CVDR271842_1Verordening op de organisatie van het financieel beheernlregelingWaterschap Zuiderzeeland2018-05-15Waterschap ZuiderzeelandFlevopost, 2007 en Almere Vandaag, 2007Verordening op de organisatie van het financieel beheerWaterschapswet, art. 108algemeen bestuurfinanciën en economie2000-01-03De tekst in dit document is vrij van auteursrecht en databankrecht2000-01-012000-01-012008-12-31nieuwe regelingZZL99.842financiën – belastingenGeenBekendmaking is geweest op 24 oktober 2007, in werking treding is 1 januari 2000.Bij besluit van 28.10.2008 ingetrokken, met dien verstande dat hij van kracht blijft ten aanzien van de begrotingsjaren tot en met 2008.Verordening vervangen door "Verordening beleids- en verantwoordingsfunctie Watershap Zuiderzeeland".Datum ondertekening inwerkingtredingsbesluit:Bron bekendmaking inwerkingtredingsbesluit: -Verordening op de organisatie van het financieel beheerWaterschap Zuiderzeeland - ZZL99/842Verordening op de organisatie van het financieel beheer De voorlopige algemene vergadering van het Waterschap Zuiderzeeland;gelezen het voorstel van het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden;B E S L U I T :vast te stellen de volgende verordening: Verordening op de organisatie van het financieel beheer.VerordeningBegripsbepalingArtikel 1In dit artikel wordt verstaan onder:1. De administratie: het systematisch verzamelen, vastleggen en verwerken van gegevens gericht op het verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen, beheren en functioneren van het waterschap en ten behoeve van de verantwoording die daarover moet worden afgelegd.2. Het beheer van vermogenswaarden: alle beheerdaden die voortvloeien uit het door de voorlopige algemene vergadering vastgestelde beleid, die gevolgen hebben voor de financiële middelen van het waterschap.3. Het financieel beheer: de administratie en het beheer van vermogenswaarden.Organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaardenArtikel 21. Het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden stelt, met inachtneming van het gestelde in deze verordening, een regeling vast met betrekking tot de organisatie van het financieel beheer en biedt deze ter kennisneming aan de voorlopige algemene vergadering aan.2. De regeling bedoeld in het eerste lid omvat in elk geval:a. een beschrijving van de functies van het financieel beheer, waarbij wordt aangegeven welke functies uit het oogpunt van de interne controle gescheiden dienen te worden;b. procedurebeschrijvingen betreffende de onderdelen van het financieel beheer;c. een regeling van de teken- en beschikkingsbevoegdheden;d. een regeling van de beveiliging van programma- en gegevensbestanden;e. voorschriften inzake de periodieke verslaglegging.3. De in het eerste en tweede lid bedoelde regeling dient zodanig te worden opgesteld dat aan de eisen van controle, rechtmatigheid en doelmatigheid wordt voldaan.4. De registeraccountant van het waterschap wordt gehoord over het ontwerp van de voorschriften bedoeld in het eerste en tweede lid van dit artikel.1[Toelichting: Artikel 2 Tot de taak van het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden behoort het beheren van de inkomsten en uitgaven van het waterschap alsmede de controle op het geldelijk beheer. Het spreekt vanzelf dat de directie van het waterschap daarbij in de dagelijkse praktijk een belangrijke rol vervult. Het is het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden dat de regeling betreffende de organisatie van het financieel beheer vaststelt. Een goede organisatie van het financieel beheer is slechts mogelijk indien de organisatie van het waterschap duidelijk is omschreven, niet alleen ten aanzien van de technische grondslagen maar ook wat betreft de leiding en verantwoordelijk­heden op alle niveaus. In het kader van de regeling van de organisatie van het financieel beheer voert het echter te ver om een beschrijving van die organisatie te geven. In het kader van het financieel beheer heeft de administratie tot taak een zodanige registratie te vervullen dat op basis daarvan controle en analyse van het gehele bedrijfsgebeuren kan plaatsvinden. In het tweede en derde lid van dit artikel is aangegeven aan welke eisen de regeling betreffende de organisatie van het financieel beheer in elk geval dient te voldoen. De beschrijving van de functies van het financieel beheer en de financiële administratie, zoals genoemd in letter a, heeft betrekking op de zeven functies die bij het financieel beheer worden onderscheiden, te weten:1. de beherende functie;2. de administratieve functie;3. de bewarende functie;4. de controlerende functie;5. de financiële beleids- en beheerfunctie;6. de bedrijfseconomische functie;7. de prognose functie. Het derde lid van dit artikel is afgeleid uit bepalingen uit de artikelen 108 en 109 van de Waterschapswet. In deze artikelen wordt namelijk bepaald dat de verordening op het financieel beheer dient te waarborgen dat aan de eisen van rechtmatigheid, doelmatigheid en controle wordt voldaan. Uiteraard geldt dit ook voor de regeling van de organisatie van het financieel beheer, die als uitvloeisel van de verordening moet worden vastgesteld. In het algemene deel van deze toelichting zijn de genoemde eisen nader uitgewerkt. Tussen de organisatie van het financieel beheer en de externe controle bestaat een nauwe relatie. Het vierde lid geeft aan dat de registerac­countant van het waterschap tijdig om advies moet worden gevraagd over de vast te stellen regeling van het financieel beheer. Tijdig wil hier zeggen voorafgaand aan de vaststelling door het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden.]Artikel 3Het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden wijst een ambtenaar aan –hierna te