Algemeen handhavingsbeleid milieu- en waterstaatswetgeving Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 1999

Inhoud

Het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden;

op het voorstel van 26 april 1999 met nr. 99.059;

in aanmerking nemende dat het hebben van een schriftelijk handhavingsbeleid de geloofwaardigheid van de norm verhoogt en bestuursrechtelijke sancties (meer) bestand maakt tegen rechterlijke toetsing;

BESLUIT:

in te stemmen met het Algemeen Handhavingsbeleid Milieu- en Waterstaatswetgeving Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 1999.

Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van 9 juni 1999.

ir. D. Vergunst, voorzitter.

mr. D. Wijtmans, secretaris.

Algemeen Handhavingsbeleid Milieu- en Waterstaatswetgeving Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 1999

Samenvatting

a. Zorgplicht van het waterschap: handhaven

Uit zowel de wet als de rechtspraak valt af te leiden dat het waterschap onder andere tot taak heeft zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van waterstaats- en milieuwetgeving en aanverwante regelingen ten aanzien van onderwerpen waarvoor hij als bevoegd gezag is aangewezen. Aan de volgende waterstaats- en milieuwetgeving kan onder meer gedacht worden: de Waterschapswet (Ww), de Wet op de Waterhuishouding (Whh), de Scheepvaartverkeerswet (Sw), de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo), de Wet Milieubeheer (Wm) en de Wet bodembescherming (Wbb). Bij aanverwante regelingen kan gedacht worden aan onder meer de Keur, Lozingenbesluit WVO Glastuinbouw en het Binnenvaartpolitiereglement.

Voor de handhavingstaak heeft het waterschap een aantal bevoegdheden. De bestuursrechtelijke handhaving geschiedt door middel van communicatie, controle en sancties. Het waterschap is in beginsel verplicht om te handhaven [zie noot 1]. De wijze waarop en wanneer de handhavingsbevoegdheden worden ingezet door het waterschap brengt een relatieve vrijheid met zich mee. Ten einde een vaste gedragslijn in deze vrijheid te creëren is een handhavingsbeleid gewenst.

De zorgtaak alsmede de beginsel-plicht tot handhaving houden niet tevens een sanctieplicht in. Het waterschap is in beginsel vrij in de keuze of hij uiteindelijk sancties oplegt, nadat het handhavingstraject is doorlopen. Het opleggen van sancties wordt daarom een discretionaire bevoegheid genoemd: de discretionaire bevoegheid brengt een relatieve vrijheid met zich mee met betrekking tot wanneer en hoe men tot oplegging van een sanctie overgaat.

Derden kunnen bestuurlijke sancties niet zonder meer afdwingen.

b. Opzet bestuursrechtelijke handhaving: uitgangspunt tweestappen-plan

De opzet van de bestuursrechtelijke handhaving van het waterschap is zodanig dat daarvan een preventieve werking uitgaat. Het waterschap geeft voorrang aan situaties, waarin de kans op een overtreding relatief groot is en/of ernstige gevolgen voor dreigen voor belangen die de milieu- en waterstaatswetgeving probeert te beschermen. Om het voorgaande te kunnen realiseren worden met een bepaalde regelmaat controles uitgevoerd.

Bestuursrechtelijk handhaven staat centraal in het handhavingsbeleid van het waterschap, omdat deze vorm van handhaven - meer dan strafrechtelijk en privaatrechtelijk optreden - is gericht op het voorkomen dan wel ongedaan maken van ongewenste situaties op milieu-hygiënisch en/of waterstaatkundig gebied.

Het waterschap hanteert bij de uitoefening van zijn handhavingsbevoegdheden als uitgangspunt een twee-stappenplan: alvorens het waterschap overgaat tot sanctie oplegging, wordt de overtreder gewaarschuwd door middel van bestuurlijke waarschuwing. Onder omstandigheden kan de bestuurlijke waarschuwing achterwege worden gelaten. Het stappenplannen geeft uiting aan de bestuurlijke zorgvuldigheid, waarmee het waterschap zijn sanctiemiddelen hanteert.

c. Handhavings- en gedoogbeleid

Het waterschap hanteert een stringent handhavingsbeleid. Dit omdat ten eerste de wetgever op basis van afwegingen van belangen normen heeft gesteld. Het waterschap vindt dat de afweging van (beschermenswaardige) normen die de wetgever heeft gemaakt in principe niet op uitvoerend niveau moet worden overgedaan. Het doel en de strekking van de overtreden norm blijft voor het waterschap steeds als uitgangspunt dienen bij de handhaving, zodat slechts in uitzonderingsgevallen andere belangen dienen te prevaleren boven de belangen die met handhaving gediend zijn. Doordat het waterschap de genoemde afweging van de wetgever niet op uitvoerend niveau overdoet, wordt voorkomen dat gewekte verwachtingen rechtvaardigen dat handelen in strijd met de wet, danwel handelen zonder of in afwijking van de vereiste vergunning, wordt gedoogd. Ten tweede vloeit de hantering van een stringent handhavingsbeleid voort uit onze taak om zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving. Ten derde wordt daarmee precedentwerking voorkomen.

Bij het stringent hanteren van het handhavingsbeleid gaat het waterschap ervan uit dat een vergunning- c.q. ontheffingplichtige activiteit of toestand zonder die vergunning of ontheffing niet is toegestaan en derhalve zal moeten worden stilgelegd, gesloten, verwijderd enzovoort. Gedogen is daarbij in principe niet toelaatbaar. Het indienen van een aanvraag heft de illegale situatie niet op. De vergunning of ontheffing (met daarin de betreffende activiteit) moet immers verleend en in werking zijn getreden. Door het hanteren van een stringent handhavingsbeleid kunnen bepaalde problemen worden voorkómen. Het waterschap gaat uit van het beginsel "gelijke monniken, gelijke kappen". Zo wordt bijvoorbeeld een nieuw bedrijf of een nieuwe activiteit benaderd met de waarschuwing dat de onvergunde activiteiten moeten worden gestopt totdat de vereiste vergunning(en) verleend en in werking is (zijn).

Van het stringente handhavingsbeleid kan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen, waarbij zwaarwegende belangen een rol spelen, worden afgeweken.

Het waterschap zal, met in achtneming van de daarvoor geldende vereisten [zie noot 2], slechts tot actief gedogen overwegen in de navolgende gevallen:

1. handhaving zou leiden tot aperte onbillijkheden. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn in overmachtsituaties en soms ook in overgangssituaties. In geval van de overgangssituaties dient er een - ingeboekte - ontvankelijke vergunningsaanvraag bij het waterschap te liggen;

2. het achterliggende belang is evident beter gediend met gedogen. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij proefprojecten, waarbij niet bekende gegevens ter beschikking komen die kunnen worden gebruikt in vergunningsvoorschriften;

3. rechtsbeginselen leiden er onder omstandigheden toe dat er moet worden gedoogd. Hierbij wordt gedacht aan bijvoorbeeld aan het vertrouwensbeginsel: door toezeggingen of handelen van het waterschap zijn bepaalde verwachtingen gewekt.

Mocht het waterschap hebben besloten, na overweging op voormelde gronden, om te gedogen dan dient dit beperkt te blijven tot hooguit de mate waarin het achterliggende of zwaarder wegende belang hierdoor wordt gediend.

Met betrekking tot milieu-activiteiten valt het gedoogbeleid van het waterschap tevens binnen het Gezamenlijk beleidskader van de ministeries van VROM en V&W, het IPO, de VNG en de UvW van 10 oktober 1991.

d. Voordelen handhavingsbeleid

Het hebben van een handhavingsbeleid heeft grote voordelen. Het beleid geeft houvast, maakt sancties (meer) bestand tegen rechterlijke toetsing en verhoogt de geloofwaardigheid van de norm. Bovendien kan bekendheid met het beleid potentiële overtreders afschrikken.

e. Strekking beleidsnota

Deze beleidsnota beperkt zich tot het algemene handhavingsbeleid van wetgeving waarvoor het waterschap bevoegd gezag is. In deze nota wordt aangegeven hoe het waterschap omgaat met de bevoegdheden tot handhaving in het algemeen. Omtrent bepaalde vergunningplichtige activiteiten kan hiervan in apart beleid worden afgeweken.

