tweede lid opgenomen risicoprofiel van het
waterschap bepaalt in belangrijke mate op welke wijze de
treasuryfunctie moet worden uitgevoerd en wat daarbij wel en
wat niet kan en mag worden gedaan. Omdat het waterschap zich
wat dit soort zaken betreft vrijwel volledig aan de Wet Fido
conformeert, wordt de uitvoering van de treasuryfunctie in
belangrijke mate door de Wet Fido gestuurd. Dit heeft weer
tot gevolg dat een belangrijk deel van de in het derde lid
opgenomen richtlijnen en limieten van het waterschap
gebaseerd is op de Wet FidoIn de onderdelen b, c en d van het derde lid zijn
inhoudelijke eisen opgenomen die aan uitzettingen worden
gesteld. Deze zijn ontleend aan de ‘Regeling uitzettingen en
derivaten decentrale overheden’ en het ‘Besluit
Leningvoorwaarden decentrale overheden’ (BLDO). Beide
regelingen hebben als doel de risico’s van uitzettingen (en
derivaten) te beperken. In de ‘Regeling uitzettingen en derivaten decentrale
overheden’ geeft de Minister van Financiën een aantal nadere
richtlijnen voor een prudent uitzettingsbeleid. De regeling
bepaalt dat:a.partijen waarmee dit soort transacties worden
afgesloten aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen
(samengevat houden deze voorwaarden in dat de tegenpartijen
voldoende kredietwaardigheid moeten bezitten); b.uitzettingen een beperkt marktrisico mogen hebben
(de belangrijkste bepalingen zijn dat alleen uitzettingen
mogen worden gedaan waarbij de hoofdsom in tact blijft en
dat deze een vastrentende waarde moeten kennen).Ad a Kredietrisico tegenpartijen De als eerste genoemde bepaling wordt in onderdeel b
van het derde lid geconcretiseerd. De bepaling houdt in dat
alleen gelden mogen worden uitgezet bij financiële
instellingen (kredietinstellingen, beleggingsinstellingen,
effecteninstellingen, verzekeraars en pensioenfondsen) die
minimaal een A–rating hebben van ten minste één erkend
ratingbureau, zoals Moody’s, Standard&Poor’s of Fitch
IBCA2, en bij
instellingen aan wier waardepapier door een bancaire
toezichthouder in een EU–lidstaat de solvabiliteitsvrije
status is toegekend. Deze laatste status houdt in dat een
bank voor een desbetreffend papier geen (0%) reserves
behoeft aan te houden. Dit betekent in de praktijk dat het
waterschap onder meer middelen kan uitzetten bij andere
Nederlandse overheden en door deze overheden gegarandeerde
organisaties. De financiële instelling waar gelden worden uitgezet
moet dus minimaal een A-rating hebben. Ad b Marktrisico uitzettingen: instrumenten Samengevat komen de bepalingen die het marktrisico van
uitzettingen proberen te beperken er op neer dat de waarde
van financiële activa zo min mogelijk gevoelig dient te zijn
voor marktbewegingen. Concrete voorwaarde is dat in beginsel
de hoofdsom van de uitzetting intact moet blijven. Hiervan
is sprake bij de soorten uitzettingen die in onderdeel d van
het derde lid worden genoemd. In onderdeel c wordt verder gesproken over een
hoofdsomgarantie voor uitzettingen. Dit is de minimumeis die
volgens de regeling geldt. De nominale waarde van de
uitzetting blijft dan in ieder geval in takt. De in onderdeel f opgenomen bepaling ten aanzien van
verstrekte leningen zijn afkomstig uit het ‘Besluit
Leningvoorwaarden decentrale overheden’. Dit besluit geeft
verder aan dat de voorwaarden niet van toepassing zijn
op:- garanties die zijn verleend op leningen met een
gemiddelde looptijd korter dan tien jaar die zijn aangegaan
voor het in werking treden van de Wet Fido en waarvan de
hoofdsom onderhevig is aan indexatie; - geldleningen die zijn verstrekt voor het in werking
treden van de Wet Fido.In onderdeel h wordt bepaald dat uitzettingen in de
vorm van aandelen in principe niet zijn toegestaan, tenzij
het om aandelen gaat van ondernemingen uit hoofde van de
publieke taak. Deze laatste passage is analoog aan de eerder
in deze toelichting geschetste gedragslijn voor leningen en
garanties.Net zoals voor het risicoprofiel, geldt ook voor de
richtlijnen en limieten dat bepaalde situaties kunnen
dwingen dat van het in het derde lid opgenomen algemene
kader wordt afgeweken. In dergelijke situaties moet in de
regel, gelet op de vaak turbulente ontwikkelingen op de
financiële markten, snel kunnen worden gehandeld. Het
dagelijks bestuur zal het algemeen bestuur daar zo spoedig
mogelijk over informeren. ](1) Derivaten zijn zogenaamde afgeleide financiële instrumenten die
hun bestaan ontlenen aan een onderliggende waarde. Deze
onderliggende waarde kan een fysiek product zijn of een financieel
product zoals een aandeel of een lening. Derivaten kunnen worden
gebruikt om financieringskosten te verminderen, valuta– en
renterisico’s te sturen en vooral om financiële risico’s af te
dekken, te verminderen of in de tijd te verschuiven. (2) Bij rating onderscheidt men in de regel 3 klassen,
die veelal worden aangeduid met A, B en C. Deze letters staan
respectievelijk voor (globaal aangeduid) goede, matige en slechte
kredietwaardigheid. De ratings zijn verder onder te verdelen in
ratings die geldig zijn voor de korte termijn en ratings die geldig
zijn voor de lange termijn. De zojuist genoemde indeling in A, B en
C heeft betrekking op de lange termijn.4Paragrafen in begroting en jaarverslag17(algemeen) 1.Het dagelijks bestuur zorgt er voor dat
de paragrafen in begroting en in het jaarverslag voldoen aan de
relevante bepalingen van het Waterschapsbesluit en aan de in deze
verordening opgenomen aanvullende eisen. 2.In de hieronder genoemde paragrafen van
de begroting wordt ingegaan op de wijze waarop in het begrotingsjaar
invulling zal worden gegeven aan het desbetreffende onderdeel van
het in artikel 12 bedoelde beleid:
kostentoerekening;
weerstandsvermogen;
financiering;
3.Indien het in het tweede lid bedoelde
beleid afwijkt van de in het desbetreffende onderdeel van het in
artikel 12 bedoelde beleid vastgelegde kaders wordt daarop in de
betreffende paragraaf ingegaan, waarbij de reden van afwijking wordt
vermeld. 4.De paragrafen van het jaarverslag
bevatten de verantwoording van hetgeen in de overeenkomstige
paragrafen van de begroting is opgenomen. Indien tijdens de
realisatie is afgeweken van de kaders die zijn vastgelegd in het
desbetreffende onderdeel van het in artikel 12 bedoelde beleid wordt
daarop specifiek ingegaan, waarbij de reden van afwijking wordt
vermeld.17[Toelichting: De lijn die in deze
verordening is gehanteerd is dat het algemeen bestuur het
beleid ten aanzien van verschillende onderwerpen op
hoofdlijnen uitzet in het financieel beleid dat zij
vaststelt en dat in de paragrafen van de begroting en het
jaarverslag op de toepassing en uitvoering van het beleid
wordt ingegaan. In meer algemene zin bevatten de paragrafen
van de begroting, naast de context van het beleid, de
beleidsuitgangspunten en hoofdlijnen van het beleid ten
aanzien van beheersmatige aspecten en de
waterschapsbelastingen. In de gelijknamige paragrafen van
het jaarverslag wordt aangegeven in welke mate het beleid is
gerealiseerd en wat de redenen van eventuele afwijkingen ten
opzichte van voorgenomen zijn geweest. De regelgeving geeft aan dat de begroting in ieder
geval de volgende paragrafen bevat:- ontwikkelingen sinds het vorig begrotingsjaar; - uitgangspunten en normen; - incidentele baten en lasten; - kostentoerekening; - onttrekkingen aan ‘overige bestemmingsreserves’ en
voorzieningen; - waterschapsbelastingen; - weerstandsvermogen; - financiering; - verbonden partijen; - bedrijfsvoering; - EMU–saldo.In het jaarverslag moeten in ieder geval de volgende
paragrafen zijn opgenomen:- ontwikkelingen in het begrotingsjaar; - incidentele baten en lasten; - onttrekkingen aan ‘overige bestemmingsreserves’ en
voorzieningen; - waterschapsbelastingen; - weerstandsvermogen; - financiering; - verbonden partijen; - bedrijfsvoering; - investeringen; - EMU–saldo; - topinkomens.Aan de paragrafen ‘weerstandsvermogen’ en
‘financiering’, die in het tweede lid van artikel 17 worden
genoemd, worden in volgende artikelen van deze verordening
nadere eisen gesteld.]18(paragraaf weerstandsvermogen) 1.Het dagelijks bestuur geeft in de
paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en van het jaarverslag
weer de risico’s van materieel belang. Het dagelijks bestuur brengt
hierbij in elk geval de risico’s in beeld en actualiseert de
risico’s die worden genoemd in het beleid bedoeld in artikel 14.