noemen de financiële ambtenaar- die zelfstandig verantwoordelijk is voor de uitvoering van de administratie en van het beheer van de vermogenswaarden van het waterschap.2[Toelichting: Artikel 3Dit artikel vindt zijn basis in artikel 108, derde lid, van de Water­schapswet, waarin wordt bepaald dat er in de verordening aparte functio­narissen, niet zijnde de secretaris-directeur, moeten worden aangewezen voor het verrichten van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden. In dit artikel wordt de zelfstandige verantwoordelijkheid voor de uitvoering van deze taken gelegd bij de financiële ambtenaar (i.c. het sectorhoofd Middelen). In de loop der jaren is de registrerende functie van boekhouder of ontvanger geëvolueerd tot financieel ambtenaar en omvat deze een groter scala van taken dan voorheen. Zo geschiedt het beheer van het waterschap thans mede door middel van gegevens uit de administratie (zie hiervoor ook de toelichting op het volgende artikel). ]Artikel 41. De financiële ambtenaar is verantwoordelijk voor het voeren van de administratie van het waterschap.2. Als onderdeel van de in het eerste lid genoemde taak richt de financiële ambtenaar de financiële administratie in met inachtneming van de voor het waterschap van toepassing zijnde comptabiliteitsvoorschriften en voert deze zodanig dat de financiële rechten en verplichtingen, de ontvangsten en de betalingen, de vermogensrechten en –verplichtingen alsmede de bezittingen en schulden van het waterschap juist en volledig blijken.3. Vanuit de administratie stelt de financiële ambtenaar alle informatie beschikbaar die de andere functionarissen van het waterschap ten behoeve van hun functioneren nodig hebben.3[Toelichting: Artikel 4De informatiestroom naar het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden is te onderscheiden in twee componenten, te weten:1. informatie die betrekking heeft op te nemen beslissingen;2. informatie omtrent de uitvoering van genomen beslissingen. De eis die aan deze informatie wordt gesteld is dat deze juist, volledig en tijdig het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden moet bereiken. Dit impliceert dat de daarmee verband houdende werkzaamheden zodanig worden georganiseerd dat aan deze eis kan worden voldaan. De huidige bestuurlijke informatievoorziening heeft zich ontwikkeld uit de conventionele financiële administratie. Dit betekent niet automatisch dat de financiële ambtenaar, als verantwoordelijke voor de financiële administratie, alleen verantwoordelijk is voor het beleid ten aanzien van de inrichting en het functioneren van het informatiesysteem. De administratie in de huidig ontwikkelde vorm raakt vitale belangen van alle onderdelen van het waterschap en speelt een belangrijke rol in de taakver­vulling van de beleids- en beheerorganen en controlerende en toezicht­houdende functionarissen. Bij de uitoefening van de comptabele taak gaat het er in de eerste plaats om de waarheid te dienen. Het in strijd met de waarheid bepaalde boekingen verrichten of doen verrichten is niet aanvaardbaar. De objectiviteit staat voorop en daarom dient de financiële ambtenaar in het algemeen geen beheer- of bewaringsbevoegdheden te bezitten. In tegenstelling tot het beheer van de geldmiddelen is de beleidsadviserende taak wel verenigbaar met het voeren van de administratie. De taak van bedrijfseconomisch adviseur past bij de financiële ambtenaar gezien zijn positie als verantwoordelijke voor de uitvoering van het financieel beheer en als hoofd van de (financiële) administratie.]Artikel 51. De secretaris-directeur van het waterschap draagt er zorg voor dat de financiële ambtenaar alle door de voorlopige algemene vergadering en het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden genomen besluiten waaraan financiële gevolgen verbonden zijn ontvangt.2. Aan de financiële ambtenaar worden tijdig alle overige gegevens en stukken verstrekt die hij ten behoeve van een juiste verzorging van de financiële administratie, de verslaglegging en het beheer van de vermogenswaarden nodig heeft.4[Toelichting: Artikel 5Het eerste lid van dit artikel regelt de informatieplicht aan de financiële ambtenaar teneinde deze in staat te stellen om een volledige registratie te kunnen voeren. Tevens dient hij zich te kunnen beroepen op de bevoegdheid tot het stellen van vragen aan alle functionarissen met betrekking tot in beginsel alles wat in de waterschapshuishouding voorvalt. Het spreekt van zelf dat de financiële ambtenaar tactvol en voorzichtig met zijn ondervragings-bevoegdheid moet omgaan. Omdat de bevoegdheid zich richt op alle functionarissen van het waterschap, dient deze bevoegdheid in het uiterste geval gedekt te worden door de hoogste leiding. ]Artikel 6De financiële ambtenaar draagt er zorg voor dat:1. tijdig voorstellen tot wijziging van de regeling bedoeld in artikel 2 van dit besluit, aan het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden worden gedaan, indien daartoe naar zijn mening aanleiding bestaat;2. aan het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden tijdig voorstellen worden gedaan voor het verzekeren van de financiële risico’s die verband houden met de taakuitoefening van het waterschap;3. de uit rechten en verplichtingen van het waterschap voortspruitende invorderingen en betalingen tijdig in behandeling worden genomen;4. tijdig voorstellen aan het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden worden gedaan met betrekking tot de financiering van de activiteiten van het waterschap;5. het beheer van de geldmiddelen van het waterschap doelmatig wordt gevoerd.5[Toelichting: Artikel 6Dit artikel regelt de algemene verantwoordelijkheid van de financiële ambtenaar met betrekking tot die maatregelen die nodig