Met betrekking tot milieu-activiteiten komt in deze nota de handhaving in relatie tot de ontwikkelingen met betrekking tot het Bedrijfsmilieuplan (BMP), de Bedrijfsinterne milieuzorg (BIM) en de vergunning op hoofdzaken niet aan de orde. Ten tijde van de totstandkoming van deze nota wordt hierover binnen het waterschap nog gediscussieerd. Na beëindiging van de genoemde discussie zal een aparte nota hierover worden opgesteld. Zolang dat beleid nog niet is vastgesteld, blijft de handhaving zoals in deze nota is omschreven van kracht.

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1. Algemeen

Uit zowel de wet als de rechtspraak valt af te leiden dat het waterschap onder andere tot taak heeft zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van waterstaats- en milieuwetgeving en aanverwante regelingen ten aanzien van onderwerpen waarvoor hij als bevoegd gezag is aangewezen.

Zo bepaalt, bijvoorbeeld, artikel 24 van de Wvo onder meer dat de waterkwaliteitsbeheerder tot taak heeft om zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bij of krachtens deze wet bepaalde met betrekking tot het brengen van stoffen in oppervlaktewater. Dat het waterschap waterkwaliteitsbeheerder is, blijkt uit zijn reglement. Volgens het reglement [zie noot 3] van het waterschap is de taak van het waterschap gericht op de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied en omvat dit de zorg voor onder andere het kwalitatief oppervlaktewaterbeheer. In het verlengde hiervan bepaalt artikel 4 van de 'Verordening waterkwaliteitsbeheer Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden' dat het waterschap belast is met het nemen van maatregelen tot bescherming van de hoedanigheid van oppervlaktewateren mede in verband met de daaraan toegekende functies. Tot deze maatregelen behoort mede de handhaving van de Wvo.

Onder handhaving verstaat het waterschap "alle handelingen die normconform gedrag bewerkstelligen".

1.2. Waarom een handhavingsbeleid

Het waterschap is in beginsel verplicht om te handhaven [zie noot 4]. De wijze waarop en wanneer de handhavingsbevoegdheden worden ingezet door het waterschap brengt een relatieve vrijheid met zich mee. Ten einde een vaste gedragslijn in deze vrijheid te creëren is een handhavingsbeleid gewenst.

De zorgtaak alsmede de beginsel-plicht tot handhaving houden niet tevens een sanctieplicht in. Het waterschap is in beginsel vrij in de keuze of hij uiteindelijk sancties oplegt, nadat het handhavingstraject is doorlopen. Het opleggen van sancties wordt daarom een discretionaire bevoegheid genoemd: de discretionaire bevoegheid brengt een relatieve vrijheid met zich mee met betrekking tot wanneer en hoe men tot oplegging van een sanctie overgaat. Er wordt door het waterschap een afweging gemaakt van alle belangen die bij de handhaving zijn betrokken.

Derden kunnen het waterschap een verzoek tot handhaving doen, maar bestuurlijke sancties kunnen zij niet zonder meer afdwingen.

Het hebben van een handhavingsbeleid heeft grote voordelen. Het beleid geeft houvast, maakt sancties (meer) bestand tegen rechterlijke toetsing en verhoogt de geloofwaardigheid van de norm. Bovendien kan bekendheid met het beleid potentiële overtreders afschrikken.

1.3. Vormen van handhavingsbeleid

Er zijn twee vormen van handhavingsbeleid, te weten het algemene handhavingsbeleid en het gedifferentieerd sanctiebeleid. Het algemene beleid heeft tot doel als vangnet te dienen voor activiteiten waarvoor (nog) geen beleid bestaat dan wel voor activiteiten waarvoor wel bijzonder beleid bestaat, maar waarbij daarin niet is voorzien in de wijze van handhaving daarvan. Is er in het bijzonder beleid iets geregeld over de handhaving van een bepaalde activiteit dan spreekt men van een gedifferentieerd sanctiebeleid. Het gedifferentieerd sanctiebeleid ziet toe op handhaving van nader in dat beleid aangegeven gevallen. Voor deze gevallen is dan een specifiek handhavingsbeleid geschreven. Een voorbeeld hiervan is onze beleidsnotitie "materiaalgebruik".

De beleidsnota " Algemeen Handhavingsbeleid Milieu- en Waterstaatswetgeving Hoogeheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 1999" beperkt zich, zoals de naam weergeeft, tot het algemene handhavingsbeleid van het waterschap inzake wetgeving waarvoor hij het bevoegd gezag is. In deze nota wordt aangegeven hoe het waterschap omgaat met zijn bevoegdheden tot handhaving in het algemeen. Deze nota is instrumenteel van karakter. Achterliggende gedachten omtrent handhaving komen derhalve niet aan de orde.

1.4. Afstemming op handhavingstrategie CIP-regio Utrecht

Op 1 maart 1999 heeft het waterschap de gezamenlijke handhavingstrategie inzake milieuzaken van de handhavingspartners in de CIP-regio Utrecht onderschreven. De nota "Algemeen handhavingsbeleid Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden 1999" is ten aanzien van milieuzaken afgestemd op deze strategie en geeft hier verder een nadere uitwerking aan. Bij deze uitwerking is zoveel mogelijk de handhaving van de waterstaatswetgeving geintegreerd, zodat het waterschap op al zijn handhavingsfronten in zijn beheersgebied een éénduidig beleid voert, dus ook waar de CIP-regio Utrecht ophoudt. Dit komt de helderheid van het handelen van het waterschap ten goede.

1.5. Reikwijdte van deze beleidsnota

Deze nota heeft in ieder geval betrekking op de handhaving van de volgende wetten (en de daaronder vallende uitvoeringsvoorschriften): de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo), de Wet Milieubeheer (Wm), de Wet bodembescherming (Wbb), de Waterschapswet (Ww), de Wet op de Waterhuishouding (Whh) en de Scheepvaartverkeerswet (Sw).

In hoofdstuk 2 komt de bestuursrechtelijke handhaving aan de orde. Hierin wordt ook het gedogen aan de orde gesteld. In hoofdstuk 3 wordt de strafrechtelijke handhaving besproken. In hoofdstuk 4 komt de privaatrechtelijke handhaving aanbod. In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op de samenwerking tussen diverse handhavingsinstanties alsmede op de samenwerking tussen de sectoren en de afdelingen van het waterschap.

Met betrekking tot milieu-activiteiten komt in deze nota de handhaving in relatie tot de ontwikkelingen met betrekking tot het Bedrijfsmilieuplan (BMP), de Bedrijfsinterne milieuzorg (BIM) en de vergunning op hoofdzaken niet aan de orde. Ten tijde van de totstandkoming van deze nota wordt hierover binnen het waterschap nog gediscussieerd. Na beëindiging van de genoemde discussie zal een aparte nota hierover worden opgesteld. Zolang dat beleid nog niet is vastgesteld, blijft de handhaving zoals in deze nota is omschreven van kracht.

Hoofdstuk 2 Bestuursrechtelijke Handhaving

2.1. Algemeen

Zowel de zorgplicht als de beginsel-plicht tot handhaving van het waterschap laat onverlet dat de eerste verantwoordelijkheid voor de naleving van de regelgeving principieel ligt bij de betrokken overheidslichamen, bedrijven en bij anderen (particulieren), die een belastende activiteit ondernemen of een belastende toestand hebben. Zo zijn zij bijvoorbeeld bij milieu-activiteiten tevens verantwoordelijk voor een goede milieuzorg. Dit blijkt ook uit het gestelde in artikel 1.1a Wm (algemene zorgplicht).

Het waterschap ziet "slechts" toe op de naleving van de geldende regels. Dit betekent dat zowel bij de vergunningverlening als bij handhaving aandacht moet worden gegeven aan het stimuleren van het besef van eigen verantwoordelijkheid. Het waterschap heeft hierbij een voorbeeldfunctie.