2.Het dagelijks bestuur geeft in de
paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en van het jaarverslag
aan wat de weerstandscapaciteit is en in hoeverre schade en
verliezen als gevolg van de risico’s van materieel belang met de
weerstandscapaciteit kunnen worden opgevangen.18[Toelichting: Het eerste lid regelt over
welke risico’s en hun financiële consequenties het algemeen
bestuur in de verplichte paragraaf weerstandsvermogen van de
begroting en de jaarverslaggeving wil worden geïnformeerd.
Het Waterschapsbesluit verplicht een aantal zaken op te
nemen in de paragraaf, namelijk:a.een inventarisatie van de weerstandscapaciteit;
waarbij een beschouwing moet worden gegeven over de stand
aan het begin, de mutaties en de stand aan het eind van het
begrotingsjaar van de algemene reserves en de voorzieningen; b.een inventarisatie van de risico’s; c.het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de
risico’s.]19(paragraaf bedrijfsvoering) 1.In de bedrijfsvoeringsparagraaf in de
begroting gaat het dagelijks bestuur in op de tijdelijke en actuele
onderwerpen die aandacht behoeven. 2.In de bedrijfsvoeringsparagraaf in het
jaarverslag wordt gerapporteerd over nieuwe ontwikkelingen.
Daarnaast wordt speciale aandacht gegeven aan:
Vernieuwing en ontwikkeling van de organisatie,
Huisvesting ,
Personele aangelegenheden en
Control
3.Het dagelijks bestuur rapporteert in de
bedrijfsvoeringsparagraaf van de begroting en het jaarverslag over
de plannen en voortgang van de onderzoeken naar de doelmatigheid en
doeltreffendheid, bedoeld in artikel 109a van de Waterschapswet, en
de uitputting van de bijbehorende budgetten.19[Toelichting: Onder bedrijfsvoering wordt in
de regelgeving verstaan het geheel van interne
organisatie–onderdelen en processen die ondersteunend zijn
ten behoeve van de primaire processen van het waterschap.
Hieronder vallen zaken zoals de algemene aansturing van de
organisatie, personeel & organisatie, kwaliteits–, arbo–
& milieuzorg, de P&C-cyclus, control, financieel
beleid & beheer (waaronder de administratieve
organisatie en de interne controle), informatisering,
communicatietechnologie & automatisering, geografische
informatievoorziening en facilitaire dienstverlening
(waaronder huisvesting). Naast ten behoeve van het goede
verloop van de primaire processen zijn de ondersteunende
processen, en derhalve de bedrijfsvoering zoals bedoeld in
dit besluit, essentieel ten behoeve van de waarborging van
de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de
beleidsuitvoering.Het domein van de bedrijfsvoering is de
verantwoordelijkheid van het dagelijks bestuur en beleid op
dit gebied wordt in de eerste plaats vormgegeven door dit
orgaan. Het Waterschapsbesluit geeft aan dat het dagelijks
bestuur in de paragrafen van de begroting en het jaarverslag
moet ingaan op de stand van zaken, beleidsvoornemens en
beleidsrealisatie ten aanzien van de bedrijfsvoering,
waarbij wordt ingespeeld op de informatiebehoefte van het
algemeen bestuur. Op deze wijze worden aspecten van de
bedrijfsvoering niet alleen transparant voor het algemeen
bestuur, maar ook voor geïnteresseerden buiten de
organisatie. Uiteraard kan het algemeen bestuur ook zelf
aangegeven welke onderwerpen in de paragraaf moeten
komen.Met dit artikel van de verordening geeft het algemeen
bestuur aan ten aanzien van welke onderwerpen van de
bedrijfsvoering hij in ieder geval over stand van zaken,
beleidsvoornemens en beleidsrealisatie wil worden
geïnformeerd. Denk hierbij aan:a.vernieuwing, uitbreiding, herstructurering,
reorganisatie en inkrimping van de ambtelijke organisatie,
de huisvesting, het materieel en de automatiseringssystemen. b.aantal personeelsleden in dienst, onderverdeeld naar
leeftijd en beloningsschaal; c.de instroom, uitstroom en het percentage
ziekteverzuim van het personeel; d.de kosten van ingehuurde externen.]20(paragraaf verbonden partijen) In de begroting en het jaarverslag wordt in de paragraaf verbonden
partijen in elk geval ingegaan op nieuwe verbonden partijen, het
beëindigen van relaties met bestaande verbonden partijen, wijzigingen
bij of ten aanzien van bestaande verbonden partijen en eventuele
problemen bij bestaande verbonden partijen.20[Toelichting: Met name als gevolg van de
intensivering van de samenwerking van waterschappen, onderling
en met andere partijen, is het aantal deelnemingen en andere
partijen waarmee het waterschap een financiële en bestuurlijke
relatie heeft de laatste jaren sterk toegenomen. Het gaat om
NV’s, BV’s, gemeenschappelijke regelingen, VOF’s, stichtingen,
verenigingen en commanditaire vennootschappen. Mede omdat er
altijd een zeker (financieel) risico aan deze relaties verbonden
is, is het van belang dat er voldoende inzicht wordt geboden in
deze zogenaamde verbonden partijen, oftewel die organisaties
waarmee het waterschap een bestuurlijke relatie heeft èn waarin
zij een financieel belang heeft. Met deze achtergrond moet het
waterschap op grond van het Waterschapsbesluit in de paragraaf
verbonden partijen van begroting en jaarverslag ingaan
op:a.de visie op verbonden partijen in relatie tot de
realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de
begroting (begroting); b.de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen
(begroting); c.de verantwoording van datgene wat op grond van a en b is
gerealiseerd (jaarverslag).Dit artikel van de verordening regelt over welke feiten
aangaande verbonden partijen het algemeen bestuur in elk geval
in de verplichte paragraaf van de begroting en het jaarverslag
geïnformeerd wil worden. Hier kan het algemeen bestuur invulling
geven aan zijn eigen informatiebehoefte over deze
partijen.Omdat de begroting en het jaarverslag openbare stukken
zijn, kan vermelding van bepaalde in de verordening vereiste
informatie de belangen van het waterschap schaden. Hierbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan het voornemen om een financieel
belang af te stoten, hetgeen in bepaalde situaties de
onderhandelingspositie van het waterschap aantast. Deze gegevens
neemt men vanzelfsprekend niet herkenbaar op in de begroting en
het jaarverslag.]21(paragraaf financiering)In de begroting en het jaarverslag doet het dagelijks bestuur in de
paragraaf financiering in ieder geval verslag van:
algemene interne en externe ontwikkelingen die van invloed zijn
op de financieringsfunctie;
de relatie met de meerjarenraming;
de ontwikkeling van de rente (rentevisie);
de liquiditeitsprognose en de financieringsbehoefte;
de kasgeldlimiet;
de renterisiconorm;
de rentekosten en rente-opbrengsten verbonden aan de
financieringsfunctie;
de plannen inzake het risicobeheer, inclusief de eventuele inzet
van derivaten.
