| Organisatie | Waterschap Rivierenland |
|---|---|
| Organisatietype | Waterschap |
| Officiële naam regeling | Toezicht- en Handhavingsstrategie |
| Citeertitel | Toezicht- en handhavingsstrategie |
| Vastgesteld door | dagelijks bestuur |
| Onderwerp | bestuur en recht |
| Eigen onderwerp | bestuur – waterschappen |
1) Deze regeling is vastgesteld door het directie team op 29-03-2005 en ter informatie aan het college van dijkgraaf en heemraden toegezonden.
2) Datum ondertekening inwerkingtredingsbesluit: 29-3-2005
3) Bron bekendmaking inwerkingtredingsbesluit: n.v.t.
Geen
Datum inwerkingtreding | Terugwerkende kracht tot en met | Datum uitwerkingtreding | Betreft | Datum ondertekening Bron bekendmaking | Kenmerk voorstel |
|---|---|---|---|---|---|
| 30-03-2005 | 26-02-2010 | nieuwe regeling | 29-03-2005 - | 2005-5914 |
In de Nota handhavingsbeleid heeft Waterschap Rivierenland haar handhavingsbeleid op hoofdlijnen beschreven. Dit algemene handhavingsbeleid dient voor de uitvoering van de toezicht- en handhavingstaken vertaald te worden in operationele beschrijvingen van de basiswerkwijze voor het toezicht en een basisaanpak voor het bestuursrechtelijke en strafrechtelijke optreden bij overtredingen. Dit is ook een vereiste om te kunnen voldoen aan de landelijk vastgestelde kwaliteitscriteria handhaving, in het kader van het landelijke traject Professionalisering van de handhaving.
1.2 Relatie met Nota handhavingsbeleid
Zoals aangegeven zijn in de Nota handhavingsbeleid de hoofdlijnen van het handhavingsbeleid van het waterschap vastgelegd. In dit handhavingsbeleid is ook aandacht besteed aan de handhavingsinstrumenten die het waterschap tot haar beschikking heeft en op welke wijze Waterschap Rivierenland deze gaat inzetten. In het kader van het Professionaliseringstraject handhaving en bijbehorende kwaliteitscriteria wordt hiermee een belangrijk deel van de zogenoemde ‘nalevingstrategie’ van het waterschap beschreven. Voorliggende toezicht- en handhavingstrategie geeft meer in detail aan hoe het waterschap het toezicht en de handhaving vormgeeft.
In hoofdstuk 2 wordt de basiswerkwijze van Waterschap Rivierenland beschreven voor het toezicht, ofwel de toezichtstrategie. De basisaanpak voor het bestuursrechtelijke en strafrechtelijke optreden, ofwel de handhavingstrategie, wordt in het derde hoofdstuk behandeld. Voorts wordt in hoofdstuk 4 stilgestaan bij de taakverdeling van bevoegdheden wanneer meerdere instanties bevoegd gezag zijn. Ten slotte wordt in hoofdstuk 5 beschreven welke rol communicatie c.q. voorlichting heeft bij toezicht en handhaving.
Hoofdstuk 2 Toezichtsstrategie
Onder toezicht wordt verstaan het controleren of en in hoeverre wettelijke bepalingen worden nageleefd. Er kan zowel actief toezicht worden gehouden als passief toezicht. Actief toezicht bestaat uit routinematige c.q. programmatisch toezicht en projectmatig toezicht. Passief toezicht is toezicht naar aanleiding van klachten en meldingen en calamiteiten. Bij het waterschap komen beide type van toezicht voor.
Met toezichtbezoeken wordt beoogd de (vrijwillige) naleving van wet- en regelgeving, vergunningen en dergelijke te bewerkstelligen. Het realiseren van een nalevingsgedrag van 100% is een utopie. Er wordt naar gestreefd het naleefgedrag te maximaliseren door zoveel mogelijk maatwerk te leveren. Dit maatwerk wordt vormgegeven door middel van doelgroepdifferentiatie, waarbij onderscheid wordt gemaakt in zogenoemde ‘koplopers’, ‘middenmoters’ en ‘achterblijvers’. Daarnaast is de prioritering uit de Nota prioritering bepalend voor de bezoekfrequentie.
In het meerjarenprogramma handhaving wordt de toepassing van bezoekfrequenties nader toegelicht.
Om effectief en doelmatig te werk te gaan is het nodig om verschillende vormen van toezicht te hanteren. Deze vormen van toezicht moeten zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. Door het verrassingselement wordt een vollediger beeld verkregen. Toezicht moet gedifferentieerd en gecombineerd worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld op grond van kenmerken van de vergunninghouder en de handhavingshistorie.
De controlebezoeken kunnen zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. 90% van de bezoeken is onaangekondigd, deze vorm van toezicht kan van toegevoegde waarde zijn bij overtredingen van gedragsvoorschriften. Uitgangspunt is dat de controlebezoeken onaangekondigd plaatsvinden. De motivering hiervoor is dat het effect cq. resultaat het grootste is. De hercontroles zullen evenmin aangekondigd plaatsvinden. Uiteraard zijn er uitzonderingen om aangekondigd een controlebezoek uit te voeren, hierbij valt te denken aan aspectcontroles in een bepaalde branche of gebied of als de handhavinghistorie hiervoor aanleiding geeft.
Bij regulier (periodiek) toezicht is in het algemeen sprake van geplande integrale controle, waarbij een bedrijf of activiteit aan de hand van het totale pakket aan voorschriften van een vergunning of ontheffing, dan wel algemeen geldende regels, wordt bekeken. Met name bij de bedrijven behorende tot de prioritaire categorieën zal opgezettetijden een integrale controle plaatsvinden.