De opzet van de bestuursrechtelijke handhaving is zodanig dat daarvan een preventieve werking uitgaat. Het waterschap geeft voorrang aan situaties, waarin de kans op een overtreding relatief groot is en/of ernstige gevolgen dreigen voor belangen die de wetgeving probeert te beschermen. Om het voorgaande te realiseren worden met een bepaalde regelmaat controles uitgevoerd.

Bij de bestuursrechtelijke handhaving worden bedrijven, particulieren en overheidslichamen (o.a. gemeenten) zoveel mogelijk gelijk behandeld om een consequent optreden te bewerkstelligen.

Bestuursrechtelijk handhaven staat centraal in het handhavingsbeleid van het waterschap, omdat deze vorm van handhaven - meer dan strafrechtelijk en privaatrechtelijk optreden - is gericht op het voorkomen dan wel ongedaan maken van ongewenste situaties op milieu-hygiënisch en/of waterstaatkundig gebied.

2.2. Uitgangspunt bij handhaving: twee-stappenplan

Het waterschap kent, in navolging van de aanbeveling in het rapport "Handhaven met effect" [zie noot 5], geen schriftelijke ambtelijke waarschuwing. Het waterschap hanteert bij handhaving als uitgangspunt een twee-stappenplan:

1. bestuurlijke waarschuwing.

2. sanctiebeschikking.

Brieven met afspraken in het het kader van preventief toezicht, (her)controles, toezending van concept-sanctiebeschikkingen, etcetera worden door het waterschap niet als stappen gezien.

Het waterschap kiest als uitgangspunt een twee-stappenplan omdat bij bekendmaking van dit sanctiebeleid de overtreder weet wat hij kan verwachten. Wanneer de overtreding is geconstateerd, zal het doorgaans (maar niet altijd!) nodig zijn, uit oogpunt van de zorgvuldigheid en belangenafweging, de overtreder de kans te geven door middel van de bestuurlijke waarschuwing de overtreding ongedaan te maken of te beëindigen alvorens er sancties aan te pas komen. Maar dan moet het ook afgelopen zijn. Als de overtreder namelijk volhardt en er wordt een sanctie opgelegd, dan heeft hij altijd nog een kans (= tweede stap) doordat zowel bij bestuursdwang als de last onder dwangsom meestal een begunstigingstermijn moet worden verleend om de overtreding te beëindigen. Een bestuurlijke waarschuwing is als eerste stap dus voldoende, zeker als beleidsmatig uitgangspunt. Onder omstandigheden kan die ene waarschuwing ook achterwege worden gelaten.

Het hoofd van de afdeling Handhaving alsmede de regiomanagers van de sector Waterwerken zijn gemandateerd tot het geven van een bestuurlijke waarschuwing, tot nemen van een besluit tot het opleggen van een last onder een dwangsom of tot het nemen van een besluit tot toepassing van bestuursdwang. Hierdoor kan er zeer slagvaardig worden opgetreden.

Indien na toezicht blijkt dat de overtreder geen gebruik heeft gemaakt van de in de bestuurlijke waarschuwing geboden gelegenheid, maakt het waterschap zo nodig gebruik van (één van) de hieronder te bespreken sanctiemiddelen ("zo nodig" wil hier zeggen: afhankelijk van de omstandigheden. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereist namelijk voorafgaand aan alle besluiten een zorgvuldige beoordeling/ afweging van feiten, omstandigheden en belangen).

In bijlage 1a en 1b van deze nota is een schematische weergave van het bestuursrechtelijke handhavingsspoor opgenomen.[niet opgenomen]

2.3. Handhavingselementen

De handhaving zoals wij deze hebben gedefinieerd in paragraaf 1.1. kent een viertal te onderscheiden elementen:

1. Het bevorderen van vrijwillige naleving door ondermeer informatieverstrekking;

2. het vaststellen van de mate van naleving door ondermeer preventief toezicht en repressief  toezicht;

3. het, na constatering van overtredingen, voeren van (nader) overleg en het informeren over sancties;

4. het afdwingen van de naleving door het (eventueel) zenden van een bestuurlijke

    waarschuwing dan wel het toepassen van bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke en/of  Privaatrechtelijke sancties.

2.4 Handhavingsinstrumenten

2.4.1. Toezicht

Een essentiele schakel in de handhavingsketen wordt gevormd door toezicht. Toezicht is primair controle op de naleving van regelgeving van de wetgeving. Tevens houdt toezicht in het onderzoek naar eventuele normschendingen in een fase waarin van overtreding nog niet is gebleken. Zonder het uitoefenen van toezicht kan het waterschap onvoldoende op de hoogte zijn van overtredingen. Er bestaat onderscheid tussen preventief toezicht en repressief toezicht. Juridisch gezien is dit onderscheid niet van belang, aangezien er geen rechtsgevolgen aan zijn verbonden.

2.4.1.1. Preventief toezicht

Preventief toezicht is een preventieve controle die plaatsvindt wanneer nog geen (concreet) vermoeden bestaat van een overtreding of van een ongewenste situatie op milieu-hygiënisch en/of waterstaatkundig gebied.

Reguliere controlebezoeken bij vergunninghouders worden gerekend tot het preventief toezicht. Het doel van het preventief toezicht is het bewerkstelligen dat de gestelde regels worden nageleefd door middel van:

• •

  controle op de aanwezigheid van de vereiste vergunning(en) en het nagaan of de vigerende vergunningen nog adequaat zijn;

• •

  controle op de naleving van de verleende vergunning(en) en de daaraan verbonden voorschriften;

• •

  controle op de algemene milieu-hygiënische en/of waterstaatkundige aspecten.

Tijdens het preventief toezicht wordt in de eerste plaats mondelinge voorlichting gegeven, gericht op een positieve gedragsverandering, met het doel naleving van de wet/vergunning/ontheffing te bewerkstelligen.

Gestreefd wordt naar bekendheid bij bedrijven, particulieren en overheidslichamen met de inhoud van de aan hen verleende vergunningen en de op hen van toepassing zijnde regelgeving. Indien bestuursrechtelijke handhaving in de preventieve sfeer niet tot het gewenste resultaat heeft geleid, zal worden overgegaan tot controle, de zogenaamde repressieve handhaving (zie paragraaf 2.4.1.2.).

Afspraken die tijdens het preventief toezicht worden gemaakt, worden vastgelegd in een besprekingsverslag dat wordt toegezonden. Het waterschap gaat ervan uit dat afspraken worden nagekomen. Overigens kunnen - om later tijdverlies te voorkomen - de in de preventieve sfeer gemaakte afspraken direct in een bestuurlijke waarschuwing (zie paragraaf 2.4.2) met "repressief karakter" worden vastgelegd. Dit zal gebeuren bij overheidslichamen, bedrijven en particulieren, die ernstige overtredingen (hebben) begaan of bij het waterschap bekend is als slechte nalevers van regelgeving.

2.4.1.2. Repressief toezicht

Bij repressief toezicht is er altijd sprake van een concreet vermoeden of concrete aanwijzingen (op basis van constateringen, klachten, meldingen) dat er in strijd met de regelgeving is/wordt gehandeld en/of dat er sprake is van een ongewenste situaties op milieu-hygiënisch en/of waterstaatkundig gebied en/of illegale situatie.

Wanneer de overtreder niet uit eigen beweging of na overleg zijn overtreding ongedaan maakt, kan dit aanleiding zijn voor zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk optreden. Welk optreden, bestuursrechtelijk of strafrechtelijk dan wel een combinatie van beide, het meest aangewezen is, is een zaak waarbij verschillende overwegingen een rol spelen. Deze overwegingen komen in hoofdstuk 3 aan de orde.