21[Toelichting: Als gevolg van de invoering van de
Wet financiering decentrale overheden per 1 januari 2001 is het
waterschap al enkele jaren verplicht een financieringsparagraaf
in de begroting (en de jaarverslaggeving) op te nemen. De
paragraaf in de begroting is, in samenhang met hetgeen in
artikel 16 van deze verordening is voorgeschreven, een
belangrijk instrument voor het transparant maken, en daarmee
voor het sturen, beheersen en controleren van de
financieringsfunctie door het algemeen bestuur. Artikel 16 geeft
de hoofdlijnen van het beleid weer. Deze hoofdlijnen vinden hun
weerslag in de financieringsparagraaf in de begroting en in het
jaarverslag. Een verplicht onderdeel daarvan is voorgeschreven
in het Waterschapsbesluit en luidt: ‘de beleidsvoornemens (en
beleidsrealisatie) ten aanzien van het risicobeheer van de
financieringsfunctie’.Artikel 21 regelt over welke feiten inzake de
financieringsfunctie het algemeen bestuur in elk geval in de
verplichte paragraaf financiering bij de begroting en
jaarstukken wil worden geïnformeerd. Uit de
financieringsparagraaf moet blijken dat de uitvoering van de
financieringsfunctie uitsluitend de publieke taak dient, dat het
beheer prudent is en dat aan kasgeldlimiet en renterisiconorm
wordt voldaan. ]5Administratie en organisatie22(administratie)Het dagelijks bestuur zorgt er voor dat de administratie zodanig van
opzet en werking is, dat zij in ieder geval dienstbaar is voor:
het sturen en het beheersen van activiteiten en processen in het
waterschap als geheel en in zijn organisatie-onderdelen;
het geven van een actueel en volledig inzicht in de bezittingen
van het waterschap, waaronder ook worden begrepen de
niet-geactiveerde objecten met cultuurhistorische waarde
(waaronder panden, bedrijfsgebouwen, bedrijfsmiddelen en
kunstvoorwerpen) alsmede overige investeringen die niet zijn
geactiveerd;
het verstrekken van informatie over ontwikkelingen in de omvang
van activa, voorraden, vorderingen, schulden, rechten,
verplichtingen, ontvangsten, betalingen, kosten en opbrengsten;
het verschaffen van informatie over baten, lasten, prestaties,
maatregelen en effecten aan budgethouders voor zowel de
planning, de uitvoering als de verantwoording van de realisatie;
een doelmatig beheer van geldstromen en financiële posities;
een goede interne en externe informatievoorziening over de
uitvoering van de financieringsfunctie;
het inzicht krijgen in en bevorderen van de rechtmatigheid, de
doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in
relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en relevante
wet- en regelgeving;
het afleggen van verantwoording over de rechtmatigheid, de
doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in
relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en relevante
wet- en regelgeving;
de controle van de registratie van gegevens als zodanig en van
de daaraan ontleende informatie alsmede voor de controle op de
rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het
gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de
begroting en relevante wet- en regelgeving.
22[Toelichting: De definitie van het begrip
´administratie´ die in deze verordening wordt gehanteerd is: het
systematisch verzamelen, vastleggen en verwerken van gegevens
alsmede het verstrekken van informatie ten behoeve van het
besturen, het functioneren en het beheersen van (onderdelen van)
de organisatie van het waterschap en ten behoeve van de
verantwoording die daarover moet worden afgelegd. Dit betekent
dat de administraties dus ook een belangrijke rol hebben in het
goed bedienen van het algemeen bestuur. In artikel 22 worden de
kaders gegeven voor de inrichting van administraties van het
waterschap. In hoofdlijnen draagt het algemeen bestuur op welk
soort informatie moet kunnen worden gegenereerd en aan welke
eisen de vastgelegde gegevens moeten voldoen. Deze verordening
regelt niet – inherent aan de taakafbakening tussen algemeen en
dagelijks bestuur – de regels en activiteiten die daarvoor in de
uitvoering nodig zijn. Dat is een taak van het dagelijks
bestuur. Het ligt voor de hand dat het dagelijks bestuur deze
zaken wel in een besluit vastlegt voor de aansturing van de
ambtelijke organisatie. Eén en ander geldt ook voor de
onderwerpen die in de artikelen 23 en 24 aan de orde
komen.]23(financiële administratie)Het dagelijks bestuur zorgt er voor dat:
de inrichting en de werking van de financiële administratie
voldoen aan het Waterschapsbesluit en andere relevante wet- en
regelgeving;
de financiële administratie tijdig alle door het algemeen
bestuur en het dagelijks bestuur genomen besluiten waaraan
financiële gevolgen verbonden zijn alsmede alle overige gegevens
en stukken verstrekt krijgt die ten behoeve van een juiste
verzorging van de financiële administratie, de verslaggeving en
het beheer van de vermogenswaarden nodig is;
de vereiste informatie tijdig verstrekt wordt aan het rijk, de
provincie(s), de Europese Unie en het Centraal Bureau voor de
Statistiek, alsmede aan andere instellingen die specifieke
verantwoordingsverplichtingen opleggen aan het waterschap.
23[Toelichting: Een belangrijk onderdeel van de
administraties is de financiële administratie. In de nieuwe
verslaggevingsregels zijn diverse bepalingen opgenomen die
invloed hebben op de wijze waarop deze administratie moet worden
ingericht en bijgehouden, waaronder waarderingsgrondslagen,
balansindeling en verplicht op te leveren financiële gegevens.