Voor bepaalde bedrijfstakken is het niet zinvol om het gehele pakket aan voorschriften te controleren. Bij deze bedrijfstakken kan er dan ook voor gekozen worden om een deel- of aspectcontrole uit te voeren. Hierbij zijn de milieu aspecten doorslaggevend, bijvoorbeeld veiligheid en inzichtsituatie. Er wordt dan slechts een onderdeel of aspect van het bedrijf of activiteit onderzocht.
Bij de controlebezoeken worden de uitbreidingen en/of wijzigingen, ten opzichte van de aanvraagsituatie, altijd gecontroleerd en vergeleken. Indien er sprake is van een afwijking zal volgens de sanctiestrategie worden opgetreden, hierbij volstaan we om alleen afvalwatermonsters te nemen.
Routinematig toezicht doelt op de uitvoering van een jaarprogramma, gericht op inzet van personeel en materieel dat als basis dient van de uit te voeren controlebezoeken bij de verschillende vergunninghouders, meldingsplichtigen en dergelijke. Routinematige toezichtbezoeken (reguliere bezoeken) vinden plaats op basis van de controlefrequentie.
Ad hoc toezicht zijn de zaken die niet nauwkeurig in te plannen zijn, maar waar meestal als gevolg van bijzondere omstandigheden toch de nodige aandacht aan geschonken moet worden bij voorbeeld als gevolg van weersomstandigheden, calamiteiten, klachten, wijzigingen in de vergunning en dergelijke. Bij de capaciteitsplanning en of jaarprogramma is hiermee rekening gehouden.
Bedrijven zijn opgenomen in een vastgestelde jaarprogramma. Deze bedrijven worden volgens de vastgestelde controlefrequentie bezocht. Dit gedeelte van het programma is een vast onderwerp. Daarnaast is in het jaarprogramma een overzicht van bedrijven opgenomen die op basis van projecten worden bezocht. In het kader van de efficiency is het soms raadzamer om gericht bedrijven te bezoeken. Bij branche gerichte aanpak is het effect van handhaving duidelijker waar te nemen dan bij individuele grote bedrijven. De basis voor de keuze van branchegerichte aanpak kan liggen in:
Zodra een WVO vergunning in concept of ontwerp gereed is brengt de handhaver tezamen met de vergunningverlener een bezoek aan het bedrijf om de handhaafbaarheid van de voorschriften te toetsen in de praktijk. Zodra de vergunning is verleend en van kracht is, wordt er een controlebezoek uitgevoerd. Afhankelijk van de aanleiding van een nieuwe vergunning zal de afweging gemaakt moeten worden om de gehele inrichting integraal te controleren of alleen de nieuwe voorschriften. Dit bezoek moet gezien worden als de "grondlegger" voor de verdere controlebezoeken. Tijdens dit eerste bezoek, na vergunningverlening, van de nieuwe vergunning moet nauwkeurig gekeken worden of de middelvoorschriften daadwerkelijk worden nageleefd. Dit geeft in het vervolgtraject alleen maar winst op.
Naast het reguliere toezicht kan ook verdieping van de controlewijze voorkomen. Op deelterreinen wordt gekeken naar achterliggende technische problemen die tot afwijkende situaties leiden, naar organisatorische oorzaken (procedures en werkinstructies) en financiële/administratieve aspecten.
Het zal duidelijk zijn dat de technische, organisatorisch en financiële/administratieve aspecten los van elkaar gebruikt kunnen worden, maar ook met elkaar verweven kunnen zijn bij bijvoorbeeld grotere onderzoeken.
De basis voor het uitvoeren van een visuele controle is het nagaan of de huidige bedrijfssituatie gelijk is aan de bedrijfssituatie zoals vermeldt in de aanvraag om WVO vergunning of ingediende meldingen, ook in het kader van de keur. Tijdens de visuele controle wordt dus gekeken of er uitbreidingen en/of wijzigingen ten opzichte van de vergunde situatie zijn. Ook wordt gekeken of aan alle doelen/middelvoorschriften wordt voldaan.
Binnen Waterschap Rivierenland wordt er met een bedrijvenbestand gewerkt. De belangrijkste vraag bij het hebben van zo'n bestand is altijd: In hoeverre is dit bestand betrouwbaar? Dit is een vraag die alleen beantwoord kan worden als er daadwerkelijk een vergelijk wordt gemaakt tussen het bestand (theorie) en de praktijk. Dit houdt dus in dat er met enige regelmaat een visuele controle plaats zal moeten vinden.
Bij de gevelinspecties wordt aan de hand van een vestigingslijst uit het bestand nagegaan of de bedrijven zoals ze op de lijst voorkomen ook daadwerkelijk op dat adres zitten. Daarnaast kan het uitvoeren van een gevelinspectie ook een aanleiding zijn voor het starten van het vergunningentraject. Bevinden tijdens gevelcontrole worden in een rapport va bevindingen omschreven en overgedragen aan de afdeling vergunningen.
Zowel bij een AMvB als bij WVO vergunninghouder horen voorschriften. Een aantal van deze voorschriften bevat (doel)voorschriften die via metingen -of monsterneming door het waterschap moeten worden gecontroleerd of bevat voor het bedrijf de plicht om metingen cq monsterneming uit te voeren. In het laatste geval moet het waterschap er op toezien dat de metingen of monsternames ook daadwerkelijk worden uitgevoerd en op de juist wijze worden uitgevoerd.