2.4.1.3. Schouw en schouwvoering

Schouwvoering vindt plaats in het kader van de toezicht op de naleving van het bepaalde in de Keur, zijnde een aanverwante regeling van deWaterschapswet. De schouwvoering als bedoeld in de Keur betreft met name de schouw op het onderhoud aan waterkeringen, watergangen en kunstwerken. Onder schouw wordt verstaan het houden van een controle over de wijze waarop het onderhoud door onderhoudsplichtigen is uitgevoerd. De onderhoudsverplichting is een verplichting die gedurende het gehele jaar op de onderhoudsplichtigen rust. De controle van de onderhoudsplicht vindt in dit kader maar enkele keren per jaar plaats. Tegelijkertijd wordt bij de schouw gelet op eventuele overtredingen van andere gebods- en verbodsbepalingen. Op deze bepalingen wordt het gehele jaar gecontroleerd.

Het aantal malen dat per jaar de schouw wordt gehouden wordt jaarlijks vastgesteld. Alle onderhoudsplichtigen moeten op de datum van de schouwvoering, zonder nadere aanzegging, aan de verplichtingen volgens de bepalingen van de Keur hebben voldaan. Zijn er overtredingen geconstateerd dan voert het waterschap binnen een door hem te bepalen termijn een herschouw uit. Dit gebeurt in de vorm van een bestuurlijke waarschuwing.

Mocht bij de herschouw blijken dat de geconstateerde overtredingen niet zijn ongedaan gemaakt dan zal het waterschap in beginsel overgaan tot het opleggen van een sanctie.

De schouw is dus een preventieve controle (zie paragraaf 2.4.1.1.) en valt dus in de categorie preventief toezicht. De herschouw is een repressieve controle (zie paragraaf 2.4.1.2.) en valt dus in de categorie repressief toezicht.

De schouw is een bijzondere vorm van toezicht, omdat het waterschap zich in de Keur heeft verplicht het toezicht van te voren aan te kondigen.

2.4.1.4. Toezichthouders

Toezicht wordt gehouden door zogenaamde toezichthouders. Onder toezichthouder verstaat de wet (artikel 5:11 Awb): een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Het waterschap dat belast is met de handhaving wijst de toezichthouder(s) aan.

Toezichthoudende ambtenaren kunnen, naast een toezichthoudende taak, belast zijn met de opsporing van strafbare feiten, namelijk indien zij aangewezen zijn als buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA), krachtens artikel 17 van de Wet op de economische delicten en artikel 142 van het Wetboek van Strafrecht (WSr.). De afdeling Handhaving beschikt over buitengewone opsporingsambtenaren. De opsporingsambtenaren van het waterschap kunnen een proces-verbaal opmaken indien zij een strafbare situatie aantreffen, althans voor zover het strafbare feiten betreft waartoe hen buitengewone opsporingsbevoegdheid is verstrekt.

Treedt een toezichthouder op in de hoedanigheid van buitengewoon opsporingsambtenaar dan valt hij rechtstreeks onder het Openbaar Ministerie (OM). Het waterschap kan in dat geval de toezichthouder geen aanwijzingen geven omtrent de wijze van uitoefening van zijn bevoegdheden.

2.4.2 Bestuurlijke waarschuwing

Wanneer de overtreder niet uit eigen beweging of na overleg zijn overtreding ongedaan maakt, kan dit aanleiding zijn voor zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk optreden.

Alvorens het waterschap tot een bestuursrechtelijk optreden overgaat, zal hij de overtreder vooraf waarschuwen door middel van een bestuurlijke waarschuwing.

Een bestuurlijke waarschuwing (vooraankondiging) is een brief waarin aan de overtreder wordt gemeld welke overtreding hij begaat of klaarblijkelijk dreigt te begaan. Hierbij wordt de overtreder in de gelegenheid gesteld binnen een bepaalde termijn de overtreding te beëindigen. Medegedeeld wordt welke sanctiemiddelen het waterschap kan toepassen, indien hij geen gebruik maakt van de geboden gelegenheid. Tevens wordt aangekondigd dat de overtreding een strafbaar feit is en dat terzake proces-verbaal kan worden opgemaakt.De bestuurlijke waarschuwing is géén beschikking waartegen op grond van de Awb bezwaar kan worden gemaakt.

Met betrekking tot elke bestuurlijke waarschuwing wordt inzake milieu-overtredingen een afschrift hiervan toegezonden aan het CIP (Coördinatie en InformatiePunt), de regionale milieucoördinator van politie regio Utrecht, de milieucoördinator van het regionale samenwerkingsverband en de provincie en de gemeente waarin de overtreding(en) heeft (hebben) plaatsgevonden.

2.4.3 Sanctiemiddelen

2.4.3.1. Last onder dwangsom (artikel 5:32 Awb)

Een bestuursorgaan (dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen) kan, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich daartegen niet verzet, bepalen dat de overtreder een door het orgaan vastgestelde last onder dwangsom verbeurt. Andere criteria om te kiezen voor oplegging van een last onder dwangsom (in plaats van toepassing van bestuursdwang) zijn:

• •

  de zwaarte van de geconstateerde overtreding;

• •

  het nadelige effect van de overtreding voor het milieu en/of derden;

• •

  het 'handhavingsverleden' van de overtreder (is sprake van recidive?);

• •

  het soort overtreding (in strijd met welk type regels is/wordt gehandeld?);

• •

  de aard van de overtreding (eenmalige overtreding of duurovertreding?);

• •

  preventie (een last onder dwangsom mag niet geheel preventief worden opgelegd; het moet klaarblijkelijk zijn dat er gevaar op korte termijn voor een overtreding van een concreet voorschrift bestaat, waardoor ernstige schade zal ontstaan {Vz ARRS 1 nov. 1996, AB 1997, nr. 173 en ARRS 7 sept. 1997, AB 1997, nr. 396}).

Een last onder dwangsom strekt er toe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling te voorkomen. De dwangsom wordt vastgesteld hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet wordt uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. De dwangsom wordt vooral gebruikt bij overtredingen van voorschriften van de vergunning.

Het waterschap moet ingevolge het vijfde lid van artikel 5:32 Awb de overtreder, indien de dwangsom strekt tot het ongedaan maken van de overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, in de gelegenheid stellen de overtreding ongedaan te maken. Deze begunstigingstermijn wordt vastgesteld aan de hand van de tijd die de overtreder naar oordeel van het waterschap nodig heeft om de overtreding ongedaan te maken. Deze tijd is afhankelijk van de omstandigheden van het geval.

Het waterschap kan zelf de hoogte van het bedrag vaststellen. De hoogte van het vast te stellen bedrag moet op grond van de Awb in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Uit de jurisprudentie blijkt dat de dwangsom in ieder geval zo hoog moet zijn, dat deze de overtreder voldoende prikkelt om de overtreding te beëindigen. Mocht een op een bedrag ineens vastgestelde dwangsom worden verbeurd, dan kan worden geconcludeerd dat dit bedrag te laag was. Het waterschap is dan bevoegd een nieuwe last onder een hogere dwangsom op te leggen dan wel een bestuursdwangbeschikking te nemen.

Indien technisch mogelijk, wordt door het waterschap berekend welke kosten de overtreder minstens zou moeten maken om de overtreding te beëindigen. De hoogte van het bedrag van de dwangsom wordt altijd hoger gesteld dan dit berekende bedrag, opdat het voor de overtreder financieel gunstiger is de overtreding zelf te beëindigen, dan de dwangsom te verbeuren.

Door de flexibiliteit en effectiviteit van de last onder dwangsom is dit het middel dat het eerste in aanmerking komt voor toepassing in gevallen waarin een overtreder (na een bestuurlijke waarschuwing) niets of niet voldoende heeft ondernomen om de overtreding te beëindigen. In zo'n geval kan trouwens ook het Openbaar Ministerie erbij worden betrokken.

De last onder dwangsom is een dwangmiddel dat vooral geschikt is voor gebruik bij lichtere overtredingen, dat wil zeggen overtredingen waarbij geen ernstig gevaar voor het milieu of een waterstaatswerk bestaat. Zij wordt dan ook alleen gebruikt voor overtredingen waarin onmiddellijk overheidsoptreden niet is vereist, met andere woorden in gevallen waarin de bereidheid van de overtreder om zelf de overtreding te beëindigen kan worden afgewacht zonder een al te grote belasting voor het milieu en/of de waterstaat. Voor gevallen waarin wèl een groot gevaar voor het milieu of de waterstaat bestaat, is bestuursdwang de meest aangewezen sanctie. In gevallen waarin het opleggen van een last onder dwangsom (naar verwachting) niet tot het gewenste effect leidt, wordt afgewogen of toepassing van bestuursdwang het geëigende middel is. Deze afweging vindt plaats op basis van de eisen die de Awb, de wetgeving en de jurisprudentie stellen.