zijn voor een goede organisatie van het financieel beheer. Het bepaalde in het eerste lid beoogt te voorkomen dat er als gevolg van wijzigingen in de loop van de tijd gekunstelde constructies ontstaan die de uitgangspunten van de organisatie van het financieel beheer geweld aan doen. Het derde lid legt de bevoegdheid tot het nemen van invorderingsmaatregelen expliciet bij de financiële ambtenaar. De in het vijfde lid bedoelde maatregelen zijn met name gericht op het voorkomen van renteverliezen.]Artikel 71. De bepaling van de posten van de begroting, waarop de inkomsten en uitgaven worden geboekt, geschiedt in overeenstemming met de desbetreffende bestuursbesluiten.2. Indien de door de daartoe bevoegde ambtenaren gegeven aanwijzingen op de desbetreffende stukken niet in overeenstemming zijn met de post of posten waarop verantwoording naar het oordeel van de financiële ambtenaar dient te geschieden, doet deze daarvan door tussenkomst van de secretaris-directeur, mededeling aan het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden.6[Toelichting: Artikel 7Met het bepaalde in dit artikel wordt beoogd waarborgen te verschaffen voor de betrouwbaarheid van de registratie en van de te verstrekken informatie aan de beleids- en beheerorganen van het waterschap.]Artikel 81. De betalingen geschieden op grond van gefiatteerde betalingsbescheiden.2. De hieruit voortvloeiende betalingsopdrachten worden voorzien van de handtekeningen van ten minste twee daartoe aangewezen personen.7[Toelichting: Artikel 8Ter verzekering van de rechtmatigheid van de betalingsopdrachten voor bank en giro zijn maatregelen van interne controle noodzakelijk zoals functie­scheiding en voorafgaande goedkeuring. De juistheid van de betalingsbe­scheiden zoals facturen en dergelijke zal daarbij blijken uit de aanwezig­heid van alle parafen c.q. handtekeningen die de interne controle eist. De feitelijk te verrichten handelingen zijn sterk afhankelijk van de systema­tiek van verwerking die door het waterschap wordt toegepast. ]De ontwerp-jaarrekening van het waterschapArtikel 91. De ontwerp-jaarrekening van het waterschap en het daarbij behorende verslag ter verantwoording van het financieel beheer worden opgemaakt en ondertekend door de financiële ambtenaar. 2. De ontwerp-jaarrekening en het verslag ter verantwoording van het financieel beheer worden tezamen met het verslag van de registeraccountant zoals bedoeld in artikel 109, tweede lid, van de Waterschapswet, aan het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden aangeboden. 3. Indien de financiële ambtenaar, op grond van zijn verantwoordelijkheid voor de financiële administratie, meent de ontwerp-jaarrekening en het verslag ter verantwoording van het financieel beheer niet te kunnen ondertekenen, vindt de in het tweede lid van dit artikel bedoelde aanbieding plaats onder overlegging van een verslag van de bevindingen van de financiële ambtenaar.8[Toelichting: Artikel 9Het spreekt van zelf dat in het kader van de organisatie van het financieel beheer wordt geregeld door wie de werkzaamheden worden verricht die verbonden zijn aan het opstellen van de ontwerpjaarrekening en het daarbij behorende verslag ter verantwoording van het financieel beheer. Gezien zijn comptabele taak behoren deze werkzaamheden te worden verricht onder de verantwoordelijkheid van de financiële ambtenaar met in achtneming van de geldende wettelijke voorschriften. De financiële ambtenaar draagt de verantwoording dat de cijferopstelling in de ontwerpjaarrekening in overeenstemming is met de comptabele administratie, hetgeen tot uitdrukking komt in zijn ondertekening van dit stuk bij de aanbieding aan het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden. Het kan voorkomen dat het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden ten aanzien van de inhoud of de inrichting van de ontwerpjaarrekening een standpunt heeft dat afwijkt van de opvattingen van de financiële ambtenaar. Indien in deze gevallen niet tot overeenstemming kan worden gekomen, maakt de financiële ambtenaar de ontwerpjaarrekening en het verslag op overeenkomstig de door het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden gegeven aanwijzingen. Immers, de ontwerpjaarrekening is uiteindelijk een verantwoording van het gevoerde beheer van het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden aan de voorlopige algemene vergadering. Het derde lid geeft de financiële ambte­naar de mogelijkheid om zijn afwijkende standpunt mede te delen, waardoor gestalte wordt gegeven aan zijn verantwoordelijkheid voor een correcte verslaglegging. ]Artikel 10Indien het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden de ontwerp-jaarrekening, het verslag ter verantwoording van het financieel beheer en het verslag van de registeraccountant bedoeld in artikel 109, tweede lid, van de Waterschapswet aanvaardt, strekt dit mede tot décharge van de financiële ambtenaar, behoudens later in rechte gebleken valsheid in bewijsstukken of andere onregelmatigheden.9[Toelichting: Artikel 10Dit is een bepaling die vooraf gaat aan artikel 106, vijfde lid, van de Waterschapswet, waar wordt bepaald dat de vaststelling van de jaarrekening door de voorlopige algemene vergadering de leden van het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden ontlast ten aanzien van het in de jaarrekening verantwoorde financieel beheer. Voorafgaand hieraan strekt het aanvaarden van de ontwerpjaarrekening door het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden, hetgeen tot uitdrukking komt in het aanbieden aan de voorlopige algemene vergadering, tot décharge van de financiële ambtenaar. ]SlotbepalingenArtikel 111. De Verordeningen op het financieel beheer van het Heemraadschap Fleverwaard en het Waterschap Noordoostpolder, welke is vastgesteld bij besluit van respectievelijk 1 mei 1993 en 25 augustus 1992 vervallen, met dien verstande dat zij van kracht blijven ten aanzien van de jaren waarvoor zij heeft gegolden.2. Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 januari 2000.3. Deze verordening kan worden aangehaald als “Verordening op de organisatie van het financieel beheer van het Waterschap Zuiderzeeland”.Aldus vastgesteld in de voorlopige algemene vergadering van het Waterschap Zuiderzeelandd.d. 3 januari 2000,de secretaris-directeur, de dijkgraaf,mr. B. van den Elsaker. mr. ing. H.L. Tiesinga.ToelichtingInleidingIngevolge artikel 108 van de Waterschapswet (Staatsblad 1991, 444) dient elk waterschap een "Verordening met betrekking tot de organisatie van de admini­stratie en van het beheer van vermogenswaarden" vast te stellen. Om de waterschappen een handreiking te bieden bij het ontwerpen van deze verordening is in Unieverband een modelverordening opgesteld. Deze modelverordening is tot stand gekomen door een herziening van de uit 1985 daterende "modelverordening op het financieel beheer van waterschappen". Laatstgenoemde verordening diende op een aantal plaatsen te worden gewijzigd om als modelverordening op basis van de Waterschapswet te kunnen fungeren. Daarbij heeft steeds voor ogen gestaan een modelverordening te ontwerpen die tegemoet komt aan de behoefte van alle waterschappen op dit terrein.Deze modelverordening is onder auspiciën van de Commissie waterschapsfi­nanciën opgesteld door de Werkgroep bedrijfseconomisch beheer van de Unie van Waterschappen. Omdat de onderwerpen die in de verordening aan de orde komen nauw verband houden met de functie die de externe accountant bij waterschappen vervult, achtte de werkgroep het van groot belang om het oordeel van een registeraccountant over de verordening te vernemen. Daartoe is het concept van de verordening dat door de werkgroep was opgesteld besproken met een registeraccountant die goed in de waterschapswereld is ingevoerd. Bij het voltooien van de verordening heeft de werkgroep dankbaar gebruik gemaakt van de inbreng van deze accountant.Zoals eerder opgemerkt, komt de modelverordening tegemoet aan de ver­plichting die in artikel 108 van de Waterschapswet is neergelegd een ver­ordening met betrekking tot de organisatie van het financieel beheer vast te stellen. Artikel 108 van de Waterschapswet en de interpretatie die daaraan in de modelverordening is gegevenArtikel 108 van de Waterschapswet, dat de verplichting tot het vaststellen van de verordening inzake de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden bevat, luidt:1. de voorlopige algemene vergadering stelt bij verordening regels vast met betrekking tot de organisatie van de administratie en van het beheer van vermo­genswaarden. Deze regels dienen te waarborgen dat aan de eisen van doelmatigheid en controle wordt voldaan;2. de verordening wordt binnen twee weken na de vaststelling toegezonden aan gedeputeerde staten;3. de administratie en het beheer, bedoeld in het eerste lid, worden ver­richt door ingevolge die verordening aan te wijzen ambtenaren. De secretaris-directeur kan niet worden aangewezen, behoudens ontheffing van gedepu­teerde staten;4. gedeputeerde staten kunnen te allen tijde een onderzoek instellen naar de wijze waarop de administratie en het beheer, bedoeld in het eerste lid, worden gevoerd.Dit artikel geeft het raamwerk aan voor de door de voorlopige algemene vergadering vast te stellen verordening en is derhalve uitgangspunt geweest bij het ontwerpen van de modelverordening. Bij het ontwerp van de modelverordening heeft allereerst analyse plaatsgevonden van het artikel uit de wet en de daarin gebruikte kernbegrippen. Vervolgens zijn de conclusies die naar aanleiding van de analyse zijn getrokken in concrete bepalingen van de modelverordening vertaald.Het eerste lid van artikel 108 bepaalt dat de verordening regels dient te bevatten inzake de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden. Omdat de Memorie van Toelichting van de Waterschapswet (TK 1986-1987, 19995, nr. 3) onvoldoende duidelijk maakt hoe de begrippen "de administratie" en "het beheer van vermogenswaarden" moeten worden geïnterpreteerd, zijn deze in het kader van het ontwerp van deze modelverordening gedefinieerd en is de begripsbepaling opgenomen in artikel 1 van de modelverordening. De twee begrippen worden wel samengevat met de term "financieel beheer" of "financieel management".Voor het begrip "de administratie" is uitgegaan van de volgende, algemeen gangbare definitie: "het systematisch verzamelen, vastleggen en verwerken van gegevens gericht op het verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen, beheren en functioneren van een huishouding en ten behoeve van de verantwoording die daarover moet worden afgelegd".Uit deze omschrijving kan worden opgemaakt dat het doel van "de admini­stratie" tweeledig is, namelijk:1. het verschaffen van informatie om een zo goed mogelijk beheer mogelijk te maken (prospectief element);2. het afleggen van verantwoording omtrent het gevoerde beheer (retrospec­tief element).Het begrip "het beheer van vermogenswaarden" is gedefinieerd als "alle beheerdaden die voortvloeien uit het door de voorlopige algemene vergadering vastgestelde beleid en die gevolgen hebben voor de financiële middelen van het waterschap".Het financieel beheer van het waterschap omvat onder meer alle beleids- en beheerdaden die tot bestedingen leiden, het doen van betalingen, het beheer van de geldmiddelen (kasbeheer), het geven van kwijting voor ontvangst, het invorderen van de belastingen en overige inkomsten, het voeren van de administratie, de controle op de waterschapsfinanciën en de advisering