In dit stuk beperken we ons vooral tot de voorschriften behorende bij de AMvB's. (zowel art 8.40 Wm als art 8.44 Wm) Hiervoor is bewust gekozen omdat de meeste voorschriften zoals genoemd in de AMvB ook terug te vinden zijn in de WVO vergunning.
Metingen en monsterneming door het waterschap.
Hierbij valt vooral te denken aan:
Metingen en monsterneming door bedrijven
In een overzicht is opgenomen van de meet- en monsterneming verplichtingen zoals ze in de AMvB's of andere regelingen waarvoor het waterschap bevoegd gezag is, zijn opgenomen en die dus direct van toepassing zijn voor de bedrijven.
Tijdens de controle worden verplichtingen met name administratief gecontroleerd aan de hand van logboeken of rapporten. Daarbij wordt vooral aandacht geschonken aan de wijze waarop de monsterneming of de metingen zijn verricht en of deze voldoen aan de daarvoor geldende protocollen en of sprake was van een representatieve bedrijfssituatie.
Het waterschap kan er daarnaast voor kiezen om aan de hand van de verplichtingen een overzicht op te stellen wanneer welk onderzoek uitgevoerd moet worden (bijv. eens per jaar, eens per kwartaal). Deze overzichten worden per verplichting opgesteld en daaraan wordt het inrichtingenbestand gekoppeld. Deze inrichtingen worden, al naargelang de frequentie van de verplichting, aangeschreven om de betreffende onderzoeken aan het waterschap toe zenden. De binnengekomen stukken worden vervolgens geregistreerd en beoordeeld. De inrichtingen die niet aan de verplichting hebben voldaan worden in overeenstemming met de sanctiestrategie aangepakt.
Voor 2 laatsgenoemde controlevormen zoals hierboven genoemd geldt dat de verplichtingen van het nemen van monsters en het verrichten van metingen door de inrichtinghouder aan de hand van de administratieve bescheiden gecontroleerd kan worden. Op deze manier controleert en verifieert het waterschap in hoeverre de vergunninghouder voldoet aan de opgelegde normering van zelfcontrole.
Het toezicht kan ook worden verbreed bij grote milieu affaires. Een integrale aanpak is hierbij nodig. Samen met andere bevoegde gezagen en inspecties zou een handhavingsplan moeten worden bedacht ten aanzien van deze bedrijven.
Administratief toezicht is het gebruik maken van de administraties van bedrijven als middel om het naleefgedrag van deze bedrijven ten aanzien van de milieuwet- en regelgeving te toetsen. Over het algemeen heeft een dergelijk onderzoek betrekking op:
Een administratieve controle kan alleen op een effectieve wijze worden uitgevoerd indien beschikt kan worden over voldoende betrouwbare administraties. Dit houdt in dat de organisatie voldoende beheersingsmaatregelen getroffen moet hebben.
De uitvoering van administratief toezicht valt te verdelen in drie gradaties:
a. Eenvoudig: Onder eenvoudig administratief toezicht wordt verstaan het tijdens het controlebezoek bekijken van de administratieve gegevens betreffende keuringen, afvoer van afvalstoffen, rapporten analyseresultaten en certificaten. Deze vorm van administratief toezicht wordt door de handhaver bij iedere reguliere controle uitgevoerd.
b. Variant: Voor de variant wordt gekozen als bij het controlebezoek of de voorbereiding van het bezoek het vermoeden bestaat dat de afvoer van afvalstoffen en afvalwater niet afdoende geregeld is of bij bedrijven waar veel gevaarlijke (afval-) stoffen vrijkomen. In principe voert de handhaver deze vorm van administratief toezicht uit, echter het moet altijd mogelijk zijn om specialisten in te schakelen.
c. Diepgaand: Indien sprake is van administratief toezicht bij grotere bedrijven, ook BRZO-bedrijven, dan kan niet volstaan worden met toezicht in de eenvoudige vorm of de tussen variant. Bij deze bedrijven moeten alle facetten van administratief toezicht worden bekeken, geanalyseerd en ge‰valueerd. Voor deze vorm van toezicht moet of kan dan ook een specialist (bijv. milieu accountant) worden ingeschakeld. Daarnaast moet de handhaver een speciale cursus gevolgd hebben om een controle bij een BRZO-bedrijf uit te kunnen voeren.
d. Milieu Jaar Verslagen (M.j.v's): Eens per jaar (voor twee mei volgend dat jaar) moeten bepaalde bedrijven de m.j.v's overleggen aan het bevoegd gezag. Dit is zowel de provincie, gemeente en waterschap. Het waterschap beoordeeld deze verslagen en rapporteert aan provincie danwel/gemeente.
Toezicht bij bedrijven met milieuzorgsysteem
Een onderdeel van een milieuzorgsysteem is de zorgplicht voor het milieu, de continue verbetering van de milieuprestatie en het leren van zaken die fout gaan. Bij een goed milieuzorgsysteem is de borging van de naleving van de voorschriften geregeld. Een goed functionerend systeem kan meer en betere milieu-informatie genereren, waarvan de toezichthouder gebruik van kan maken. De toezichthouder heeft dan ook een andere rol:
Administratieve controle (administratief toezicht): Deze vorm van toezicht kan voor een groot deel plaatsvinden van achter het bureau. Hiervoor is een computersysteem nodig waarin consequent vergunningen en handhavingsgegevens zijn ingevoerd. Het vergaren van administratieve gegevens kan tijdens een bedrijfsbezoek, maar ook wanneer het bedrijf rapportage verplichten heeft.