2.4.3.2. Bestuursdwang (artikel 5:21 Awb).

Krachtens het eerste lid van artikel 61 van de Waterschapswet juncto artikel 5:22 van de Awb is het waterschap bevoegd bestuursdwang toe te passen. Bestuursdwang is de bevoegdheid van een bestuursorgaan om - zonder voorafgaande rechterlijke tussenkomst - op te treden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten. Hieronder valt ook het herstellen in de vorige toestand. De kosten gemoeid met het uitvoeren van bestuursdwang kunnen zonder rechterlijke tussenkomst op de overtreder worden verhaald.

Het waterschap moet ingevolge het vierde lid van artikel 5:24 Awb de overtreder in de gelegenheid stellen zelf maatregelen te treffen om alsnog aan zijn verplichtingen te voldoen. Alléén in spoedeisende gevallen mag de voorafgaande waarschuwing achterwege blijven; in die gevallen wordt het besluit tot toepassing van bestuursdwang achteraf toegezonden aan de belanghebbende(n). Spoedeisende gevallen zijn bijvoorbeeld gevallen van waterverontreiniging, waarbij een groot gevaar voor verspreiding bestaat indien er niet onmiddellijk wordt ingegrepen.

Bestuursdwang wordt toegepast in gevallen waarin het noodzakelijk is dat (althans na een redelijke termijn) het waterschap zelf ingrijpt in de situatie teneinde overtredingen ongedaan te maken.

2.4.3.3. Intrekken van de vergunning of ontheffing.

Het intrekken van de vergunning of ontheffing als sanctie dient ultimum remedium te blijven, omdat het waterschap door de toepassing daarvan te kennen geeft dat hij er geen vertrouwen meer in heeft dat de vergunning- c.q. ontheffinghoud(st)er zijn/haar gedrag zodanig zal aanpassen, dat sprake is van een stipt naleven van de aan de vergunning c.q. ontheffing verbonden voorschriften. Bij het vaststellen van de (mate van) afwezigheid van dit vertrouwen wordt met name gelet op:

• •

  de mate van veroorzaakte of te verwachten schade;

• •

  door derden ondervonden c.q. te ondervinden hinder of overlast;

• •

  de frequentie van de overtreding van voorschriften;

• •

  de mate van overschrijding van gestelde eisen;

• •

  constateringen bij visuele controle;

• •

  het effect van reeds toegepaste sancties (last onder dwangsom, bestuursdwang);

• •

  informatie uit strafrechtelijk (voor)onderzoek;

• •

  veroordelingen.

De intrekking van de vergunning c.q. ontheffing wordt meestal gecombineerd met een besluit tot toepassing van bestuursdwang teneinde het beoogde effect - beëindiging van de inrichting - te bewerkstelligen. De intrekking van de vergunning c.q. ontheffing alleen heeft meestal geen gevolgen voor de toestand van de illegale situatie. De illegale situatie kan bij intrekking van de vergunning c.q. ontheffing blijven bestaan.

Intrekking van de vergunning of ontheffing vindt slechts in zeer uitzonderlijke gevallen plaats, omdat dit een zeer zwaar middel is; in de meeste gevallen zullen een zorgvuldige vergunningverlening en adequate handhaving ertoe leiden dat met minder zware middelen een goed resultaat wordt bereikt.

2.4.3.4. Toekomstige bestuurlijke sanctiemiddelen

De minister van VROM heeft in haar brief van 19 maart 1998 aan de Tweede Kamer meegedeeld dat de bestuurlijke sanctiemiddelen verdienen te worden aangevuld. In eerste instantie gaat het om de bestuurlijke boete en de bestuurlijke transactie. De verwachting is dat de bestuurlijke transactie nog dit jaar zal worden ingevoerd.

2.4.3.5. Rechtsbescherming

2.4.3.5.1. Bezwaar

Het besluit tot het toepassen van bestuursdwang, het besluit tot opleggen van een dwangsom en het besluit tot intrekking van de vergunning c.q. ontheffing is een beschikking waartegen bezwaar kan worden gemaakt bij het waterschap.

2.4.3.5.2. Beroep

Tegen de beslissing op een bezwaarschrift kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank, indien de sanctie ziet op de niet-naleving van de waterstaatwetgeving (artikel 8:1 Awb). Tegen een uitspraak van de rechtbank kan beroep worden ingesteld bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Tegen de beslissing op een bezwaarschrift kan in principe beroep worden ingesteld bij de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, indien de sanctie ziet op de niet-naleving van de milieuwetgeving, zoals genoemd in deze nota (artikel 20.1 Wm).

2.5. Invorderingsprocedures

Nadat het bestuursrechtelijke traject is gevolgd, zal het waterschap in het merendeel van de gevallen nog een procedure moeten volgen om de kosten van bestuursdwang op de overtreder te verhalen, of om verbeurde dwangsommen te innen. Onder de kosten van bestuursdwang wordt verstaan de kosten die zijn verbonden aan het toepassen van bestuursdwang. Hieronder wordt in ieder geval begrepen de kosten verbonden aan de voorbereiding van bestuursdwang, voorzover deze kosten zijn gemaakt na het tijdstip waarop de begunstigingstermijn is verstreken, alsmede de kosten voortvloeiende uit de vergoeding van schade ingevolge het betreden van plaatsen (artikel 5:25 Awb). Als een dwangsombeschikking of bestuursdwangaanschrijving formele rechtskracht heeft (onherroepelijk is) zal aan de nalatige schuldenaar een acceptgiro-kaart worden gezonden met een termijnstelling. Als blijkt dat de nalatige schuldenaar niet binnen de gestelde termijn betaald, zal hij via de deurwaarder worden benaderd met een dwangbevel. Ook dit zal op kosten van de schuldenaar geschieden. Tegen dit dwangbevel kan de betrokkene verzet aantekenen door het waterschap te dagvaarden. In de verzetprocedure zijn hoger beroep en beroep in cassatie mogelijk. Het verzet schorst de tenuitvoerlegging.

De invorderingsprocedure wordt door het waterschap gezien als een vanzelfsprekend vervolg op de genomen beschikking. De invorderingsprocedure met de eventueel daarop volgende verzetprocedure kan het effect hebben dat met handhaving wordt beoogd. Bovendien moeten de last onder dwangsom en bestuursdwang effectieve handhavingsinstrumenten blijven; het niet invorderen van verbeurde dwangsommen of bestuursdwangkosten (in gevallen waarin de overtreding niet is beëindigd), zonder dat sprake is van (zeer) bijzondere omstandigheden die een besluit tot niet-invordering zouden kunnen rechtvaardigen, zou er op den duur toe leiden dat de instrumenten dwangsom en bestuursdwang tot 'papieren tijgers' worden gemaakt. Dit moet beslist worden voorkómen.

Indien dat nodig is, zal het waterschap (conservatoir) beslag (laten) leggen op (on)roerende zaken, loon of banktegoeden van de schuldenaar teneinde te bereiken dat deze onze vordering voldoet. Zoals reeds gesteld zijn hoger beroep en beroep in cassatie mogelijk in een verzetprocedure. Ondanks de verplichte procureurstelling wordt van de medewerkers van het waterschap juridische en technische ondersteuning gevraagd bij de procedure. De ondersteuning bestaat uit het geven van adviezen ten aanzien van (concept-)conclusies en memories, het aanleveren van informatie (zoals de vergunning, de handhavingsbeschikking, foto's, verklaringen), aanwezigheid bij de zittingen, enzovoort.