Vanuit de financiële administratie moeten gegevens worden
aangeleverd voor de financiële verantwoordingsinformatie aan het
algemeen bestuur, maar ook aan de provincies, in hun rol als
toezichthouders, het CBS, het Rijk, de Europese Unie etc. Bij
ministeriële regeling worden nadere eisen gesteld aan deze
verantwoordingsinformatie van waterschappen.]24(organisatie en administratieve organisatie)1.Het dagelijks bestuur zorgt voor en legt
(in een besluit) vast:
een eenduidige indeling van de organisatie van het
waterschap en een eenduidig toewijzing van de taken van het
waterschap aan organisatorische eenheden;
een adequate scheiding van taken, functies, bevoegdheden,
verantwoordelijkheden, zodat aan de eisen van interne
controle wordt voldaan en de betrouwbaarheid van de
verstrekte informatie aan beleids- en beheersorganen is
gewaarborgd;
de wijze waarop wordt gewaarborgd dat de uitvoering van de
begroting rechtmatig, doelmatig en doeltreffend verloopt;
de verlening van mandaten en volmachten voor het aangaan van
verplichtingen ten laste van de toegekende budgetten en
investeringskredieten;
de te maken afspraken met de verantwoordelijken voor
organisatorische eenheden over de te leveren prestaties, de
daarvoor beschikbare middelen en de wijze en frequentie van
rapportage over de voortgang van de activiteiten en
uitputting van middelen;
de regels voor de verlening van decharge over het gevoerde
beheer van de organisatorische eenheden;
de interne regels (protocol) voor de inkoop en aanbesteding
van werken, diensten en leveringen die waarborgen, dat wordt
gehandeld in overeenstemming met de Europese en nationale
regels ter zake;
regels die aangeven welke elementen in ieder geval moeten
worden opgenomen in voorstellen voor investeringsbesluiten
die aan het algemeen of dagelijks bestuur worden voorgelegd;
regels ter uitvoering van het gestelde in artikel 16, die
samen met regels voor taken en bevoegdheden, de
verantwoordingsrelaties en de bijbehorende
informatievoorziening in een financieringsstatuut worden
opgenomen;
de wijze waarop wordt voorkomen dat misbruik en oneigenlijk
gebruik van regelingen en eigendommen van het waterschap
wordt gemaakt.
2.Het dagelijks bestuur actualiseert de in
het eerste lid bedoelde organisatie en regeling zodra hiertoe
aanleiding is.3.Het dagelijks bestuur zendt de in het
eerste lid bedoelde organisatie en regeling ter kennisneming aan het
algemeen bestuur.24[Toelichting: De term ‘administratieve
organisatie’ staat voor het stelsel van organisatorische
maatregelen dat is gericht op het tot stand brengen en het
in stand houden van de goede werking van de bestuurlijke en
ambtelijke informatieverzorging. In dit artikel legt het
algemeen bestuur de uitgangspunten vast voor de inrichting
van de administratieve organisatie, waaraan het dagelijks
bestuur door het stellen van regels voor de ambtelijke
organisatie invulling moet geven. Het algemeen bestuur geeft
geen nadere uitvoeringsregels om aan de uitgangspunten te
voldoen. Deze uitvoeringsregels zijn aan het dagelijks
bestuur. In de onderdelen a en b worden eisen gesteld aan de
toedeling van taken aan organisatieonderdelen en de
toewijzing van functies aan functionarissen. Onderdeel c is een belangrijke bepaling, omdat hierin
het dagelijks bestuur de opdracht krijgt door middel van
organisatorische maatregelen de rechtmatigheid, de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van de
beleidsuitvoering te waarborgen. In de onderdelen d, e en f worden eisen gesteld aan de
budgettoedeling en de verantwoording daarover. Onderdeel g gaat over de inkoop van goederen en
diensten en de aanbesteding van werken. Dit zijn belangrijke
en kwetsbare activiteiten die een groot budgettair effect
kunnen hebben. Het hanteren van een protocol is naast de
desbetreffende administratieve aspecten tevens te zien als
een vorm van risicobeheersing. De aansprakelijkheid kan
worden beperkt en er wordt jegens derden rechtszekerheid
gecreëerd. Onderdeel g legt aan het dagelijks bestuur de
zorg op om regels ter zake op te stellen. De regelgeving van
de Europese Unie en de nationale wetgever dienen daarbij
nageleefd te worden. Doordat de regels worden vastgelegd kan
de accountant bij zijn controle van de jaarstukken nagaan of
de regels zijn nageleefd, het is een onderdeel van de
rechtmatigheidtoets. Onderdeel i draagt het dagelijks bestuur op een
financieringsstatuut (treasurystatuut) op te stellen dat met
name protocollen bevat voor de dagelijkse uitvoering.
Onderwerpen die in zo’n besluit aan de orde komen zullen met
name betreffen het derivatenbeheer (indien van toepassing),
het kasbeheer, het risicobeheer, de financiering en de
administratieve organisatie. Onder het risicobeheer vallen
het renterisicobeheer, het kredietrisicobeheer, het
koersrisicobeheer, het interne liquiditeitsbeheer en het
valutarisicobeheer (indien van toepassing). ]6Slotbepalingen25(inwerkingtreding)1.Deze verordening treedt in werking met
ingang van het begrotingsjaar 2009, met dien verstande dat de
begroting, de jaarverslaggeving, de uitvoeringsinformatie en de
informatie voor derden en de daarbij behorende toelichtingen, zoals
bedoeld in de Waterschapswet, het Waterschapsbesluit en deze
verordening, die betrekking hebben op het begrotingsjaar 2009 en
latere begrotingsjaren voldoen aan de bepalingen van deze
verordening.2.De meerjarenramingen die worden opgesteld
in begrotingsjaren met ingang van 2009 voldoen aan de bepalingen van
deze verordening.3.De ‘Verordening op de organisatie van het
financieel beheer ’ die is vastgesteld bij besluit van 5 januari
2004, en de ‘Controle verordening van het Waterschap Aa en Maas’ die
is vastgesteld bij besluit van 5 januari 2004 en het
‘Treasurystatuut waterschap Aa en Maas’, dat is vastgesteld bij
besluit van 5 januari 2004, vervallen, met dien verstande dat zij
van kracht blijven ten aanzien van de begrotingsjaren tot en met
2008.25[Toelichting: Deze verordening treedt in de
plaats van de vorige op grond van het oude artikel 108
Waterschapswet opgestelde verordening. De wetgever heeft
bepaald, dat de nieuwe verordening in het begrotingsjaar
2009 van toepassing moet zijn. De oude verordening blijft
nog van kracht op de begroting en jaarrekening van
2008.]26(citeertitel)Deze verordening kan worden aangehaald onder de naam “Verordening op de
beleids- en verantwoordingsfunctie 2009”.26[Toelichting: In dit artikel wordt de naam
gegeven waarmee men in stukken naar deze verordening kan
verwijzen.]Aldus vastgesteld in de vergadering van het algemeen bestuur op 3 oktober
2008.de secretaris,mr. J. Calmeyer Meijburg-van Reekumlocode voorzitter,drs. L.H.J. VerheijenToelichting Verordening op de beleids- en verantwoordingsfunctie
2009Algemene toelichting / Achtergrondinformatie1InleidingArtikel 108 van de nieuwe Waterschapswet stelt dat het algemeen bestuur een
verordening moet vaststellen die betrekking heeft op ‘het financieel beleid,
het financieel beheer en de financiële organisatie’ van het waterschap. Het
artikel luidt als volgt:
Het algemeen bestuur stelt bij
verordening de uitgangspunten voor het financiële beleid, alsmede
voor het financiële beheer en voor de inrichting van de financiële
organisatie vast. Deze verordening waarborgt dat aan de eisen van
rechtmatigheid, verantwoording en controle wordt voldaan.