De voorbereiding van een toezichtsbezoek vindt in eerste instantie plaats op basis van aanwezig materiaal (dossieronderzoek), zoals vergunningen, bezoekrapportages, correspondentie en andere documenten. Op basis daarvan wordt inzicht verkregen in het productieproces, de technische aspecten, het naleefgedrag en kenmerken van de organisatie.
Vooraf is bepaald wat het doel van een bezoek in het kader van toezicht is. Bij aankomst bij de vergunninghouder (controle object) meldt de toezichthouder zich. Na het legitimeren wordt aangegeven waarom (doel) de toezichthouder het bedrijf wil bezoeken.
De toezichthouder kan worden begeleid door een bedrijfsfunctionaris. De regels (zoals in de Awb en het bezoekersreglement / de wegbewijzering) met betrekking tot het betreden van het terrein en de veiligheidsaspecten worden in acht genomen. De toezichthouder controleert of het bedrijf voldoet aan de voorschriften en of voortvloeiend uit het voorgaande toezichtsbezoek. De aangetroffen situatie wordt getoetst aan de voorschriften uit de vergunningen en aan het gestelde in wet- en regelgeving. Tijdens het bezoek kunnen de bevindingen worden vastgelegd met onder andere het nemen van monsters en foto’s.
Daarnaast kan tijdens het toezichtsbezoek voorlichting (bijv. actuele ontwikkelingen, gevoerde handhavingsbeleid) en advies (bijv. het verwijzen naar ingenieursbureaus) gegeven worden.
De feitelijke bevindingen en overtredingen dienen (eenduidig en uniform) schriftelijk te worden vastgelegd. Zodat goede en persoonsonafhankelijke dossiervorming plaatsvindt. Ook de bewijsbaarheid voor zowel het strafrechtelijk en of bestuursrechtelijk vervolgtraject is hiermee gebaat. Van het bezoek wordt dus een rapportage gemaakt.
In de rapportage komen onder andere de volgende onderdelen aan de orde:
1. algemene gegevens toezichtbezoek (soort en datum controle, naam, adres, woonplaats en vergunningen);
2. gesproken met of contactpersoon;
3. bevindingen (genomen monsters en foto’s met toelichting) / conclusies / geconstateerde overtredingen / niet geconstateerde zaken en zaken die men niet kon constateren;
4. advies over handhaving (historisch overzicht en eventuele vervolgstappen);
Bij de verslaglegging van het controlebezoek wordt een onderscheid gemaakt in meldingsplichtige en WVO vergunningplichtige bedrijven en bezoeken in het kader van meldingen en incidenten. Bij vergunningplichtige inrichtingen vindt de verslaglegging van het bezoek volgens een bepaald format plaats. In dit format staan in ieder geval: bedrijfsgegevens, vergunningsituatie, controlegegevens, historie, bevindingen (incl. overtreden voorschriften), uitbreidingen en/of wijzigingen, aandachtspunten voor de hercontrole, afspraken, monsterneming, extra informatie, advies vervolgtraject, datum verslag en ondertekening.
Verslaglegging van bezoeken in het kader van de keur worden vastgelegd in het daarvoor aanwezige automatiseringssysteem.
Daarnaast wordt een beoordeling over het risicoprofiel van het bedrijf gemaakt. Dit houdt in hoewel het zo kan zijn dat tijdens het toezichtbezoek geen overtredingen zijn geconstateerd, het risico op overtredingen al dan niet groot kan zijn. Deze informatie wordt niet naar de vergunninghouder gecommuniceerd, maar alleen intern gebruikt. Dit kan resulteren in het scherper en gerichter controleren van bepaalde activiteiten of de bezoekfrequentie op te voeren.
De rapportage wordt onder andere verstuurd aan:
2.3 Roulatie van contactpersonen
Een vaste handhavingsrelatie tussen handhaver en gecontroleerde kan de handhaving bemoeilijken. Om deze mogelijke problemen te voorkómen is een roulatiesysteem, bij inrichtingen waar frequent en intensief controles worden uitgevoerd, noodzakelijk.
Als het gaat om handhaving van de Keur, is een roulatiesysteem niet noodzakelijk. De handhavers hebben immers geen gebiedsgerichte binding en bouwen daarmee ook geen vaste handhavingsrelatie op. Wel wordt rekening gehouden met de woonplaats van een betreffende handhaver. Anders is dit bij de vaste inrichtingen die over een Wvo-vergunning beschikken. Deze moeten immers periodiek worden gecontroleerd, waarbij de kans bestaat dat er een vaste handhavingsrelatie ontstaat.
Voor de bedrijven waarbij periodiek controles worden uitgevoerd heeft Waterschap Rivierenland een roulatiesysteem ingevoerd. Hiermee wordt voorkómen dat een vaste relatie ontstaat tussen toezichthouder en inrichtinghouder.
Het beheersgebied van Waterschap Rivierenland is opgedeeld in 4 gebieden. Voor elk gebied is een toezichthouder toegewezen. De roulatie bestaat eruit dat elk jaar de gebieden worden gerouleerd tussen de toezichthouders. Voor de grote complexe bedrijven (circa 12 bedrijven) in het beheersgebied voert een team van twee toezichthouders de controles uit. Door de inzet van twee toezichthouders wordt de kans op het ontstaan van een vaste handhavingsrelatie een stuk kleiner. Daarnaast heeft de inzet van twee toezichthouders bij een groot complex bedrijf het voordeel dat de kwaliteit van de controles wordt verhoogd en dat kennis wordt uitgewisseld tussen de toezichthouders. Ter voorkoming van het ontstaan van een vaste handhavingsrelatie wordt jaarlijks het team gewisseld.