2.6. Handhavings- en gedoogbeleid

Gedogen is het afzien van handhavend optreden door een bevoegd bestuursorgaan tegen overtreding van rechtsregels. Dit betekent niet dat (impliciet of expliciet) door het bestuursorgaan wordt aangegeven dat zij geen gebruik meer zal maken van haar handhavingsbevoegdheid. Er zijn twee vormen van gedogen: passief gedogen en actief gedogen. Passief gedogen betekent de overtreding constateren, maar geen actie ondernemen. Actief gedogen betekent dat men met behulp van een verklaring, met daaraan verbonden voorschriften, (tijdelijk) niet optreedt tegen een overtreding.

Het waterschap hanteert een stringent handhavingsbeleid. Dit omdat ten eerste de wetgever op basis van afwegingen van belangen normen heeft gesteld. Het waterschap vindt dat de afweging van (beschermenswaardige) normen die de wetgever heeft gemaakt in principe niet op uitvoerend niveau moet worden overgedaan. Het doel en de strekking van de overtreden norm blijft voor het waterschap steeds als uitgangspunt dienen bij de handhaving, zodat slechts in uitzonderingsgevallen andere belangen dienen te prevaleren boven de belangen die met handhaving gediend zijn. Doordat het waterschap de genoemde afweging van de wetgever niet op uitvoerend niveau overdoet, wordt voorkomen dat gewekte verwachtingen rechtvaardigen dat handelen in strijd met de wet, danwel handelen zonder of in afwijking van de vereiste vergunning, wordt gedoogd. Ten tweede vloeit de hantering van een stringent handhavingsbeleid voort uit onze taak om zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving. Ten derde wordt daarmee daarmee precedentwerking voorkomen.

Bij het stringent hanteren van het handhavingsbeleid gaat het waterschap ervan uit dat een vergunning- c.q. ontheffingplichtige lozing zonder die vergunning of ontheffing niet is toegestaan en derhalve zal moeten worden stilgelegd (of gesloten, verwijderd enz.). Gedogen is daarbij in principe "uit den boze". Het indienen van een aanvraag heft de illegale situatie niet op. De vergunning (met daarin de betreffende activiteit) moet immers verleend en in werking zijn. Door het hanteren van een stringent handhavingsbeleid kunnen bepaalde problemen worden voorkómen. Het waterschap gaat uit van het beginsel "gelijke monniken, gelijke kappen". Een nieuw bedrijf of een nieuwe activiteit wordt benaderd met de waarschuwing dat de onvergunde activiteiten moeten worden gestopt totdat de vereiste vergunning(en) verleend en in werking is (zijn).

Van het stringente handhavingsbeleid kan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen, waarbij zwaarwegende belangen een rol spelen, worden afgeweken.

Het waterschap zal, met in achtneming van de daarvoor geldende vereisten [zie noot 6], slechts tot actief gedogen overwegen in de navolgende gevallen:

1. handhaving zou leiden tot aperte onbillijkheden. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn in overmachtsituaties en soms ook in overgangssituaties. In geval van de overgangssituaties dient er een - ingeboekte - ontvankelijke vergunningsaanvraag bij het waterschap te liggen;

2. het achterliggende belang is evident beter gediend met gedogen. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij proefprojecten, waarbij niet bekende gegevens ter beschikking komen die kunnen worden gebruikt in vergunningsvoorschriften;

3. rechtsbeginselen leiden er onder omstandigheden toe dat er moet worden gedoogd. Hierbij wordt gedacht aan bijvoorbeeld aan het vertrouwensbeginsel: door toezeggingen of handelen van het waterschap zijn bepaalde verwachtingen gewekt.

Mocht het waterschap hebben besloten, na overweging op voormelde gronden, om te gedogen dan dient dit beperkt te blijven tot hooguit de mate waarin het achterliggende of zwaarder wegende belang hierdoor wordt gediend.

Bij onze gedoogafweging neemt het waterschap onder meer in aanmerking:

• •

  de mate van verwijtbaarheid van de overtreder;

• •

  de mate van belasting voor het milieu en/of waterstaat;

• •

  de duur van de illegale situatie (geldigheidsduur gedoogbeschikking als regel maximaal 6 maanden, omdat de overtreder anders net zo goed een vergunning c.q. ontheffing had kunnen aanvragen);

• •

  de zwaarte van elk van de betrokken belangen, waaronder belangen van derden;

• •

  de aard van de omgeving.

Met betrekking tot milieuzaken valt het gedoogbeleid van het waterschap tevens binnen het Gezamenlijk beleidskader van de ministeries van VROM en V&W, het IPO, de VNG en de UvW van 10 oktober 1991. De in deze beleidskader genoemde situaties vallen binnen de criteria die het waterschap hanteert om eventueel te gedogen. Hiermee onderschrijft het waterschap nog steeds dat beleidskader.

Gedogen is echter niet altijd te vermijden. Daarbij dient men in het oog te houden dat een actieve gedoogsituatie (dat wil zeggen onder voorwaarden, met milieubeschermende gedragsregels) minder belasting op milieu-hygiënisch en/of waterstaatkundig gebied tengevolge heeft dan een passieve gedoogsituatie. Deze laatste vorm van gedogen is daarom niet toelaatbaar.

Actief gedogen is nimmer een verplichting, maar steeds een bevoegdheid van het waterschap.

Met name bij overtredingen van de Wvo is geconstateerd dat het vergunningen- en handhavingsinstrumentarium tekortschiet. Het waterschap doelt daarmee met name op soms moeilijk planbare lozingen in het kader van de uitvoering van gevelreiniging en schoonmaakbedrijven. In dergelijke gevallen zijn afwijkingen van het hierboven genoemde uitgangspunt eerder toelaatbaar dan bij andere overtredingen.

Het geven van een gedoogbeschikking betekent niet dat het waterschap 'toestemming' geeft tot het overtreden van voorschriften. De juridische status van een gedoogbeschikking is dat het bevoegde bestuursorgaan verklaart in een concreet geval tijdelijk geen gebruik te maken van een bepaald handhavingsinstrument zolang de overtreder de bij de gedoogbeschikking behorende voorschriften (gedragsregels) naleeft. Dit betekent, dat ingeval van (ernstige en/of herhaalde) overtreding handhavend optreden volgt. Overigens laat een gedoogbeschikking de bevoegdheid van het OM tot het instellen van strafvervolging onverlet en gebeurt het gedogen geheel voor risico van 'de gedoogde'. Van elke gedoogbeschikking wordt bij milieu-overtredingen een afschrift gezonden aan het OM (en aan andere belanghebbenden).

Hoofdstuk 3 Strafrechtelijke handhaving

3.1. Inleiding

De handhaving van het recht beweegt zich behalve op bestuursrechtelijk en privaatrechtelijk terrein ook op strafrechtelijk gebied.

Van strafrechtelijk handhaven is sprake als de naleving van de rechtelijke norm wordt afgedwongen via het inzetten van strafrechtelijke instrumenten, zoals het opleggen van straffen en maatregelen.

De opsporingsambtenaren van het waterschap kunnen een proces-verbaal opmaken indien zij een strafbare situatie aantreffen, althans voor zover het strafbare feiten betreft waartoe hen buitengewone opsporingsbevoegdheid is verstrekt.

Het waterschap acht strafrechtelijke handhaving echter geen doel van het waterschap. Het doel is handhaving met behulp van bestuursrechtelijke middelen. Deze zijn - meer dan strafrechtelijke en privaatrechtelijke middelen - gericht op het ongedaan maken van ongewenste situaties op milieu-hygiënisch en/of waterstaatkundig gebied. Niettemin is het van belang dat in deze beleidsnota een hoofdstuk aan de strafrechtelijke handhaving van regelgeving wordt besteed, omdat strafrechtelijke handhaving een aanvullende, ondersteunende of een zelfstandige rol kan spelen bij overtredingen.

3.2. Keuze tussen bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden

3.2.1. Algemeen

Bestuursrechtelijk optreden is primair gericht op herstel in de gewenste toestand. De bestuursrechtelijke sanctiemiddelen zijn dan ook gericht op het voorkómen of beëindigen van overtredingen van regelgeving en het ongedaan maken van opgetreden schade. Dit zijn sancties met een reparatoir karakter.