De verordening bevat in ieder geval:
regels voor waardering en afschrijving van activa;
grondslagen voor de berekening van door het
waterschapsbestuur in rekening te brengen prijzen en van
tarieven voor rechten als bedoeld in artikel 115;
regels inzake de algemene doelstellingen en de te hanteren
richtlijnen en limieten van de financieringsfunctie, alsmede
inzake de administratieve organisatie van de
financieringsfunctie, daaronder begrepen taken en
bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende
informatievoorziening1.
2Doel en reikwijdte van de verordeningHet doel van artikel 108 is dat het algemeen bestuur de uitgangspunten
vastlegt voor de uitvoering van de ‘financiële functie’. Het beleidsmatige
karakter van deze functie is in de afgelopen jaren door diverse
ontwikkelingen steeds groter geworden. Waar vroeger de nadruk veelal lag op
beheersmatige en vooral financiële aspecten, is nu de term beleids– en
verantwoordingsfunctie meer op zijn plaats. De functie omvat onder meer de
volgende aspecten:de bestuurlijke beleidsvoorbereiding, beleidsvaststelling, het verzorgen en
beheersen van de beleidsuitvoering, de controle en verantwoording van
algemeen en dagelijks bestuur en waarbij ten aanzien van de verantwoording
geldt dat deze zowel binnen het waterschap als extern plaatsvindt (of te wel
de beleids- en verantwoordingscyclus);de informatievoorziening aan de twee genoemde bestuursorganen; de programma’s waarin het beleid dat het waterschap nastreeft en de
financiële consequenties daarvan zijn opgenomen en de plaats en functie
daarbij van de meerjarenraming, begroting en jaarverslaggeving;alle overige documenten, instrumenten, afspraken en systemen die de goede
werking van het traject van beleidsvoorbereiding tot en met –verantwoording
ondersteunen, zoals delegatie, mandatering, administratieve organisatie,
aanbesteding(sbeleid), planning & control, interne controle, afdelings–
& sectorplannen, afdelings– & andere managementrapportages,
kostentoerekening, accountantscontrole, rechtmatig–, doelmatig en
doeltreffendheidsonderzoeken en beleidsevaluaties;de meerjarige financiële positie;het beheersen van het begrotingsevenwicht, mede door het onderkennen en
beheersen van risico’s.Het voorgaande betekent ook dat de begrippen uit artikel 108 breder dan
‘financieel’ moeten worden opgevat en dat artikel 108 betrekking heeft op de
beleids- en verantwoordingsfunctie. Deze functie is een verzamelbegrip voor
alle onderwerpen die te maken hebben met de voorbereiding van
meerjarenraming en begroting, de uitvoering en beheersing van het daarin
opgenomen beleid en de verantwoording daarover, zowel intern als extern. Het
zijn onderwerpen waarbij vooral het algemeen bestuur een centrale rol
vervult. Het algemeen bestuur neemt aan de voorkant beslissingen en
controleert lopende en na afloop van de uitvoering voor een bepaald
begrotingsjaar op basis van de begroting. Dit maakt dat de beleids- en
verantwoordingsfunctie essentieel is voor het functioneren van het
waterschap.De beleids- en verantwoordingsfunctie omvat alle directe en indirecte
activiteiten en processen ter uitvoering van de onderwerpen die zijn
opgenomen in de Bepalingen Beleidsvoorbereiding en Verantwoording
Waterschappen, een onderdeel van het Waterschapsbesluit. De kernonderwerpen
in de bepalingen zijn de meerjarenraming, begroting, jaarverslaggeving,
inclusief de daar onderdeel van uit makende paragrafen, de daarin
gepresenteerde financiële positie en in relatie daarmee de balans.Datgene wat in deze verordening, gegeven het hiervoor geschetste brede
perspectief onder de begrippen financieel beleid, financieel beheer en
financiële organisatie uit artikel 108 wordt verstaan wordt hieronder
weergegeven.Financieel beleidHet begrip ‘financieel beleid’ omvat de uitgangspunten voor de beleids- en
verantwoordingsfunctie. In de eerste plaats zijn dat de algemene
uitgangspunten en doelen voor uitoefening, organisatie en werking van de
functie en de daarbij behorende informatievoorziening. Ten tweede gaat het
om activiteiten die nauw samenhangen met de cyclus van beleidsvoorbereiding
en verantwoording. Het gaat daarbij vooral om de programmatische aspecten
(welke effecten / doelstellingen worden beoogd en welke prestaties moeten
daarvoor geleverd worden?) en daarnaast om de financiële aspecten. In de
derde plaats gaat het specifiek om uitgangspunten die de budgettaire ruimte
beïnvloeden. Artikel 108 noemt in dit laatste verband drie onderwerpen die
in ieder geval in de verordening tot uitdrukking moeten komen:de regels voor de waardering en afschrijving van activa; de grondslagen voor de berekening van de door het waterschap in rekening te
brengen prijzen en tarieven voor de rechten die in artikel 115; eerste lid
onderdelen a en b van de Waterschapswet worden genoemd; de doelstellingen, richtlijnen, limieten en administratieve organisatie van
de financieringsfunctie.Financieel beheerHet ‘financieel beheer’ omvat de activiteiten die moeten bewerkstelligen dat
de uitvoering van het in de begroting opgenomen, vastgestelde beleid volgens
de gestelde plannen en doelen en binnen de gestelde kaders plaatsvinden en
dat de financiële positie daarmee in overeenstemming is. De betreffende
activiteiten dienen er voor te zorgen dat de beleidsuitvoering en financiële
situatie onder controle is.Financiële organisatieDe ‘financiële organisatie’ ondersteunt de beheersing van de uitvoering van
het beleid. Het gaat daarbij ten eerste om de verdeling van taken,
verantwoordelijkheden en bevoegdheden van het algemeen bestuur, het
dagelijks bestuur en de ambtelijke organisatie. Ten tweede gaat het om de
inrichting en het onderhoud van de (administratieve) systemen die de
activiteiten en processen van het financieel beheer ondersteunen. Deze
systemen ondersteunen niet alleen de geldstromen (wat mag het kosten;
input), maar evenzeer de prestaties (output) en de doelstellingen/effecten
(outcome). Tot de systemen behoren ook managementcontrolsystemen binnen de
ambtelijke organisatie, tussen de ambtelijke organisatie en het dagelijks
bestuur en tussen het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur.3Gehanteerde uitgangspuntenDeze verordening is gebaseerd op de volgende uitgangspunten:
de verordening werkt de taakverdeling
tussen algemeen en dagelijks bestuur uit, hetgeen onder tot
uitdrukking komt in elementen van de beleids- en
verantwoordingfunctie die van toepassing zijn op het algemeen
bestuur en het dagelijks bestuur, waaronder de beleids- en
verantwoordingscyclus;
de verordening regelt de relatie tussen
het algemeen en dagelijks bestuur en niet de relatie tussen
dagelijks bestuur en ambtelijke organisatie;
de verordening sluit aan bij de opzet van
en geeft een nadere invulling aan de Bepalingen Beleidsvoorbereiding
en Verantwoording Waterschappen (BBVW), de nieuwe
verslaggevingsregels (opvolgers van de
comptabiliteitsvoorschriften);
met de verordening wordt een bijdrage
geleverd aan de uniformiteit tussen en daarmee de vergelijkbaarheid
van waterschappen.