Hoofdstuk 3 handhavingsstrategie
In dit hoofdstuk wordt de basisaanpak beschreven voor het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden. Kern van de basisaanpak is een stappenplan dat aangeeft op welke wijze het waterschap gaat handhaven bij overtredingen van wet- en regelgeving. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen kernbepalingen en niet kernbepalingen.
3.2 Bestuurlijke kernbepalingen
Door het Openbaar Ministerie is in de zogenaamde Strategie Milieu het begrip "kernbepaling" geïntroduceerd. Dit zijn: “bepalingen die binnen de regeling of de vergunning waarvan zij deel uitmaken, de kern vormen van de bescherming van de belangen waartoe die regeling of vergunning strekt”.
Omdat de lijst met kernbepalingen die het Openbaar Ministerie gebruikt erg ruim is, is in een aantal regio's in Nederland een selectie gemaakt uit de lijst. Deze selectie wordt beschouwd als de kernbepalingen voor het bestuursrechtelijk optreden.
In onderstaand stappenplan staat aangegeven hoe en in welke situatie door het waterschap wordt opgetreden.
De kernbepalingen worden toegepast bij handhavingssamenwerkingsprojecten en bij de reguliere handhavingsacties van de partners in de Bestuursovereenkomsten. Vooropgesteld moet worden dan niet alle situaties ondervangen kunnen worden door middel van een stappenplan. Bijzondere gevallen behoeven een speciaal traject.
De allereerste stap na constatering van een overtreding is de legalisatietoets. De wijze van legalisatie wordt bepaald door de geldende juridische kaders. Afhankelijk van de aard van de overtreding kan legalisatie plaatsvinden door middel van bijvoorbeeld een melding, een gedoogbeschikking en/of een vergunning of ontheffing.
1. Overtreding met acuut (milieu)gevaar of directe (milieu)schade (1 stap)
STAP I. Direct een handhavingsbeschikking opleggen (bestuursdwang toepassen).
2. Overtreding van kernbepaling zonder acuut milieugevaar die ( 2 stappen)
STAP I. Bestuurlijke waarschuwing met hersteltermijn versturen.
STAP II. Handhavingsbeschikking opleggen met begunstigingstermijn
3. Overtreding van niet-kernbepaling en Overtreding van (3 stappen) kernbepaling zonder acuut milieugevaar die
STAP I. Brief met hersteltermijn versturen.
STAP II. Bestuurlijke waarschuwing met nieuwe hersteltermijn versturen.
STAP III. Handhavingsbeschikking opleggen met begunstigingstermijn.
Van het stappenplan kan in bijzondere situaties gemotiveerd afgeweken worden. Strenger optreden kan natuurlijk altijd. Wanneer de bestuursrechtelijke aanpak geen oplossing biedt, wordt overlegd met andere handhavende instanties. In het gezamenlijk overleg wordt gezocht naar een oplossing en een aanpak van het probleem.
Bijbehorend schema is als bijlage weergegeven onder de naam: "Schema hoofdstuk 3"
3.4 Verhouding tussen bestuur en strafrechtelijk optreden
Sommige overtredingen lenen zich beter voor bestuursrechtelijke handhaving en andere beter voor strafrechtelijke handhaving. In overleg moet de meest doeltreffende en effectieve werkwijze worden bepaald.
Zoals in het begin reeds is aangegeven wordt als algemeen uitgangspunt gehanteerd dat bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingsmiddelen in beginsel gelijkwaardig zijn. Voor de keuze tussen deze vormen van handhaving (of een combinatie daarvan) speelt een aantal aspecten zoals de specifieke omstandigheden van het geval, de doeltreffendheid en effectiviteit van het aan te wenden middel, de tijdsduur van afhandeling en het gevaarsaspect een belangrijke rol.
3.4.1 Taakverdeling waterschap en OM in concrete gevallen
De volgende categorieën van concrete gevallen kunnen elkaar deels overlappen. Dit komt doordat ze van algemene aard zijn. Een strak omkaderd model voor de vraag wie wanneer wat moet doen is niet te geven, maar ook niet wenselijk omdat de werkelijkheid erg complex is.
Handelen zonder vergunning respectievelijk in strijd met vergunningvoorschriften:
Handelen in strijd met de aan een gedoogbeschikking verbonden voorwaarden:
Als het gaat om schending van belangrijke voorwaarden dan moet het waterschap, na het geven van een waarschuwing, de gedoogbeschikking intrekken, hetzij samen met het OM tot handhavend optreden overgaan. Wanneer de voorwaarde niet van belang is dat moet het waterschap deze voorwaarde intrekken. Als een voorwaarde belangrijk genoeg is om te handhaven, maar niet zo zwaar weegt dat het gerechtvaardigd is de gedoogbeschikking in te trekken zou het OM de overtreder strafrechtelijk kunnen vervolgen wegens het handelen zonder vergunning, hiervoor een proces-verbaal op kunnen maken en een voorwaardelijk sepot kunnen verlenen, waarbij de voorwaarde is dat de gedoogvoorwaarden worden nageleefd.