Strafrechtelijke sancties zijn gericht op het toebrengen van leed aan de overtreder en verder op het bevorderen van normconform gedrag bij anderen, voorkómen van recidive en preventie van nieuwe strafbare feiten (punitief karakter). Per concreet geval zal, in overleg met het OM, moeten worden bekeken welke aanpak op dat moment het meest passend is.

Het waterschap streeft naar een optimale samenwerking met de politie en justitie. Het bestuurlijk optreden en het optreden van politie en justitie dienen aanvullend en ondersteunend en plaatsvervangend ten opzichte van elkaar te zijn.

Het waterschap legt bij handhaving van regelgeving de nadruk op bestuursrechtelijke handhaving. Als bestuurlijk bevoegd gezag heeft het waterschap de eerste verantwoordelijkheid voor het toezicht op de naleving van de genoemde wetten, het zo mogelijk voorkomen van overtredingen en het beëindigen en ongedaan maken van overtredingen met betrekking tot inrichtingen. Dit heeft te maken met het feit dat het waterschap regels stelt dan wel moet bezien of nadere regels nodig zijn. Bij ieder keuzemoment in het handhavingstraject dient te worden nagegaan of en hoe het strafrecht moet of kan worden ingezet. Het OM kan namelijk een ondersteunende, een aanvullende of een plaatsvervangende rol spelen in het handhavingstraject: het OM is niet verplicht een rol te gaan spelen. Bovendien komt op die manier de gelijkwaardige rol van het strafrecht tot uitdrukking. Naast een bijdrage leveren aan de realisering van het beleid van het bestuur, zal het OM het strafrecht ook willen inzetten ten behoeve van de handhaving van de rechtsorde (norminscherping, preventie), het wegnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel, recidive etcetera.

Daartegenover staat dat het OM onze toezichthouders, die als buitengewoon opsporingsambtenaar zijn aangewezen, opdracht kan geven een proces-verbaal te schrijven indien zich er een overtreding voordoet.

Uit het voorgaande volgt dat het waterschap zijn verantwoordelijkheid voor bestuursrechtelijke handhaving neemt. Het waterschap ziet het strafrecht dus niet als ultimum remedium (d.w.z. het strafrecht toepassen wanneer andere middelen gefaald hebben) zien. Het waterschap ziet strafrechtelijke handhaving door het OM daarentegen als een volwaardige mogelijkheid om te komen tot naleving van regels.

In het kader van de zaakgerichte aanpak bij complexe handhavingszaken wordt soms gekozen voor een aanpak "op twee fronten", waarbij straf- en bestuursrecht "schouder aan schouder" werken om tot een optimaal resultaat te komen.

3.2.2. Milieu-overtredingen

3.2.2.1. CIP-regio Utrecht

In het strafrechtelijke complement bij de samenwerkingsovereenkomst tussen de handhavingspartners in de CIP-regio Utrecht [zie noot 7] is vermeld dat de overtredingen die zijn genoemd in de lijst Kernbepalingen, zoals die landelijk is vastgesteld door het College van procureur-generaal, het uitgangspunt zijn voor het strafrechtelijk optreden door opsporingsambtenaren. Het gaat daarbij om bepalingen die binnen de regeling of vergunning, waarvan zij deel uitmaken, de kern vormen van de bescherming van belangen, waartoe de vergunning of regeling strekt. Met betrekking tot de landelijke Kernbepalingen van het OM gelden de volgende uitgangspunten:

a. Indien sprake is van een overtreding van een kernbepaling moet onmiddellijk na (eerste) constatering of kennisneming proces-verbaal worden opgemaakt, tenzij deze overtreding:

- niet doelbewust is begaan- en

- een kennelijk incident betreft- en

- gering van omvang is:

b. Indien sprake is van een niet-kernbepaling wordt geen proces-verbaal opgemaakt, tenzij - naar het oordeel van de opsporingsambtenaar - sprake is van zulke bijzondere omstandigheden dat een strafrechtelijk optreden wel geboden is.

De volgende omstandigheden kunnen aanleiding geven om in geval van een niet-kernbepaling toch proces-verbaal op te maken:

• •

  directe aantasting of bedreiging in betekenende mate van het milieu of de openbare gezondheid, de geloofwaardigheid van de normerende overheid, eerlijke concurrentie, overheidscontrole;

• •

  de handelswijze van de overtreder duidt op een calculerende of malafide instelling;

• •

  aanmerkelijke kans dat bij niet tijdig of effectief handhavend optreden de desbetreffende gedraging zich zullen uitbreiden;

• •

  overtreding komt op grote schaal voor, waardoor door cumulatie ongewenste effecten (kunnen) optreden, terwijl geen bestuurlijk bevoegd gezag doeltreffend kan optreden.

In samenspraak met de bestuurlijke handhavingpartners wordt jaarlijks uit de lijst van kernbepalingen een selectie gemaakt van die bepalingen waarop het "Gemeenschappelijk Handhavingsbeleid in Milieuzaken" (BRU CIP, regio Eemland, VRR-gemeenten) van toepassing is.

Hoofdstuk 4 Privaatrechtelijke handhaving

4.1. Algemeen

Naast het bestuurs- en strafrecht biedt het privaatrecht interessante mogelijkheden tot handhaving van het recht. De meest voor de handliggende instrumenten zijn:

• •

  de vordering tot nakoming van de rechtsplicht in de vorm van een rechterlijk bevel of verbod;

• •

  de vordering tot schadevergoeding.

Het eerste instrument heeft een direct handhavend effect; het tweede heeft een indirectere werking.

De meeste vorderingen van de overheid zijn gebaseerd op de onrechtmatige daad. Niet vereist is dat de overheid een civielrechtelijke grondslag moet leggen aan die vordering (HR 18-2-1994, NJ 1995, 718).

4.2. Windmill-doctrine

Overheidslichamen worden beperkt in hun privaatrechtelijke handhavingsmoglijkheden (van het milieurecht) door de zogenaamde Windmill-doctrine (HR 26-1-1990, NJ 1990, 393; HR 22-10-1993, NJ 1995). Voor de beantwoording van de vraag of de overheid gebruik mag maken van het privaatrecht zijn de volgende stappen van belang:

1. Is er een publiekrechtelijke regeling ter behartiging van de in het geding zijnde belangen? Zo, neen, dan kan die ook niet in de weg staan aan het volgen van de privaatrechtelijke weg. Zo ja, dan luidt de tweede vraag:

2. Voorziet de publiekrechtelijke regeling in de mogelijkheid de privaatrechtelijke weg te volgen ? Zo ja, dan kan de overheid van die mogelijkheid gebruik maken. Zo neen, dan is de derde vraag:

3. Doorkruist het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden de publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze ?                                                                                                             

Subvragen bij vraag 3:

a. Wat is de inhoud en strekking van de regeling, en op welke wijze en in welke mate zijn de belangen van de burgers beschermd, een en ander tegen de achtergrond van de overige geschreven en ongeschreven regels van publiekrecht?

b. Kan de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat bereiken als door gebruikmaking van de publiekrechtelijke bevoegdheid? Zo ja, dan is dat een belangrijke aanwijzing dat er geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg.

Is er geen sprake van onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke regeling, dan behoeft de overheid zich niet te laten weerhouden van het volgen van de privaatrechtelijke weg  Is er wel sprake van een onaanvaardbare doorkruising, dan dient de overheid de publiekrechtelijke middelen aan te wenden.

4.3. Inzet privaatrecht

Het waterschap heeft dus mogelijkheden om privaatrechtelijk te handhaven. Het waterschap zal onder meer tot inzet van het privaatrecht overgaan indien:

• •

  de inzet van bestuursrechtelijke sancties niet mogelijk zijn om de overtreding(en) te beëindigen c.q ongedaan te maken;

• •

  de inzet van bestuursrechtelijke sancties niet mogelijk zijn om de gevolgen van de overtreding(en) te beëindigen c.q. ongedaan te maken;

• •

  de inzet van bestuursrechtelijke middelen niet meer mogelijk zijn om schade als gevolg van de overtreding(en) te kunnen verhalen;

• •

  er een overtreding dreigt te worden begaan;

• •

  bestuursdwang mogelijk is maar daarmee, gelet op gemoeide tijd en inspanning alsmede het daaraan verbonden kostenrisico, niet een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt als met de inzet van het privaatrecht.