over genoemde zaken. In de organisatie van het financieel beheer zullen al deze taken moeten worden betrokken.Artikel 108 van de Waterschapswet bevat ook de norm waaraan de in de ver­ordening vast te leggen regels met betrekking tot de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden moeten voldoen, na­melijk het voldoen aan de eisen van doelmatigheid en controle. Met het begrip "controle" wordt het verband gelegd met artikel 109 van de Water­schapswet. In artikel 109 wordt namelijk bepaald dat de voorlopige algemene vergadering van het waterschap ook een verordening dient vast te stellen met betrekking tot de controle op de administratie en op het beheer van vermogenswaarden, waarin wordt gewaarborgd dat de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de administratie en het beheer worden getoetst.Uit het voorgaande kan de conclusie worden getrokken dat de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden aan de eisen van controle, rechtmatigheid en doelmatigheid moet voldoen. De Waterschapswet en de Memorie van Toelichting daarvan maken echter onvoldoende duidelijk wat deze eisen inhouden. De Memorie van Toelichting bevat slechts de opmerking dat het aan het waterschapsbestuur zelf kan worden overgelaten nadere invulling aan deze eisen te geven. Omdat dit de waterschapsbesturen weinig houvast biedt en omdat de eisen van wezenlijk belang zijn voor de wijze waarop de organisatie van de administratie en van het beheer van vermogenswaarden binnen een waterschap kan worden vormgegeven, zijn deze eisen in het kader van deze verordening nader omschreven. De opgenomen eisen zijn ontleend aan de Memorie van Toelichting van de nieuwe Gemeentewet (TK 1985-1986, 19403, nr. 3). In de nieuwe Gemeentewet zijn namelijk gelijkluidende bepalingen inzake het financieel beheer opgenomen.De "eis van controle" houdt in dat de administratie en het beheer van vermogenswaarden binnen een waterschap zodanig moeten worden georganiseerd, dat voldaan wordt aan de eisen die de interne controle stelt en dat een goede (externe) controle-uitoefening mogelijk wordt. Aan de interne controle en de eisen die dit aan de organisatie stelt, wordt in deze toelichting een aparte paragraaf gewijd. Controle is inherent aan een goed beheer van de financiën van het waterschap. Regelmatig dient te worden nagegaan of de door de voorlopige algemene vergadering en het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden verstrekte opdrachten zijn uitgevoerd en hoe ze zijn uitgevoerd. Om deze controle mogelijk te maken, dienen de opdrachten systematisch en volledig te worden vastgelegd. De controle omvat ook toetsing van de rechtmatigheid en de doelmatigheid van de administratieve verantwoording en van het beheer van vermogenswaarden.De "eis van rechtmatigheid" houdt in dat de administratieve verantwoording en het beheer van vermogenswaarden juist dienen te zijn. Het begrip "juistheid" kent twee aspecten die tezamen het begrip rechtmatigheid dekken, namelijk de formele juistheid en de materiële juistheid. De formele juistheid betreft de vraag of de geadministreerde handelingen zijn verricht binnen het kader van de bevoegdheid van de handelende personen en overeen­komstig de daarvoor gegeven voorschriften. De materiële juistheid heeft betrekking op de vraag of de administratie en de administratieve verantwoording overeenstemmen met de werkelijkheid en op de eis dat het beheer van vermogenswaarden ordelijk en controleerbaar moet zijn vormge­geven. De eis van rechtmatigheid houdt derhalve in dat de administratie en de daarop gebaseerde verantwoording zowel aan de formele als aan de materiële juistheid moeten voldoen.De "doelmatigheidseis" houdt in dat het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden binnen het kader van het door de voorlopige algemene vergadering vastgestelde beleid een zo doelmatig mogelijk beheer moet voeren. Het begrip "doelmatig" wordt daarbij gedefinieerd als "de mate waarin de te leveren prestaties bij gegeven doelstellingen met inzet van zo weinig mogelijk middelen zijn bereikt". Om een doelmatig beheer te kunnen voeren, zal er een aantal organisatorische maatregelen moeten worden genomen. Een voorbeeld daarvan is regelmatige meting en toetsing van de effecten van het gevoerde beheer, waartoe onder meer registratie van de door het waterschap geleverde prestaties dient plaats te vinden.De organisatie van het financieel beheer van waterschappenHet doel van het financieel beheer van waterschappen is het voeren van de financiële huishouding van het waterschap overeenkomstig het door de voorlopige algemene vergadering vastgestelde beleid.Binnen een waterschap oefent de voorlopige algemene vergadering het budgetrecht uit. Dit komt tot uitdrukking in het vaststellen van de begroting en de begro­tingswijzigingen. Nadat de voorlopige algemene vergadering de begroting heeft vastgesteld, krijgt het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden mandaat voor de uitvoering van het financieel beleid. Voor het op grond van dit financieel beleid gevoerde financieel beheer is het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden verantwoording schuldig tegenover de voorlopige algemene vergadering. Dit gebeurt door het overleggen van de jaarrekening, het daarbij behorende verslag ter verantwoording van het financieel beheer en het verslag dat ingevolge artikel 109, tweede lid, door de register­accountant van het waterschap wordt uitgebracht.Voor de uitoefening van het financieel beheer beschikt het voorlopig collegevan dijkgraaf en heemraden over het ambtelijk apparaat van het waterschap. Omdat een belangrijk deel van de financiële middelen van het waterschap door de technische afdelingen wordt aangewend, heeft de organisatie van