Aard van het overtreden voorschrift:
Tegen overtredingen van niet-kernbepalingen en kernbepalingen die gering van omvang zijn, een incident betreffen en niet doelbewust begaan zijn, wordt in beginsel niet strafrechtelijk opgetreden. Indien echter sprake is van één of meer van de volgende omstandigheden dan wordt wél een proces-verbaal opgemaakt:
het omvat een recidive in strafrechtelijke zin. Dat wil zeggen dat het bedrijf in de voorafgaande 5 jaar voor een vergelijkbare overtreding of een overtreding met een vergelijkbare oorzaak tenminste één keer aantoonbaar is gewaarschuwd en/of een bestuursdwang- of dwangsombeschikking en/of een proces-verbaal heeft gekregen;
Lichte overtredingen met te herstellen gevolgen
Het waterschap dient na de bestuurlijke waarschuwing een handhavingsbeschikking te geven.
Overtredingen met niet te herstellen gevolgen
Het waterschap kan alleen ter voorkoming van herhaling bestuurlijk actie ondernemen. De overtreding kan wel beëindigd worden, maar de gevolgen die hebben plaatsgevonden kunnen niet meer ongedaan gemaakt worden. Gesteld kan worden dat dergelijke overtredingen bestraffend moeten worden aangepakt door middel van het strafrecht.
Onder de vrije-velddelicten wordt verstaan de overtredingen die letterlijk in het vrije veld worden gepleegd. Tot deze delicten worden gerekend overtredingen van milieuregelgeving voor stoffen, producten en afvalstoffen. Bij vrije-velddelicten waar herstel in de gewenste situatie niet meer kan plaatsvinden wordt bij voorkeur strafrechtelijk opgetreden. Indien herstel wel mogelijk is, zal in eerste instantie door bestuursrechtelijk optreden getracht worden dit te bereiken. Gelijktijdig kan strafrechtelijk worden opgetreden.
In voorkomende gevallen zal het waterschap gevraagd worden om bijvoorbeeld door toepassing van bestuursdwang een veroorzaakte verontreiniging te doen opruimen. Het waterschap heeft mede vanuit die optiek, belang bij voldoende en adequaat toezicht ten aanzien van dit soort delicten. Voor het Waterschap is het toezicht op en de opsporing van dit soort delicten primair een taak.
In overleg moet worden bezien of de aanpak via het bestuursrecht en of strafrecht het meest praktisch en effectief is. Daarnaast moet proces-verbaal worden opgemaakt, zelfs wanneer de gevolgen geheel ongedaan kunnen worden gemaakt.
Eenmalige overtredingen zijn niet doorlopende overtredingen waarbij geen grote kans op (spoedige) herhaling bestaat. Als de gevolgen ongedaan kunnen worden gemaakt moet bestuursrechtelijk worden gereageerd en kan strafrechtelijk actie worden ondernomen. Maar als de gevolgen onomkeerbaar zijn dan moet strafrechtelijk worden opgetreden.
Voortdurende of herhaalde overtredingen
Het waterschap treedt handhavend op. De dwangsomoplegging ligt het meest voor de hand, omdat de overtreder op elke herhaling of voorzetting wordt "afgerekend".
Wanneer vele overtredingen gepleegd worden die vaak ook nog langdurig of herhaaldelijk zijn moet in beginsel naast het bevoegd gezag ook steeds het Openbaar Ministerie aanvullend optreden.
Naast het eventueel bestuurlijk optreden is verwijtbaarheid in de zin van schuld of opzet een indicatie voor het strafrechtelijk optreden. Het direct aanpakken van de overtreder kan vrijwel uitsluitend door middel van het strafrecht.
Notoire overtreders en recidive
Met notoire overtreders wordt bedoeld de individuen en bedrijven die herhaaldelijk nieuwe overtredingen begaan dan wel overtredingen weigeren te beëindigen en overtreders die voor een bestuurlijke lastgeving niet terugschrikken en bovendien alle rechtsbeschermingsmiddelen aanwenden om effectuering uit te stellen. Bij deze groep overtreders zal ook strafrechtelijk worden opgetreden.
Bij recidive in strafrechtelijke zin wordt naast bestuursrechtelijk optreden ook altijd een proces-verbaal opgemaakt. Recidive in strafrechtelijke zin houdt in dat in de voorafgaande 5 jaar voor een vergelijkbare overtreding of een overtreding met een vergelijkbare oorzaak tenminste één keer aantoonbaar is gewaarschuwd en/of een bestuursdwang- of dwangsombeschikking en/of een proces-verbaal heeft gekregen.
Bij recidive in bestuursrechtelijk zin (hetgeen wil zeggen dat de overtreder in het voorafgaande jaar voor een vergelijkbare overtreding of een overtreding met een vergelijkbare oorzaak tenminste één keer aantoonbaar is gewaarschuwd en/of een bestuursdwang-of dwangsombeschikking heeft gekregen) moet zwaarder worden opgetreden, zoals het overslaan van stappen uit het handhavingsstappenplan.
Hoofdstuk 4 Taakverdeling bevoegdheden
In sommige situaties zijn meerdere instanties bevoegd. Dat kan problemen opleveren als men elkaar voor de voeten loopt of naar elkaar blijft kijken. Soms doen zich situaties voor wanneer meerdere instanties tegelijkertijd of juist na elkaar handhavingsbevoegd zijn. In dit hoofdstuk staan afspraken over welke instantie in welke situatie handhavend optreedt. De paragrafen 4.2 tot en met 4.4 omvat de meervoudige (gelijktijdige) bevoegdheid. In paragraaf 4.5 staan afspraken omtrent de situatie waarin instanties na elkaar handhavingsbevoegd zijn (ketenbeheer).