3.1 Taakafbakening algemeen bestuur - dagelijks bestuurDe taakverdeling tussen het algemeen en het dagelijks bestuur luidt op
hoofdlijnen als volgt:door middel van deze verordening en de verordeningen op basis van de
artikelen 109 en 109a van de Waterschapswet geeft het algemeen bestuur het
dagelijks bestuur een aantal kaders mee waarbinnen beleidsvoorstellen moeten
worden gedaan en de wijze waarop het beleid moet worden uitgevoerd
(kaderstelling); het algemeen bestuur spreekt zich bij de behandeling van de meerjarenraming
uit over het meerjarig beleid van het waterschap en de financiële
consequenties daarvan (beleidsbepaling); op basis van een voorstel van het dagelijks bestuur stelt het algemeen
bestuur via de begroting het beleid van het waterschap voor het komend jaar
vast (beleidsbepaling) en de (financiële) middelen beschikbaar die maximaal
bij de beleidsuitvoering mogen worden ingezet (kaderstelling); over het vastgestelde beleid en de benodigde middelen kan transparant naar
de samenleving worden gecommuniceerd (externe verantwoording); het is vervolgens aan het dagelijks bestuur om het beleid uit te voeren,
waarbij de beschikbaar gestelde middelen mogen worden ingezet. Het dagelijks
bestuur moet er voor zorgen dat deze middeleninzet rechtmatig, doeltreffend
en doelmatig is: door middel van een goede uitvoering en interne organisatie
moet er voor worden gezorgd dat de beleidsdoelen daadwerkelijk worden
bereikt (doeltreffendheidsvraag), dat dit met zo min mogelijk middeleninzet
gebeurt (doelmatigheidsvraag) en dat de middelen worden ingezet zoals is
toegestaan (rechtmatigheidvraag); lopende het begrotingsjaar informeert het dagelijks bestuur het algemeen
bestuur over de beleidsuitvoering en na afloop van het begrotingsjaar legt
het dagelijks bestuur hierover verantwoording af. Hierbij wordt aangegeven
of de gestelde doelen en prestaties worden c.q. zijn gehaald en welke
middeleninzet gerealiseerd zal worden c.q. gerealiseerd is en hoe het met de
doelmatig- en rechtmatigheid is gesteld (interne informatieverstrekking en
verantwoording); op basis van deze rapportages kan het algemeen bestuur een oordeel geven en
indien noodzakelijk het beleid en/of de uitvoering daarvan bijstellen
(controlerende functie); uiteindelijk kan het algemeen bestuur verantwoording afleggen aan de
samenleving (externe verantwoording).Het onderscheid in de taken kaderstelling, beleidsbepaling, uitvoering &
sturing, interne informatieverstrekking & verantwoording, controle en
externe verantwoording, die zojuist werden genoemd, is verder uitgewerkt in
de beleids- en verantwoordingscyclus zoals deze jaarlijks bij het waterschap
wordt doorlopen en op hoofdlijnen als volgt luidt.KaderstellingDe Wet modernisering waterschapsbestel geeft het algemeen bestuur de
mogelijkheid door middel van drie verordeningen richting te geven aan de
beleids- en verantwoordingsfunctie: a. Met deze verordening op basis van artikel 108 geeft het algemeen bestuur
het dagelijks bestuur een aantal uitgangspunten voor het (financieel) beleid
en beheer mee en bepaalt zij binnen welke organisatorische kaders het beleid
moet worden uitgevoerd. Met de verordening worden organisatorische
piketpaaltjes geslagen die waarborgen dat bij de uitvoering aan de in
artikel 108 genoemde eisen van rechtmatigheid, verantwoording en controle
wordt voldaan. b. In lijn hiermee zal het algemeen bestuur met de verordening op grond van
artikel 109 regelen dat er tijdens de beleidsuitvoering interne en externe
controle op het financieel beheer en de financiële organisatie plaatsvindt,
waarbij de rechtmatigheid van beide aspecten moet worden getoetst. De
interne controle vindt in feite continu plaats door in de administratieve
organisatie ingebouwde ‘checks en balances’ alsmede specifieke interne
controlemaatregelen. Het ligt voor de hand dat het dagelijks bestuur het
algemeen bestuur hierover ook regelmatig rapporteert. De externe controle
door de accountant heeft de jaarrekening als belangrijkste aangrijpingspunt
en kijkt dan vooral terug. c. Een derde ‘algemene kaderstellende mogelijkheid’ voor het algemeen
bestuur wordt geboden door het nieuwe artikel 109a. Het eerste lid van dit
artikel bepaalt namelijk dat het algemeen bestuur regels kan stellen ten
aanzien van de onderzoeken die het dagelijks bestuur op grond van hetzelfde
artikel periodiek moet doen naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de
beleidsuitvoering.BeleidsbepalingDe eerste meer inhoudelijke stap in de beleidscyclus is de ontwikkeling van
het waterschapsbeleid voor de komende jaren. Een belangrijk formele stap die
het waterschap hierbij zet, is de aanbieding door het dagelijks bestuur van
voorstellen voor het meerjarenbeleid in de vorm van de meerjarenraming. In
de besprekingen over de meerjarenraming geeft het algemeen bestuur het
dagelijks bestuur en de organisatie de beleidsmatige en financiële kaders
mee die gelden voor de uitwerking van het meerjarenbeleid voor het komende
begrotingsjaar. Deze uitwerking mondt uit in de aanbieding van de ontwerp-begroting door het
dagelijks aan het algemeen bestuur. De uiteindelijke vaststelling van de
begroting leidt tot nieuwe kaders voor het dagelijks bestuur. Met de
vaststelling geeft het algemeen bestuur opdracht aan het dagelijks bestuur
om het beleid uit te voeren en stelt zij hiervoor de (financiële) middelen
beschikbaar (autorisatie).Sturing (ofwel de beleidsuitvoering aansturen) en
beheersingHet dagelijks bestuur gaat het beleid uitvoeren binnen de beleidsmatige en
financiële kaders die in de begroting zijn opgenomen. Hierbij zal het dagelijks bestuur niet alleen moeten zorgen dat de
beleidsdoelen daadwerkelijk en zo doelmatig mogelijk worden bereikt, dat de
middelen rechtmatig worden ingezet, maar ook dat hierop controle plaatsvindt
en dat er verantwoording wordt afgelegd. Het dagelijks bestuur zal moeten
zorgen dat de ambtelijke organisatie zodanig wordt ingericht en dat hierin
waarborgen worden ingebouwd die zorgen voor rechtmatigheid, doeltreffendheid
en doelmatigheid alsmede de controle daarvan. Het algemeen bestuur geeft
hiervoor via de verordeningen op grond van de artikelen 108, 109 en 109a de
nodige kaders mee.Interne informatieverstrekking (rapportage) en controle tijdens de
beleidsuitvoering in het begrotingsjaarLopende het jaar rapporteert het dagelijks bestuur periodiek aan het
algemeen bestuur over de wijze waarop de beleidsuitvoering verloopt: worden
de afgesproken prestaties gehaald?; zullen hiermee de beoogde beleidsdoelen
worden bereikt?; blijft de middeleninzet binnen de grenzen die hiervoor in
de begroting zijn opgenomen?; (voor zover relevant) welke bijstellingen zijn