het financieel beheer niet alleen betrekking op de administratieve afdelingen van het waterschap, maar op het gehele ambtelijk apparaat. De verordening bevat geen voorgeschreven model voor de organisatie van het financieel beheer, maar bepaalt (in artikel 2) slechts dat het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap deze organisatie middels een regeling dient vast te leggen. Ieder waterschap zal de organisatie, uitgaande van de eigen omstandigheden en verdeling van de verschillende taken met hun bevoegdheden en verantwoordelijkheden zelf moeten ontwerpenIn het voorafgaande is reeds opgemerkt dat de organisatie van het financieel beheer betrekking heeft op de totale financiële huishouding van het water­schap. Ingevolge artikel 2 van de modelverordening dient de organisatie van het financieel beheer te worden beschreven, waarbij onder meer de werkproce­dures die in het kader van het financieel beheer een rol spelen moeten worden vastgelegd. Aan de hand van de beschrijving van de organisatie en van de werkprocedures kan worden beoordeeld of een juiste verdeling van bevoegd­heden en verantwoordelijkheden tot stand is gebracht. Bij de beoordeling daarvan zullen inzichten een rol spelen omtrent onder meer:- de beslissingsbevoegdheid van functionarissen op verschillend hiërar­chisch niveau in samenhang met de bevoegdheden op grond van hun taken;- de controleverplichtingen van de onderscheiden functionarissen op grond van door hen aan andere medewerkers gemandateerde bevoegdheden;- de informatie die betrokkenen nodig hebben;- de betekenis die moet worden toegekend aan de mate van betrouwbaarheid en nauwkeurigheid van informatie en de periodiciteit daarvan;- de communicatiebehoeften die uit één en ander voortvloeien.Zoals deze opsomming aangeeft, vraagt ook de wijze van informatievoorziening aandacht in het kader van de organisatie van het financieel beheer. De voorziening in informatie is een aangelegenheid die de algemene beleidsuit­voering van het waterschap regardeert. De informatiebehoefte strekt dan ook verder dan de gegevens van de financiële administratie. Het ligt in de rede dat bij de organisatie van het financieel beheer de totale administratieve organisatie van het waterschap aan de orde komt uit de optiek van het algehele functioneren van de waterschapsorganisatie.De "financiële ambtenaar"In artikel 3 van de modelverordening wordt de zelfstandige verantwoorde­lijkheid voor de uitvoering van het financieel beheer toegewezen aan de financiële ambtenaar. In de artikelen 4, 6, 7 en 9 van de modelverordening worden deze taken nader omschreven. Kort samengevat betreft dit:1. het verstrekken van beleidsadviezen op het gebied van het financieel beheer (adviserende taak);2. het voeren van de administratie en het samenstellen van de verantwoording daarover (registrerende taak).Deze twee taken overlappen elkaar grotendeels. Een functioneel onderscheid of splitsing van de taken, bij voorbeeld in een comptabele (registrator) en een chef financiën (adviseur), komt in de regel niet tot zijn recht. Opgemerkt moet worden dat de twee taken daardoor ineen kunnen vloeien, hetgeen uit het oogpunt van interne controle (functiescheiding) bezwaarlijk kan zijn. Aangezien het bij de adviserende functie van de financiële ambtenaar echter vooral om toetsing van voorstellen gaat en minder om het zelf doen van voorstellen, is dit bezwaar niet zo groot. In het Waterschap Zuiderzeeland is de stafafdeling belast met de toetsing van voor- en nacalculatie van grote projecten op basis van een afgesproken systematiek. Bij veel waterschappen is de financiële ambtenaar tevens belast met de heffing en invordering van de waterschapsbelastingen. Uit bovengenoemd takenpakket blijkt voldoende dat de financiële ambtenaar ten behoeve van de beleidsvoorbereiding en -uitvoering slechts goed zal kunnen functioneren, indien deze op financieel gebied als de "centrale" van het waterschap wordt gezien. Voor een goede beoordeling van de financiële mogelijkheden zal de financiële ambtenaar tijdig moeten beschikken over relevante informatie uit alle sectoren van het waterschap.De positie van de secretaris-directeur in het kader van het financieel beheerIngevolge artikel 55 van de Waterschapswet is de secretaris-directeur degene binnen het ambtelijk apparaat van een waterschap die de voorlopige algemene vergadering, het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden en de voorzitter ter zijde staat bij de uitoefening van hun taak. In het kader van het financieel beheer zal deze bepaling in de praktijk inhouden dat de secretaris-directeur van een waterschap verantwoordelijk is voor het doen van een voorstel aan het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden inzake de organisatie van het financieel beheer. Dit houdt in dat de secretaris-directeur verantwoordelijk is voor het ontwerpen van een conceptregeling waarin de organisatie van het financieel beheer wordt vastgelegd.Krachtens artikel 108, derde lid, van de Waterschapswet mag de secretaris-directeur, behoudens ontheffing van gedeputeerde staten, niet worden aangewezen voor de uitvoering van de taken in het kader van het financieel beheer. De Memorie van Toelichting van de wet legt uit dat deze bepaling is opgenomen, omdat de secretaris-directeur als beleidsadviseur van het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden een zekere invloed kan uitoefenen op het financieel beheer van het waterschap. Voor de uitvoe­ring van het financieel beheer moeten derhalve andere ambtenaren dan de secretaris-directeur worden aangewezen. In de verordening wordt de financiële ambtenaar met deze taken belast.Tot het financieel beheer behoort ook de advisering omtrent de financiële aspecten van beleidsvoorstellen die