4.2 Bevoegdheden bij meerdere instanties
De hoofdregel binnen inrichtingen is dat het bestuursorgaan, dat bevoegd is een vergunning op grond van de Wet milieubeheer te verlenen, dan wel het orgaan waaraan de melding wordt gericht, zorgt voor de handhaving (artikel 18.2 van de Wm). Het bevoegd gezag ten aanzien van een inrichting is ook bevoegd tot handhaving van de zorgplichten van de artikelen 1.1.a en 10.1 van de Wm en artikel 13 van de Wbb.
Voor regelgeving die van toepassing is op handelingen buiten inrichtingen zijn meer instanties gelijktijdig bevoegd om handhavend op te treden. Het gaat hierbij om de artikelen 1.1a, 10.1, 10.2 en 10.54 van de Wet milieubeheer, artikel 13 van de Wet bodembescherming en om de Wet milieugevaarlijke stoffen.
Van de handhavingspartners wordt verwacht, dat zij afspraken maken over de vraag wie in de praktijk het voortouw neemt bij de handhaving in gevallen waarin meer dan één instantie bevoegd is om handhavend op te treden. Een verplichting daartoe is opgenomen in artikel 18.3 van de Wm.
Bij het voortouw nemen kunnen de volgende elementen worden onderscheiden:
Overigens nemen de afspraken over het primaat van de handhaving niet weg dat de andere bevoegde bestuursorganen formeel bevoegd blijven tot handhaving. Deze bevoegdheid blijft bestaan totdat door één van de bevoegde bestuursorganen een beschikking tot toepassing van bestuursdwang of tot oplegging van een last onder dwangsom is genomen. Als zo'n beschikking overigens weer zou worden ingetrokken, herleeft de bevoegdheid voor de overige bestuursorganen.
4.3 Taakverdeling meervoudige bevoegdheden
Hieronder passeert de taakverdeling ten aanzien van de Wet milieubeheer, Wet bodembescherming en de Wet milieugevaarlijke stoffen de revue. De eerste twee wetten worden samen behandeld, waarna een aparte behandeling van de Wet milieugevaarlijke stoffen volgt.
4.3.1 Taakverdeling m.b.t. de Wet milieubeheer en Wet bodembescherming
1. Illegale afvalstort en bodemverontreiniging in bermen langs wegen
Illegale afvalstort en bodemverontreiniging in bermen langs wegen, wordt in de praktijk opgeruimd door de wegbeheerder. Artikel 15 van de Wegenwet verplicht het rijk, de provincie, de gemeente en het waterschap om een weg te onderhouden, wanneer dat openbare lichaam deze tot openbare weg heeft bestemd. Tot het onderhoud van de weg behoort mede het onderhoud van een tot die weg behorende berm of bermsloot, echter slechts voor zover het onderhoud van de berm of bermsloot dient ten behoeve van de instandhouding en de bruikbaarheid van de weg en voor zover het onderhoud niet uit welke hoofde ook tot de verplichting van anderen behoort.
Derhalve ligt het voor de hand, dat de wegbeheerder zorgt voor het verwijderen van het afval, en dat niet primair wordt ingezet op het gebruik van het handhavingsinstrumentarium. De wegbeheerder als zodanig heeft geen handhavingsbevoegdheid krachtens de Wm en Wbb. Als handhavend opgetreden moet worden jegens een vermoedelijke dader dan dient de onder ad A1 (hoofdregel) uitgewerkte taakverdeling tussen provincie en gemeente te worden toegepast.
2. Deponie verontreinigd slib en bodemverontreiniging langs watergangen op de walkant
Zolang het slib in het oppervlaktewater blijft is de Wet verontreiniging oppervlaktewateren op het slib van toepassing en is de waterkwaliteitsbeheerder handhavingsbevoegd. Daarop aansluitend ligt het in de rede om de waterkwaliteitsbeheerder ook voor illegale stort van dit slib op de oevers/walkanten het primaat van de handhaving te geven, zodat de handhaving van deze met elkaar samenhangende activiteiten in één hand is.
3. Gebruik van afvalstoffen voor de aanleg van verbindingsdammen in watergangen
Hierbij gaat het om het in een watergang aanleggen van een dam die dient om de watergang te kunnen oversteken, waarbij de watergang zelf intact blijft. Bij gebruik van afvalstoffen kan de watergang c.q. het oppervlaktewater worden verontreinigd. Het ligt dan ook voor de hand, dat bij de aanleg van verbindingsdammen in oppervlaktewater met afvalstoffen het primaat voor de handhaving wordt neergelegd bij de waterkwaliteitsbeheerder (ook vanwege de bevoegdheden t.a.v. de Keur). Overigens moet zowel bij de aanleg van verbindingsdammen als bij het dempen van watergangen de relatie met het Bouwstoffenbesluit in het oog worden gehouden. Als gebruik wordt gemaakt van afvalstoffen die als bouwstoffen worden toegepast moeten gemeente, provincie en waterschap in ieder geval met elkaar in overleg treden om de feitelijke situatie in kaart te brengen en te beoordelen of het Bouwstoffenbesluit van toepassing is, dan wel sprake is van overtreding van bepalingen van de Wm of de Wbb
4. Het gebruik van afvalstoffen voor het dempen van watergangen
Hierbij gaat het om het brengen van afvalstoffen in watergangen (illegale dempingen). In dit geval ligt het voor de hand om het primaat voor de handhaving neer te leggen bij de waterkwaliteitsbeheerder. Omdat voor het dempen van watergangen een aanvraag moet worden gedaan bij deze instantie.