Hoofstuk 5 Samenwerking

5.1. Interne samenwerking

5.1.1. Afdeling Belastingen

In het kader van het bepalen van de hoogte van de aanslagen betreffende de verontreinigings-heffing door de afdeling Belastingen, worden door de afdeling Handhaving adviezen voor de meetbeschikkingen en de vaststelling van de aanslagen gegeven. Tevens wordt het afvalwater van bedrijven die de vervuilingswaarde in hun afvalwater bepalen aan de hand van meetweken gecontroleerd. Hoewel dit een van de handhaving van de Wvo geheel losstaande taak is, worden opvallende gebeurtenissen die bij bedrijven worden aangetroffen door de heffingstechnoloog en de milieu-inspecteurs over een weer aan elkaar doorgegeven.

5.1.2. Afdeling Vergunningverlening Wvo

De lozingsvergunning vormt in veel gevallen het startpunt van de activiteiten van de afdeling Handhaving. De inhoud van vergunningen wordt in de conceptfase dan ook door de afdeling Handhaving beoordeeld op de handhaafbaarheid hiervan. Tevens wordt richting de afdeling Vergunningverlening Wvo teruggekoppeld over bedrijven die niet (meer) beschikken over een adequate vergunning.

Er moet een goede samenwerking zijn tussen de afdelingen Vergunningverlening Wvo en Handhaving om te komen tot een optimaal product (terugdringen van emissies).

Wanneer de vergunning in werking treedt, vindt er veelal een opleveringscontrole (een gezamelijke controle van vergunningverlener en handhaver) plaats. Aan de vergunninghoud(st)er wordt duidelijk gemaakt dat vanaf dat moment het stadium van handhaving is aangebroken. Voorts maken beide afdelingen bij de aanpak van complexe onderdelen gebruik van de wederzijds aanwezige specifieke kennis.

5.1.3. Afdeling Planvorming en Beleid

Binnen de afdeling Planvorming en Beleid worden onder meer beleidsnota's geschreven. Bij het opstellen van beleid (m.n. wanneer er ook handhavingsaspecten in voorkomen), zal in een vroegtijdig stadium afstemming plaats dienen te vinden met de afdeling Handhaving en of de sector Waterwerken. De afdeling Handhaving en de sector Waterwerken zullen het beleid toetsten op haar handhaafbaarheid respectievelijk uitvoerbaarheid in de uitvoeringspraktijk.

5.1.4. Sector Waterwerken

De sector Waterwerken is voor een gedeelte in hetzelfde werkterrein verantwoordelijk als de afdeling Handhaving; namelijk het beheer van het oppervlaktewater. De sector Waterwerken is gericht op het kwantiteitsbeheer, de afdeling Handhaving is gericht op het kwaliteitsbeheer. Een goede afstemming en samenwerking tussen beide afdelingen is noodzakelijk. Met name bij de afhandeling van klachten over de verontreiniging van oppervlaktewateren door de afdeling Handhaving is de ondersteuning van de medewerkers van de sector Waterwerken onontbeerlijk. Daarnaast kunnen de medewerkers van deze sector een "oog en oor-functie" vervullen voor de afdeling Handhaving.

De medewerkers van de afdeling Handhaving vervullen op hun beurt weer een "oog en oor-functie" voor de sector Waterwerken. Ook kunnen de medewerkers van de afdeling Handhaving, die buitengewoon opsporingsambtenaar zijn, ten behoeve van de sector Waterwerken bij overtredingen van de Waterstaatswetgeving een proces-verbaal opmaken.

5.1.5. Sector Waterzuivering

De rioolwaterzuiveringen (RWZI's) zijn in beheer bij de sector Waterzuivering. De rioolwaterzuiveringen nemen een bijzondere positie in ten opzichte van de afdeling Handhaving. Aan de ene kant zijn de RWZI's bedrijven met een Wvo-vergunning die gecontroleerd worden door de afdeling Handhaving (meestal in samenwerking met een andere handhavingsinstantie om de objectiviteit te waarborgen) op de naleving van die vergunning. Aan de andere kant zijn zij een belangrijke informatiebron voor mogelijke illegale lozingen. Gegevens over het influent kunnen belangrijke aanwijzingen geven voor de herkomst van lozingen. Veelvuldige informatie-uitwisseling en samenwerking tussen de afdelingen Waterzuivering en handhaving is van groot belang om de doelmatige werking van de RWZI's mede te waarborgen.

5.2. Externe Samenwerking

5.2.1. Samenwerkingsstructuur

Binnen het beheersgebied van het waterschap zijn vele andere (handhavings)instanties op een ander (milieu)terrein actief. Voorbeelden zijn politie, gemeenten, provincies en Rijkswaterstaat. Om te komen tot een betere handhaving is het belangrijk dat aan de ene kant de overheden niet tegen elkaar worden uitgespeeld en anderzijds dat bedrijven niet constant geconfronteerd worden met verschillende controles en meningen. Daarom is samenwerking in de handhaving (en vergunningverlening) van groot belang. Binnen de provincie Utrecht is hiertoe het CIP (Coördinatie en InformatiePunt handhaving op BRU-schaal) opgericht. Dit CIP heeft een bestuurlijke stuurgroep waarin namens de waterschappen de portefeuillehouder Waterbeheer van het waterschap zitting heeft. Deze stuurgroep-vergaderingen worden voorbereid door het Kernoverleg (ambtelijke vertegenwoordigers van de deelnemende handhavingspartners). Het Kernoverleg houdt zich tevens bezig met inhoudelijke zaken rond de handhaving(samenwerking).

Binnen het CIP worden gezamenlijke projecten voorbereid en geëvalueerd. Het waterschap zal hieraan meewerken, wanneer dit voor de uitvoering van haar taken een meerwaarde heeft. Tevens zal het waterschap meewerken aan informatie-uitwisseling via een intranet dat gekoppeld wordt aan het CIP.'

5.2.2. Bevoegd gezag voor Wet milieubeheer-vergunningen

Aan de bedrijven die beschikken over een Wvo-vergunning is meestal ook een vergunning verleend krachtens de Wm. Wanneer onze milieu-inspecteurs (vermeende) overtredingen signaleren die buiten hun competentie vallen, wordt dit doorgemeld aan het betreffende bevoegd gezag. Tevens is het waterschap bereid om op verzoek van Wm-bevoegd gezagen over te gaan tot gezamelijke bezoeken.

5.2.3. Politie

Het waterschap zal met de politie samenwerken (het initiatief hiertoe is van beide zijden mogelijk) wanneer dit een meerwaarde heeft. Het waterschap beschikt over eigen buitengewone opsporingsambtenaren, maar in bepaalde gevallen kan het van belang zijn dat een onafhankelijke instantie de strafrechtelijke handhaving voor haar rekening neemt. Wanneer zich een dergelijk geval voordoet, zal aangifte gedaan worden.

Ook bij te verwachten problemen met betrekking tot handhavingsactiviteiten zal een gezamenlijk bezoek met politie uitkomst kunnen bieden.

Noot 1: Zie uitspraak AbRS, 2 februari 1998, Gst. 1999, 7082, 8.

Noot 2: Ten aanzien van milieu-activiteiten wordt verwezen naar punt 4 van het Gezamenlijk beleidskader van de ministeries van VROM en V&W, het IPO, de VNG en de UvW van 10 oktober 1991.

Noot 3: Artikel 3 van het Reglement Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden.

Noot 4: Zie noot 1, t.a.p.

Noot 5: A.B. Blomberg en F.C.M.A. Michiels, Handhaven met effect, pag. 318.

Noot 6: Zie noot 2, t.a.p.

Noot 7: Zie punt 4.2 in bijlage 3 bij de Samenwerkingsovereenkomst Handhaving in deprovincie Utrecht