nodig om te zorgen dat prestaties, doelen en middeleninzet alsnog conform
afspraken worden gerealiseerd? Op basis van deze informatie kan het algemeen bestuur de beleidsuitvoering
tussentijds controleren en beleid en/of uitvoering waar nodig
bijstellen.Interne verantwoording, controle en externe verantwoording na
afloop van het begrotingsjaarNa afloop van het begrotingsjaar legt het dagelijks bestuur verantwoording
af aan het algemeen bestuur over de realisatie van de in de begroting
opgenomen beleidsvoornemens. Dit gebeurt door middel van het jaarverslag en
de jaarrekening. In deze stukken gaat het dagelijks bestuur in op dezelfde
vragen die hierboven reeds bij de tussentijdse rapportages zijn genoemd. De accountant controleert de jaarrekening. De verplichte onderdelen van zijn
verklaring bij de jaarrekening geven aan wat de inhoud van deze controle is: a. geven de baten, lasten, grootte en samenstelling van het vermogen zoals
opgenomen in de jaarrekening een voldoende getrouw beeld?; b. zijn de baten, lasten en balansmutaties in de jaarrekening in voldoende
mate rechtmatig tot stand gekomen?; c. is de jaarrekening opgesteld conform de daarvoor geldende
verslaggevingsvoorschriften?; d. is het jaarverslag met de jaarrekening verenigbaar? In zijn verslag van bevindingen geeft de accountant zijn constateringen weer
over: a. de vraag of de inrichting van het financiële beheer en van de financiële
organisatie een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken; b. eventuele onrechtmatigheden in de jaarrekening. Om de beleidsuitvoering (en de doeltreffendheid, doelmatigheid en
rechtmatigheid daarvan) te controleren, heeft het algemeen bestuur niet
alleen de informatie in jaarverslag en jaarrekening beschikbaar, maar ook de
resultaten van de accountantscontrole en van de onderzoeken die het
dagelijks bestuur periodiek doet naar de doeltreffendheid en doelmatigheid
van zijn beleidsuitvoering. Ook de rapportages van de rekenkamercommissie
leveren een bijdrage aan de controlerende functie van het algemeen bestuur. Op grond van al deze informatie geeft het algemeen bestuur zijn oordeel of
het dagelijks bestuur in overeenstemming met alle kaders heeft geopereerd en
er voldoende mate in is geslaagd doeltreffendheid, doelmatigheid en
rechtmatigheid te realiseren. Het oordeel van het algemeen bestuur blijkt
onder andere uit het al dan niet vaststellen van het jaarverslag en de
jaarrekening. Met het vaststellen van de jaarrekening verleent het algemeen bestuur
décharge aan het dagelijks bestuur. Het algemeen bestuur kan op grond van alle informatie echter ook tot het
oordeel komen dat de onrechtmatige totstandkoming van in de jaarrekening
opgenomen baten, lasten en/of balansmutaties zodanig van belang is, dat zij
de jaarrekening niet kan vaststellen en het dagelijks bestuur dus geen
décharge kan geven. In dat geval moet het algemeen bestuur een
‘indemniteitsprocedure’ starten. In deze procedure meldt het algemeen
bestuur zijn standpunt aan het dagelijks bestuur, waarbij de gerezen
bedenkingen moeten worden uiteengezet. Vervolgens moet het dagelijks bestuur
het algemeen bestuur binnen twee maanden na ontvangst van het standpunt een
voorstel voor een indemniteitsbesluit doen, vergezeld van een reactie op de
bij het algemeen bestuur gerezen bedenkingen. Pas na een besluit van het
algemeen bestuur over het voorstel van het dagelijks bestuur voor een
indemniteitsbesluit mag het algemeen bestuur de jaarrekening vaststellen. In het uiterste geval komen algemeen en dagelijks bestuur in deze procedure
onvoldoende tot elkaar en weigert het algemeen bestuur de jaarrekening vast
te stellen. Artikel 107a geeft het dagelijks bestuur de nieuwe bevoegdheid
om gedeputeerde staten van de provincie te vragen de jaarrekening vast te
stellen. Jaarverslag, jaarrekening en alle overige documenten die daarbij horen
bieden ook de informatie om het beleid te evalueren. Deze evaluatie levert
input voor de beleidscyclus voor de volgende meerjarenperiode en het
volgende begrotingsjaar.Externe verantwoordingJaarverslag, jaarrekening en alle overige documenten bevatten ook de
informatie waarmee extern verantwoording kan worden afgelegd over de
resultaten van de beleidsuitvoering.3.2 Geen uitwerking relatie bestuur - organisatieIn deze verordening komen de taken van het algemeen bestuur en het dagelijks
bestuur beide aan de orde, maar de verordening regelt niet de relatie tussen
het dagelijks bestuur en de ambtelijke organisatie. De belangrijkste reden
is dat de nieuwe Waterschapswet dat ook niet als verplichting voor de
verordening stelt. Immers, waar de ‘oude Waterschapswet’ nog de bepaling
bevatte dat in de verordening op grond van artikel 108 de ambtenaren moesten
worden aangewezen die een bepaalde rol in het financieel beheer hadden
(waarbij aan de secretaris geen rol kon worden toebedeeld), komt een
dergelijke bepaling in de huidige wet niet meer voor. De nieuwe wet erkent
dat het een verantwoordelijkheid en een bevoegdheid is van het orgaan dat
met de uitvoering is belast, het dagelijks bestuur dus, om een in de gegeven
situatie best passende organisatie in te richten. Binnen de kaders die deze
verordening aangeeft, zal het dagelijks bestuur de (administratieve)
organisatie goed moeten inrichten en moeten zorgen dat daarbinnen een
adequate functiescheiding wordt aangebracht.3.3 Aansluiting verordening op opzet nieuwe verslaggevingsregelsDe beleids- en verantwoordingsfunctie is een verzamelbegrip voor alle
onderwerpen die te maken hebben met de voorbereiding van het
meerjarenbeleid, de meerjarenraming en de begroting, de uitvoering en
beheersing van het daarin opgenomen beleid en de verantwoording daarover,
zowel intern als extern. De beleids- en verantwoordingsfunctie omvat daarmee
ook alle directe en indirecte activiteiten en processen die de onderwerpen
ter uitvoering brengen die zijn opgenomen in de BBVW, een onderdeel van het
Waterschapsbesluit. De kernonderwerpen van de BBVW zijn de meerjarenraming,
begroting, jaarverslaggeving, inclusief de daar onderdeel van uitmakende
paragrafen, de daarin gepresenteerde financiële positie en in relatie
daarmee de balans. Het zijn onderwerpen waarbij vooral het algemeen bestuur
een centrale rol vervult. De meerjarenraming heeft vooral een rol in het
kader van de beleidsvoorbereiding. De begroting betreft het doen van
voorstellen voor en vaststellen van het beleid voor de programma’s dat
gerealiseerd moet worden en de daarvoor beschikbare gelden. De
jaarverslaggeving faciliteert de controlerende en verantwoordingsfunctie. Om
de financiële positie te beoordelen, moet de vraag beantwoord worden of de
financiën van het waterschap op, met name, de langere termijn gezond zijn.