aan het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden worden voorgelegd. Gelet op zijn zelfstandige verantwoordelijkheid zal de financiële ambtenaar in beginsel degene binnen het waterschap moeten zijn die met deze taak wordt belast. Bij de voorbereiding van beleidsadviezen zal de financiële ambtenaar zich richten op onder meer aspecten van bedrijfseconomische aard en de liquiditeitspositie van het waterschap. De kwaliteit van de advisering van de financiële ambtenaar wordt bevorderd indien deze in een vroeg stadium bij de voorbereiding van beleidsadviezen wordt betrokken. Het oordeel van de financiële ambtenaar dient bij voorkeur in het voorstel te worden verwerkt, zodat er sprake is van een integraal advies. Het voorgaande betekent overigens niet dat de financiële ambtenaar zijn goedkeuring moet geven aan ieder voorstel dat vanuit het ambtelijk apparaat aan het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden wordt voorgelegd en ook niet dat de financiële ambtenaar bij ieder voorstel aan het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden een afzonderlijk advies inbrengt. Voornoemde aspecten en betrokkenheid komen bij het waterschap tot uitdrukking door o.a. de deelname van de "financiële ambtenaar" (i.c. het sectorhoofd Middelen) aan het managementteam en relevante bestuurlijke overleggen.Interne controleOnder interne controle wordt verstaan de controle die het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden van een waterschap moet uitoefenen om de verantwoording voor de gang van zaken in de organisatie te kunnen dragen. Het doel van de interne controle is het verkrijgen van zekerheid over de rechtmatigheid en doelmatigheid van handelingen en werkzaamheden. De interne controle is er op gericht in hande­lingen of werkzaamheden een controlerend element te leggen, zodat daarmee direct of indirect controle wordt uitgeoefend op één of meer andere hande­lingen. De uitoefening van deze controle verzekert een objectieve bericht­geving en juiste verslaglegging in de administratie. De basisgegevens in de administratie en de verwerking daarvan vormen het uitgangspunt voor het nemen van veel beslissingen en voor het uitoefenen van controle op het waterschapsgebeuren.Gelet op het bovenstaande moet de interne controle in beginsel overal aanwezig zijn, niet zo zeer in de vorm van een speciaal daarvoor aangewezen functionaris die op elke handeling toeziet, maar juist in de handelingen zelf. De mogelijkheden van de interne controle, die op werkverdeling en de samenhang tussen werkzaamheden is gebaseerd, hangen sterk af van de omvang van een waterschap, respectievelijk van de administratie. In een klein waterschap zullen deze mogelijkheden gering zijn en voornamelijk bestaan uit "opzettelijke controles". In een groot waterschap met een gedetailleerde verdeling en een logische groepering van werkzaamheden zullen de mogelijkheden eenvoudiger toepasbaar zijn.In artikel 2, tweede lid onder a, van de modelverordening wordt bepaald dat de organisatie van het financieel beheer vanuit het oogpunt van de interne controle zodanig moet worden opgezet, dat daarin een functiescheiding is aangebracht. Functiescheiding houdt in dat er bij de verdeling van taken op gelet moet worden dat bij voorkeur geen werkzaamheden en verantwoordelijk­heden in één taak worden verenigd die elkaar "kwaad" kunnen doen. In de Memorie van Toelichting van de Waterschapswet is vermeld dat de volgende functies bij het vormgeven van de organisatie van het financieel beheer bij voorkeur moeten worden gescheiden:- de financiële beheerfunctie (de beherende functie): het beschikken over de geldmiddelen van het waterschap (doen van op­drachten die tot bestedingen leiden, aangaan van verplichtingen);- de administratieve functie (de registratieve functie): het voeren van de administratie van het waterschap;- de kassiersfunctie (de bewarende functie): het bewaren van de kasgelden en de girale gelden van het waterschap.In de Memorie van Toelichting is verder te lezen dat de administratieve functie en de kassierfunctie bij waterschappen van oudsher in één persoon verenigd waren: de ontvanger. Veelal was deze functie bovendien nog gecombineerd met die van de secretaris-directeur. Uit oogpunt van functiescheiding moet een dergelijke vermenging van taken natuurlijk zoveel mogelijk voorkomen worden. In dit kader wordt ook nog gewezen op de voorwaarden die verzekeraars stellen tegen het risico van fraude met betrekking tot de formele regeling van het kasbeheer, de functiescheiding, het tekenen van betalingsopdrachten en dergelijke.De interne controle is in het kader van de functiescheiding de taak van de bedrijfskundig medewerker. Deze is ook belast met het ontwikkelen en bijhouden van het handboek administratieve organisatie.De beherende functie: het beschikken over de middelen van het waterschapHet beschikken over de begrotingskredieten behoort in beginsel tot de be­voegdheden van het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden en zal in het algemeen met het stellen van daarbij in acht te nemen beperkingen worden overgedragen aan functionarissen in het ambtelijk apparaat. Een belangrijk aspect van de interne controle hierbij is dat de bevoegdheden van deze functionarissen tot het geven van bestellingen en/of opdrachten (aard, voorwaarden en limiet van de bestellingen c.q. opdrachten) schriftelijk worden vastgelegd.De financiële ambtenaar, als functionaris die belast is met de registrerende functie, dient er op toe te zien dat de bij hem ingediende stukken aan de daaraan te stellen eisen voldoen. In alle gevallen zal moeten blijken dat hij er zich van heeft overtuigd dat deze stukken gecontroleerd zijn en aan de eisen voldoen. Zo dient hij er bij voorbeeld voor te