4.4 Procedurebeschrijving meervoudige handhavingsbevoegdheden
Handhaving begint met toezicht. In de praktijk wordt het toezicht op vrije-velddelicten veelal uitgeoefend door de politie, toezichthouders van gemeente, provincie of waterschap. In de wegbermen zullen vooral de wegbeheerders in het kader van hun geregelde inspectie vanaf de weg vrije-velddelicten 'zien'. Zo dient ook het bevoegd gezag ten aanzien van een inrichting een signalerende functie uit te oefenen voor wat betreft het toezicht met betrekking tot niet-inrichtings-gerelateerde handelingen. Het is belangrijk, dat de toezichthouders deze overtredingen doorgeven (signaleringsplicht).
De toezichthouder geeft een geconstateerde overtreding direct door aan de instantie die conform de gemaakte afspraken voor de overtreding primair bestuurlijk handhavingbevoegd is.
Als onduidelijkheid bestaat over de vraag welke instantie de handhavingsbevoegdheid moet toepassen vindt overleg plaats tussen vertegenwoordigers van de in aanmerking komende instanties. Komen deze instanties er niet uit, dan wordt de geschillenregeling op grond van de bestuursovereenkomst toegepast. Instanties dienen in gezamenlijk overleg het probleem op te lossen en of de situatie strafrechtelijk aan te pakken.
In artikel 18.10 van de Wm is thans de verplichting voor bestuursorganen opgenomen om onverwijld een afschrift van een handhavingsbeschikking toe te zenden aan andere bestuursorganen die bevoegd zijn om handhavend op te treden. In aanvulling daarop is het gewenst dat een bestuursorgaan ook de andere bevoegde bestuursorganen informeert over voorgenomen handhavingsacties. Zo verdient het aanbeveling, dat een instantie die ingevolge artikel 4:8 Awb een bedrijf in de gelegenheid stelt haar zienswijze inzake de handhavingsbeschikking in te brengen, daarover ook andere instanties reeds informeert.
Bovenstaande procedurebeschrijving is voor zover betreft de taakverdeling met betrekking tot de Wet milieubeheer en de Wet bodembescherming weergegeven in een stappenschema.
Het stappenschema is als bijlage weergegeven onder de naam: "stappenschema hoofdstuk 4"
Wanneer meerdere organisaties na elkaar handhavingsbevoegd zijn kan gesproken worden over ketenbeheer. De instantie die niet meer handhavingsbevoegd is, stelt de instantie die handhavingsbevoegd is geworden hiervan op de hoogte. Tussen de instanties vindt afstemming en informatie uitwisseling plaats. Ook moet rekening gehouden worden met de doorzendplicht (2:3 Awb). Indien in landelijke HUM's afspraken zijn vastgelegd, zoals bijvoorbeeld voor grondstromen, dan wordt conform deze landelijke afspraken gehandeld.
Als onduidelijkheid bestaat over de vraag welke instantie de handhavingsbevoegdheid moet toepassen vindt overleg plaats tussen vertegenwoordigers van de in aanmerking komende instanties. Komen deze instanties er niet uit, dan wordt de geschillenregeling op grond van de bestuursovereenkomst toegepast. Instanties dienen in gezamenlijk overleg het probleem op te lossen en of de situatie strafrechtelijk aan te pakken.
Volgens Van Dale wordt verstaan onder voorlichting: "het voorlichten, het geven van inzicht, informatie, onderricht of een aanwijzing. " Het geven van voorlichting moet niet verward worden met het geven van advies. Dit kan namelijk tot problemen leiden zeker als er gekeken wordt naar de taken van de handhavers. De handhaver beschikt niet over specifieke specialistische kennis, maar beschikt over een brede basiskennis.
De handhaver geeft in ieder geval voor de aanvang van de feitelijke controle uitleg met betrekking tot de handhavingprocedure. Daar mee kan in ieder geval bereikt worden dat de inrichtinghouder weet hoe het bevoegd gezag omgaat met het handhaven en welke stappen er worden genomen om te komen tot het naleven van de voorschriften. Ook wordt met de voorlichting betreffende het doel van de voorschriften nagestreefd dat de inrichtinghouder het nut inziet van de te treffen maatregelen zodat de overtredingen ongedaan gemaakt worden of dat de voorschriften niet overtreden worden en dat dus het handhavingtraject niet gestart hoeft te worden.
Daarnaast heeft het geven van voorlichting door de handhaver een preventief of repressief karakter. Bij het preventieve karakter moet vooral gedacht worden aan het geven van uitleg met betrekking tot de opgenomen voorschriften en daarbij een vertaalslag maken naar de praktijk. Daarnaast moet de handhaver voorlichting cq. uitleg kunnen geven over te volgen vergunningprocedure en de daarbij horende termijnen en stappen. Uiteraard moet de handhaver de weg in informatieland weten te bewandelen en moet deze informatie dan ook kunnen overbrengen aan het bezochte bedrijf.
Bij het repressieve karakter moet vooral gedacht worden aan het geven van voorlichting nadat er een incident heeft plaatsgevonden en dat er aan de inrichting uitleg wordt gegeven hoe de overtreding ongedaan gemaakt kan worden en hoe voldaan kan worden aan de milieuwet- en regelgeving. Ook kan er dan besproken worden hoe dergelijke situaties in de toekomst voorkomen kunnen worden.