De exploitatiekosten die zijn opgenomen in meerjarenraming, begroting en
jaarverslaggeving en de financiële positie hangen nauw samen. Zo kan de
begroting sluitend zijn, terwijl de meerjarige financiële positie kwetsbaar
is. Andersom kan de financiële positie gezond zijn en de jaarrekening een
tekort laten zien. Het algemeen bestuur zal de exploitatiekosten steeds in
relatie moeten bezien met de financiële positie. De exploitatiekosten en de
financiële positie zijn in onderlinge samenhang van belang voor het inzicht
in de financiën van het waterschap. De paragrafen van de begroting gaan over
onderwerpen die van invloed zijn op de exploitatiekosten en de financiële
positie en waarbij sprake is van bestuurlijke en financiële risicofactoren.
Bij dit alles neemt het algemeen bestuur aan de voorkant beslissingen en
controleert zij lopende en na afloop van de uitvoering voor een bepaald
begrotingsjaar op basis van de begroting.De BBVW geven de algemene regels die de wetgever voor de beleids- en
verantwoordingsfunctie stelt. In deze verordening worden de regels van het
besluit vertaald naar de situatie en inzichten van het individuele
waterschap.3.4 Bijdrage aan de uniformiteit en vergelijkbaarheid van
waterschappenDe twee belangrijkste achtergronden van dit uitgangspunt zijn het
Interdepartementaal Beleidsonderzoek financiering waterbeheer (IBO) dat ten
grondslag lag aan de Wet modernisering waterschapsbestel en de ervaringen
van de waterschappen in bedrijfsvergelijkingen. In het IBO is geconcludeerd dat de in begrotingen en jaarrekeningen van de
waterschappen gepresenteerde financiële posities slecht vergelijkbaar waren,
omdat de waterschappen de verslaggevingsregels niet uniform toepasten en de
ruimte die de regels boden verschillend interpreteerden. Hierdoor konden
externe stakeholders van de waterschappen, zoals de provincies, ministeries,
vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en ingezetenen alsmede hun
koepelorganisaties, op het verkeerde been worden gezet. De kwaliteit van bedrijfsvergelijkingen wordt bepaald door de mate waarin de
waterschappen op de punten waarop wordt vergeleken echt vergelijkbaar zijn.
In vrijwel iedere bedrijfsvergelijking van de waterschappen wordt
geconstateerd dat de vergelijkbaarheid van waterschappen nog niet optimaal
is, waardoor nog niet alle mogelijkheden van de bedrijfsvergelijkingen
worden benut. Waterschappen hechten een toenemend belang aan
bedrijfsvergelijkingen om zichzelf te verbeteren, nog transparanter te zijn
en verantwoording af te leggen. Ook de stakeholders vinden
bedrijfsvergelijkingen van waterschappen steeds belangrijker. Omdat deze verordening de mogelijkheid biedt om meer uniformiteit en
vergelijkbaarheid van de waterschappen te realiseren, is besloten deze
mogelijkheid te benutten. Dit uit zich onder andere in enkele bepalingen
over de waardering van activa en over afschrijvingsmethoden en
–termijnen.4Opbouw van de verordeningDe verordening kent vijf hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk worden enkele kernbegrippen gedefinieerd.Vervolgens volgt een hoofdstuk over de beleids- en verantwoordingscyclus.
Het algemeen bestuur stelt de kaders voor de uitvoering van het beleid. Zij
doet dat vooral door het behandelen van de meerjarenraming en het daarin
opgenomen beleid ten aanzien van de programma’s die het waterschap hanteert.
De kern van de beleidsbepaling is de beantwoording per programma van de
3-w-vragen:
wat willen we bereiken?;
wat gaan we daarvoor doen?;
wat gaat het kosten?
De meerjarenraming vormt een belangrijke basis voor het opstellen van de
begroting, die uiteindelijk door het algemeen bestuur wordt vastgesteld. Het dagelijks bestuur voert vervolgens de begroting uit en zorgt voor de
beheersing van deze uitvoering. Vervolgens rapporteert het dagelijks bestuur
aan het algemeen bestuur, waarbij een belangrijke plaats in ingeruimd voor
de bekende drie h-vragen:
hebben we bereikt wat we wilden?;
hebben we gerealiseerd wat we ons voorgenomen hadden?;
heeft het gekost wat we hadden geraamd?
Het algemeen bestuur legt in deze verordening de hoofdlijnen van de
rolverdeling vast tussen zichzelf en het dagelijks bestuur en formuleert een
aantal eisen waaraan het dagelijks bestuur moet voldoen.Het derde hoofdstuk behandelt de uitgangspunten die het algemeen bestuur aan
enkele belangrijke onderdelen van het financieel beleid stelt. Hierin komen
onder andere investeringen (activering en afschrijving), reserves en
voorzieningen, financiering en de onderbouwing van tarieven aan de orde. Dit
zijn onderwerpen die (in)direct van invloed zijn op de financiële positie
van het waterschap. De artikelen in dit hoofdstuk voldoen aan het
voorschrift uit artikel 108 dat de verordening in ieder geval regels stelt
voor de kostprijsberekeningen, de waardering van activa en de
financieringsfunctie. In het vierde hoofdstuk komen de paragrafen van de begroting en de
jaarverslaggeving aan de orde. Dit hoofdstuk geeft antwoord op de vraag
welke eisen het algemeen bestuur aan de inhoud van de paragrafen stelt in
aanvulling op de eisen uit de BBVW. In deze verordening zijn de paragrafen
gekoppeld aan het financieel beleid. Zo geeft de verordening aan dat er
zowel een apart beleidsonderdeel als een paragraaf in begroting en
jaarverslag over het weerstandsvermogen moet worden opgesteld. De paragrafen
dienen als een planning en control-instrument voor de uitvoering van het
beleid zoals uiteengezet in het financieel beleid.Het vijfde hoofdstuk bevat de uitgangspunten voor de administratieve
organisatie rond de beleids- en verantwoordingsfunctie en voor de
administratie. Het algemeen bestuur moet er immers van op aan kunnen dat de
aansturing van de ambtelijke organisatie en de taken, verantwoordelijkheden
en bevoegdheden van en binnen de ambtelijke organisatie goed zijn
vastgelegd. Bovendien zijn er administratieve systemen die de uitvoering van
het beleid, de begroting, het inzicht in de financiële positie en de
toepassing van de paragrafen ondersteunen. Deze systemen dienen tevens de
rapportages en verantwoording van de ambtelijke organisatie aan het
dagelijks bestuur en de rapportage van het dagelijks bestuur aan het
algemeen bestuur te ondersteunen. Het algemeen bestuur stelt ook hiervoor de
kaders. Overeenkomstig het principe ‘sturen op hoofdlijnen’, dat de laatste
jaren praktijk is geworden, gaat het dan vooral om eisen waaraan het
dagelijks bestuur moet voldoen en niet om de meer gedetailleerde
uitvoeringsregels zelf.(1) Als gevolg van de aanstaande wijziging van de Wet financiering
decentrale overheden, waarvan de parlementaire behandeling in 2008 zal
starten, zal de passage ‘, alsmede inzake [..] informatievoorziening’
vrijwel zeker worden geschrapt. Deze verordening anticipeert reeds op deze
aanstaande wijziging.