zorgen dat getekende betalingsbewijzen niet in handen kunnen vallen van functionarissen die voordeel kunnen hebben van wijzigingen daarin.De verantwoordelijkheid van het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden voor het beheer van een waterschap brengt met zich mee dat dit college toezicht uitoefent op de uitvoering van het financieel beheer. Dit kan bij voorbeeld vorm worden gegeven door de betrokken functionarissen te verplichten tot periodieke rapportering. Zo worden bij het waterschap periodiek budgetbewakings­overzichten geproduceerd t.b.v. het managementteam en het college van Dijgraaf en Heemraden.De kassiersfunctie: bewaring van de middelen van het waterschapHet is gebruikelijk dat een medewerker van de financiële afdeling als deel van de functie de taak van kassier vervult. De kassier is uitsluitend bewaarder van de chartale en girale gelden van het waterschap. Het initiatief tot het afgeven c.q. ontvangen van gelden mag nooit van deze functionaris zelf uitgaan. De kassier mag geen invloed uitoefenen op de mutaties van zijn voorraden: de contante gelden in de kas en de bank-/girotegoeden. De kassier mag de geldmiddelen uitsluitend regelen ingevolge schriftelijke opdrachten. Voor betalingen betekent dit bij voorbeeld dat hiervoor een schriftelijke opdracht noodzakelijk is, welke bestaat uit een voor akkoord getekende betalingsopdracht.Van belang is dat zo min mogelijk geldtransacties in contanten worden uitgevoerd. Het gebruikmaken van de diensten van banken en girodienst staat voorop, terwijl tevens een maximum moet worden gesteld aan het kassaldo dat is toegestaan. Door deze maatregelen kan de bewarende functie van het financieel beheer grotendeels door banken en girodienst worden uitgeoefend. De controle op de juistheid van de verwerking van de dagelijks via de kas en giraal binnengekomen gelden, alsmede de boeking daarvan, blijft uiteraard tot de taak van de financiële ambtenaar behoren.Zoals reeds werd opgemerkt is de kassier voor alles bewaarder van gelden en geldswaardepapieren. Er wordt van uitgegaan dat in de financiële administra­tie de registratie van de vorderingen is geschied vóórdat de werkelijke ontvangst bij de kassier plaatsvindt. Door de kassier kan dan de afboeking van de ontvangsten plaatsvinden.De betalingenDe organisatie van de betalingen moet gericht zijn op het voorkomen van onrechtmatige betalingen en op het zo doelmatig mogelijk verrichten van het betalingsverkeer van het waterschap. In artikel 8 van de modelverordening wordt bepaald dat de betalingsopdrachten voor bank of giro voorzien dienen te worden van de handtekening van ten minste twee daartoe aangewezen personen. Voordat deze personen hun handtekening plaatsen, zullen zij de betalingsopdrachten aan de hand van de facturen moeten controleren op de juistheid van de tenaamstelling, het rekeningnummer en het bedrag. Dat deze interne controlehandelingen zijn verricht moet blijken uit een verklaring met handtekening of paraaf op de kopie betalingsopdracht. Vanzelfsprekend neemt degene die de betalingsopdrachten maakt een bijzondere positie in, omdat deze persoon in principe de mogelijkheid heeft om onrechtmatige betalingen te doen uitvoeren. Het nemen van de geschetste controlemaatre­gelen moet dan ook als een absolute noodzaak gezien worden, waarbij uiteraard afhankelijk van de grootte van de organisatie variaties kunnen voorkomen.BudgetbewakingEen bijzonder aspect van de administratieve functie is budgetbewaking. Ten behoeve hiervan dienen de betrokken functionarissen regelmatig op de hoogte te worden gehouden van de stand van de diverse budgetten. Het doel van deze informatie is op de verschillende niveaus in de organisatie die gegevens te verstrekken die op dat niveau belangrijk zijn, met een snelheid en frequentie die bij dat niveau passen en in een vorm die aanspreekt. Wat de administratie betreft moet worden opgemerkt dat bij de bedrijfssignalerings­administratie de snelheid prevaleert; dit in tegenstelling tot de comptabele administratie, waar de nadruk op accuratesse ligt. Met name door het toepassen van geautomatiseerde gegevensverwerking zijn er mogelijkheden geopend om te komen tot integratie van deze op verschillende behoeften gerichte informatieverzorgingsprocessen. De verantwoording voor het tijdig verstrekken van doelmatige overzichten van de administratieve gegevens ten behoeve van de budgetbewaking ligt bij de financiële ambtenaar (artikel 4, derde lid).Bij de periodieke verstrekking van gegevens ten behoeve van de bewaking van budgetten kunnen verschillende niveaus worden onderscheiden: naar een volledig beeld, dat wil zeggen alle specificaties; naar een gecomprimeerd beeld, dat wil zeggen naar onder- en overschrijdingen die een bepaalde limiet te boven gaan, èn naar een totaalbeeld per organisatieonderdeel van bijvoorbeeld gebudgetteerde bedragen en de werkelijke saldi. De complete informatie is in het algemeen bestemd voor uitvoerende functionarissen, terwijl gecomprimeerde overzichten meestal aan afdelingshoofden, sectorhoofden/directie en het voorlopig college van dijkgraaf en heemraden worden verstrekt. In het algemeen zijn gecomprimeerde overzichten met daarbij een inschatting van de grote lijnen het meest doelmatig. Hierdoor wordt het patroon van de uitgaven zichtbaar gemaakt, terwijl in bijzondere gevallen alsnog een gedetailleerde analyse kan worden gemaakt.De mogelijkheden tot effectief gebruik van informatie als grondslag voor het nemen van beslissingen zijn onder meer afhankelijk van de mate van delegatie van beslissingsbevoegdheden. Wanneer de leiding onvoldoende delegeert, zal deze spoedig verdrinken in een hoeveelheid van cijfers, met als gevolg dat het cijfermateriaal onvoldoende productief wordt gemaakt.